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接境地域의 效率的 管理方案
A Strategy for the Efficient Management of the Border Region
1997. 12. 195면/ 정책연구(국토연 97-50) 金英奉
최근 접경지역의 보전과 개발, 그리고 통일전진기지로서의 역할에 대한 관심이 학계, 정부, 국회, 지방자치단체에 이르기까지 확대되고 있으며 이에 대한 대책수립이 중요한 사안으로 떠오르고 있다. 한편 남북 대화의 재개와 교류협력, 나아가 통일로 이어지는 일련의 과정을 전망해 볼 때 미래의 국토 통합을 염두에 둔 접경지역의 효율적인 이용, 개발, 보전에 대한 기준 설정과 관리에 대한 기본적인 방안의 마련이 요망된다.
본 연구는 접경지역의 보전과 정비에 관한 방향을 설정하고, 지역주민의 정주생활환 경 개선과 경제 활성화를 위한 제도적인 지원방안을 제시하며 나아가 통일기반조성을 위한 접경지역 활용방안을 마련하는 데 목적을 두고 있다. 연구의 공간적인 범위는 휴 전선에 인접한 10개 시․군(약 6,993㎢)으로 인천광역시의 옹진군․ 강화군, 경기도의 김 포군․파주시․연천군, 강원도의 철원군․화천군․양구군․인제군․고성군 등이다.
본 연구에서는 현지조사를 통한 현안과 과제의 도출이 이루어지고, 이에 따른 관리방 안이 제시되었으며 연구의 주요 내용은 다섯개 부문으로 나뉘어졌다.
첫째는 접경지역의 현황분석으로, 접경지역의 제반 실태, 주요보전 대상자원, 민통선 북방지역에 대한 연구 등이 이루어졌다. 특히 군사시설보호구역에 대한 조사와 민북지 역 정착마을에 대한 구체적인 조사가 실시되었다.
접경지역은 군사목적상 비무장지대(DMZ)와 민간인통제선 북방지역(민북지역) 및 남방 지역(민남지역)으로 구분하고 민북지역과 민남지역의 일부를 군사시설 보호구역으로 지 정하여 관리하고 있다.
비무장지대는 정전협정(1953. 7. 27)에 의거 휴전선 남북으로 각각 2km씩 군사시설을 후퇴시킨 지역(약 907㎢)이며 남측은 유엔 군사정전위원회가 관리한다. 민북지역은 군사 분계선 남방 15km 이내에 지정된 지역(약 1,632㎢)으로 민간인의 출입 등 일반활동을 제한하고 있다. 현재 민북지역 내에는 72개의 마을이 입주하고 있으며, 자연마을 중 75 개 마을은 입주하지 못하고 출입영농을 하고 있다. 군사시설보호구역은 군사분계선남방 25km dl내에 지정된 지역(약 5,315㎢)으로 통제보호구역과 제한보호구역으로 구분되며, 접경지역 전체면적의 76%를 차지하고 있다. 접경지역 인구는 약 60만명이며 이 중 경 기․인천지역에 42만명, 강원지역에 18만명이 거주하고 있다.
둘째는 접경지역 관련 기존계획과 법규의 분석으로 제3차 국토종합개발계획, 수도권 정비계획, 시도계획, 그리고 내무부의 민북지역 종합개발계획 등의 기존계획과 시행에 대해서 분석하였다. 나아가 지역개발수준, 토지이용 및 보전관련 법률, 독일을 중심으로 한 외국의 접경지역 관리사례들이 조사되었다.
접경지역은 그 동안 종합적인 관리계획이 수립되지 못한 가운데 제3차 국토종합개발 계획에서 부분적으로 언급되고 있다. 내무부의 민북지역 종합개발계획도 일부 적가시권 내의 지역에 전시 효과적인 사업이 시행되었을 뿐 전반적으로 체계적인 관리가 이루어 지지 않았다.
이 지역에 대한 관련제도는 국토이용관리법 등 10여개의 법률에 의하여 복합적으로 관리되고 있으며, 특히 군사시설보호법이 지역주민의 생활에 가장 큰 영향을 미치고 있 다. 현재 국토이용관리법에 의한 용도지역구분, 수도권정비계획에 의한 성장관리권역, 자연환경보전법에 의한 생태계 보전지역, 수도법에 의한 상수도 보호구역, 농지법에 의 한 농업진흥지역 등에 제약을 받고 있다. 국토이용관리법상의 접경지역 용도지역은 농 림지역과 준농림지역이 약 78%, 도시지역과 준도시지역이 약 14%, 자연환경보전지역이 약 8% 지정되어 있다. 자연환경보전법에 의한 비무장지대는 관할권이 대한민국에 속하 는 날부터 2년간 자연유보지역으로 지정되고, 자연생태계가 우수한 지역에 대해서는 생 태계 보전지역으로 지정하기로 되어 있다.
현재 대암산의 용늪과 향로봉 정상부가 생태계 보전지역으로 지정되어 관리되고 있다.
접경지역 개발을 위하여 지역균형개발법에 의한 개발촉진지구 지정 및 관광진흥법에 의 한 관광단지 지정이 검토되고 있다.
셋째는 접경지역 현안과 과제에 대한 분석으로 자연생태계, 주민정주환경, 통일대비 등에 대한 현재의 문제점을 파악하고 이에 대한 과제를 도출하였다.
접경지역은 지난 반세기 동안 원시성이 유지되어 악 2,800여종의 동․식물이 서식하 는 등 생물의 다양성이 뛰어나고 146종의 희귀 동․식물도 서식하고 있어 보전의 가치 가 높다. 그러나 군사시설 및 활동에 따라 생태계의 많은 부분이 훼손되어 있고 특히 비무장지대의 경우 시계청소로 인한 훼손이 심하여 대부분의 지역이 초지형태를 유지하 고 있다. 대암산 천연보호구역의 고층습원인 용늪일대는 희귀 생태계의 보고이나 이 지 역 상류에 위치하고 있는 군부대의 주둔으로 생활하수 및 도로의 토사가 유입되고 있 다.
민통선 북방지역의 경우 서부지역은 대체로 농경지로 개간되어 있고 철원 북동부에서 고성까지는 잘 보전되어 있으나 이곳 역시 군사도로 및 작전에 의해 훼손되고 있다. 생 태계 보전지역지정에 따른 보상과 관리에 대한 제도의 미흡으로 주민과 마찰이 심하다.
주민정주환경은 산업의 취약과 고용기회의 부족, 의료 교육시설 미비 등으로 인구의
유출현상이 심하고, 과도한 군사시설 보호구역의 지정은 지역발전에 장애가 되고 있으 며, 특히 복잡한 군부대 협의 사항으로 주민의 경제활동이 크게 위축되고 있다. 이와 함 께 동서간 도로의 미비로 인접지역간의 연계가 어려워 생활권으로서의 역할을 다하지 못하여 고립된 경제활동을 하고 있는 실정이다. 군부대에 의존한 소비형 산업구조를 이 루고 있어 지역기반산업이 무척 취약하다.
국토통합을 전제로 한 접경지역의 보전과 정비에 관한 종합적인 계획의 수립이 필요 하다. 특히 중단된 남북간 도로 및 철도의 연계를 위한 남쪽부분의 복구와 남북협력사 업을 위한 협력지구지정과 사업의 구체적인 계획이 수립되어 있지 않다. 또한 급진적인 통일에 대비한 북한 이주민 수용지구와 시설의 준비는 접경지역이 안고 가야 할 사안들 이다.
넷째는 지역관리상 과제의 도출로 접경지역의 보전과 개발, 주민 정주환경 개선, 나아 가 국토 통일과정에서의 역할을 중심으로 살펴보았다. 우선은 군사작전 수행과 지역개 발이 어떻게 상충하지 않고 조화를 이루어 나가느냐가 중요한 과제이다. 다음으로는 자 연생태계의 보전과 낙후된 지역 개발의 균형을 유지하여 나가는 것이며, 아울러 지역기 반산업의 육성으로 군부대 의존형 산업구조를 개편해 나가는 일이다. 또한 남북협력 및 통합 과정에서 접경지역이 수행해야 할 역할을 설정하는 것이 이 지역에서 풀어 가야 할 과제들이다.
다섯째는 관리방안의 마련으로 접경지역의 효율적인 관리를 위해서 보전지역, 준보전 지역, 정비지역으로 지역을 나누어 이에 대한 보전과 정비 방안을 수립한다. 보전지역은 비무장지대와 민북지역을 중심으로 하고 비무장지대는 통일 이후에도 보전할 수 있도록 자연유보지역으로 지정한다. 이 지역에는 자연생태계 보전지역을 지정하고, 자연생태공 원을 조성한다. 또한 생태계 보전지역지정에 따른 보상제도를 마련하고 주민감시제를 도입한다. 준보전지역은 민북지역의 제한보호구역과 민남지역의 생태계 우수지역으로 하고 환경친화적인 개발로 자연생태계를 보전하여 지역사회 발전을 도모한다. 안보관광 지를 중심으로 연계관광루트를 설정하고 문화재 보호구역을 정비하여 관광자원을 주민 소득원으로 개발한다. 정비지역은 민남의 도시지역, 준도시지역, 준농림지역 등 개발이 가능한 지역이다. 이 지역에 대한 관리방안은 지금까지의 통제와 규제 위주의 제도를 정비하여 지역주민들이 불편없이 생활할 수 있는 정주환경여건을 마련하도록 한다. 그 리고 대학, 연구소, 첨단산업단지를 유치하여 지역 기능을 활성화시킨다. 단, 이와 같은 규제완화 조치의 부작용을 예방할 수 있도록 사전에 대책을 마련하도록 한다. 이러한 지역적인 기준하에 세 가지 관리방안을 수립하였다.
자연환경의 적극적인 보전을 우선으로 하여 희귀생태계 보전지역을 지정 관리하고, 유네스코에서 구분한 생물권 보전지역 개념을 수용하여 보전지역을 핵심지역, 완충지역,
전이지역으로 나누어 철저한 보전을 한다. 주요 생태계 보존대상지역은 서해안 갯벌지 역(강화도), 임진강 하구, 철원평야, 대암산, 두타연, 향로봉 등이다.
정주생활 환경의 개선을 위해서는 기존제도의 정비, 사회간접자본의 확충, 생활 및 생 산기반시설의 확충 등을 통하여 지역주민의 정착을 유도하고, 나아가 국토통합 및 통일 기반 조성을 위한 통일대비 단계별 교통체계구축, 북한 이주민 정착지 마련, 남북협력사 업 발굴 등을 한다.
무엇보다도 접경지역의 관리방안은 국토통합을 염두에 둔 장기적인 계획이 수립되어 야 할 것이며, 이 지역에 대한 국토 전체에서의 역할을 부여하고, 나아가 동북아 지역에 서의 중추적인 기능을 담당할 수 있도록 계획해야 할 것이다. 보전지역인 비무장지대 및 민통선 북방지역을 제외한 접경지역은 통일준비지역으로 육성하여 급진적인 통일로 인한 북한주민의 이주에 대한 대책들이 수립되어야 할 것이며 낙후지역의 지원개념이 아닌 국토통일을 대비한 북한지역지원 전진기지로서의 인식을 가지고 관리방안을 수립 해 나가야 할 것이다. 특히 기존 통제와 규제 일변도의 각종 법률을 정비하여 지역주민 의 생활 불편을 해소해 주고, 장기적으로는 통일기반 조성을 위한 제도적인 장치를 마 련해서 접경지역관리의 체계적 추진을 이루어야 할 것이다.
