행정법각론
3주차 지방자치법
3주차 지방자치법
•
1. 자치행정의 의의와 종류
• 민주자치는 국민의 자기지배･자치가 그 요소인 바, 지방행정에 있어서도 자치가 요청된다. 그리하여 자치행 정의 핵심인 지방자치는 ‘민주주의의 교실’ 또는 ‘풀뿌리 민주주의’ 라고도 불리게 되는 것이다.
•
1) 주민자치
• 지방자치에 있어서 지방주민의 의사에 따라 그 지방의 행정을 처리할 것이 요청된다. 이것이 주민자치의 의 사(영미법계 사상)이며 지방자치의 기둥이 되고 있다. 즉 주민자치는 지방행정을 중앙정부의 간섭에서 배제하 여 그 지방의 주민 스스로의 의사에 기하여 자주적으로 처리하게 하는 것을 말하며, 정치적 의미에서의 자치라 고도 한다.
•
2) 단체자치
• 지방자치는 또한 지방분권주의를 기초로 하여 국가내의 일정한 지역을 토대로 독립의 법인격을 가진 단체가 존재하는 것을 전제로 하고(대륙법계사상) 그 단체 자신의 기관으로써 그 단체의 사무를 처리하는 단체자치를 요소로 한다.
•
2. 지방자치의 제도적 보장
•
1) 지방자치의 법원
• 지방자치에 관한 규정은 헌법 제117조 및 제118조가 이를 제도적으로 보장하고 있으며, 법률로서는 기본법으로서 지 방자치법(1988. 4. 6. 법률 제4004호)이 있는 외에, 지방교육자치에관한법률･소방법, 지방재정법･지방세법･지방교부 세법･지방교육재정교부금법･지방양여금법 등이 있으며, 지방공기업법, 그리고 지방공무원법 등이 있다.
•
2) 지방자치의 보장
• (1) 자치권의 보장
• ① 자치행정권의 보장 ― 헌법은 지방자치단체는 “주민의 복리에 관한 사무를 처리하고” 라고 규정하여(동법 제117조 제1항), 지방자치단체의 고유한 사무를 그 자주적 책임하에서 처리할 수 있도록 보장하고 있다.
• ② 재정자주권의 보장 ― 헌법은 지방자치단체는 “그 재산을 관리하며” 라고 규정하여(동법 제117조 제1항), 지방자치 의 실질적 기초가 되는 자치재정권을 보장하고 있다.
• ③ 자치입법권의 보장 ― 헌법은 지방자치단체는 “자치에 관한 규정을 제정할 수 있다”(동법 제117조 제1항), 고 규정하 여 자치입법권을 보장하고 있다.
• (2) 자치사무의 처리
• ① 헌법은 지방자치단체의 장의 선임방법을 법률로 정하도록 하고 있는데(동법 제118조 제2항), 지방자치법은 자치단 체의 장을 선거직으로 하였다(동법 제86조).
• ② 헌법은 지방자치단체에 자주적 의결기관으로서의 지방의히를 둘 것을 규정하고(동법 제118조 제1항), 그 조직･권 한･의원선거는 법률로 정한다고 규정하고 있다(동법 제118조 제2항).
• ③ 자치사무 중에서 교육･과학･기술･체육 기타 학예에 관하여는, 지방교육자치에관한법률에서 지방자치단체에 교육
･학예에 관한 의결기관으로서 교육위원회(동법 제3조)와 집행기관으로서 교육감(동법 제20조)을 두도록 규정하고 있다.
•
3. 지방자치단체의 종류
•
1) 보통지방자치단체
• 지방자치단체는 서울특별시･광역시･도 등 상급(광역)지방자치단체가 있고, 시･구군･구등 하급(기초적)자 치단체가 있다.
• (1) 상급지방자치단체
• ① 서울특별시
• ② 광역시･도
• (2) 하급지방자치단체
• 시･군･구가 있다. 시･군･구는 도의 관할 구역 내에 둔다. 이것은 도의 관할 구역 내에 위치한다는 의미지, 시･
군･구가 도에 예속 단체라는 것을 의미하는 것은 아니다. 도와 시･군･구는 원칙적으로 대등한 공법인인 것이다.
• (3) 제주도의 특례
• 제주도에는 「지방자치법」제2조 제1항 및 제3조 제2항의 규정에 불구하고 관할구역 안에 지방자치단체인 시와 군을 두지 아니하여 제주특별자치도법을 규정하고 있다(제3조 제2항).
•
2) 특별지방자치단체
• 특별지방자치단체는 그 설치목적･구성 또는 처리사무 등이 특수한 성격의 지방자치단체를 말한다. 특별지방 자치단체는 상하수도･소방･도시개발･도시교통 등의 업무를 광역적으로 처리하기 위하여 설치되는 것이 보통 이다. 특별지방자치단체는 지방자치단체조합( 시･군조합)이 그 예인데, 지방자치단체조합은 특수한 행정사 무의 처리를 위하여 또는 행정사무의 공동처리를 위하여 지방자치단체 사이의 합의로써 설립하는 법인이다.
•
4. 지방자치단체의 주민
• 지방자치단체는 국가와 비슷한 통치단체로서 일정한 구역(지역)･주민･자치권을 그 구성요소로 한다.
•
1) 주민의 요건
• 지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자는 그 지방자치단체의 주민이 된다(지방자치법 제12조). 우리나라 의 주민등록법은 주민등록지를 자연인의 공법관계에 의한 주소로 보고 있다(주민등록법 제17조의 7).
•
2) 주민의 권리･의무
• (1) 주민의 권리
• ① 참정권
• 선거일 현재 20세 이상인 국민으로서 선거인명부작성 기준일 현재 당해 지방자치단체의 관할구역 안에 주민 중록이 되어 있는 자는 그 지방자치단체에서 실시하는 지방선거, 즉 지방자치단체의 장 및 지방의회의원의 선 거권을 가진다(공직선거및선거부정방지법 제15조 제2항).
• 그리고 선거일 현재 계속하여 60일 이상 당해 지방자치단체의 관할구역 안에 주민등록이 되어 있는 주민으로 서 25세 이상의 국민은 그 지방의회의원 및 지방자치단체의 장의 피선거권을 가진다(동법 제16조 제3항).
• ② 청원권
• 지방자치법은 주민의 지방희회에 대한 청원에 관하여 규정하고 있다.(지방자치법 제8장). 이에 주민은 지방 자치단체의 기관으로서의 지방자치단체의 장 또는 의회에 대한 청원권을 가진다.
• ③ 주민투표권
• 주민은 지방자치단체의 폐치･분합 또는 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 사항 등에 대하여 실시 되는 주민투표에서 투표권을 가진다(동법 제13조의 2).
• ④ 조례의 제정･개폐청구권
• 지방자치단체의 20세 이상의 주민(공직선거및선거부정방지법 제18조의 규정에 의한 선거권이 없는 자는 제외)은 20 세 이상의 주민총수의 20분의 1의 범위 안에서 대통령령이 정하는 주민수 이상의 연서로 지방자치단체의 장에게 조례의 제정･개폐를 청구할 수 있다. 다만, 지방세･사용료･수수료･부담금의 부과･징수 또는 감면에 관한 사항, 행정기구의 설 치･변경에 관한 사항 또는 공공시설의 설치를 반대하는 사항은 청구대상에서 제외된다(동법 제13조의 ①).
• ⑤ 감사청구권
• 지방자치단체의 20세 이상의 주민은 20세 이상의 주민총수의 50분의 1의 범위 안에서 당해 지방자치단체의 조례로 정 하는 수 이상의 연서로 당해 지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저하게 해한다고 인정되는 경우에는 감사를 청구할 수 있다(동법 제13의 4).
(2) 주민의 의무
• 주민은 법령이 정하는 바에 따라 지방자치단체의 비용을 분담하는 의무를 진다(동법 제14조). 이와 같이 주민이 분담하 는 비용으로서 지방자치법은 지방세의 부과(동법 제126조)･사용료･수수료 및 분담금의 징수(동법 제127조 내지 129조) 등을 규정하고 있다.
•
5. 지방자치단체의 사무
•
1) 사무의 범위
•
자치법은 “지방자치단체는 그 관할구역 안의 자치사무와 법령에 의하여 그 지방자치단체에 속 하는 사무를 처리한다”(동법 제9조 제1항) 고 규정하여, 자치사무와 위임사무를 구별하고 있다.
‘법령에 의하여 그 지방자치단체에 속하는 사무’ 가 위임사무인바, 여기서의 위임사무는 단체 위임사무만을 의미하고, 이른바 기관위임사무는 포함되지 않는다.
•
지방자치단체의 사무를 예시하면 다음과 같다.
•
(1) 지방자치단체의 구역･조직 및 행정관리 등에 관한 사무
•
(2) 주민의 복리증진에 관한 사무
•
(3) 농림･상공업 등 산업진흥에 관한 사무
•
(4) 지역개발 및 주민의 생활환경시설의 설치･관리에 관한 사무
•
(5) 교육･체육･문화･예술의 진흥에 관한 사무
•
(6) 지역민방위 및 소방에 관한 사무 등으로 예시하고 각 항목마다 다시 세분하여 규정하고 있
다(지자법 제9조).
•
2) 고유사무(자치사무)
•
지방자치단체의 존립을 위한 사무 및 주민의 복리에 관한 사무(초등학교, 버스, 지하철, 병원, 진료소, 시장, 공익전당포, 도축장, 화장장, 오물처리, 소방사무, 호적 및 주민등 록관리, 지역 및 직장민방위)를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관 규정을 제정할 수 있다(헌법 제118조).
•
호적사무는 국가의 사무로서 국가의 기관위임에 의하여 수행되는 사무가 아니고, 지방
자치법 제9조가 정하는 지방자치단체의 사무라 할 것이고, 단지 일반 행정사무와는 달리
사법적 성질이 강하여 법원이 감독을 받게 하는데 지나지 아니한다(대판 1995. 3. 28, 94
다45654).
•
2) 위임사무
•
위임사무란 법령에 의하여 그 자치단체가 속하는 사무(지방자치법 제9조), 즉 지방자치 단체가 국가나 다른 자치단체로부터 위임 받아 시행하는 사무를 말한다.
•
(1) 단체위임사무
•
국가 또는 다른 지방자치단체 등으로부터 당해 지방자치단체에 위임된 사무이다. 단체 위임사무는 성격상 국가 또는 다른 지방자치단체 등과 당해 지방자치단체가 함께 이해관 계를 가지는 사무이다. 단체위임에는 정부조직법 제5조 및 행정권한의 위임 및 위탁에 관 한 규정(대통령령)이 있으나, 위임은 보통 개별적인 법령에 의하여 행하여 진다. 지방자 치법제9조 제1항은 법령에 의하여 지방자치단체에 속하는 사무가 단체위임사무이다.
•
현행법상 그 예는 각종 공과금징수를 들 수 있다. 국세징수의 시･군･자치구에 위임(국
징법 제3조), 도세 징수의 시･군･자치구에 위임(지방세법 제53조), 종지개량조합비 징수
의 시･군･자치구에의 위임(농촌근대화촉진법 제45조), 시･군이 다른 시･군에 의무교육
학령아동 일부에 대한 교육사무를 위탁할 수 있게 한 것(교육법 제8조 제5항). 직할하천
의 점용사용료 징수(하천법 제33조 제4항) 등을 들 수 있다.
•
(2) 기관위임사무
•
국가 또는 다른 지방자치단체 등으로부터 당해 지방자치단체기관(장)에게 위임된 사무이다.
이러한 사무를 처리함에 있어서는 지방자치단체의 기관은 지방자치단체의 기관으로서가 아니 라 국가의 행정기관으로서의 지위를 갖게 되며, 그 사무는 국가의 직접적인 행정에 속하게 된다.
•
일반법령으로는 정부조직법 제5조 및 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정이 있으나, 위임은 보통 개별법령에 의하여 행하여진다. 지방자치법 제93조는 지방자치단체에서 시행하는 국가 사무는 법령에 다른 규정이 없는 한 지방자치단체의 장에게 위임하여 행한다. 동법 제94조는 지 방자치단체의 장은 당해 지방자치단체의 사무와 법령에 의하여 그 지방자치단체의 장에게 위임 된 사무를 관리하고 집행한다는 규정이 근거규정이다.
•
