특 집
고령화사회와 국토·도시발전
현재 우리 경제는 베이비붐세대의 은퇴가 진행 중이며, 세계적으로 낮은 수 준의 출산율을 기록하면서 산업활동 참가인구가 급감할 것으로 전망되고 있 다. 이러한 도전을 인식하고 그 바탕 위에 새로운 국토·도시발전 전략을 구 상하여 실천하는 것은 우리 세대뿐만 아니라 국토를 물려받을 다음 세대를 위해서도 필수적인 시대적 사명이라 할 수 있다.
선택과 집중에 의한 효율적 국토관리를 위해서는 국토계획이 제 역할을 하여야 한다. 어디를 선택하고, 무엇을 어떻게 집중할지에 대하여 정부와 국 민들이 합의하고, 미래 세대에게 분명한 메시지를 전해야 하기 때문이다. 이 번 호 특집에서는 고령화시대의 국토·도시발전 전략을 살펴봄으로써 고령 화시대를 현명하게 준비하기 위한 방법들을 알아본다.
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머리말: 문제의 제기제2차 세계대전 이후에 독립한 국가 중 국민소득 3만 달러를 구가하는 선진산업 국으로 성공한 유일한 국가로, 이른바 ‘한강의 기적’을 일으켰다고 평가되고 있는 우리 경제는 1997년의 외환위기와 함께 2000년대에 들어 성장이 정체됨에 따라
‘중진국 함정’에 빠졌다는 얘기를 듣게 되었다. 이는 1970년대에 두 자릿수를 자 랑하던 성장률이 2000년대 들어 3%대로 떨어지고, 소득의 양극화가 진행되면서 중산층의 붕괴로 사회안정을 담보하던 계층이 엷어지는 현상의 결과다.
이러한 저성장 추세의 정착과 함께 간과하기 쉬운 것이 우리 사회 고령화의 빠른 진전 현상이다. 1990년대까지 고령화는 도시화가 진행되면서 농촌을 떠나 는 인력의 증가로 인해 농어촌 지역에만 해당되는 것으로 알고 있었으나, 이제 고 령화는 전국적으로 진행되고 있는 국가적인 현상으로 자리 잡고 있다. 현재 우리 경제는 베이비붐세대(1955~1963년생)의 은퇴가 진행 중이며, 세계적으로 낮은 수준의 출산율을 기록하면서 산업활동 참가인구가 급속도로 감소할 것으로 전망 되고 있다. 이러한 도전을 인식하고 그 바탕 위에 새로운 국가발전전략을 구상하 여 실천하는 것은 우리 세대뿐만 아니라 물려줄 다음 세대를 위해서도 필수적인 시대적 사명이라 할 수 있다.
이 글은 다음과 같이 구성되었다. 먼저 고령화, 저출산 등 대내환경의 변화와 아울러 글로벌화와 디지털혁명으로 불리는 대외적 환경 등 사회적 환경의 변화
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고 령 화 사 회 와 국 토· 도 시 발 전
고령화시대의 국가발전전략
곽노성 | 동국대학교 경제통상학부 교수
에 따라 발생하고 있는 문제를 제기하고 이러 한 문제에 대응하기 위한 새로운 발전전략의 필 요성을 기술하였다. 이어 우리나라 고령화 현상 의 특징과 이러한 고령화가 국가의 지속적인 발 전(sustainable development)에 제기하고 있는 정책과제를 제시하였다. 마지막으로, 지속발전 을 위한 전략을 고령화와 저출산 현상에 초점 을 맞추어 직접적인 대책과 함께 분야별 전략을 제시하였다.
고령화시대의 정책과제
우리 사회의 고령화는 다른 나라에 비해 훨씬 빠 른 속도로 진행되고 있다. 2000년에 고령화사회 에 진입한 한국경제는 2013년 말 현재 65세 이 상의 고령자 비율이 12.2%를 기록하였고, 지금 과 같은 추세로 진행된다면 2018년에는 고령사 회에 진입하고, 2030년에는 초고령사회로, 2050 에는 65세 이상의 인구 비중이 37.4%를 기록할
것으로 예상되고 있다.1)
이에 따라 2013년 16.7을 기록하고 있는 고 령자의존 비율(dependency ratio)이 2050년에 는 71.0에 이를 것으로 예상되어 생산가능인구 (15~64세) 1.4명이 고령자 1명을 부양해야 하 는 상황이 될 것으로 전망되고 있다.
출산율 또한 급격히 하락하여 1970년 4.5명 수준이던 총계출산율(TFR)이 2012년에는 1.2 명을 기록하여 서유럽국가는 물론 일본보다도 낮은 출산율을 기록하고 있다.
우리 사회의 이러한 인구고령화의 급속한 진 전과 저출산 현상은 다가올 미래에 산업활동 참 가인구의 감소를 가져와 혁신을 통한 생산성의 획기적인 증가가 뒷받침되지 않는다면 우리 경 제의 잠재성장률을 낮추는 결과를 초래할 위험 을 크게 한다. 낮은 성장은 일자리 부족과 국민 경제 각 부문에 분배할 몫에 비해 부담은 커지는 부담사회(burdensome society)로 만들게 된다 는 점에서 문제의 심각성이 있다.
<표 1> 인구구조 고령화 추이의 국제 비교
국가
고령자 비율 도달 연도 소요 연수(년)
7%
(고령화사회)
14%
(고령사회)
20%
(초고령사회) 7% → 14% 14% → 20%
한국 2000 2018 2026 18 8
일본 1970 1994 2006 24 12
프랑스 1864 1979 2018 115 39
독일 1932 1972 2009 40 37
영국 1929 1976 2021 47 45
이탈리아 1927 1988 2006 61 20
미국 1942 2015 2036 73 21
출처: 통계청. 2011; 김태유. 2013.
1) 총인구에서 65세 이상 인구의 비중이 7% 이상일 때 고령화사회(aging society), 14% 이상일 때 고령사회(aged society), 20% 이상일 때 초 고령사회(super-aged society)라 함.
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한편, 글로벌화의 진전은 2000년대 이후 본격적으로 진행되고 있는 제3차 디 지털혁명과 함께 소득격차와 고용 없는 성장을 가져와 계층 간, 세대 간 갈등을 야 기하는 원인으로 작용하고 있는 상황이다. 경제의 글로벌화 진전에 따른 경쟁의 심화는 기술을 가진 인력에 대해 임금프리미엄을 누리게 하는 반면, 비기술인력 은 임금할인을 감수하도록 하였고, 노동에 대한 분배는 자본에 비해 상대적으로 줄어들게 되었다. 그중 우리나라는 총소득 중 노동이 차지하는 비율(노동분배율) 이 가장 빨리 감소하는 나라로 기록되고 있다(The Economist 2013).따라서 자본가와 노동자 간, 기술인력과 비기술인력 간 및 이전에 부(wealth) 를 축적한 기성세대와 청년층 간의 격차는 커지고 제대로 된 일자리가 부족한 상 황에서 청년층의 부담은 늘어나는 불평등한 사회로 치닫고 있는 것이 현재 우리 경제의 실상이라 할 수 있다(Joseph E. Stiglitz 2012).
이러한 계층 간, 세대 간 및 자본과 노동 간의 격차와 이로 인한 갈등은 사회적 신뢰를 깨뜨려 사회불안과 함께 리스크로 인한 거래비용이 높은 비효율적인 경제 로 만들 수 있는 위험이 존재한다. 또한, 저성장시대에 미래에 대한 희망을 상실 한 사람들이 늘어남에 따라 중산층의 비중이 감소하고, 이로 인한 사회안정 세력 의 붕괴는 민주주의적 절차를 무시한 급격한 사회개혁을 초래할 가능성을 크게 한다는 점에서 문제의 심각성이 있다.
따라서 21세기 한국경제의 최우선 정책과제는 성장잠재력의 제고를 위한 대책 과 함께 고령화·글로벌화에 따른 격차의 시정이 될 것이다. 성장잠재력의 제고는 기업 및 개인에 대한 혁신환경의 제공과 저출산 현상의 극복 및 고령인력의 지속 적인 활용으로부터 가능하며, 격차의 시정은 세제의 개편과 사회정책적 차원의 사 회적 안전망을 정비함으로써 가능하다고 할 것이다. 이러한 개혁적 차원의 개편에 는 우리 경제를 구성하고 있는 중요한 축이며 이해관계의 상반과 불신으로 첨예한 갈등을 보이고 있는 노동자, 경영자 및 정부 간의 사회적 대타협이 요구되고 있다.
이하에서는 격차시정을 위한 세제개편과 고령인력의 활용 및 이의 실현을 위
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<표 2> OECD 주요국 합계출산율 비교
(단위: 명)
구분 1980년 1990년 2000년 2010년
한국 2.82 1.57 1.47 1.23
일본 1.75 1.54 1.36 1.39
영국 1.90 1.83 1.64 1.98
미국 1.84 2.08 2.06 1.93
34개 회원국 평균 2.18 1.91 1.68 1.74
출처: OECD. 2012.
한 사회적 대타협 방안에 초점을 두고 우리 경 제의 안정과 지속적인 발전을 위한 국가전략을 제시하였다.
고령화시대 지속발전을 위한 국가전략
1. 격차시정을 위한 세제개편의 기본방향
글로벌화의 진전과 디지털혁명의 진행은 소득 격차를 크게 하며 진행과정에서 실직자를 양산 하는 경향을 가진다. 따라서 우리 경제의 안정과 사회적 신뢰 구축으로 저리스크, 저비용사회 달 성을 통한 지속가능한 발전을 위해서는 공정하 며 성과제고 노력의 유인을 저해하지 않는 세제 로의 개편과 함께 장애나 어떤 이유로든 구직 또 는 사업에 실패한 사람들에 대한 사회적 안전망 의 확충이 필요한 상황이다. 문제는 사회적 안전 망을 제공하기 위해 정부지출의 증액이 필요하 며, 국가 간 이동성이 큰 고소득자에 대한 과세 는 해외탈출 옵션(exit option)을 행사할 가능성 을 크게 한다는 데 있다. 이러한 부정적인 효과 를 최소화하기 위한 세제정비의 방향은 다음과 같다(Ryan Avent 2014: 15-16).
첫째, 신규고용 대신 자동화를 선택하려는 기 업에 고용부담을 줄이고 비기술인력의 소득보 장과 근로의욕을 고취하기 위한 근로소득보전세 제2)의 확충이다. 격차의 심화로 고소득자가 세수 의 상당 부분을 부담하고 있는 현재의 사회안전망 확충을 위해 높은 누진율의 과세제도를 채택하면
조세를 회피하고 근로활동의 유인을 저해하게 되 므로 바람직한 정책은 아니다. 한편, 현재의 세제 를 그대로 유지하면서 사회안전망을 제공하려면 정부지출 소요와 이를 충당하기 위한 정부부채가 급격히 증가할 가능성이 크다. 따라서 정부의 재 정위기를 방지하고 우리 경제의 지속적인 발전을 위해서는 과세의 효율화-즉, 조세의무의 회피 와 국가경제에 파괴적인 효과의 방지-를 위한 포 괄적인 세제개편이 요구되고 있다. 이를 위한 세 제개편의 또 하나의 방향은 다음과 같다.
둘째, 토지와 같은 비이동요소(immobile factor) 에 대한 과세의 강화다. 토지에 대한 과세는 회 피할 수 없으며, 특히 지구제한의 완화와 결합한 도시지역 토지에 대한 과세는 보다 밀도 있는 주 택건설을 가능케 하여 거주공간 부족의 완화와 주거비용의 절감을 통하여 경제활동의 활성화에 기여할 것으로 판단되기 때문이다.
셋째, 외부불경제(external diseconomy) 활 동, 즉 지구온난화의 주범으로 지목되고 있는 탄 소의 배출과 공해유발 행위에 대한 과세의 강화 는 경제활동의 효율화를 기할 수 있는 방편인 동 시에 가장 적은 비용으로 세수를 올릴 수 있는 방법이 된다.
마지막으로 과세의 중점을 소득세로부터 소 비세로 전환하는 것이다. 이러한 방향 전환은 불 평등 문제와 재정적자 문제를 동시에 해소하는 기회를 제공할 것이다.3)
그러나 유럽의 경우 부가가치세를 활용하여 증가한 국가재정 소요를 상대적으로 낮은 비용
2) 미국은 Earned-income Tax Credit, 영국에서는 Working Tax Credit 제도를 운영하고 있음.
3) 관건은 이렇게 증가된 세수를 어떻게 저소득층의 소득보전에 활용하느냐에 달려 있다(Ryan Avent. 2014: 15).
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으로 충당할 수 있었던 반면, 미국의 누진과세체제는 저소득층 문제를 해결하는 데 실패하여 새로운 개편이 필요한 상황이다.
2. 세대 간 고용 경쟁 없는 고령인력의 활용방안
인구의 고령화는 고령인구가 경제활동에 계속 참가하지 않는 이상 피부양대상으 로서 사회적 부담으로 작용하게 된다. 특히, 우리나라의 경우 유례 없이 빠른 고 령화 속도와 저출산 경향으로 현재의 추세가 지속된다면 다가올 세대는 큰 부담 을 질 수밖에 없는 인구구조로 되어 있다. 따라서 저출산 문제의 해결과 함께 고령 인력이 생산활동에 지속적으로 참가할 수 있는 방안의 마련이 필요한 상황이다.
고령인력에 대한 생산활동 기간의 연장은 크게 법정 정년의 연장과 일자리 공 유(work sharing) 및 퇴직 후 새로운 직업을 갖는 세 가지 방법이 있다. 우선 일 본에서 채택하고 있는 정년의 연장은 일자리 경쟁에서 청년층에게 일방적으로 불 리하게 작용하게 되므로 신중을 기할 필요가 있다. 기대수명이 80세를 넘기고, 60 대여도 건강하며 축적된 경험과 일할 능력을 갖추고 있다는 사실을 감안하면 현 재 평균 54세에 은퇴하는 현실은 수정되어야 할 필요가 있지만, 새로운 일자리 창 출이 어려운 저성장시대에 정년의 연장은 청년층의 고용기회를 박탈할 우려가 있 다는 점에서 바람직하지 못하며 기업 또한 큰 부담을 느낀다는 점에서 실현가능 성이 적다고 볼 수 있다. 따라서 정년연장을 하되 임금상한제나 일자리 공유 등 면밀한 조정과정을 통하여 실행할 필요가 있다.
최근 잠정적인 조치로서 경기후퇴기 고용문제를 해결하기 위하여 도입해 몇몇 사례에서 성공을 거두고 있는(Ryan Avent 2014: 15) 일자리 공유는 1990년대 프랑 스에서 기존 근로자의 노동시간을 줄이고 그만큼의 청년인력을 신규로 고용하는 제 도로 합의된 바 있으며, 최근 독일에서도 2008년 글로벌 금융위기 후 경기후퇴기에 해고(lay-offs)하는 대신 근로시간 축소를 받아들이는 Kurzarbeit 프로그램을 시행 한 바 있다. Kurzarbeit에서는 근로시간 축소로 발생하는 임금감소분을 정부가 보 조해준다는 점에서 정부의 재정소요가 발생하고, 일자리 공유를 시행하기 위해서 는 기존 인력과 신규 청년인력 간의 대타협이 필요하다는 점에서 일시적인 해결책 이며, 항구적인 해결책이 되기에는 시일을 요하는 제도라고 판단된다.
마지막으로 퇴직 후 새로운 일자리를 찾는 방법이다.4) 이른바 인생이모작은 청
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4) 김태유(2013)는 이를 ‘인생이모작’이라고 함.
년층과 은퇴를 앞둔 기존 인력 간의 일에 있어서 의 상대적인 장점을 고려하여 민첩하고 디지털 적인 사고와 기술을 요구하는 직업은 청년층이, 경험과 판단력을 요구하는 직업은 기존 인력을 활용하자는 것으로 일자리에 대한 비교우위론이 라고 할 수 있다. 다행인 것은 우리나라의 베이 비붐세대로서 현재 은퇴가 진행되고 있는 연령 층으로 고령인력에 곧 합류하게 될 연대의 사람 들이 계속 일하려는 의지와 능력, 그리고 필요를 갖추고 있다는 점이다(Ryan Avent 2014: 220).
김태유(2013)는 은퇴 후 새로운 일자리를 갖도 록 하는 방안으로 인구집단을 고학력층과 저학 력층으로 나누어 이모작 사회 건설을 위한 정책 방향을 제시하였다(<표 3> 참조).
3. 사회적 대타협을 위한 전략
앞에서 제시한 고령인력의 활용과 세제개편을
성공적으로 수행하기 위해서는 우리 경제의 주 요 참가자 간 대타협이 요구된다. 고령인력을 활 용하는 과정에서 신규 청년인력과의 일자리 경 쟁이 일어날 가능성이 크며, 세제개편에는 자본 가 및 고급 기술인력과 노동자 간, 또한 기존 세 대와 신규 세대 간 이해관계상의 갈등이 존재하 기 때문이다. 사회적 대타협을 위해서는 사회주 체들 간에 위기의 존재와 공멸위험에 대한 인식 을 공유하여야 하나 이러한 객관적 조건이 충족 되지 않더라도 이들이 서로를 사회적 대화의 파 트너로 인정한다면 타협을 위한 최소한의 조건 은 된다고 한다(서익진 2005). 즉, 사회주체 간 대타협에 대한 필요성의 인식과 상호 인정이 필 요하다는 것이다. 이는 우리 사회에서 각 당사 자의 운명공동체 의식이 전제되어야 함을 의미 한다.
1980년대 경제위기 상황에서 바세나르 (Wassenaar Agreement)협약을 통하여 이른바
<표 3> 이모작 사회 건설을 위한 인구집단별 맞춤형 정책방향
고학력 집단(대졸, 석·박사 등) 저학력 집단(전문대, 기술학교 등)
일 모 작
● 교육: 가치창출 활동 관련 학과 육성 및 강화 - 이학, 공학, 농수산해양, 산업디자인 등
● 취업: 제조업, 지식서비스업 및 신산업의 연구개발, 제 품혁신 부문으로 취업 유도
- 전기전자, 화학, 철강, 자동차, 조선, 정밀기기, 건 설 엔지니어링
- 방송통신, 인터넷, 소프트웨어, 모바일 - 생명공학, 나노, 그린, 에너지 등
● 교육: 기술 명장 육성 관련 교육시설 확대
- 마이스터고, 산업대, 기술대, 특성화 대학, 실무 특 화 교육과정 등
● 취업: 제조업, 지식서비스업 및 신산업의 현장실무직 으로 취업 유도
- 공장, 장비, 품질, 생산, 연구지원 엔지니어 - SW, 어플, DB 개발자, 웹, 콘텐츠 퍼블리셔, 제품
디자이너, 바이오, 나노, 환경 엔지니어 등
이 모 작
● 교육: 관리, 서비스 부문의 이모작 역량 강화 - 대학(원)의 성인 재교육기관화(경영대학원, 대학 이
모작 전직, 창업교육)
● 취업: 이모작 역량과 경험, 노하우의 사회적 활용 - 중소기업체 일반행정 및 관리직 재고용 - 기술기반 세일즈, 영업분야 취업 지원 - 전문창업 및 전문컨설팅 지원 - 현장교육 및 사회교육 활동 지원
● 교육: 이모작 적응 교육훈련, 일반서비스 업종 창업 교육
- 사회 교육기관, 프로그램의 중장년 교육 - 고용 희망 업체와 연계 실무교육
● 취업: 일반서비스업, 농업 등의 기업 취직 및 창업 지원
- 도소매, 운수, 숙박, 음식업
- 사회복지(노노케어 등), 시설관리, 사업 지원 출처: 김태유. 2013.
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네덜란드병(Dutch Disease)을 극복한 네덜란드의 사례는 우리 경제에 시사하는 바가 크다. 당시 네덜란드는 북해유전 개발에 성공하여 급속한 성장을 이루다가 물가와 임금의 상승으로 경쟁력을 잃고 위기에 처한 상황에서 노·사가 협의를 통하여 물가연동 임금인상의 폐지와 임금인상의 자제, 근로시간 단축 및 시간제 일자리 등 노동유연화에 합의함으로써 위기를 극복한 바 있다.
고령화, 저성장에 따른 성장잠재력의 저하와 글로벌화·디지털혁명에 따른 사 회격차의 확대에 직면하고 있는 우리의 현실을 인식하고, 사회적 대화 상대로서 노·사·정 상호 인정을 통하여 우리 경제의 구조적 위기를 극복하는 역할을 할 수 있는 사회적 대화기구의 창설이 시급히 요구된다.
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참고문헌
김태유. 2013. 은퇴가 없는 나라: 국가경제를 이모작하라. 서울: 삼성경제연구소.
서익진. 2005. 사회적 대타협, 모델과 실행방안. 산업경영 37권: 31-55.
통계청. 2011. 장래인구추계 2010~2060. http://kostat.go.kr (2014년 11월 15일 검색) The Economist. 2013.
Joseph E. Stiglitz. 2012. The Price of Inequality: How Today’s Divided Society Endangered Our Future, USA: W. W.
Norton & Company.
OECD. 2012. OECD Statistics.
Ryan Avent. 2014. The Third Great Wave. Special Report: The World Economy, The Economist. UK.
