한강협력계획의 의의와

특집

한강이라는 명칭은 ‘큰 물줄기’를 의미하는 우리말 ‘한가람’에서 비롯하 였다. ‘한’은 크다라는 뜻의 접두사로 한강이 우리 역사에서 차지하는 위 상을 짐작하게 한다. 그간 한강을 대상으로 한 많은 계획과 개발이 있었 다. 1980년대에 추진된 한강종합개발사업을 통해 본격적인 개발이 시작 되었고, 이후 수자원 확보와 치수라는 목표를 달성하고자 수자원장기종 합계획, 유역종합치수계획, 하천기본계획 등이 수립·시행되었다. 이처 럼 다양한 계획과 사업들이 추진되었으나 여전히 해결되지 않은 문제가 남아 있다. 고유의 경관과 생태계가 상실되어 있으며, 자동차 전용도로 및 택지의 개발로 접근성과 친수활동이 제한적이다. 도시의 어메니티나 관광 명소로서의 역할은 더더욱 미흡하다. 프랑스의 센 강이나 런던의 템스 강처럼 꼭 방문하고 싶은 명소로서 강하게 자리 잡고 있지 못하다.

이번 호 특집에서는 지난 8월 발표한 ‘한강협력계획’의 주요 골자를 소개하고, 한강이 대한민국의 상징으로 자리매김할 수 있는 방안을 각계 의 전문가들이 논의하였다.

특집기획: 김명수 국가도시방재연구센터장

한강협력계획의 의의와

미래 정책방향

ㅣ 특집 ㅣ 한강협력계획의 의의와 미래 정책방향

이인성 | 서울시립대학교 조경학과 교수([email protected])

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한강의 당면과제와 정책방향

필자는 10년쯤 전에 한국국제협력단(KOICA)이 지원한 라오스 메콩강 개발사업과 서울시가 지 원한 베트남 홍강 개발계획의 기초조사에 참여한 적이 있었다. 그 과정에서 만난 라오스 및 베 트남 정부 관계자 중 상당수는 서울을 방문한 경험이 있었는데, 이들은 모두 한강의 말끔하게 정비된 녹지와 강변도로를 부러워하면서 자기네 도시하천도 그런 모습으로 만들어주면 좋겠다 고 희망하였다. 이에 대해 우리들은 한강의 강변 고속화도로가 야기하는 문제를 설명하고 강변 도로에 대해서는 다시 생각해보는 것이 좋겠다고 이야기했더니, 그들은 그 말을 전혀 이해하지 못하는 것이었다. 30~40년 전 우리가 그랬듯이 그들에게는 도시와 강의 통합 및 강변공간의 환 경 등의 이슈보다는 홍수방어 및 교통처리와 강변의 지저분한 모습을 최소 비용으로 신속하게 정비하는 것이 더욱 중요한 가치였던 것이다.

이런 경험들은 도시 및 국가의 발달과정에 따라 도시하천의 개발에 대한 가치관이 달라진다 는 것을 상기시켜 준다. 그런 의미에서 우리나라의 수도 서울을 가로질러 흐르는 한강의 현재 모 습이 만들어진 과정은 우리나라 도시하천의 관리에 있어서 가치관의 변화를 그대로 보여준다.

한강은 조선시대 이래 서울의 수자원 공급과 수운을 담당하는 강이었으나, 본격적인 대규모 하천관리가 이루어진 것은 1960년대 후반 시행된 한강개발 3개년 계획 이후다. 이 사업으로 홍 수를 통제하기 위한 제방도로가 건설되고 이촌동, 반포, 압구정동 등 강변의 토지가 주거단지로 개발되었다. 이 사업에 이어 1980년대에는 88올림픽을 대비한 한강종합개발사업이 시행되었 6

성하였으며, 분류하수관로와 하수처리장을 만들었는 데, 이로 인해 한강은 직강화되고 갈수기에도 일정한 수위를 유지하게 되었으며, 한강 양안의 도로는 본격 적인 고속화도로로 바뀌었다.

한강개발 3개년 계획과 한강종합개발계획은 한강 의 홍수문제를 해결하고 단기간에 한강의 경관을 정 비하는 효과를 거두었지만 도시하천의 잠재력 활용 이라는 측면에서 해결하기 어려운 구조적 문제를 낳 았다. 고속화도로가 강변을 차지하고 대규모 아파트 단지가 그 바깥쪽을 둘러싸게 된 것이다. 이후 강변 고속화도로는 서쪽과 동쪽으로 연장되어 한강과 주 변구역의 단절이 더욱 확산되고 한강의 공간적 단절 은 더욱 악화되었다.

그 이후 한강의 기본적인 구조가 유지되는 가운 데 생태, 역사성, 경관, 접근성, 연변 개발 등 종합적 인 관점에서 한강의 정비를 다루고자 하는 움직임이 시작되었다. 2000년에 수립된 ‘새서울 우리 한강’ 계

기 산이었던 난지도가 정비되어 월드컵공원이 만들어 졌고, 강변 자전거도로망도 강남북으로 연결되었다.

그 후 한강은 한동안 관심에서 멀어졌다가 2006년 다시 주목받게 된다. 시장공약사업인 ‘한강 르네상스’

가 서울시의 주력사업이 된 것이다. 이 사업은 서울의 도시브랜드로서 한강의 잠재력에 주목하여 집중적인 사업을 전개하였으며, 강변 고속화도로와 아파트 위주 의 토지이용문제를 해결하기 위해 강변도로 일부를 지 하화하고 강변에 공공용도를 유치하는 구상도 수립하 였다. 그러나 이러한 구상들은 실행계획 수립과정에서

‘공공성 회복’이라는 핵심 목표가 희미해지면서 초기 단계의 비전을 이어가지 못하였다. 또한 일부 사업들 이 현실을 무시한 전시성 사업이라는 비판을 받으면서 한강 르네상스 사업은 한강의 근본적인 문제해결보다 는 외관 가꾸기에 치중하였다는 평가를 받았다.

최근 한강에 대한 논란의 중심은 수중보 철거와 자 연하천 복원 문제다. 서울시는 신곡수중보 철거 문제

<그림 1> 우리나라 도시하천 관리의 패러다임 변화를 보여주는 한강의 변화 과정

주: (좌상 → 우하) 뚝섬 제방공사(1962), 강변도로 개통(1967), 한강종합개발사업(1985), 여의도시민공원(1992), 새서울 우리 한강 계획(2000), 한강 르네상 스(2006~2011).

출처: 서울학연구소. 1998; 서울시. 2000, 2007.

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를 제기하고, 한강의 생태복원 및 자연성 회복을 위한 중·장기 추진전략 및 연차별 세부 사업계획을 포함 한 ‘한강 자연성회복 기본계획’을 수립하였다. 그러나 신곡수중보가 철거되면 자연적인 강 흐름이 회복되어 한강의 수질이 개선되고, 생태계 다양성이 상류로 이 어져 한강의 전체적 자연성이 회복될 것이라는 찬성 의견과 수위변화에 따른 취수장 및 선착장 등 시설의 운영 문제, 지하수위의 변화 문제 등을 지적하는 반대 의견이 팽팽히 맞서 방향을 잡지 못하고 있다.

근래 추진된 한강의 계획과 사업들을 보면, 계획 에서는 장기적 시각이 포함되었을지 모르지만 실제 실행된 사업들은 단기적 성과를 위주로 한 외형 가꾸 기가 주된 흐름이었음을 부인할 수 없다. 특히 도시 와 하천을 긴밀하게 연계시키기 위해 도시공간구조 를 바꾸어 보고자 하는 적극적인 노력은 매우 부족하 였다. 4년마다 시장이 선출되는 지방자치제의 시행 으로 계획의 주기가 짧아져 이러한 현상이 더욱 강하 게 나타나고 있다.

이제 한강의 부분적 미화를 통한 개선은 거의 한 계에 도달한 것으로 보이는데, 시대에 따라 변화되고 있는 도시 수변공간에 대한 사회적 요구를 우리가 잘 대응하고 있는지 되돌아볼 필요가 있다. 지금은 한강 이 가진 도시하천으로의 잠재력을 극대화하기 위해 보다 근본적인 문제에 대한 장기적인 개선방향을 생 각해야 할 시점이다.

도시하천의 자연성 보전과 이용의 균형

한강에 대해 사람들이 이야기하는 것을 들어보면, 각 자의 마음속에 각각 다른 모습의 미래상을 그리고 있 는 것을 느낄 수 있다. 어떤 이들은 강물이 굽이치며 흐르고 모래사장과 천변습지가 있는 자연하천을 마 음속에 그리고, 어떤 이들은 화려하고 사람들이 북적 대는 활기찬 도시 수변의 모습을 그린다. 사실상 그 동안의 한강계획에서 계획방향 설정에 어려움을 겪 은 이유는 한강의 미래상에 대한 공감대가 형성되지 않았기 때문이다. 특히 자연성 회복의 주장과 강변공 간 활용의 주장은 예리하게 대치되는 경우가 많았다.

그러나 한강의 긴 유역이 꼭 한 가지 모습으로만 만들 어져야 하는 것일까? 한강에 이러한 다양한 모습들이 공존할 수는 없는 것일까?

사실상 자연성 회복이 우선이냐 강변공간의 활용 이 우선이냐 하는 문제는 우리보다 오랜 도시하천 관 리역사를 가진 서구도시에서는 논쟁거리가 되지 않 는다. 이들 도시에서는 자연성 회복과 수변공간의 효 과적 활용이 매우 자연스럽게 공존하고 있다. 즉, 대 부분의 하천구간에서는 자연성이 우선되지만, 일부 도시 수변에는 도시문화와 활동이 집약되고 표출되 는 중심공간을 창출하여 도시경제 활성화의 성과를 거두는 사례를 흔히 볼 수 있다.

한강의 자연성을 강화하는 것은 정말 필요하고 중

<그림 2> 활기찬 도심공간과 자연형 하안이 자연스럽게 공존하고 있는 독일 뒤셀도르프의 라인 강변

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하지 않다. 자연성 회복이 한강관리의 기본인 것은 틀림없지만 거기에 그쳐서는 안 된다. 도시 수변공간 은 도시의 브랜드로서 도시경제를 부흥하고 도시 경 쟁력과 도시민 삶의 질을 향상시킬 수 있는 귀중한 자 원이다. 외국의 경쟁도시에 비해 문화자원이 빈약하 고 잔존 역사자원도 많지 않은 서울의 한강에 시민들 과 관광객이 즐길 수 있는 활기찬 도시공간이 한 군 데도 없다는 것은 아쉬운 일이다.

그러므로 서울을 지나는 도시구간 한강의 잠재력 을 충분히 살리기 위해서는 종합적 관리와 이용에 대 한 안목이 필요하다. 자연환경을 무시한 개발은 반 드시 지양되어야 하지만, 자연환경을 살리자고 일체 의 개발과 이용을 배제하는 것도 현명하지 않은 일이 다. 우리나라 도시하천을 살리는 길은 맹목적인 보 전 또는 복원이 아니라 환경보전과 더불어 도시 활 성화와 문화의 중심공간으로 도시 수변공간을 육성 하는 것이다.

강변 고속화도로 문제의 해결

성공적인 수변개발을 위해서는 수변공간과 도시 내 부공간의 긴밀한 연계가 필수요건이다. 수변공간과 도시의 내부공간이 원활히 연결되고 상호 보완의 관 계가 맺어지면, 보다 많은 사람들이 수변을 쉽게 이 용할 수 있게 되어 수변공간의 활성화를 기할 수 있 다. 이 연계는 기존 도시공간의 활성화에도 큰 도움 이 되기 때문에, 수변공간의 활성화가 도시 전체의 재생으로 이어질 수 있다. 그러므로 수변공간과 도시 내부공간을 가로막고 있는 시각적·물리적 장애물을 제거하고, 모든 사람들이 다양한 교통수단, 특히 폭 넓은 도시환경의 체험을 가능하게 만드는 보행을 통

이러한 관점에서 한강을 개선하기 위해 해결되어 야 하는 근본적인 문제 중 하나는 강변의 고속화도로 다. 1960년대 한강개발로 시작되었고, 1980년대 한 강종합개발사업에 의해 고착화된 강변 고속화도로는 매우 해결하기 어려운 고질적 문제가 되고 말았다.

수많은 자동차가 강변의 고속화도로를 질주하고 있 는 상황에서는 한강의 자연성 회복, 강변공간의 활용 및 한강 중심의 서울 도시공간구조 개선 등 한강의 어떠한 공간적 개선 노력도 효과를 거두기 어렵다.

그러므로 강변 고속화도로 문제를 해결하지 않고 단순히 수변공간을 단장하는 일에만 매달려서는 바 람직한 결과를 낳을 수 없다. 강변 고속화도로를 적 극적으로 개조하여 수변공간과 기존 도시의 내부공 간을 긴밀하게 연계하는 작업은 한강의 모습과 서울 의 도시공간구조를 가장 획기적으로 바꿀 수 있는 계 기를 마련해줄 것이다.

이와 관련하여 현재 계획되고 있는 강변도로 덮개 공원 등의 부분적 개선방안도 대안이 될 수 있겠지만 도시공간과 한강의 적극적인 연계를 만들어내기에는 부족해 보인다. 강변도로의 문제를 해결하기 위해서 는 한강 양안 고속화도로의 도시 중앙구간(내부순환 도로 안쪽구간)을 부분적으로 끊어 통과교통을 억제 하고 도로폭과 차로수를 줄여서 지구도로로 전환하 는 등 강변도로의 기능과 구조를 근본적으로 바꾸는 방안이 검토되어야 할 것이다. 이러한 일은 매우 어 렵고 장기적인 준비가 필요하지만, 현재 추진되고 있 는 서울외곽의 순환도로 체계와 강남순환도로 등이 완성되면, 광역교통체계에 큰 부담을 주지 않고 강변 고속화도로의 구조를 변경하는 일이 전혀 불가능한 일은 아닐 것으로 생각되며, 이러한 일을 통해 한강 과 서울시가 얻게 되는 막대한 효과를 생각한다면 검

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토해볼 가치가 충분하다.

이와 더불어 한강 북안의 철도에 대해서도 장기적 인 검토가 필요하다. 한강의 서울시 구간에서는 북안 이 남안에 비해 급경사인 곳이 많은데, 그렇지 않아 도 가용지가 부족한 북안의 상당 부분을 철도가 차지 하여 강북의 도시와 강변을 단절시키고 있다. 이 문 제도 쉽게 해결할 수 없는 일이기는 하지만 현재 정 부에서는 서울 일대의 철도망을 전면적으로 개편하 는 계획을 추진하는 중이므로 그 계획의 수립과 집 행과정에서 장기적으로 한강의 강변철도를 지하화하 거나 노선을 조정하는 일을 검토할 수 있을 것이다.

강변 토지이용의 공공성 제고

한강의 또 다른 고질적 문제는 공공성 낮은 연변 토지 이용이다. 강변에 아무리 좋은 공간이 조성되더라도 공공성이 낮고 폐쇄적인 아파트단지가 강변을 차지 하고 있는 한, 한강의 활용에는 한계가 있을 수밖에 없다. 공공성 높은 복합용도의 유치는 성공적인 수변 공간 개발의 중요한 요건이다. 수변공간의 활성화를 위해서는 전시 및 공연 문화시설, 컨벤션, 오피스, 상 점, 레스토랑, 카페 등 다양한 용도들이 적절히 혼합 되어야 한다. 복합용도 구성은 다양한 이용자 계층을 끌어들이며, 이들이 만들어내는 다채로운 문화의 양

상은 활력 넘치는 도시공간을 창출한다. 수변의 복합 용도가 활성화되기 위해서는 도시 내부의 기능과 연 계되어야 한다. 토지이용의 측면에서도 수변공간과 도시 내부의 연계가 필요한 것이다.

이러한 점에서 서울의 한강변을 둘러싸고 있는 아 파트단지의 문제는 심각하다. 외부인의 출입을 꺼리 는 폐쇄성이 강한 아파트단지가 일반시민들의 한강 에 대한 시각적·물리적 접근을 막고 있으며, 강변 의 귀중한 공간이 아파트로 사유화되어 공공의 자원 으로서 활용되지 못하고 있는 것이다. 이 문제를 해 결하기 위해서는 강변 아파트단지의 재건축 시점에 서 공공용지를 확보하여 공공성 높은 용도가 강변에 자리 잡을 수 있도록 하는 방안이 마련되어야 한다.

이와 관련하여 한강변 재건축 아파트단지 관리 방 향을 다시 생각해볼 필요가 있다. 서울시는 2009년 한 강변 재건축 아파트단지들에 대해 일부 고층을 허용하 는 대신 강변에 기부채납 부지를 확보하여 문화시설 등 공공시설을 조성하고 강변 고속화도로를 지하화하는 계획을 수립하였으나, 최근 이 계획을 변경하여 기부 채납 비율을 낮추고 최고층수를 35층으로 제한하였다.

한강변에 고층 아파트를 무분별하게 허용하는 것 은 아파트 주민들에게 한강의 조망을 독점적으로 누 리게 하는 경관 사유화의 문제를 야기할 수 있다. 그 러나 용적률을 낮추지 못하는 상황에서 강변 아파트

<그림 3> 수변의 알라스칸 고속도로를 지화하하고 수변과 도심을 연계하는 워터프론트 조성사업을 10년에 걸쳐 추진하고 있는 미국 시애틀

출처: Waterfront Seattle 홈페이지(http://waterfrontseattle.org/).

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의 최고층수를 35층으로 제한하면 잠실 1~2단지의 경우에서 보듯이 기존의 낮은 아파트 병풍을 35층으 로 높이는 결과만을 초래할 수 있으며, 이로 인해 한 강의 경관이 오히려 악화되고 경관 사유화가 심화될 가능성이 있음을 간과하지 말아야 할 것이다. 즉, 이 것은 한강변에 35층 내외의 아파트가 빽빽이 들어찬 단지를 만들 것인지, 조망을 악화시키지 않는 범위에 서 몇몇 동의 층수는 50층 정도까지 허용하되 나머지 는 중·고층이 적절히 혼합되고 통경축이 확보되는 단지로 만들 것인지 선택의 문제다.

기부채납 비율의 하향조정도 생각해보아야 할 문 제다. 한강변 아파트단지의 재건축 시점은 한강변에 공공기능을 위한 부지를 확보할 수 있는 거의 마지막 기회다. 그러므로 효과가 의심스러운 높이제한의 반 대급부로 기부채납 비율을 낮추어 주는 것은 타당한 관리 방향이라고 보기 어렵다. 또한 기부채납 공간이

강변 아파트의 사유공간화되는 것을 막기 위해서는 강변 용도를 문화, 상업용도로 복합화하여 시민들의 상시적인 이용을 촉진하게 만드는 것이 필요한데, 이 를 위해서도 강변에 일정 수준 이상의 면적을 확보하 는 것이 긴요하다.

한강변에 공공부지를 마련하여 박물관, 미술관, 수족관, 콘서트홀, 야외공연장 등 공공성 높은 문화 공간을 조성하는 일은 도시민의 삶의 질 향상과 직결 될 뿐 아니라, 그 자체가 명소화되어 수변공간의 인 지도를 높이며 이용인구를 늘리는 효과를 거둘 것이 다. 이는 현재 세계 도시들의 주요 지향점인 ‘창의도 시’의 구현과도 밀접하게 관련되는데, 누구나 쉽게 이 용할 수 있는 공공 문화시설은 시민의 창의성을 자극 하여 창조적 활동을 북돋을 뿐 아니라, 장래 고부가 가치 지식산업을 이끌 ‘창의집단’들이 선호하는 도시 환경을 만들어 도시경쟁력 강화에 밑거름이 되기 때

출처: 서울시. 2009.

<그림 5> 오페라하우스, 도서관, 공연문화센터, 컨퍼런스센터 등이 모여 있는 덴마크 코펜하겐 도시수변의 문화시설 벨트

주: 오페라하우스(좌), 국립도서관 Black Diamond(중앙), 공연문화센터 Skuespilhuset(우).

출처: ⓒ Edisonblus, Wikipedia.

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문이다. 한강은 서울에서 공공 문화시설 벨트를 체계 적으로 조성할 수 있는 귀중한 자원이다.

한강의 계획 수립과 집행의 공조를 위한 거버넌스(governance) 체계의 구축

성공적인 한강의 계획과 관리를 위해서는 적절한 계 획과 추진체계가 뒷받침되어야 한다. 사업 추진에 있 어서는 세밀한 사전 검토가 필요하며, 이에 대한 시 민들의 합의를 이끌어내고 중간평가를 통해 사업의 문제점을 파악하여 계획을 수정, 보완하는 작업이 필 요하다. 이러한 작업은 단기적으로 서둘러서는 성공 하기 어렵다. 외국도시에서는 30~40년 이상 장기 간에 걸쳐 수변개발 계획을 수립하고 지속적으로 정 비사업을 진행하는 경우가 많다. 우리나라 도시들은 4년 주기의 지자체장 선거에 맞추어 급하게 계획을 수립하고 임기 내에 성과를 거두고자 서두르는 경우 가 많은데, 이제 단기적 성과에 집착하지 말고 장기 적 관점에서 계획을 만들고, 지자체장이 바뀌더라도 이를 지속적으로 추진하는 풍토가 자리 잡혀야 한다.

또한 한강의 구조적 개선작업은 중앙정부나 지방 정부 단독으로 할 수 있는 일이 아니며 민관이 힘을 합치는 협력적 거버넌스 체계에서 이루어져야 성공 적으로 추진될 수 있다. 한강의 계획과 관리를 일관 성 있게 추진하기 위해서는 강력한 리더십이 필요한 데, 이 리더십은 소수의 정치적 엘리트에 의해 주도 되는 것이 아니라 중앙정부 및 지방정부, 민간기업, 시민단체, 지역커뮤니티 등이 힘을 합쳐 만든 파트너 십이 바탕이 되고, 이해관계자들의 긴밀한 협의와 협 력이 지속적으로 뒷받침되는 체계여야 한다. 이제 한 강의 계획과 관리도 먼 훗날을 내다보고 시민의 공감 대를 형성해가면서 점진적으로 추진해나가는 형태가 되어야 한다. 시민들의 합의와 협조가 성공적인 사업

추진의 원동력임을 잊지 말아야 한다.

현재 한강은 관민을 통합하는 협력적 거버넌스 체 계는커녕, 정부 측면에서의 통합관리조차 이루어지지 않고 있다. 한강은 국토교통부 서울지방국토관리청과 한국수자원공사 및 환경부가 각자의 역할을 나누어 맡 고 있으며, 또한 구간별로 지방자치단체가 나누어 관 리하고 있어서 종합적인 운영관리가 이루어지기 어려 운 구조를 가지고 있다. 따라서 민관 협력의 거버넌스 체계 구축에 앞서 한강의 계획과 관리체계부터 정비할 필요가 있다. 각 구간을 관할하는 지자체와 한강의 전 체 유역을 관리하는 중앙정부가 서로 다른 비전과 목 표를 가지고 충돌하는 것은 바람직하지 않은 일이다.

이러한 의미에서 지난 8월 말 중앙정부와 서울시가 처음으로 머리를 맞대고 수립한 ‘한강 자연성회복 및 관 광자원화 추진방안’은 그 내용에 못지않게 중앙정부와 서울시의 협조체계에 첫 단추를 끼우는 작업으로서의 의미가 있다. 앞으로 이러한 협력관계가 지속적인 통합 관리 체계로 발전되고, 장기적 비전을 바탕으로 한강의 구조적인 문제를 힘을 합쳐 해결하여 장래 한강의 모습 을 획기적으로 개선하는 계기가 되기를 기대한다.

참고문헌 ---

라도삼, 박은실, 오민근, 우윤숙. 2008. 창조도시의 의의와 사례. 도시정 보 8월호: 3-18.

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_____. 2007. 한강르네상스 기본계획.

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_____. 2013. 한강 자연성회복 기본계획.

서울학연구소. 1998. 서울 성장 50년사 영상자료 탐사.

양도식. 2006. 포스트모던 도시수변공간의 문화적 사용을 위한 도시설계 과정 분석. 서울도시연구 7권, 3호: 65-86.

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_____. 2012. 하천과 도시재생. 강과 한국인의 삶, 전상인, 박양호 편, 559-590. 파주: 나남.

Waterfront Seattle 홈페이지. http://waterfrontseattle.org/.

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