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광역교통수요 및 에너지 절감을 위한 수도권 신도시 개발체계의 모색 New Town Development Strategies
for Travel Demand Reduction and Energy Saving
in Seoul Metropolitan Area: Positional New Town vs. Residential New Town
이상용․정진규
2004. 12／95면／정책연구／국토연 2004-44
제1장 연구의 개요
제1장은 서론으로서 연구의 배경과 목적, 연구 범위 및 접근방법, 그리고 주요 선행연구 중 본 연구와 관련되는 부분을 논한다. 역사적․경험적으로 신도시 개발은 대도시의 과밀화 문제를 해 소하기 위한 유력한 방안의 하나로서 여러 나라에서 지속적으로 추진되어 왔다. 우리나라에서도 수도권 과밀화와 주택문제를 해결하고자 1980년대 후반부터 1990년대 중반까지 5개 신도시 개 발이 이루어진 바 있다. 그러나, 체계적인 광역교통시설의 뒷받침 없이 단기간에 주거기능 위주 의 대규모 신도시를 건설함으로서 여러 가지 문제를 유발하였다. 본 연구는 이러한 배경하에서 신도시 개발 전략을 유형화하여 교통수요 및 교통체계에 미치는 영향을 정량적으로 비교․평가 함으로서 광역적 교통수요관리 및 에너지 절감 측면에서 어떤 전략이 보다 효과적인가를 검토해 보는 데 목적이 있다.
제2장 신도시개발과 대도시권 광역교통
제2장에서는 대도시 과밀화 문제 해소를 위한 신도시 개발의 이념과 함께 국내외 신도시 개발 의 역사적․경험적 사례를 검토하고, 수도권의 전망과 장기계획 측면에서 향후 신도시 개발 전망 을 논하고 있다. 일반적으로 대도시 주변 신도시는 종합적 계획에 의해 새로이 조성되는 도시로 서 중심도시의 주변에 위치하여 일부 기능을 분담함과 동시에 주로 중심도시로부터 인구를 흡인 하면서 지속적으로 인구를 증가시켜 자족성을 확대하게 된다. 접근도(accessibility)로 평가되는
중심도시와의 거리 및 교통여건은 신도시개발의 중요한 입지요소로서 중심도시로부터의 인구흡 인과 신도시 주민의 직장 위치 결정에 결정적 영향을 미치는 것으로 알려져 있다. 세계 각국의 신도시들에 대한 사례조사연구에 의하면, 중심도시로부터의 거리가 멀어질수록 신도시 규모는 커지며 중심도시에 대한 직장 의존도가 낮아져 자족성이 높아지는 것으로 나타나고 있다. 또한, 신도시와 중심도시간의 광역교통은 기본적으로 철도에 의존하는 것으로 보인다.
분당․일산 등 수도권 5개 신도시를 평가해 볼 때 개발의 기본목적은 신도시의 일반적 이념에 입각하였으나 실제 계획 및 개발과정은 본래의 이념 구현과는 상당히 거리가 있었던 것으로 평가 된다. 중심도시에서 근거리(도심부에서 약 20㎞)에 고밀도(인구밀도 176~392인/ha) 개발에 의 한 대규모 도시(인구 17~39만)를 광역도시철도시스템이 매우 미흡한 상태에서 6~7년의 단기간 (선진국의 경우 계획목표연도까지 20~30년)에 완성하고자 했던 점이 그러하며, 제조업을 비롯 하여 뚜렷한 도시별 특화 기능 없이 상업․업무 기능만으로 자족화를 도모했던 것도 비현실적인 계획이었다고 볼 수 있다.
제3장 수도권 신도시 개발 Scenario 구성
제3장에서는 수도권 신도시 개발 전략 Scenario를 구성하였다. Scenario는 거점형 신도시(원 거리 대규모 집중형) 개발과 주거형 신도시(근거리 소규모 분산형) 개발의 2가지로 구성되었다.
거점형 신도시 개발 Scenario는 서울 도심부에서 약 40~60㎞ 거리에 지역특성에 따라 인구 20 만~55만 수준의 10개 신도시를 건설하여 장래 수도권 인구증가(2003~2020년간 약 241만) 중 경기도 인구증가분(약 225만)을 흡수하고 나머지 지역은 개발 및 인구증가를 억제하는 것으로 가정한다. 10개 신도시는 가급적 도시철도 노선이 있거나 계획이 확정된 곳으로 선정하고, 없는 경우에는 도시철도를 신설한다고 가정한다. 주거형 신도시 개발 Scenario는 서울도심으로부터 반경 25㎞ 내 읍면동 지역 중 현재 저개발 상태이나 도시개발 여건이 양호한 곳을 선정하여 인구 밀도 100인/ha 미만, 인구 5~12만 정도의 22개 신도시를 개발한다고 가정한다. 한편, 서울시는 기존 수도권 광역교통망계획에서와 같이 인구 1000만 수준을 유지하는 것으로 가정한다.
제4장 Scenario별 광역교통수요 및 에너지 소비 분석
제4장에서는 설정된 Scenario별로 수도권내 지역간 교통수요와 도로교통부문의 에너지 소비 규모를 산출한다. 교통수요분석은 연구목적상 2020년도 출근통행 및 등교통행 만을 대상으로 하 며 「수도권 광역교통망계획(2001-2020)」보고서(건설교통부 등, 2000. 12)에서 정립된 모형 과 Network을 적용한다. 교통수요와 관련하여 신도시는 일반적인 자생적 도시와 달리 중심도시 와 특별한 관계가 있을 수 있다 따라서, 수도권 전체로 정산된 기존 모형은 신도시와 중심도시간 의 수요를 실제보다 저평가(underestimate)할 개연성이 있으며 수단분담구조도 실제와는 다른 양상으로 나타날 수 있다. 본 연구에서는 연구목적 상 다음과 같이 ‘통근․등교통행 중 중심도시 유출 비율’과 ‘도로(승용차, 택시, 버스)분담 비율’에 따라 8개 세부 Scenario를 구성하여 수요분 석 결과를 비교․평가한다.
Scenario 1(거점형 신도시) 중심도시유출비율(%)
도로분담비율(%) 10 30
40 Scenario 1-1 Scenario 1-3 60 Scenario 1-2 Scenario 1-4
Scenario 2(주거형 신도시) 중심도시유출비율(%)
도로분담비율(%) 30 50
60 Scenario 2-1 Scenario 2-3 80 Scenario 2-2 Scenario 2-4
세부 Scenario별 노선배정 결과 교통량(VKT)의 경우 수도권 전체 도로망에 대한 교통량 (VKT, 단위: 대-㎞)은 Scenario 2-1(주거형, 중심도시 유출 30%, 도로분담률 60%)의 경우가 60,150.3천 대-㎞로 가장 적으며 다음은 Scenario 1-1(거점형, 중심도시 유출 10%, 도로분담 률 40%)의 60,414.4천 대-㎞이다. 또한, Scenario 2-4(주거형, 중심도시 유출 50%, 도로분담 률 80%)가 68,176.4천 대-㎞로 가장 크고 Scenario 1-4(거점형, 중심도시 유출 30%, 도로분 담률 60%)가 67,516.9천 대-㎞로 두 번째로 크다. 특히, 중심도시 유출비율 30%인 4개의 Scenario(1-3, 1-4, 2-1, 2-2)를 비교할 때 주거형(근거리 소규모 분산형) 신도시의 경우
(2-1, 2-2)가 거점형 신도시(1-3, 1-4)보다 VKT를 줄이는 데 보다 효과적인 것으로 볼 수 있다.
교통시간(VHT)의 경우 VKT의 경우와는 달리 Scenario 1-1(거점형, 중심도시 유출 10%, 도 로분담률 40%), Scenario 1-2 (거점형, 중심도시 유출 10%, 도로분담률 60%)가 각각 7,542.4 천 대-시간, 7,820.2천 대-시간으로 가장 적은 것으로 나타났다. 또한, Scenario 2-3(주거형, 중심도시 유출 50%, 도로분담률 60%)과 Scenario 2-4(주거형, 중심도시 유출 50%, 도로분담 률 80%)가 각각 11,095.6천 대-시간, 13,899.6천 대-시간으로 가장 높게 나타났다. 그런데, 중 심도시 유출비율 30%일 경우를 보면 4개의 Scenario(1-3, 1-4, 2-1, 2-2) 중 주거형(근거리 소규모 분산형) 신도시의 경우(2-1, 2-2)가 거점형 신도시(1-3, 1-4)보다 VHT 수준이 조금 낮은 것으로 나타나 있다. 결국, 도시의 자족도를 높여 중심도시 유출비율을 10% 수준으로 낮출 수 있다면 거점도시 개발전략이 효과적이지만 30% 정도의 유출비율에서는 거점도시 개발전략의 의미가 약하다고 볼 수 있다.
혼잡도의 경우 Scenario별로 전체 링크 중 V/C > 1.0인 링크의 비율을 산출하여 혼잡의 정도 를 비교하였다. 이에 따르면 혼잡링크의 비율은 Scenario 1-1, 1-2, 1-3이 각각 35.3%, 35.7%, 38.1%의 순으로 낮고, Scenario 2-2, 2-3, 2-4가 각각 40.2%, 42.1%, 44.8%의 순으 로 높다. 이는 전술한 교통시간(VHT) 분석결과를 뒷받침해 주고 있다.
Scenario별 에너지소비규모(TOE기준) 산출 결과에 의하면 Scenario 2-1이 5,532TOE(아침 첨두시간대)로 가장 적으며 Scenario 1-1, 1-2의 순으로 나타나고 있다. Scenario 2-1이 Scenario 1-1에 비해 중심도시 의존도와 도로의존도가 훨씬 높다는 점을 감안할 때 에너지 소비 의 측면에서는 주거형 신도시의 메리트가 있는 것으로 보인다. 그러나 Scenario 1-1, 1-2에서 처럼 중심도시 의존도를 10% 정도로 낮출 수 있다면 거점형 신도시도 좋은 전략이 될 수 있으 며, Scenario 2-4에서 보듯 주거형 신도시의 경우에도 중심도시 의존도와 도로의존도가 지나치 게 높을 경우에는 에너지 소비도 매우 높을 것으로 보인다. 다만, 에너지 소비 규모 산정에 있어 혼잡으로 인한 지체의 에너지 영향을 고려하지 못했다는 한계를 감안할 필요가 있다.
제5장 결론
본 연구는 수도권개발에 있어 정책적 관심사인 신도시개발 전략에 대하여 가능한 Scenario를
설정하여 교통수요와 에너지 소비 규모를 산출하고 교통체계에 미치는 영향을 평가함으로서 정 책목표에 따라 보다 효과적인 신도시개발 방향을 수립하는 데 도움이 되는 근거를 마련했다는 데 의의가 있다. 제시된 Scenario가 신도시개발 전략을 전부 포함하고 있지는 않으나 대표적인 개발 전략이라는 점에서 중요한 지침이 될 수 있을 것이다.
교통량(VKT), 교통시간(VHT), 혼잡도, 그리고 에너지 소비 규모 분석 결과를 종합할 때 교통 수요 및 에너지 소비 절감과 관련한 신도시 개발 전략에 대하여 다음과 같이 결론지을 수 있다.
첫째, 교통량(VKT)이나 에너지 소비를 줄이는 것을 정책목표로 할 경우 신도시는 중심도시에 서 멀지 않은 곳에 소규모로 분산 배치하는 개발 전략이 원거리 대규모 집중형 신도시 전략에 비 해 효과적인 것으로 보인다. 단, 이 경우 중심도시 의존도 30%, 도로분담률 60%를 초과하지 않 는다는 것을 전제로 한다.
둘째, 혼잡과 지체로 인한 통행자의 시간손실 비용을 고려한다면 주거형 신도시 개발보다 거점 형 신도시 개발이 검토되어야 할 것이다. 그러나, 이 경우 중심도시 의존도를 매우 낮은 수준(통 행발생량의 10% 정도)으로 유지해야 한다는 조건이 요구된다.
셋째, 중심도시 의존도가 30% 정도라고 한다면(정책적이거나 현실적 상황이거나) VKT, VHT, 또는 에너지 소비 감축을 목표로 하거나 대체로 주거형 신도시(근거리 소규모 분산형) 전 략이 더 효과적인 것으로 보인다. 결국, 중심도시 의존도를 낮추기 어렵다면 사회적 비용 감소를 위한 거점형 신도시 개발의 의의는 구현하기 어렵다는 것을 의미한다.
넷째, 주거형 신도시 전략에서의 VKT, VHT, 에너지 소비는 중심도시 의존도가 50%가 될 경 우 모두 큰 폭으로 증가한다. 이와 같이 중심도시 의존도가 높게 나타날 것으로 예상되는 경우에 는 철도시설의 증대를 통하여 도로의 분담율을 낮추는 정책이 강력히 추진되어야할 것이다. 또 한, 중심도시 의존도를 낮게 유지할 수 있는 여건이 유력하다면 원거리에 거점도시를 추진하는 방안도 유효할 것이다.
그러나, 본 연구는 상대적으로 적은 예산과 짧은 연구기간이라는 제약으로 인하여 다음과 같은 한계를 갖고 있다. 첫째, Scenario의 설정에 있어 현실적인 여러 요인들이 충분히 고려되지 못하 였다. 수도권 신도시 개발에 대하여 여러 가지 구상과 함께 관계자의 의견을 듣고, 현장을 답사한 후 Scenario를 설정함이 바람직하나 여러 가지 제약 상 중앙정부의 공개된 자료와 주요 연구기관 의 발표된 연구결과만을 검토하는 데 그쳤다. 둘째, 분석결과 산출된 지표의 한계이다. 본 연구에 서 산출된 지표는 VKT 및 VHT로 표시되는 교통량과 그에 따른 에너지 소비량에 국한된다. 각
각의 시스템(즉, 신도시 개발 대안)에 대한 투입비용(cost)의 크기가 고려되지 않은 상태에서 실 적지표(performance indicator)만으로는 시스템에 대한 가치평가가 어렵다.
본 연구의 후속 연구로서 다음과 같은 연구가 진행될 수 있기를 바란다.
첫째, 신도시의 개발 전략에 관하여 더 많은 Scenario를 설정하여 분석․평가하는 작업이다.
본 연구에서는 원거리 대규모 집중형 신도시와 근거리 소규모 분산형 신도시로 이원화하였지만 두 가지 전략을 절충한 혼합형 신도시 전략도 가능하다. 또한, 도시의 연담화(urban conurbation) 를 받아들인다면 근거리 대규모 신도시개발도 검토할 수 있을 것이다. 한편, 신도시군(群)의 공 간적 분포패턴을 달리하는 것도 검토해볼 가치가 있다. 예를 들어, 본 연구에서는 주요 교통축에 1개씩 거점도시를 설정했지만 특정 교통축에 여러 개의 도시를 대상(帶狀)으로 배열하는 것도 구상해 봄 직하다.
둘째, 세부 Scenario를 구성함에 있어 출근․등교통행 중 중심도시유출 비율과 도로분담 비율 을 기준으로 각각 2가지 경우를 설정하여 4가지의 조합을 구성하였다. 그러나 보다 다양한 경우 와 조합을 설정할 수 있다. 또한 다른 요인을 기준으로 Scenario를 설정할 수도 있을 것이다. 셋 째, 교통수요분석을 보다 다양하게 수행하는 것도 의미 있을 것이다. 출근․등교통행 외에 다른 목적통행에 대한 분석도 가능하며 필요에 따라 VKT, VHT 외에 다른 지표를 산출할 수도 있다.
마지막으로, 연구의 한계에서 지적하였듯이 경제적 변수가 포함되지 않은 실적지표 산출모형만 으로는 시스템에 대한 가치평가가 어렵다. 가치평가에 입각한 종합적 정책결정을 위해서는 토지 이용-교통균형 모형에 기반을 둔 거대 모형을 이용한 연구가 이루어져야할 것이다.
