우리 국토의 나아갈 길

우리 국토의 나아갈 길

Ⓒ 2000, 새국토연구협의회

국토연자 2000 - 6

우리 국토의 나아갈 길

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새국토연구협의회새국토연구협의회

상임대표

이정전 환경정의시민연대 공동대표(서울대 환경대학원 원장)

공동대표

권용우 경실련 도시개혁센타 대표(성신여대 교수), 신부용 녹색교통운동 부이사장(교통환경연구원장),

박영신 녹색연합 대표, 이정식 국토연구원장, 김길문 대한주택공사 주택연구소장,

강정일 한국농촌경제연구원장, 오복용 한국토지공사 토지연구원장, 이상은 한국환경정책․평가연구원장, 최병선 대한국토․도시계획학회장(경원대 교수),

김인환 한국환경경제학회장(계명대 교수), 김귀곤 한국환경정책학회장(서울대 교수)

사무국(국토연구원)

박헌주 선임연구위원 정희남 연구위원

문경희 연구원

국토연자 2000­6 ․ 우리 국토의 나아갈 길

글쓴이․새국토연구협의회 / 발행자․이정전 / 발행처․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2000년 12월 31일 / 발행․2000년 12월 31일

주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712) 전화․031-380-0260, 0279(사무국) / 팩스․031-380-0487

값․6,000원 / ISBN․89-8182-143-7 http://www.krihs.re.kr

Ⓒ 2000, 새국토연구협의회

＊이 연구보고서의 내용은 새국토연구협의회의 자체 연구물로서

國 土 憲 章

국토는 우리 겨레가 영원히 살아야 할, 하나밖에 없는 터전이다. 이 땅에 살고 있는 우리는 다함께 힘을 모아 국토를 아름답고 깨끗하고 건강하게 보전해야 한 다. 사람과 자연이 하나로 어우러지는 국토, 세계로 힘차게 뻗어나가는 경쟁력 있는 국토로 가꾸어 사람들이 어느 곳에서든 쾌적하고 행복하고 안전하게 살 수 있어야 한다.

1. 국토는 모든 사람이 사람답게 살 수 있도록 자연․환경과 역사․문화를 고 려하여 계획을 세워서 지속 가능하게 개발하고 관리하여야 한다.

2. 토지의 소유는 우리 경제를 건전하게 발전시키고, 이웃과 후손, 사람과 다른 생물이 다 같이 잘 살고 공동의 이익을 누리는 데 목적을 두어야 한다.

3. 도시와 농산어촌이 고르게 발전하고, 모든 국민이 행복하게 살 수 있도록 국토자원과 잠재력을 효율적으로 활용해야 한다. 사회간접자본을 꾸준히 확충하 되, 여러 지역이 고르게 혜택을 받도록 지혜를 나누고 힘을 모아야 한다.

4. 남북이 균형 있게 발전할 수 있는 여건을 마련하고 경쟁력을 갖춘 국토로 가꾸되, 해양과 대륙을 연결하는 우리 국토의 장점을 잘 살려서 세계와 하나되는 국토를 만들어야 한다.

5. 국가는 이러한 인식을 바탕으로 국토를 종합적․합리적․과학적으로 관리 해야 하며, 모든 국민이 참여하여 이룬 합의에 바탕을 두고 국토정책을 수립하고 집행하여야 한다.

2000년 9월 20일 새국토연구협의회

國土憲章 制定趣旨

예로부터 우리 국토는 삼천리 금수강산으로 불려왔다. 그러나 지난 40 여 년 동안의 급속한 경제성장을 거치면서 우리 민족의 삶의 터전인 국토 가 공공복리보다는 개인적 부의 축적수단으로 활용되고, 자연경관의 훼손 과 환경오염으로 시달리고 있다.

국토의 여기저기에서 일어나고 있는 마구잡이개발은 국민생활을 불편 하게 할뿐만 아니라, 국토의 골격인 백두대간과 국립공원 마저 망가뜨리 고 있다. 산과 강과 하천이 죽어가고, 물과 공기는 안심하고 마실 수 없을 정도로 오염되는 등 환경문제가 심각한 수준에 이르고 있다.

21세기는 국민 모두가 쾌적한 삶을 누리는 선진 복지국가시대이어야 한다. 국토는 지금 살고 있는 사람만의 것이 아니라, 다음 세대, 나아가 동․식물을 포함한 우리 모두가 공유하는 것이므로, 자연과 어우러지는 지속가능한 개발과 균형 잡힌 국토발전을 도모하여야 한다. 또한 남북한 이 조화를 이루면서 세계로 열린 경쟁력 있는 국토기반을 구축하여야 한 다.

깨끗한 물과 공기, 아름다운 자연경관과 생태계를 보전하는 환경친화 적 국토, 전국 어디에 살더라도 편리하고 안정된 삶을 살 수 있는 계획된 국토는 이 시대를 살고 있는 우리가 만들어야 할 국토관리의 소명인 것이 다. 정부도 이와 같은 시대적 요청에 발맞추어 개발 위주의 시대에 발생한 국토문제를 해소하기 위해「선계획 후개발 원칙」에 따라 국토이용체계 를 전면 개편하고 있다.

이에 국토를 아끼고 사랑하는 학자, 전문가, 시민단체 등이 후손에게 영 원히 물려줄 국토 관리의 방향과 뜻을 하나로 모아 「국토헌장」에 담아 서 발표하는 바이다.

2000년 9월 20일

서 문

국토관리는 개발과 보전이 조화를 이루어야 하나, 경제 중심의 압축성장과정 에서 개발에 치중함으로써 자연경관의 훼손과 대기 및 수질 오염 등 많은 국토환 경문제가 발생하고 있다. 특히, 1994년에 도입한 준농림지역은 개발가능지의 확 대에는 크게 기여하였지만, 계획적인 관리제도가 미흡하여 난개발을 불러 일으 켰다. 또한 국토의 5.4%에 해당하는 개발제한구역의 조정은 대도시의 자연환경 을 훼손할 우려가 있다는 비판이 비등한 실정이다.

이와 같이 국토의 곳곳에서 무질서한 개발과 자연환경이 훼손되는 한편으로 개발이익을 둘러싼 계층간 갈등이 심해지면서, 국토의 계획적‧환경친화적 관리 에 대한 가시적 방안 마련이 시급한 사회적 문제로 제기되고 있다. 더욱이 동강 댐 건설, 새만금 간척 등 각종 개발사업에 대한 환경단체와 이해집단간의 갈등은 국토환경의 보전과 국민경제 발전 및 삶의 질 향상에 필요한 개발의 조화로운 추진에 대해 국민적인 합의의 형성을 필요로 하고 있다.

이는 국토관리정책이 과거의 정치적‧경제적 논리를 벗어나 국민적 공감대를 바탕으로 형성되어야 하고, 정책수립과정에서 전문성을 제고하기 위해 전문가․

학자․시민단체 등이 정책형성과정에 능동적으로 참여할 수 있는 방안의 마련이 필요함을 의미한다. 특히 정보의 부족과 교류채널의 미비, 연구 및 정책형성과정 의 참여기회 부족 등으로 인한 전문가의 폐쇄성과 시민단체의 한계를 타파하여 국민 모두가 건전한 정책대안을 제시하여야 할 필요성이 증가하고 있다. 아울러

계획적‧환경친화적인 국토관리를 위하여 관련 학자와 전문가, 시민단체 등을 네 트워크화 하고 전문지식과 정책대안을 교류‧집적시키는 한편으로, 시민단체 및 전문가들이 앞장서서 국민의식을 제고하고 체계적으로 의견을 수렴하는 방안의 마련도 더 이상 늦출 수 없는 일이다. 이에 국토를 아끼고 사랑하는 학자, 전문가, 시민단체 등이 다 함께 참여하는 새국토연구협의회를 구성하게 되었다.

새국토연구협의회는 국토의 개발과 보존을 둘러싼 관련분야의 학자‧전문가‧

시민단체 등 이해관련자간의 갈등을 해소하기 위해 관련기관간의 연구 및 토론 을 활성화하여 국토관리를 단순한 정치‧경제논리 대신에 전문가 중심의 합리적 사고로 이끌어 가는 새로운 패러다임을 조성할 것이다. 이 보고서는 이와 같은 맥락에서 발간된 것이다. 새국토연구협의회의 참여기관별로 주제를 선정, 수 차 례의 워크샾을 거쳐 지난 9월 20일 공개토론회에서 발표한 글을 수정․보완한 것이다.

어려운 여건 속에서도 좋은 글을 써주신 집필자들과 토론회 등에서 많은 의견 을 제시해주신 토론자, 운영위원 여러분들에게 우선 고마움을 전하고 싶다. 또한 새국토연구협의회의 창립과 성공적인 운영을 위해 성의껏 지원해주신 국토연구 원 이정식 원장과 홍철 전임원장, 그리고 연구진에 대해서도 진심으로 감사의 말 씀을 드리고자 한다.

2000년 12월

새국토연구협의회 상임대표 이정전

초 록

이 보고서는 ‘국토관리의 실태,’ ‘환경정책과 국토관리,’ ‘지속가능한 국토관리 를 위한 분야별 접근,’ ‘새로운 국토관리 방안의 모색’ 등 모두 4편으로 구성되어 있으며, 총 16편의 논문을 담고 있다.

제1편 「국토관리의 실태와 과제」는 ‘우리나라 국토관리의 문제와 21세기의 과제,’ ‘국토의 난개발문제와 개선방안,’ ‘개발제한구역 조정 이후의 국토관리방 안,’ ‘국가기간교통망계획과 지속가능한 국토관리’ 등 모두 4장으로 나뉘어져 있 다. 먼저 제1장 ‘우리나라 국토관리의 문제와 21세기의 과제’에서는 난개발과 토 지이용의 효율성, 형평성과 난개발에 대한 선진국의 경험을 살핀 다음, 이에 대 한 근원적인 대책으로 소유권과 개발권의 분리, 선계획 후개발의 원칙을 제시하 고 있다. 제2장 ‘국토의 난개발 문제와 개선방안’은 용인시를 사례로 난개발의 구 조와 문제점, 그리고 난개발의 구조적 원인을 분석하고 국토의 난개발 방지를 위 한 방안을 제시하고 있다. 제3장 ‘개발제한구역 조정 이후의 국토관리방안’에서 는 외국의 그린벨트 제도와 우리나라 그린벨트 제도의 현주소를 고찰하고, 현재 정부가 추진하고 있는 그린벨트의 조정과 국토관리에 대해 제언하고 있다. 제4장

‘국가기간교통망계획과 지속가능한 국토관리’에서는 도로 위주의 교통이 낳는 사회적 영향과 교통부문 SOC정책의 방향 및 문제점을 살핀 후, 지속가능한 교통 과 국토관리방향에 대해 모색하고 있다.

제2편 「환경정책과 국토관리」는 ‘국토의 보전 및 이용에서 환경정의와 부정

의,’ ‘국제환경협약에 대응하는 생태산업단지 조성방안,’ ‘수질환경보전과 토지이 용규제,’ ‘부동산세제를 통한 난개발 방지방안’으로 구성되어 있다. 제1장 ‘국토의 보전 및 이용에서 환경정의와 부정의’는 국토의 보전 및 이용에 있어서 환경정의 의 문제와 환경부정의의 양태 및 원인을 분석하고 환경정의를 제고하기 위한 방 안을 제시하고 있다. 제2장 ‘국제환경협약에 대응하는 생태산업단지 조성방안’에 서는 국제환경협약의 논의 동향과 전망을 살펴보고, 산업생태학을 기초로 한 생 태산업단지의 조성 및 외국의 생태산업단지 사례를 검토한 다음에 생태산업단지 조성을 위한 과제 및 추진방향을 논의하고 있다. 제3장 ‘수질환경보전과 토지이 용규제’는 토지이용규제의 환경정책적인 위상을 검토하고 수질환경과 관련된 토 지이용규제의 내용과 문제점을 분석하여 수질환경관련 토지이용규제의 발전방 향을 제시하고 있다. 제4장 ‘부동산세제를 통한 난개발 방지방안’은 부동산세제 의 구조와 변천, 부동산세제의 현황을 살핀 후 이를 평가하고 난개발방지 차원에 서 부동산세제의 개편방안을 제시하고 있다.

제3편 「지속가능한 국토관리를 위한 분야별 접근」은 ‘국토계획과 환경보존 을 통합하는 지속가능발전전략,’ ‘지속가능한 도시발전 전략,’ ‘지속가능한 국토관 리를 위한 주거지 평가 및 계획 방향,’ ‘국토이용체계 개편과 농지정책의 과제 및 개선방안’을 다루고 있다. 제1장 ‘국토계획과 환경보존을 통합하는 지속가능발전 전략’에서는 난개발과 지속가능개발에 대해 문제를 제기하고, 개발과 환경보전 을 통합하는 지속가능 개발전략의 국제적 동향을 살핀 후, 우리나라의 지속가능 개발 전략을 위한 몇 가지 제안을 하고 있다. 제2장 ‘지속가능한 도시발전전략’은 근대화에 대한 반성과 성찰적 도시발전 및 지속가능한 도시의 개념, 정향, 실현 수단을 검토하고 지방의제 21을 중심으로 실천전략과 지속가능한 도시발전을 위 한 도시정부의 노력에 대해 논의하고 있다. 제3장 ‘지속가능한 국토관리를 위한 주거지 평가 및 계획방향’은 지속가능한 정주지의 개념 및 계획원리를 살펴보고, 우리나라 주거단지의 지속성을 평가하여 지속가능한 주거지의 개발방향에 대해 언급하고 있다. 제4장 ‘국토이용체계 개편과 농지정책의 과제 및 개선방안’에서

는 현재 정부에서 추진하고 있는 국토이용체계 개편방안의 주요 내용을 고찰하 고, 농지의 관점에서 주요 정책과제을 제기한 다음에 국토이용체계 개편과 관련 된 농지제도의 개선방향을 제시하고 있다.

제4편 「새로운 국토관리 방안의 모색」은 ‘새로운 국토관리정책의 과제와 전 망,’ ‘도시성장관리정책에 의한 국토이용 개선방향,’ ‘국토의 친환경적 관리방안,’

‘백두대간과 생태적 국토정책’에 대해 논의하고 있다. 먼저 제1장 ‘새로운 국토관 리정책의 과제와 전망’에서는 우리나라 국토관리의 문제와 바람직한 방향을 제 시하고, 국토관리에 대해 상반된 시각과 정부의 최근 정책방향을 언급하면서 정 책결정권자의 개혁의지의 중요성을 제시하고 있다. 제2장 ‘도시성장관리정책에 의한 국토이용 개선방향’은 지역지구제의 한계를 극복하기 위해 등장한 도시성 장관리제도에 대해 논의하고, 국토이용관리방안을 검토한 다음 도시성장경계 내 외의 계획적 관리수단을 제시하고 있다. 제3장 ‘국토의 친환경적 관리방안’은 국 토의 미래상과 남‧북한의 환경관련 제도 및 환경훼손 실태를 분석하고 통일국토 의 친환경적 관리방안을 제시하고 있다. 제4장 ‘백두대간과 생태적 국토정책’에 서는 백두대간의 개념과 역사적 실체를 살펴보고, 백두대간의 자연생태계에 대 한 논의와 함께 개발과 보전의 측면에서 백두대간의 관리방안을 제시하고 있다.

차 례

국토헌장

서문 ···ⅰ 초록 ···ⅲ 새국토연구협의회 구성 및 추진과정 ··· ⅹⅸ

제 1 편 국토관리의 실태와 과제

제 1 장 우리나라 국토관리의 문제와 21세기의 과제 이정전 교수 (서울대, 환경정의시민연대 공동대표)

1. 난개발과 토지이용의 효율성 및 형평성 ··· 1

2. 난개발에 관한 선진국의 경험이 주는 교훈 ··· 4

3. 근원적인 대책: 소유권-개발권 분리 ··· 9

4. 선계획-후개발의 원칙 ··· 16

5. 맺는 말 ··· 19

제 2 장 국토의 난개발 문제와 개선방안: 용인시를 사례로 서왕진 사무처장 (환경정의시민연대) 1. 들어가는 말 ··· 23

2. 용인시 난개발의 구조 ··· 24

3. 용인시 난개발의 문제점 ··· 28

4. 난개발의 구조적 원인 ··· 32

5. 국토 난개발 방지를 위한 방안 ··· 36

6. 맺음말 ··· 43

제 3 장 개발제한구역 조정 이후의 국토관리방안 권용우 교수 (성신여대, 경실련 도시개혁센터 대표) 1. 문제제기 ··· 45

2. 외국의 그린벨트 제도 ··· 47

3. 우리나라 그린벨트 제도의 현주소 ··· 49

4. 그린벨트의 조정과 국토관리 ··· 62

5. 제언 ··· 73

6. 부록 ··· 77

제 4 장 국가기간 교통망 계획과 지속가능한 국토관리 민만기 사무처장 (녹색교통운동) 1. 문제 제기 ··· 84

2. 도로 위주의 교통이 낳는 사회적 영향 ··· 88

3. 교통부문 SOC 정책의 방향과 문제점 ··· 98

4. 지속가능한 교통과 국토관리 방향의 모색 ··· 117

제 2 편 환경정책과 국토관리 제 1 장 국토의 보전 및 이용에서 환경정의와 부정의 정회성 정책부장 (한국환경정책평가연구원) 1. 문제의 제기 ··· 125

2. 국토의 보전 및 이용에서의 환경정의 문제 ··· 127

3. 국토의 보전 및 이용정책에서의 환경부정의의 양태와 원인 ··· 134

4. 국토의 보전 및 이용에서의 환경정의 제고방안 ··· 142

5. 결론 ··· 147

제 2 장 국제환경협약에 대응하는 생태산업단지 조성방안 변병설 책임연구원 (한국환경정책‧평가연구원) 1. 서론 ··· 153

2. 국제환경협약의 논의 동향과 전망 ··· 155

3. 산업생태학을 기초로 한 생태산업단지의 조성 ··· 158

4. 외국의 생태산업단지 사례 ··· 164

5. 생태산업단지 조성을 위한 과제 및 추진방향 ··· 169

6. 맺음말 ··· 178

제 3 장 수질환경보전과 토지이용규제 최혁재 책임연구원 (국토연구원) 1. 문제의 제기 ··· 185

2. 토지이용규제의 환경정책적 위상 ··· 186

3. 수질환경관련 토지이용규제의 내용 ··· 190

4. 수질환경관련 토지이용규제의 현황 및 문제점 ··· 193

5. 수질환경관련 토지이용규제의 발전방향 ··· 203

제 4 장 부동산세제를 통한 난개발 방지 방안 박근수 교수 (중부대, 한국환경경제학회) 1. 서론 ··· 215

2. 부동산세제의 구조와 변천 ··· 216

3. 부동산세제 현황 ··· 218

4. 부동산세제의 평가 및 개편방안 ··· 226

제 3 편 지속가능한 국토관리를 위한 분야별 접근

제 1 장 국토계획과 환경보존을 통합하는 지속가능발전전략 김귀곤 교수 (서울대, 한국환경정책학회 대표)

1. 서론 ··· 239

2. 문제의 제기 : 난개발 대 지속가능 개발 ··· 240

3. 개발과 환경보전을 통합하는 지속가능 개발전략의 국제적 동향 ··· 247

4. 지속가능개발전략이란 무엇인가? ··· 257

5. 우리나라의 지속가능개발 전략을 위한 몇 가지 제안 ··· 265

6. 결론 ··· 274

7. 부록 ··· 279

제 2 장 지속가능한 도시발전 전략 김일태 교수 (서울시립대, 경실련) 1. 근대화에 대한 반성과 성찰적 도시발전 ··· 291

2. 지속가능한 도시의 개념, 정향, 실현수단 ··· 293

3. 지방의제21의 내용과 작성절차 ··· 299

4. 지방의제21의 실천전략 ··· 310

5. 지속가능한 도시발전을 위한 도시정부의 노력 ··· 324

제 3 장 지속가능한 국토관리를 위한 주거지 평가 및 계획방향 이규인 책임연구원 (대한주택공사 주택연구소) 1. 서론 ··· 333

2. 지속가능한 정주지 개념 및 계획원리 ··· 336

3. 우리나라 주거단지의 지속성 평가 ··· 340

4. 지속가능한 주거지 개발방향 ··· 349

5. 결론 ··· 359

제 4 장 국토이용체계 개편과 농지정책의 과제 및 개선방안 김홍상 부연구위원 (한국농촌경제연구원)

1. 문제제기 ··· 365

2. 국토이용체계 개편 논의의 주요 내용 ··· 369

3. 농지문제의 실태와 주요 정책과제 ··· 379

4. 국토이용체계 개편과 관련된 농지제도개선방향 ··· 390

5. 맺음말 ··· 404

제 4 편 새로운 국토관리 방안의 모색 제 1 장 새로운 국토관리정책의 과제와 전망 최병선 교수 (경원대학교) 1. 우리나라 국토관리의 문제와 바람직한 방향 ··· 411

2. 상반되는 시각 ··· 414

3. 정부의 최근정책방향 ··· 416

4. 정책결정권자의 개혁의지 ··· 419

제 2 장 도시성장관리정책에 의한 국토이용 개선방향 황희연 교수 (충북대학교) 1. 연구의 배경 ··· 425

2. 지역지구제의 한계와 도시성장관리제도 등장 ··· 429

3. 국토이용관리방안 ··· 433

4. 도시성장경계 내외의 계획적 관리수단 ··· 442

5. 맺음말 ··· 447

제 3 장 국토의 친환경적 관리방안

김용학 연구개발처장 (한국토지공사 토지연구원)

1. 서 론 ··· 453

2. 국토의 미래상 ··· 454

3. 남‧북한 환경관련 제도와 환경훼손 실태 ··· 458

4. 통일국토의 친환경적 관리방안 ··· 466

5. 결 론 ··· 485

제 4 장 백두대간과 생태적 국토정책 서재철 생태부장 (녹색연합) 1. 들어가며 ··· 487

2. 백두대간의 개념과 역사적 실체 ··· 488

3. 백두대간의 자연생태계 ··· 490

4. 개발과 보전의 백두대간 ··· 497

5. 맺음말 ··· 510

부록(새국토연구협의회 회의내용) ··· 513

표 차례

<표 1-1-1> 우리나라의 지가상승률, 경제성장률, 그리고 물가상승률 ··· 8

<표 1-2-1> 용인 서북부 지역 인구 증가 예상 ··· 24

<표 1-2-2> 용인 서북부 지역 민간공동주택사업 ··· 25

<표 1-2-3> 용인 서북부 지역내 택지개발사업현황 ··· 26

<표 1-2-4> 용인시 전체녹지면적 연차 비교 ··· 30

<표 1-2-5> 준농림지역 관련 제도의 변천 ··· 34

<표 1-2-6> 경기도의 연도별 국토이용변 추이 ··· 35

<표 1-3-1> 우리나라 그린벨트의 지정 실태 ··· 51

<표 1-3-2> 우리나라 그린벨트의 인구수, 가구수, 가구당인구수(1998) ·· 52

<표 1-3-3> 우리나라 그린벨트의 원거주민과 전입자의 분포(1998) ··· 53

<표 1-3-4> 우리나라 그린벨트의 면적(1998) ··· 53

<표 1-4-1> 도로교통에의한 환경영향 ··· 91

<표 1-4-2> 운수사고 사망자 ··· 92

<표 1-4-3> 1997년 각국의 교통사고 사망자 ··· 93

<표 1-4-4> 우리나라 뺑소니 교통사고 현황 ··· 94

<표 1-4-5> 에너지 소비량 추이 ··· 96

<표 1-4-6> 전국부문별 대기오염 배출량 ··· 96

<표 1-4-7> 우리나라 도로시설 추이 ··· 99

<표 1-4-8> 철도 영업연장의 추이 ··· 100

<표 1-4-9> 우리나라 철도시설 현황 ··· 100

<표 1-4-10> 각국의 철도 및 도로시설 비교 ··· 101

<표 1-4-11> 한국과 일본의 교통망 비교 ··· 101

<표 1-4-12> 경제개발계획 기간의 분야별 교통투자 비중 ··· 102

<표 1-4-13> 교통시설특별회계에 의한 교통투자 규모와 부문간 투자비율 · 106 <표 1-4-14> 2000년 건설교통부 및 교통시설특별회계의 예산안 ··· 107

<표 1-4-15> 교통시설특별회계 ··· 108

<표 1-4-16> 사업별 세출 예산 총괄 ··· 109

<표 2-2-1> 국제환경협약의 국내산업에 대한 전망 ··· 157

<표 2-2-2> 전통적인 산업단지와 생태산업단지와의 차이점 ··· 163

<표 2-3-1> 수질환경관련 토지이용규제의 체계 ··· 191

<표 2-3-2> 규제지역의 정책목표와 규제방식 및 대상 ··· 194

<표 2-3-3> 팔당호 주변지역의 토지이용 규제지역 지정현황 ··· 197

<표 2-3-4> 팔당호 주변지역의 시‧군별 오염부하량 ··· 200

<표 2-3-5> 지방자치단체의 준농림지역 관련조례 제정실적 비교 ··· 203

<표 2-4-1> 부동산세제의 구조 ··· 216

<표 2-4-2> 부동산정책의 변화와 부동산 세제의 변천 ··· 218

<표 2-4-3> 종합토지세의 세율구조 ··· 220

<표 2-4-4> 연도별 종합토지세 과표현실화율 ··· 221

<표 2-4-5> 주택 재산세 과표 및 세율 ··· 221

<표 2-4-6> 전용부담금현황 ··· 223

<표 2-4-7> 양도소득세율 ··· 224

<표 2-4-8> 상속세 및 증여세의 과표와 세율 ··· 225

<표 2-4-9> 주택보급률 증가 추이 ··· 226

<표 2-4-10> 평균실효세율의 국제비교 ··· 227

<표 2-4-11> 연도별 종합토지세 감면토지 현황 ··· 229

<표 2-4-12> 96년 용도별 비과세ㆍ감면 현황 ··· 229

<표 2-4-13> 도시개발의 경우 토지형질변경에 의한 지가변화율 ··· 230

<표 3-1-1> 전통적인 도시와 생태도시간의 설계요소 비교 ··· 243

<표 3-1-2> 전통적인 설계와 생태적 설계의 특징 비교 ··· 244

<표 3-1-3> 난개발과 지속가능개발의 비교 ··· 247

<표 3-1-4> 선정된 환경과 개발 전략의 비교 ··· 251

<표 3-1-5> 영국의 지속가능 발전 전략 체계 ··· 252

<표 3-1-6> 광역도시계획 자연환경보전부문 권역 설정기준(안) ··· 273

<표 3-1-7> 연구대상지역의 주요 자연지역의 특성과 서식처 ··· 284

<표 3-2-1> 고오베시 “환경과 공생하는 도시상 만들기”의 기본목표와 추진시책 297 <표 3-2-2> 지방의제21의 시민‧기업‧시정부의 행동지침(예) ··· 308

<표 3-2-3> 가와사키시의 환경기본조례의 주요내용 ··· 310

<표 3-3-1> 주거단지의 지속성 평가지표(안) ··· 341

<표 3-3-2> 평가기준 및 배점 ··· 343

<표 3-3-3> 지속성 현황을 평가하기 위하여 선정된 단지 ··· 345

<표 3-3-4> 국내외 주거단지의 용적율 수준 ··· 350

<표 3-4-5> 연도별․용도별 농지전용현황 ··· 380

<표 3-4-6> 연도별 경지면적 ··· 381

<표 3-4-7> 한국과 G-7국가의 농지여건(1997년기준) ··· 382

<표 3-4-8> 연도별 휴경농지 현황 ··· 383

<표 3-4-9> 용도지역별 지정면적(육지기준) ··· 391

<표 4-3-1> 남북한 인구증가 추이 ··· 455

<표 4-3-2> 팔당댐유역 음‧숙박업소 ··· 462

<표 4-3-3> 서울의 산림감소율 ··· 462

<표 4-3-4> 환경친화적 국토관리의 추진원칙 ··· 482

<표 4-4-1> 백두대간의 보호구역 ··· 494

<표 4-4-2> 우리나라 국립공원 지정 현황 ··· 495

<표 4-4-3> 1998년∼2000년 사이의 백두대간 환경현안 대비 ··· 499

<표 4-4-4> 백두대간 산람생태계를 단절시키는 포장도로 ··· 507

<표 4-4-5> 백두대간의 생태복원지 ··· 509

그림 차례

<그림 1-2-1> 용인시녹지면적 변화 추이(용인시) ··· 31

<그림 1-2-2> 죽전지구 대지산 그린벨트 ··· 40

<그림 1-2-3> 대지산 살리기 캠페인 현장 ··· 42

<그림 2-2-1> 칼룬트버그의 산업공생 ··· 165

<그림 2-2-2> 브라운스빌리와 메타모로스의 산업공생 관계 ··· 167

<그림 2-2-3> ZERI 재단의 주요 프로젝트 ··· 169

<그림 2-3-1> 우리나라 수질관리정책의 체계 ··· 189

<그림 2-3-2> 규제지역의 중복지정 사례(경기도 광주군) ··· 198

<그림 3-1-1> 지속성계획의 엠블렘 ··· 257

<그림 3-1-2> 자연환경감사개념의 모식도 ··· 280

<그림 3-1-3> 자연환경감사 절차 ··· 282

<그림 3-1-4> ‘자연지역’의 구분 ··· 283

<그림 3-1-5> 자연지역별 토지이용현황 ··· 285

<그림 3-1-6> 자연성 평가도 ··· 286

<그림 3-1-7> 잠재적 가치평가도 ··· 287

<그림 3-1-8> 본질적 매력도 ··· 288

<그림 3-1-9> 종합중첩도 ··· 289

<그림 3-2-1> 지속가능한 발전의 다차원성(3공생) ··· 295

<그림 3-2-2> 지방의 제21의 실천을 위한 부문별 실천과제 ··· 300

<그림 3-2-3> 지방의제21 작성준비 및 절차도 ··· 305

<그림 3-2-4> 지방의제21 추진체의 내부조직도 ··· 307

<그림 3-2-5> 지방의제21의 실천조직 ··· 313

<그림 3-2-6> 지방의제21의 실천을 위한 지방정부내 추진조직도 ··· 314

<그림 3-2-7> 지방의제21의 실천을 위한 시민조직체 구성도 ··· 316

<그림 3-2-8> 지방의제21의 실천을 위한 지역기업의 환경관리위원회 조직화 ···· 316

<그림 3-3-1> 지속가능한 정주지의 10대 주요이슈 ··· 337

<그림 3-3-2> 국내 주거단지 지속성 평가 결과 ··· 346

<그림 3-3-3> 우리나라 주거단지의 용적율 수준 ··· 349

<그림 3-3-4> 용적율과 녹지공간율과의 상관관계 ··· 351

<그림 3-3-5> 용적율과 지하주차비율과의 상관관계 ··· 352

<그림 3-4-1> 농지문제의 구조 ··· 366

<그림 3-4-2> 「국토의 난개발방지 종합대책」의 용도지역 개편안 ··· 371

<그림 3-4-3> 「국토정비기획단」의 국토계획체계의 개편방안 ··· 374

<그림 3-4-4> 「국토정비기획단」의 용도지역 개편안 ··· 377

<그림 3-4-5> 현행 국토이용에 관한 계획 및 관련법 체계 ··· 386

<그림 4-3-1> 공공사업에 대한 국민인식도 ··· 465

<그림 4-3-2> 한반도 그린 네트워크 개념도 ··· 469

<그림 4-3-3> 유네스코의 생물권 보전지역의 용도지구 개념 ··· 473

<그림 4-4-1> 백두대간을 관통하는 도로개수 ··· 501

<그림 4-4-2> 백두대간을 관통하는 포장도로 개수 ··· 502

<그림 4-4-3> 백두대간을 관통하는 포장도로 ··· 502

<그림 4-4-4> 백두대간을 관통하는 포장도로의 평균해발고도 ··· 503

<그림 4-4-5> 백두대간을 관통하는 도로중 생태계를 단절시키는 도로개수 ··· 504

새국토연구협의회의 구성 및 추진과정

1. 구 성

새국토연구협의회(이하 "협의회")는 상임대표, 공동대표, 운영위원회, 사무국 으로 구성된다.

상임대표는 협의회의 업무를 총괄한다. 초대 상임대표는 환경정의시민연대 공 동대표인 李正典 서울대학교 환경대학원장이 맡고 있다.

공동대표는 12개 참여기관의 장으로 구성된다. 현재 공동대표는 권용우 경실 련 도시개혁센타 대표(성신여대 교수), 신부용 녹색교통운동 부이사장(교통환경 연구원장), 박영신 녹색연합 대표, 이정식 국토연구원장, 강정일 한국농촌경제연 구원장, 김길문 대한주택공사 주택연구소장, 오복용 한국토지공사 토지연구원장, 이상은 한국환경정책․평가연구원장, 최병선 대한국토․도시계획학회장(경원대 교수), 김인환 한국환경경제학회장(계명대 교수), 김귀곤 한국환경정책학회장(서 울대 교수)이다.

운영위원회는 12개 참여기관에서 각 1인씩 지정한 운영위원으로 구성하며, 협 의회의 운영에 관한 업무를 토의한다. 협의회에 관한 실무적 업무를 맡는 사무국 은 현재 국토연구원에 설치하였으며 朴憲注 국토연구원 토지연구실장이 간사를 맡고 있다.

2000년 9월 29일 개최한 운영위원회 및 2000년 12월 7일의 공동대표회의의 결 과에 따라서 신규 참여기관으로 환경운동연합, 한국지역학회, 농업기반공사 농 어촌연구원이 등록되어 현재 모두 15개 기관이 협의회에서 활동하고 있다.

2. 추진과정

협의회는 1999년 4월 29일 국토연구원, 대한국토․도시계획학회, 경제정의실 천시민연대(이하 "경실련"), 한국토지공사가 주최하고, 건설교통부, 한국환경․

사회단체회의의 후원으로 세종문화회관에서 개최한「새 밀레니엄 시대의 국토 관리, 어떻게 할 것인가?」라는 주제의 국민대토론회 결과, 국토문제가 매우 심 각함을 재인식하고 이를 해결하기 위한 대안으로 이 토론회에서 논의된 국토의 계획적․환경친화적 관리에 대해 깊이 있게 연구하여 정책방안을 제시하는 한편 으로, 이에 대한 범국민적인 공감대 형성 및 국민의식 전환의 필요성이 대두되면 서 협의회의 구성이 논의되기 시작하였다.

이에 따라 1999년 11월 5일 국토문제의 심각성에 대해 뜻을 같이 하는 경실련 도시개혁센타, 국토연구원, 대한국토․도시계획학회, 한국환경경제학회, 한국환 경정책․평가연구원, 한국환경정책학회, 환경정의시민연대 등 7개 기관이 제1차 모임을 갖고 『(가칭)새국토연구협의회』의 구성에 대해 논의하였다. 이어 1999 년 11월 29일 위 7개 기관이 공동으로 주최하고, 건설교통부와 환경부가 후원하 는 「새로운 국토관리를 위한 토지정책 방향」(총 9편의 논문발표)을 주제로 프 레스센타에서 공개토론회를 개최하였다.

이 토론회를 계기로 녹색교통운동, 녹색연합, 한국농촌경제연구원, 대한주택 공사 주택연구소, 한국토지공사 토지연구원이 뜻을 같이하면서 2000년 2월 18일 까지 모두 12개 기관의 관계자가 7차례의 모임을 갖고 협의회의 조직과 사업계 획에 대해 원칙적으로 합의하였다(자세한 내용은 부록을 참조하기 바란다).

협의회의 조직은 앞의 구성에서 언급한 바와 같이 환경정의시민연대 공동대표 인 서울대학교 환경대학원 이정전 원장을 상임대표, 참여기관장을 공동대표로 하고, 국토연구원에 사무국을 두는 『(가칭)「새로운 국토관리방안 모색을 위한 연구협의회」(약칭 새국토연구협의회)』를 결성하기로 하였다. 그리고 2000년도 사업으로 토지에 관한 국민의식조사 실시, 「국토헌장」 제정, 국토문제에 대한

연구 수행 등의 사업계획에 원칙적으로 합의하였다.

2000년 3월 16일 참여단체장들의 조찬모임을 통해 초대 상임대표로 환경정의 시민연대 공동대표인 이정전 원장을 만장일치로 추대하고, 협의회의 명칭과 사 업계획 등을 확정하였다. 또한 2000년도 사업이 완료되는 시점에서 협의회의 공 식적인 결성식을 개최하기로 합의하였다.

그리고 2000년 9월 20일 프레스센타에서 「국토헌장」을 발표하고, 그 동안 추진해온 토지에 관한 국민의식조사 결과의 발표 및 참여기관들이 연구한 총 14 가지 국토관리정책의 과제에 대해 공개토론회를 개최하면서 협의회의 결성을 공 식적으로 선언하였다. 아울러 이 자리에는 국토분야의 관련 전문가들이 모여 21 세기 국토정책의 방향과 국토관리방안을 연구․논의하여 국민적 컨센서스를 형 성하고, 정부에 국토정책의 방향을 제시토록 노력하자는 논의가 이루어졌다.

이어 2000년 9월 29일에 개최한 운영위원회의에서는 2000년도 사업보고서 발 간, 신규기관 가입, 향후 협의회 운영의 개선방안, 2001년도 사업, 사업재원 마련 및 운용 등에 대해 논의하였다. 2000년도 사업보고서는 공개토론회의 토론결과 를 반영하여 원고를 수정 보완한 후 발간하며, 국민의식조사 결과는 별책으로 발 간토록 하였다. 신규가입기관에 대해서는 기관의 설립목적, 기능, 조직 및 구성 원, 협의회 취지에 대한 동의 여부 등을 표시한 의향서를 협의회에 제출토록 가 입절차에 대한 규정을 결정하였다. 2001년도 사업은 사회적 갈등이 큰 분야를 우 선적으로 연구‧토론 주제로 선정하며, 기관별로 필요한 주제를 선정하여 토론회 를 개최하는 방안도 적극적으로 권장키로 하였다.

2000년 12월 7일 새국토연구협의회 대표회의에서는 2000년도 사업을 평가하 고, 2001년도 사업과 재원마련 및 운용방안, 향후 협의회 운영방향 등에 대해 논 의하였다.

제 1 편

•

국토관리의 실태와 과제

1

C H A P T E R

우리나라 국토관리의 문제와 21세기의 과제

이정전 교수(서울대, 환경정의시민연대 공동대표)

1. 난개발과 토지이용의 효율성 및 형평성

1) 난개발은 경제적으로도 손실이다

최근 토지의 난개발이 우리 사회의 큰 문제로 부상하고 있다. 최근에 실시된 토지에 관한 국민의식조사 에 의하면, 외환‧금융위기 이후에 나타난 가장 두드 러진 토지문제로 난개발을 꼽은 사람이 설문응답자의 41.8%로 가장 많았고, 응 답자의 72.3%가 앞으로 난개발과 환경훼손이 더욱 심해질 것이라고 우려하였 다.¹⁾ 흔히 난개발이라고 하면, 토지이용에 대한 사전 종합적 계획 없이 말 그대 로 무계획적으로 이루어진 개발 혹은 주변경관과 조화를 이루지 못한 개발을 의 미한다. 좀 더 경제학적으로 말한다면, 난개발이란 제3자에 대한 피해를 무시하 거나 사회기반시설을 충분히 확보하지 못한 채 토지를 개발함으로 인해서 사회 적 이익보다는 사회적 손실을 더 많이 초래하는 토지개발이라고 할 수 있다. 모

1) 이 설문조사는 2000년 7월부터 새국토연구협의회 가 실시한 것이다.

든 경제행위는 사회적 손실에 대한 대가를 정확하게 치르면서 수행되어야 한다 는 것은 부동의 대경제원칙이다. 개발행위라고 그 예외가 될 수 없다. 녹지 파괴 로 인한 사회적 손실, 사회기반 시설에 과중한 부담을 줌으로 인한 사회적 손실, 경관훼손으로 인한 사회적 손실, 산과 강의 조망을 가로막음으로 인한 사회적 손 실, 이 모든 것에 대한 대가를 정확하게 치르면서 개발행위가 영위되어야 한다.

토지라는 자원의 한 가지 큰 특징은 남에게 영향을 주지 않고 이용하기 극히 어 려운 자원이라는 것이다. 러브호텔 주인은 내 땅에 내 마음대로 집을 지었는데 무슨 잔소리냐고 말하겠지만, 은연중에 주변 사람들에게 눈에 잘 보이지 않은 여 러 가지 악영향을 미친다. 그래서 요즈음 러브호텔 주변의 주민들이 아우성치고 있는 것이 아닌가? 토지이용을 개인이 마음대로 정하게 내버려두면, 다시 말해서 시장에 방치하면 이런 비슷한 일들이 비일비재로 일어난다. 만일 모든 개발행위 가 정확하게 사회적 손실에 대하여 대가를 지불하였다면 난개발 문제는 발생하 지 않았을 것이다. 최소한도 경제학적으로는 그렇다. 만일 러브호텔을 지으려는 업자에게 (혹은 러브호텔 주인에게) 풍기문란, 경관파괴, 환경오염 등의 사회적 손실에 대하여 정확하게 대가를 지불하게 만든다면 아마도 지금 보는 바와 같은 러브호텔 난무는 없었을 것이다.

난개발로 인한 녹지파괴도 크게 문제가 되고 있다. 이제 경제적으로 잘 살게 되면서 국민들의 녹지 및 공원에 대한 수요도 상당히 늘어났다. 위에서 언급한 토지에 관한 국민의식조사 에 의하면, 도시에 대규모 공지가 있을 경우 이것을 주거지로 이용하기를 바라는 응답자는 불과 7.9%인데 반해서, 응답자의 35.5%는 이것을 녹지공원으로 활용할 것을 원하며, 55.9%는 주거지와 녹지공원을 적당히 섞어서 활용할 것을 원한다. 녹지조성에 대한 말이 나오면, 우리 나라의 땅값이 너무 비싸서 녹지나 공원을 조성하는 데에 돈이 많이 드는데, 이 돈을 시민들이 세금으로 부담할 용의가 없다면 녹지나 공원을 즐길 자격이 없다고 개발업자들 은 말한다. 말하자면 이제 도시민들이 녹지나 공원을 원한다면 세금을 더 내서 조성하라는 소리다. 이런 억지는 경제원리를 잘 모르고 하는 주장이다. 원래 우

리 주위에는 녹지가 즐비했었다. 불과 30년 전만 하더라도 서울의 강남 일대는 전부 녹지이거나 농지이었고, 10여 년 전만 하더라도 용인지역은 녹지투성이었 다. 그 많던 녹지가 다 없어져 버린 것이다. 문제는, 녹지파괴의 사회적 손실에 대한 대가를 충분히 치르지 않고 그 많은 녹지를 개발사업이 다 없애 버렸다는 데에 있다. 이렇게 개발업자들이 거의 아무런 대가도 치르지 않고 그야 말로 공 짜로 녹지를 다 없애 버렸는데, 이제 와서 왜 시민들의 세금으로 그 녹지를 다시 조성해야 하는가? 정확하게 대가를 치르지 않았던 개발업자들이 그 돈을 다시 뱉어내야 하지 않을까?

하기는 녹지파괴로 인한 사회적 손실에 대하여 개발업자들이 정확하게 대가를 치렀다면 오늘날과 같은 녹지부족 사태가 아예 발생하지도 않았을 것이다. 근래 들어와 녹지에 대한 시민들의 평가가 급속히 높아졌지만, 옛날에는 그렇지 않았 고 그래서 과거에는 녹지파괴에 대하여 비용을 지불하지 않았다고 말하는 개발 업자도 있을 것이다. 이런 주장 역시 경제원리를 모르는 얘기다. 녹지파괴로 인 한 사회적 손실에는 현재의 손실뿐만 아니라 미래 모든 시점에 있어서의 손실까 지 모두 포함됨은 물론이다. 오늘날 우리 시민들이 녹지부족에 대하여 느끼는 상 실감은 물론 미래세대가 느끼는 상실감까지 과거의 개발사업 비용에 계산되었어 야 했다.

2) 난개발은 형평상의 문제를 내포한다

난개발은 토지이용의 효율성을 저해함으로써 막대한 경제적 손실을 초래할 뿐 만 아니라 형평성의 문제도 내포하고 있다. 녹지나 자연경관은 공공성을 가지고 있어서 누구나 자유스럽게 혜택을 누릴 수 있다. 남산의 아름다운 숲, 북한산의 빼어난 경관, 굽이굽이 흐르는 한강 등 자연경관을 즐기는 데에 가난한 사람이고 부자고 없다. 그러나 남산과 북한산의 경관을 가로막고 들어선 고급아파트 그리 고 한강변을 둘러싼 고급아파트들은 대다수의 서민들을 따돌린 채 오직 돈 있는

사람들만 그런 자연공간을 즐기게 만든다. 가난한 사람들은 졸지에 자연경관을 즐길 기회를 박탈당한다. 자연공간이 소수의 돈 있는 사람들의 사유물이 된다.

이렇게 사유화된 자연공간이 아파트의 가격에 막대한 프리미엄을 얹어준다는 사 실이 이를 반증한다. 그럼에도 불구하고 그런 자연공간을 상실한 사람들에게 개 발업자들은 보상해주지 않는다. 공적인 것의 사유화, 여기에 난개발과 관련된 심 각한 형평의 문제가 내포되어 있다.

물론 난개발로 인한 형평의 문제가 여기에 그치지 않는다. 사회기반시설이 갖 추어지기도 전에 수익성 개발사업부터 벌여놓고 나서 사회기반시설의 조성에 소 요되는 비용을 결국 사회 전체에 전가시켜버리는 사태는 소수의 사익추구를 위 해서 다수가 희생을 당하는 것이니 이 역시 형평상의 큰 문제가 아닐 수 없다.

요컨대 환경을 파괴하는 토지개발은 많은 경우 다수가 자유롭게 즐기던 공간을 소수의 사유물로 전락시킴으로써 원천적으로 형평의 문제를 내포한다는 점에 유 의할 필요가 있다.

2. 난개발에 관한 선진국의 경험이 주는 교훈

1) 선진국들은 특단의 조치로 대처했다

사실 난개발의 문제는 우리나라만 겪는 독특한 문제는 아니다. 이런 점에서 난 개발 문제는 남북 이산가족 문제와 다르다. 영국, 독일 등 서구 여러 나라들은 이미 수십 년 전에 극심한 난개발 문제로 한 바탕 진통을 겪었고 최근 미국에서 도 난개발이 사회문제가 되고 있다. 난개발 문제는 급속한 산업화와 도시화 과정 에서 자연스럽게 발생하는 일종의 고질병이라고 할 수 있다. 그렇기 때문에 이산 가족의 문제와 달리 난개발 문제에 관해서는 과거 서구 선진국들이 이 문제에 어떻게 대처하였으며 그리고 최근 미국이 어떻게 하고 있는지를 유심히 살펴봄 으로써 귀중한 교훈을 얻을 수 있다. 또한 교훈을 얻도록 해야 한다.

난개발 문제에 대하여 선진국들이 대처했던 모습에서 우리가 꼭 눈여겨보아야 할 것은, 이들이 공통적으로 미적지근한 조치가 아니라 ‘특단의 조치’로 난국을 헤쳐나갔다는 사실이다. 그 만큼 난개발은 고치기 어려운 고질병임을 반영한다.

앞에서 언급한 토지에 관한 국민의식조사 에서도 응답자의 63.6%가 우리의 난 개발은 ‘심각한 상태이므로 특단의 조치가 필요하다’고 응답하였다. 여기에서 우 리 국민들이 말하는 ‘특단의 조치’가 구체적으로 무엇인지는 밝혀지지 않았으나, 서구 선진국들이 취한 ‘특단의 조치’란 개인의 사유재산권 행사에 엄청난 제한을 가했다는 의미에서 특단이다. 독일이나 프랑스는 국토의 구석구석을 상세계획 아래 꽉 묶어버리는 방법을 택하였다. 이 결과 독일이나 프랑스의 대도시 시민들 은 자기 집의 위치나 크기는 고사하고 색깔도 자기 마음대로 칠할 수 없을 정도 로 토지이용에 대한 규제가 엄격하게 되었다. 영국은 소유권과 개발권을 분리하 는 방법을 택하였다. 여기에서 개발권이란 좀 더 큰 사적 이익을 얻기 위하여 현 재의 토지용도를 다른 용도로 바꿀 권리를 말한다. 세계에서 가장 사유재산권이 잘 보호되고 있다는 미국에서도 최근 개발권을 소유권으로부터 분리하는 조치로 난개발에 대처하고 있다.

이렇게 보면, 이미 선진국에서도 개발권을 소유권으로부터 분리시키는 관행이 실시되고 있음을 알 수 있다. 그럼에도 불구하고 우리나라에서는 소유권-개발권 의 분리를 공산당식 발상인양 금기시하는 풍토마저 있다. 위헌의 소지가 있다는 비난도 나오고 있다. 이는 그 만큼 토지를 개인의 이익을 위해서 마음대로 이용 하는 관행이 우리 사회에 뿌리깊음을 반영한다. 관행은 그렇다고 하지만, 국민들 대다수는 이 관행을 바람직하지 못하다고 생각한다. 토지에 관한 국민의식조 사 에 의하면, 응답자의 62.8%는 재산증식수단으로 토지를 사고 파는 것을 못마 땅하게 여긴다.

2) 우리는 난개발을 예방할 절호의 기회를 놓쳤다

난개발 문제가 터지고 난 이 시점에서 정부는 부랴부랴 대책을 서두르고 있지 만, 사실 이 난개발 문제를 미연에 방지할 수 있는 절호의 기회를 우리는 놓쳤다.

잘 알려져 있듯이 1980년대 후반 우리나라는 지가앙등과 부동산투기 문제로 심 한 열병을 앓았고 이 때 온 국민이 근원적인 대책을 열화같이 촉구하였다. 이 때 가 바로 절호의 기회였다. 난개발 문제와 더불어 지가앙등 및 투기문제도 서구 선진국들이 이미 오래 전에 겪었던 문제들이었음은 물론이다. 따라서 그 때에 서 구 선진국들의 경험으로부터 교훈을 얻어 근원적인 대책을 강구하였더라면 아마 도 오늘날 우리가 당하는 난개발 문제는 일어나지 않았을 것이다.

그러면 우리 나라는 그 때 지가앙등 및 토지투기 문제에 대해서 어떻게 대응했 었던가? 소위 토지공개념법으로 알려진 일련의 긴급조치로 이에 대응하였는데, 중요한 것은 이 조치들이 근원적인 대책이 아닌, 미봉책이었다는 점이다. 이름은 거창하지만 토지공개념법의 핵심내용은 개발이익 및 지가상승 차익을 흡수하기 위한 조세 및 준조세들이었다. 경제학자들 사이에는 이미 잘 알려져 있지만, 개 발이익이나 지가상승 차익을 조세나 준조세로 흡수하는 데에는 한계가 있다. 우 선 개발이익의 크기를 정확하게 추정한다는 것 자체가 대단히 어려운 일이기도 하려니와 돈이 무척 많이 드는 일이다. 설령 개발이익의 규모를 손쉽게 알아낸다 고 하더라도 그 다음에는 조세저항의 난관을 넘어야 한다. 토지공개념법이 도입 한 각종 조세 및 준조세들이 결국 조세저항에 부딪혀 흐지부지되고 말았다.

설령 개발이익 및 지가상승차익을 정확하게 추정하였고 조세저항 또한 무난히 무마하였다고 하자. 그래서 개발업자 및 토지소유자들에게 무거운 세금을 때리 게 되었다고 한들 이들이 이 세금을 전가해버린다면 무슨 소용인가? 결국 닭 쫓 던 개꼴이 되고 만다. 어떻게 보면 오히려 세금을 때리지 않느니 만도 못하다.

토지공개념법이 도입한 조세 및 준조세들은 전가의 여지를 다분히 안고 있었기 때문에 애당초부터 그 효력이 매우 의심스러웠다. 그래서 토지공개념법이 미봉

책이라는 말이 나온다. 토지경제학자들은 종토세를 제외한 나머지 토지관련 조 세는 거의 대부분 전가된다는 데에 대체로 동의한다. 토지공개념법이 실시된 이 후 실제로 양도소득세나 토지초과이득세 등을 토지실수요자가 떠맡고 부동산을 매입하는 사례가 장바닥에서는 공공연한 일이었다. 조세나 준조세 얘기가 나오 면 으례 이것의 전가여부를 따지는 것이 경제학의 상식이다. 그럼에도 불구하고 토지공개념법 제정 당시 지가앙등을 막고 토지투기를 빨리 잡아야 한다는 국민 들의 열화 같은 재촉 때문에 그런 문제점들을 면밀하게 검토할 여유도 그리고 기왕에 미봉책을 쓴다면 기존의 제도를 보완하는 방안을 생각해볼 겨를도 없었 다. 이런 점에서 우리 국민은 깊이 반성해야 한다.

3) 개발이익환수조치의 한계

그러면 토지공개념법 덕분에 지가앙등과 부동산투기가 과연 제압되었던가?

어떻든 지가상승과 부동산 투기가 1990년대에 들어와서 상당히 수그러든 것만은 사실이다. 이런 결과에 대하여 정부는 토지공개념법에 입각한 강력한 투기억제 노력 덕분이라고 자찬하였다.²⁾ 과연 그럴까? 좀 더 엄밀히 이론적으로 따져보고 면밀히 자료를 분석해볼 필요가 있다. 우선 이론적으로 보면, 지가의 결정에 영 향을 미치는 수많은 요인들 중에서 가장 중요한 요인은 경제성장과 물가수준이 라고 경제학은 가르치고 있고, 많은 실증분석들이 이를 뒷받침해주고 있다. 1965 년 이래 지난 30여년 간 우리나라에서는 대체로 보아 약 4-5년간의 지가폭등과정 을 내포하는 3차례의 지가파동 주기가 있었던 것으로 보인다(<표 1-1-1>참조). 이 중 제3차 지가파동주기는 1987년부터 1997년까지 약 10년간인데 1989년 토지공 개념법이 제정된 이후 연평균 지가상승률은 1990년에 약 27%, 1991년에 13.5%로 여전히 상당히 높은 수준이었다가 1992년에 와서 -2.6%로 급락하였다. 그러나

<표 1-1-1>에서 보듯이 종전에 연 10%를 웃돌던 경제성장률이 1992년 이후에는

2) 건설교통부. 1997. 「국토이용에 관한 연차보고서」. pp209-214.

5%대로 급속히 내려 않았고 물가상승률 역시 과거 어느 때 보다 낮은 수준을 유 지하고 있었다. 이런 점으로 볼 때 이론상으로 보나 자료상으로 보나 1992년 이 후의 지가하락은 낮은 경제성장률과 낮은 물가상승률과 같은 경제적 요인만으로 도 상당한 정도 설명이 가능하다. 달리 말하면 토지공개념법이 아니더라도 지가 상승은 상당한 정도로 잦아들 수밖에 없는 경제적 여건의 변화가 우리나라에 있 었다는 것이다.

지가 등 및 부동산투기가 토지공개념법 제정의 계기가 되었다고는 하지만 사 실 그 때 토지문제와 관련해서 우리 국민들을 정말 화나게 한 것은 불로소득 및 토지소유의 극심한 편중현상이었다. 그러나 토지공개념법이 실시된 이후 지금까 지 이 편중현상은 개선되지 않고 있다. 그렇다고 하면, 토지공개념법이 그 동안 우리 사회가 악몽처럼 시달려온 토지문제의 근원적인 해결에 무슨 기여를 하였 는지를 의심하지 않을 수 없다.

<표 1-1-1> 우리나라의 지가상승률․경제성장률․물가상승률

연 도 지가상승률 경제성장률 물가상승률

1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994

6.4 13.9 29.8 30.5 27.0 13.5 -2.6 -8.1 -0.8

12.9 12.8 12..2 6.8 9.0 9.1 5.0 5.6 8.0

-1.5 0.5 2.7 1.1 7.4 3.1 1.6 2.0 2.5 주 : 지가상승률은 주요도시의 지가상승률임.

자료 : 이정전. 1999. 「토지경제학」. 서울 : 박영사에서 발췌.

지난 수십 년에 걸쳐 우리를 끊임없이 괴롭혀온 지가앙등과 부동산투기가 일 단 진정되었다고 하더라도 앞으로 다시 이 문제가 우리 사회에 재연될 가능성을

배제할 수는 없다. IMF경제위기 이후 우리 경제가 앞으로는 낮은 경제성장을 지 속하리라고 많은 경제전문가들이 예측했지만, 우리 경제는 계속 상당히 높은 성 장률을 보이고 있다. 우리 나라 경제가 워낙 냄비경제라서 언제 또 다시 확 끓어 오를지 아무도 모른다. 요컨대, 현재 우리가 당면하고 난개발 문제에만 급급할 것이 아니라 앞으로 언제 또 도질지 모르는 지가앙등 및 부동산투기문제에 대한 대비책도 생각해야 한다는 것이다.

3. 근원적인 대책: 소유권-개발권 분리

1) 넓은 의미의 난개발

우리가 난개발을 좀 더 넓은 의미로 해석하면 환경오염 및 환경파괴도 포함된 다. 예컨대 환경오염은 토지이용양태에 직결된 문제다. 팔당상수원의 오염문제 는 상수원 부근에 오염물질을 다량 배출하는 경제활동들이 집중되어 있기 때문 에 생긴 문제다. 대기오염문제도 토지이용양태와 밀접한 관계를 가진다. 예를 들 어서 직장과 주거지가 멀리 떨어져 있으면 아무래도 자동차 통행량이 많아지고 따라서 대기오염도 더 심해질 가능성이 높다. 이와 같이 환경오염이 토지이용양 태와 밀접한 관계가 있다고 하면, 토지정책을 통해서 환경오염문제를 해결하려 고 하는 것은 하나도 이상할 것이 없다.

그러나 그 동안 대부분의 나라들이 환경오염문제를 해결하기 위한 노력을 주 로 이미 입지한 오염업체들의 오염물질 배출을 통제하거나 배출된 오염물질을 잘 처리하는 데에 치중하였다. 다시 말해서 환경정책이 사전적 예방보다는 사후 적 통제에 초점이 맞추어져 있었다는 것이다. 경제협력개발기구(OECD)의 선진 국들도 비슷한 경향을 보였다. 하지만 지난 2, 3십 년간 서구의 그런 환경정책이 환경을 크게 개선하기는커녕 오히려 악화시켰다는 반성이 20세기를 정리하면서 선진국에서 나오고 있다. 역시 그런 식의 환경정책으로 오늘날의 환경문제를 해

결하는 데에는 한계가 있음을 인정하지 않을 수 없게 되었다.

우리나라는 어떤가? 우리는 환경오염방지 혹은 환경보전이라고 하면 으레 하 수종말처리장이니 폐수처리시설이니 하는 환경기초시설을 떠올릴 정도로 기존 의 환경정책은 오염물질의 사후적 처리에 치중하였다. 새만금사업에서 수질오염 이 문제가 되자 공사를 강행하는 측은 수십 개의 폐수처리시설을 건설해서 수질 오염을 방지하면 된다고 우겼다. 수도권 상수원 오염문제가 발생하자 이 때에도 상수원주변의 주민들은 한강에 유입되는 축산폐수나 생활오수에 대한 처리시설 을 건설할 것을 요구했다. 위천공단이 문제가 되자 공단건설을 추진하는 측은 완 벽한 폐수처리시설로 낙동강 오염을 막으면 되는데 왜들 야단이냐는 태도를 보 였다. 사실 모든 것이 원리원칙대로 이루어지는 사회, 교과서대로 움직이는 사회 에서라면 이런 주장이 어느 정도 일리가 있다. 그러나 우리 현실은 원리원칙이나 교과서와 너무 거리가 멀다. 삼풍상가가 왜 무너졌고, 성수대교가 왜 무너졌던 가? 원리원칙대로 했는데 그렇게 됐는가? 절대 그렇지 않다. 시화호가 왜 오염됐 었는가? 폐수처리시설이 없어서 그랬는가? 시화호에는 훌륭한 폐수처리시설이 있었고 여러 차례의 안전검사를 통과하였다. 문제는, 폐수만 유입되도록 폐수처 리시설이 건설되어야 하는데, 폐수가 아닌, 빗물이 유입되었다. 그러니 폐수처리 시설이 잘 가동될 수가 없다. 우리나라의 축산폐수처리시설의 가동율이 20%도 되지 않는다는 것은 이미 잘 알려진 일이다. 그래서 1998년에 환경부는 우리 나 라 축산폐수처리시설 확충계획을 전면 백지화하기까지 하였다. 이와 같이 막대 한 국민의 세금을 투입하여 환경오염방지시설을 건설하고 나서, 가동을 제대로 하지 않는다면, 돈은 돈대로 날라 가고 수질은 오염될 대로 오염되니 결국 2중 3중의 혈세 낭비다.

2) 토지정책과 환경정책은 통합되어야 한다

요컨대 우리의 여건상 환경기초시설을 건설해서 사후적으로 환경오염을 방지 하겠다는 주장은 믿기가 매우 어렵게 되어 있다. 설령, 환경오염방지시설이 제대 로 설계되고 제대로 건설되며 제대로 운영되더라도 환경오염방지시설이란 결국 은 사후처리방법에 불과하다. 많은 경우 이런 사후처리방법이 너무 비싼 방법이 라는 것은 이미 선진국에서도 인정하고 있다. 환경기초시설의 효율이 매우 낮은 경우에는 사후처리방법이 특히 비싼 방법일 수밖에 없다. 그래서 선진국들은 보 다 더 근원적인 방법을 사용하고 있다. 즉, 사전적으로 환경오염을 원천 봉쇄해 버리는 방법이다. 그런 원천 봉쇄 방법의 하나가 토지이용계획 및 규제이다. 이 방법이 실제로 선진국들이 많이 택하는 방법이기도 하다. 우리나라와 매우 비슷 한 토지제도를 가지고 있는 미국도 환경보전계획의 일환으로 토지이용규제를 통 해서 농지나 자연상태의 토지를 확보하는 데에 많은 노력을 기울이고 있다.

우리나라의 경우에도 1998년에 큰 사회문제가 되었던 수도권상수원보호구역 의 오염문제(팔당상수원문제)를 효과적으로 해결하는 한 가지 방법은 상수원보 호지역의 토지이용을 대폭 규제하는 것이다. 현재 우리나라의 경우 토지이용문 제는 건설교통부 소관사항이고 환경보전은 환경부의 소관사항으로 되어 있어서 환경정책과 토지이용정책이 사실상 분리되어 있다. 그러나 이제 환경의 시대라 고 하는 21세기에는 환경정책과 토지이용정책은 통합적으로 수립되고 추진되어 야 할 것이다.

3) 선진국에서는 오래 전부터 토지의 소유권과 개발권이 분리되었다

그러므로 21세기 토지정책의 중요한 과제는 지금은 잠복해 있는 지가앙등 및 부동산투기를 사전에 봉쇄하고, 현지 당면한 난개발 문제를 합리적으로 해결하 며, 그리고 21세기 최대의 화두가 될 환경오염 및 환경파괴의 문제에 효과적으로

대처하는 것이다. 이제 우리가 해야 할 토지제도의 개혁은 이 세 가지 문제를 한 꺼번에 쓸어버릴 수 있는 그런 것이 되어야 한다. 그러자면 종래와 같은 미적지 근한 대책을 펴서는 안 된다. 다시 한번 더 강조하거니와, 과거 선진국들이 그랬 던 것처럼 화끈하고 근원적인 대책이 절실히 필요한 때이다.

물론 지금 우리의 현 여건에 비추어볼 때 과거 독일처럼 모든 국토를 그린벨트 로 묶어버리다시피 하는 강경책은 사실상 불가능할지도 모른다. 개발논리에 밀 려 이미 실시되고 있는 그린벨트를 해제하는 판국이다. 사실 진정 그린벨트의 문 제를 제대로 해결하기 위해서는 오히려 그린벨트제도를 전국에 확대했어야 했 다. 어떻든 현재 여건상 독일식개혁을 택하기 곤란하다면 그 다음 대안은 영국식 개혁이다. 즉, 소유권과 개발권을 분리해서 개발권을 공공에 귀속시키는 것이다.

최근 우리나라에서도 개발권과 소유권 분리에 대한 논의가 많이 제기되고 있다.

그러나 개발권-소유권분리에 대하여 많은 오해가 있는 것 같다.

사실 어떻게 보면 우리나라에서도 이미 법적으로 개발권과 소유권이 분리되어 있다고 할 수 있다. 예를 들면, 지난 약 30년간 지속되어 온 그린벨트제도는 법적 으로 개발권을 소유권으로부터 분리한 대표적인 제도이다. 이 제도는 개발제한 구역 안에 있는 개인에게는 토지의 소유권만 허용하고 개발권은 사실상 박탈한 제도이다. 개발제한구역 안의 토지를 가진 사람은 자신의 토지를 얼마든지 사고 팔 수 있고 얼마든지 이용할 수 있다. 다만 자신의 토지를 개발할 수 없을 뿐이 다. 그런데 우리나라 그린벨트제도의 문제는 개인의 개발권을 아무런 보상 없이 박탈했다는 데에 있다. 이와 같이 그린벨트제도가 개인의 개발권을 박탈했음에 도 불구하고 헌법재판소는 이 제도 자체가 위헌이 아니라고 판정하였다.

이번 토지에 관한 국민의식조사 에서도 응답자의 67.2%라는 다수가 소유권- 개발권 분리에 대하여 긍정적 평가를 하였다. 다만, 이들은 토지소유자의 반발을 우려하고 있는데, 그렇다면 미국에서 실시되고 있는 소유권-개발권 분리제도를 눈여겨 볼 필요가 있다. 미국은 우리나라와 매우 흡사한 토지제도를 실시하고 있 는 나라이다.

4) 미국에서도 소유권-개발권 분리제도를 잘 활용하고 있다

미국에서는 도시 주변에 그린벨트를 칠 때, 그린벨트 안에 있는 토지의 소유주 에게는 개발권손실에 대하여 시가로 보상해주는 방법을 많이 택하고 있다. 좀 더 정확하게 말하면 개발권만 정부가 매입한다. 이와 같이 정부가 개발권만 매입하 는 방법이 소위 개발권선매제도의 핵심내용이다. 현재 우리 나라에서는 개발제 한구역을 조정하면서 그린벨트로 계속 존치되는 지역의 토지는 국가가 매입할 것으로 알려지고 있다. 과연 그 땅의 매입에 소요될 막대한 돈을 어떻게 조달할 것인가의 문제는 제쳐두고, 설령 토지를 매입한다고 하더라도 정부가 소유권까 지 매입할 필요가 없다. 미국에서처럼 단지 개발권만 매입하면 그 뿐이다. 미국 의 경험을 보면 대체로 개발권의 가격은 땅값의 절반 이하이다. 미국의 경우에는 개발의 적지인 대도시 주변지역에 그린벨트를 치기 때문에 개발권의 가격이 비 교적 비쌌지만, 우리나라의 경우 존치되는 그린벨트지역은 개발여건이 그리 좋 은 곳은 아닐 가능성이 높기 때문에 개발권의 가격도 비교적 저렴할 가능성이 높다. 그렇다면 소유권까지 매입하는 경우에 비해서 훨씬 저렴한 비용으로 그린 벨트를 존속시킬 수 있을 것이다.

개발권을 박탈할 경우 이에 대하여 보상해주는 또 한 가지 다른 방법은 그 개 발권을 다른 지역에서 행사하게 허용하는 방법이다. 예를 들면, 개발제한구역 안 에서 개발권을 행사하지 못하게 하는 대신에 개발수요가 넘치는 도시지역에서 박탈당한 만큼의 개발권을 행사하게 정부가 법적으로 허용해주는 것이다. 이 방 법이 흔히 개발권양도제도 혹은 개발권거래제도로 알려진 제도인데, 미국에서 많이 이용되는 제도이다. 이 제도의 구체적 내용은 이미 우리나라에도 많이 소개 되었기 때문에 여기에서는 생략하기로 한다.³⁾ 다만 여기에서 강조해둘 것은 이 와 같이 미국의 소유권-개발권 분리제도는 사유재산권을 제한하기보다는 오히려 사유재산권을 보호하기 위한 방편이 되며, 그럼으로써 기존의 경색된 지역‧지구

3) 자세한 내용은 이정전. 1999. 「토지경제학」. 서울 : 박영사를 참조하기 바란다.

제의 운용에 융통성을 가미하여 토지이용규제를 좀 더 원활하게 하고 정책수단 의 다양성을 확보하기 위한 제도라는 것이다. 그래서 미국에서는 소유권-개발권 분리제도를 21세기 도시계획의 꽃이라는 말도 나오고 있다.

5) 내땅이라도 내 마음대로 사용해서는 안 된다는 생각이 중요하다

한 나라가 어떠한 토지제도를 가지고 있느냐에 따라 그 나라 국민의 토지관도 상당히 달라진다. 영국에 있어서 개발권-소유권분리는 개발권허가제도로 구체화 되었고 따라서 개인에 의한 토지개발은 상당한 제한을 받지 않을 수 없었다. 영 국뿐만 아니라 독일을 비롯한 서구 여러 나라들의 토지제도는 오랜 역사를 통해 서 얻은 생활의 지혜를 반영한 것이다. 서구 나라들은 한결같이 좁은 땅에 많은 인구와 경제활동이 밀집되어 있는 나라들이고, 따라서 이런 나라에서는 다른 사 람들에게 피해를 주지 않고 토지를 이용하기 무척 어렵게 되어 있다. 경제학적으 로 말하면, 외부효과를 발생시키지 않고 토지를 이용하기 무척 어렵다는 것이다.

이런 가운데 자연스럽게 토지는 개인 마음대로 이용해서는 안 된다는 인식이 돋 아났고 이것이 서구의 토지제도로 구체화되었다. 이렇게 생겨난 토지제도는 아 무리 개인이 소유한 토지라고 하더라도 이를 개인 마음대로 사용해서는 안 되는 자원이라는 토지관을 서구사회에 정착시키게 된 것이다.

그러면 미국은 어떤가? 자연적 여건상으로 보면 세상에 미국만큼 복 받은 나 라는 없다. 누구나 알고 있듯이 미국은 광활한 땅을 가진 나라이다. 하루 종일 차를 타고 달려도 자동차 한 대, 사람 한 사람 구경하기 어려운 곳이 미국에는 아직도 수두룩하다. 이런 나라에서는 개인이 자기 땅을 자기 마음대로 사용하더 라도 다른 사람들에게 별 피해를 주지 않는다. 미국의 토지제도는 그런 여건에 맞는 제도이다. 자연적 여건상 우리나라는 어느 모로 보나 미국보다는 서구에 가 깝다. 그럼에도 불구하고 우리나라가 서구식이 아닌 미국식 토지제도를 택했다 는 데에서부터 비극의 뿌리가 내려져 있다. 토지제도가 미국식이다 보니 자연 국