제476호 2021 June
최근 정부는 국토 및 도시계획, 지역개발계획 등 국토정책 전반에 데이터 기반의 국토모 니터링 도입을 추진하고 있다. 국토조사 등을 통해 세밀한 공간단위의 국토 · 지역 통계데 이터가 생산되고 있으며, 다양한 공간계획 및 정책수립 등에 활용이 확대되고 있다. 해외 선진국에서도 정책수립 및 환류를 위한 데이터 기반 국토모니터링을 강화하고 있다.
일본은 설정한 목표와 정책의 이행성과를 향상시키기 위해 계획 수립-추진-평가 등
‘국토 매니지먼트 사이클’을 확립하고, 국토를 둘러싼 다양한 정보를 상시적으로 수집, 정 리하여 종합적 · 체계적으로 분석하는 계획의 모니터링을 수행하고 있다. 스위스는 사회 적 · 경제적 · 생태적 측면의 지속가능발전을 모니터링할 수 있는 체계를 마련하고, 모니 터링 지표체계를 정립하여 지속가능한 발전의 정도를 진단하고 있다. 영국은 지자체 주 도로 지역 및 근린계획과 정책에 대한 주요 지표를 기반으로 매년 지역의 도시개발 현황 을 분석 · 요약한 모니터링 연차보고서를 작성 · 공표하고 있다. 이 글에서는 해외에서 시 행 중인 데이터 기반 계획의 모니터링 사례를 검토하여, 국토모니터링 제도의 실효성 제 고를 위한 시사점을 도출하고자 한다.
2002년 11월 일본 국토심의회는 국토형성계획의 성과평가 및 향후 정책 추진방향 설정을 위해 국토 관련 현황과 동향을 지속적으로 수집 · 분석하는 국토형성계획 모니터링의 필 요성을 제안하였다. 국토심의회는 국토교통성설치법 제6조에 근거하여 2001년에 설치되 었으며, ① 국토교통대신의 자문역할을 수행하며, 국토의 이용, 개발, 보전에 관한 종합 적이고 기본적인 정책에 대한 조사 · 심의, ② 국토형성계획법, 국토이용계획법, 수도권정 비법 등에 규정된 사항을 검토하는 전문가 그룹이다.
2008년과 2009년에는 국토형성계획(전국계획)에서 제시한 새로운 국토상의 달성상황 을 정확하게 검증 · 평가하기 위한 모니터링 체계, 계획의 전략적 목표 진행상황을 파악하
머리말
일본의 국토형성 계획 모니터링 추진 현황
해외의 국토모니터링 추진동향과 시사점 1)
이영주 국토연구원 국토모니터링연구센터장 (leeyj@krihs.re.kr)
1) 이 글은 “임은선 외. 2020. 국토모니터링 추진을 위한 지표체계 구축 및 운영방안 연구. 세종: 국토교통부” 보고서의 일부 를 발췌하여 재구성한 것임.
기 위한 모니터링 지표, 전략목표의 진척상황에 대해 국민이 어떻게 실감하고 있는지를 파악하기 위한 의식조사, 분야별 시책의 진척상황 평가 등 국토모니터링을 시범 수행하고 해당 결과를 공개하였다.2) 그 후, 국토형성계획(전국계획) 모니터링은 ① 5개 전략적 목 표별 진척도 모니터링, ② 5개 전략적 목표별 국민의 체감도 모니터링, ③ 정책평가지표 에 의한 시책의 실행도 모니터링 등으로 구성하고, 2009년부터 2014년까지 국토교통성 이 매년 국토형성계획 모니터링 결과를 분석 · 공표하였다.
국토심의회는 국토형성계획법에 근거하여 국토형성계획(전국계획)의 수정계획이 결정 된 후(2015년 8월 14일), 국토형성계획의 추진에 관한 조사심의를 수행하기 위해 국토심 의회 산하에 ‘계획추진부회’를 설치(2016년 2월 18일)하고 해당 조직의 산하에 ‘기획 · 모 니터링 전문위원회’를 구성(2016년 4월 19일)하여 운영하고 있다. 국토심의회의 ‘기획 · 모 니터링 전문위원회’는 1명의 위원장과 10명의 민간 전문가위원으로 구성되어 있으며, 국 토형성계획(전국계획)의 모니터링 방법을 검토하고, 정부의 모니터링 결과를 바탕으로 국 토형성계획의 추진에 필요한 사항도 검토한다.
국토형성계획 모니터링은 ① 국토에 관한 상황 변화(인구의 장기적 추이, 인구동향, 지 역별 인구변동 등 검토), ② 계획의 진척상황(국토의 기본구상 실현을 위한 시책의 진척상 황, 국토이용 추이 등을 검토) ③ ‘대류’ 관련 상황(대류 정의, 사람의 흐름 등) 등을 검토 한다. 국토형성계획의 중요한 기본개념인 ‘대류’에 대하여 현황파악 방법 및 진척상황 평 가, 촉진방안을 검토하고, ‘대류촉진형 국토’ 형성을 위한 계획적이고 전략적 추진사항에 대한 논의를 수행하고 있다.
국토교통성은 사회경제정세 및 정책 체크업 결과 등을 바탕으로 특정 주제를 심층적으로 분석하고, 다양한 관점에서 주요 정책을 종합적으로 평가하는 ‘정책리뷰(종합평가방식)3)’ 를 수행하고 있다. 2020년도 정책리뷰 결과로서 국토형성계획(전국계획) 중간점검 결과 가 공표되었다(2020년 3월, 국토교통성 발표).4)
국토형성계획은 우리나라의 국토종합계획과 유사하며 국토의 종합적 이용, 정비 및 보 전에 관한 기본방침에 해당한다. 따라서, 관련 시책의 기획 · 수립에도 큰 영향을 미칠 수 있으므로, 계획 내용과 사회경제정세 등과의 괴리가 생기지 않도록 정기적 검토를 수행하 는 것이 중요하다. 국토형성계획(전국계획)은 국토형성계획법 제7조에 근거하여 계획의 수립 또는 변경 후 일정기간이 경과하면 정책평가를 실시하도록 의무화되어 있으며, 이는 사회경제정세에 대응한 적절하고 실효성 있는 계획을 담보하기 위해서이다.
평가 관점 및 방법은 크게 3가지로 구분된다. 첫째, 계획의 진척상황이다. 국토의 기본
일본의 국토형성 계획 중간점검을 위한 정책리뷰
2) 일본 국토형성계획 모니터링(https://www.mlit.go.jp/kokudoseisaku/kokudoseisaku_tk3_000061.html).
3) https://www.mlit.go.jp/seisakutokatsu/hyouka/seisakutokatsu_hyouka_fr_000008.html 4) 국토형성계획(전국계획) 중간점검(https://www.mlit.go.jp/seisakutokatsu/hyouka/content/001338298.pdf).
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구상인 ‘대류촉진형 국토’의 형성과 실현을 위한 ‘compact+network’ 국토 · 지역 구조 형 성이 계획 수립 후 정확하게 달성되고 있느냐는 관점에서 평가하며, ‘compact+network’
를 측정할 수 있는 각종 통계데이터 및 관련 지표의 정리 · 분석을 수행하였다(<그림 1>,
<표 1> 참조). 둘째, 계획의 인지 및 활용상황이다. 국토의 기본구상에 대해 국민생활의
상승한 지표수 변화 없음 하락한 지표수
<표 1> 국토형성계획 모니터링 지표 변화(집계)
항목 모니터링 지표수
제1부 지방은 빛나고, 세계로 뻗어가는 국토
(1) 개성 있는 지방창생 16 13 0 3
(2) 활력 있는 대도시권의 정비 6 4 0 2
(3) 세계적 활약 확대 15 10 1 4
제2부 안전·안심과 경제성장을 지원하는 국토관리와 국토기반
(1) 재해에 강하고 유연한 국토 구축 5 5 0 0
(2) 국토의 적절한 관리로 안전·안심 및 지속가능한 국토형성 13 8 0 5
(3) 국토기반의 유지·정비·활용 4 3 1 0
제3부 국토 만들기를 지원하는 참여와 연계
(1) 지역을 지원하는 담당자 육성 등 3 2 0 1
(2) 공조사회 만들기 1 0 0 1
합계(구성비율) 63(100%) 45(71%) 2(3%) 16(25%)
자료: https://www.mlit.go.jp/seisakutokatsu/hyouka/content/001338298.pdf
<그림 1> Compact + Network 진척상황 모니터링: 도쿄도청에서 각 시정촌까지 최단소요시간 변화
자료: https://www.mlit.go.jp/seisakutokatsu/hyouka/content/001338298.pdf 도쿄에서 각 시정촌까지의 최단소요시간 변화
파란색: 1986년 3.5시간권 파란색+분홍색: 2016년 3.5시간권
권역인구 및 인구커버율 vs. 도쿄도청으로부터 소요시간 도쿄로부터 도달가능인구 비율(1986년과 2016년 비교)
도쿄로부터
소요시간 ~1시간 ~2시간 ~3시간 ~4시간
1986년 18.4% 30.1% 59.6% 91.7%
2016년 23.1% 35.5% 70.5% 97.4%
•국토교통성 전국종합교통분석시스템(NITAS ver2.5)을 활용하여 분석.
•인구는 2015년 국세조사(총무성)자료 활용.
권역인구 및 인구커버율 vs. 도쿄도청으로부터 소요시간
12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0
100 80 60 40 20
0 0 1 2 3 4 5 6 7
권역인구(천 인) 인구커버율(%)
도쿄도청으로부터 소요시간(h)
관점에서 체감 가능한 형태로 실현되고 있느냐를 평가하며, 국민 및 지자체를 대상으로 계획의 기본구상 및 생각에 대한 인지도, 계획 활용도 파악을 위한 설문조사를 실시하였 다. 셋째, 계획수립 시로부터의 상황변화이다. 제2차 국토형성계획(전국계획)은 급격한 인구감소, 저출산 · 고령화 및 극심한 풍수재해 피해의 빈발 등 당시 국토를 둘러싼 상황 을 근거로 작성되었으나, 이러한 계획 수립의 전제가 되는 상황에 큰 변화가 발생하고 있 는지, 또한 변화가 생기고 있다면 당시 계획내용은 현재도 유효한지 등의 관점에서 평가 한다. 국토를 둘러싼 상황변화에 대해, 국토심의회 계획추진부회 기획 · 모니터링 전문위 원회의 논의와 의견을 바탕으로 각종 통계데이터를 분석하였다.
1999년 스위스는 새로운 스위스 연방헌법 제정에 따라 사회적, 경제적, 생태적 측면의 지속 가능발전을 모니터링할 수 있는 체계인 MONET(MOnitoring Nachhaltiger Entwicklung) 을 개발하고, 2003년 이후부터 본격적으로 지속가능발전 모니터링을 시작하였다.
MONET은 편향된 시각에 따른 모니터링 리스크를 방지하기 위해 체계적인 절차에 따라
스위스의 지속 가능 발전 모니터링 (MONET)
<그림 2> MONET의 핵심지표를 활용한 2030 Agenda 달성 현황 모니터링 보고서
자료: Swiss Federal Statistical Office 2018, 5; 21.
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5) https://www.bfs.admin.ch/bfs/en/home/statistics/sustainable-development/monet-2030.html
모니터링 지표 체계와 방법을 제안하였다. 지표체계 정의를 위해 ‘지속가능발전’의 개념을 먼 저 정의하고, 이에 따라 지표를 선정하며, 지속가능발전 목표에 따라 발전하고 있는지 추적하 기 위해 지표들의 바람직한 발전방향을 설정하였다. 지표를 통해 관찰된 변화 수준을 권고 수 준과 비교하여 목표 경로에 따라 변화하고 있는지 여부를 평가하고, 이 결과는 스위스의 지속 가능한 발전의 정도를 나타내는 계기판 역할을 수행하고 있다(<그림 2> 참조).
MONET의 특징 중 하나는 지표의 변화상을 심벌로 표현하여, 직관적으로 변화 추세를 이해할 수 있도록 결과를 도출하는 것이다. 3% 이상 증가 시는 ‘변화 추세 증가’, 3% 이상 감소 시는 ‘변화 추세 감소’ 방향이라고 정의하며, 3% 범위 내는 ‘변화 없음’으로 해석한 다. 예를 들어 목표 추세가 증가일 경우, 변화율이 3%보다 크면 평가결과는 긍정적, 3%
미만인 경우의 평가결과는 부정적인 것으로 해석할 수 있다.
스위스 통계청 홈페이지를 통해 지표 현황에 변화 추세의 상세 내용을 공개하고 있으 며, 지표의 변화 추세를 직관적으로 이해할 수 있도록 색상으로 표시하고, 주제 영역 및 정책에 따라 지표를 재분류할 수 있도록 구성하고 있다.5) 2000년도를 기준으로 최신의 데이터를 활용하여 매년 갱신하고 있으며, 변화 추세를 선택하면 지표의 상세내용과 설 명을 확인할 수 있다.
영국에서 공간계획에 대한 모니터링은 국가 차원(national)이 아닌 지역 차원에서 이루 어지고 있다. 2011년 Localism Act가 도입되기 전까지는 광역공간전략 및 지방계획에 대 한 모니터링이 광역 및 기초 지자체에서 의무적으로 수행되었고, 광역 및 기초 지자체 차 원에서 수립하는 공간계획 및 전략은 반드시 모니터링 연차보고서를 작성하여 계획에 반 영하도록 되어 있었다(<그림 3> 참조). 하지만, 2011년 Localism Act 도입 이후는 기초 지자체에서 선택적으로 지방계획 모니터링을 실시하고 있다.
모니터링 연차보고서(Authority’s Monitoring Report, 이하 AMR)는 지역 및 근린계 획의 정책에 대한 주요 지표를 기반으로 매년 지역의 도시개발 현황을 요약 · 발표하고 있 다(Manchester City Council 2018; Birmingham City Council 2019). AMR은 계획에 따른 지역의 경제, 주거, 교통, 환경 등 주민들의 삶의 질과 밀접하게 연관된 6개 지표의 변화를 지속적으로 모니터링한 결과를 담고 있으며, 모니터링 결과는 지역 및 근린계획 에 환류되어 증거 기반의 정책 수립 및 추진에 중요한 역할을 수행하고 있다. 기초지자체 에 의한 모니터링 연차보고서 발간은 선택사항이나, 대부분의 지자체에서 연차보고서를 매년 발간하고 있다(<그림 4> 참조).
영국의 공간계획
모니터링
해외 주요 국가들은 증거 기반의 정책 수립 및 계획의 환류체계 마련을 위해 데이터 기반 의 국토모니터링을 적극적으로 수행하고 있다. 다양한 해외사례를 검토한 결과, 국토모 니터링 제도의 실효성 제고를 위해서는 다음과 같은 시사점을 얻을 수 있다. 첫째, 국토 모니터링 결과를 유관계획 및 정책에 환류할 수 있는 체계를 강화해야 한다. 일본은 국토 형성계획의 실천력 강화를 위해 국토를 둘러싼 현황과 이슈를 점검하여 새롭게 대응해야 하는 이슈가 무엇인지 분석 · 전망하고, 새로운 계획 수립 시 해당 모니터링 결과를 환류 하고 있다. 더불어, 국토의 장기전망전문위원회, 국토강인화(国土强靭化) 추진본부 등 유
<그림 3> 영국의 공간계획체계와 모니터링의 관계(Localism Act 도입 이전)
자료: http://planninghelp.cpre.org.uk의 내용을 재구성 (2020년 11월 20일 검색).
시사점
<그림 4> 런던 AMR(Annual Monitoring Report)
자료: Greater London Authority 2018, 95. 자료: Greater London Authority 2018, 12.
영국 런던의 인구 변화 전망(1971~2036년) 런던 Borough별 계획 대비 주택공급 달성 정도
10,500,000 10,000,000 9,500,000 9,000,000 8,500,000 8,000,000 7,500,000 7,000,000
6,500,000
1971 1976 1981 1986 1991 1996 2001 2006 2011 2016 2021 2026 2031 2036 Delivery as % of London
Plan Target 156%-229%
141%-155%
101%-140%
56%-100%
15%-55%
Less than 0%
ONS mid-year estmates GLA estimates
Soucre: London Development Datavase
기초정부 차원 광역정부 차원 2단 계획허가제
가이드라인형
중앙정부 차원 계획정책방침서(PPS) Planning Policy Statement
지역개발계획체계(LDF) Local Development Framework
광역적 지역공간전략(Rss) Regional Spatial Strategies 영국의 계획시스템 속에서 모니터링의 역할
유럽의 제도적 여건(지속가능성 추구)
영국의 계획법과 지침
영국의 국가 계획정책방침(NPPF)
지속 가능 전략
지역 사회의
참여
개발 관리 (계획집행에 대한
의사결정) 계획의
집행
계획의 실현 각종 개발계획
지역계획, 근린계획 등 모니터링
영국의 공간계획 체계
Authorities' monitoring reports
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관계획을 수립 · 검토하는 의사결정그룹에서도 국토모니터링 결과를 검토하고 해당 계획 에 반영하도록 하고 있다.
둘째, 국토모니터링 결과를 시각화하여 국민 등 이해관계자에게 계획의 이행성과와 국 토의 변화 양상을 공유하고 소통을 강화해야 한다. 일본과 스위스 사례처럼 지표 분석결 과를 직관적으로 이해할 수 있도록 표현하고, 분석결과를 공표하여 국토의 현안을 이해 하고 대응을 위한 해결책을 함께 모색할 필요가 있다. 이와 더불어 국토의 변화와 전망에 대한 정량적 모니터링 지표와 함께 국민 및 지자체를 대상으로 국토변화 및 계획이행에 대한 체감도를 측정하여, 객관적 증거와 주관적 근거를 융합한 국토정책 및 계획수립을 도모해야 한다.
셋째, 국토 관련 이슈의 종합적 검토에 필요한 지표 수집 및 분석을 위해 분야 간 · 부문 간 다각적인 거버넌스 체계 구축이 필요하다. 스위스는 통계청(SFSO), 환경 · 삼림 · 경관 청(SAEFL), 공간개발부(ARE)의 협업을 통해 지속적으로 데이터 분석 및 공표 작업을 수 행하여 결과에 대한 신뢰성과 전달력이 높다. 특히, 기술 자문과 프로젝트 자문을 두어 모니터링 시행과정과 결과를 검토하고 결과의 신뢰성을 높이는 노력을 하고 있다. 일본 도 국토심의회 산하에 ‘기획 · 모니터링 전문위원회’를 설치 · 운영하여 계획의 시행여부와 관련 지표를 지속적으로 관찰하고 전망하는 역할을 수행하고 있다. 최근에는 ‘국토모니터 링 2.0’ 등 IoT, 빅데이터 등 디지털 전환에 따라 얻을 수 있는 다양한 정보와 기술을 국 토모니터링에 적극 활용하는 방안을 모색하는 등 다양한 분야의 민간 전문가 협업을 통 한 새로운 국토모니터링 방법론 개발을 도모하고 있다.
国土交通省. 2020. 国土形成計画（全国計画）の中間点検. 令和元年度 政策レビュー結果(評価書). https://www.mlit.
go.jp/seisakutokatsu/hyouka/content/001338298.pdf (2021년 5월 25일 검색).
国土交通省 国土形成計画（全国計画）のモニタリング結果について. https://www.mlit.go.jp/kokudoseisaku/
kokudoseisaku_tk3_000061.html (2021년 5월 25일 검색).
Manchester City Council, Autority Monitoring Reports. https://secure.manchester.gov.uk/downloads/
download/6988/authority_monitoring_reports.
The MONET 2030 indicator system. https://www.bfs.admin.ch/bfs/en/home/statistics/sustainable-development/
monet-2030.html https://www.bfs.admin.ch/bfs/en/home/statistics/sustainable-development/monet-2030/
methodological-aspects.html.
참고문헌