2016 -
51
강선주
미국 트럼프 대통령 당선인의 대외경제정책:
실행 가능성 전망과 함의를 중심으로
세미나 일자 2016. 11. 30
발 표 강선주 경제통상연구부 교수 토 론 전혜원 유럽·아프리카연구부 교수
류호권 외교부 북미유럽경제외교과장
이 문건은 집필자의 견해를 바탕으로 ‘열린 외교’의 구현과 외교정책수립을 위한 이 글은 국립외교원 외교안보연구소에서 매주 개최되는
주요국제문제분석 세미나에서의 논의를 참고로 하여 저자가 작성한 것입니다.
발 행 일 2016년 12월 23일 발 행 처 국립외교원 외교안보연구소 편 집 노유경 연구원
사진제공 연합뉴스 디 자 인 역사공간 인 쇄 웃고문화사
발간등록번호 11-1261021-000001-03
국립외교원 외교안보연구소
(우)06750 서울특별시 서초구 남부순환로 2572 http://www.ifans.go.kr
E-mail: [email protected]
2016-51
CONTENTS
문제 제기 01
트럼프 당선인의 대외경제정책 04
트럼프 당선인의 대외경제정책 실행 가능성 07 트럼프 당선인의 대외경제정책의 함의 16
정책적 고려사항 21
미국 트럼프 대통령 당선인의 대외경제정책:
실행 가능성 전망과 함의를 중심으로
1. 문제 제기
미국에서 도널드 트럼프(Donald Trump)가 45대 당선인로 선출된 지 3주가 경과하고 있음. 트럼프는 공화당 후보로서 선거 캠페인과 공약에서 기존 틀에서 벗어나 있었기에 당선 가능성이 높아 보이지 않았으나, 민주당 후보 힐러리 클린턴(Hillary Clinton)에 대해 예상보다 큰 차이로 선거인단(Electoral College)을 확보하여 세계를 놀라게 하였음.
트럼프 당선인은 “위대한 미국 재건 (Make America Great Again)”이라는 표어를 사용하였는데, 그 내용은 세계가 아닌 “미국 우선주의(America First)”임.
트럼프 당선인의 미국 우선주의는 군사안보 에서 미국의 역할 축소, 대외경제 분야에서 보호주의를 표방함.
트럼프 당선인은 중동에서 급진적 이슬람 무장단체(ISIS)를 군사적으로 퇴치할 의지를 보인 것을 제외하고는
미국의 전통적 동맹들에게 책임을 강조함으로써 군사안보에서 미국의 선택적 역할을 시사함.
1930년대에 미국이 세계적으로 보호주의를 확산시킨 경험(예: Smoot-Hawley 관세)에서 1945년 이후 미국 대통령들이 자유주의 국제경제질서를 견지했고 무역 정책을 대통령 선거의 주요 이슈로 삼지 않았음에 반해, 트럼프 당선인은 보호무역을 강조함.
트럼프 당선인은 기존 미국의 대외정책에 상당한 수정을 예고하는 것 외에도 정책 입장에 일관성을 결여하였음.
트럼프 당선인은 “위대한 미국
재건(Make America Great Again)”이라는 표어를 사용하였는데, 그 내용은 세계가 아닌 “미국 우선주의(America First)”임.
트럼프 당선인의 미국 우선주의는
군사안보에서 미국의 역할 축소,
대외경제 분야에서 보호주의를 표방함.
트럼프 당선인은 극단적이고 상충적인 공약을 제시하면서 구체적인 내용을 제시 하지 않았고, 동일 사안에 대해서도 시간과 장소에 따라서 입장을 바꾸었음.
트럼프 당선인의 비일관성은 언급한 상이한 정책들 중에서 실제로 어느 것이 추진될 것인가에 대한 의문을 일으킴. 더 근본적으로 트럼프 당선인의 비일관성은 그것이 더 큰 전략적 배경에서 의도된 것인지 또는 단순 비일관성(개인 성향)인지를 질문하게 함.
트럼프 당선인의 정책은 미국을 위한 것이지만 다른 국가들에게도 어려움을 제시함. 세계에서 미국이 차지하는 비중 때문에 다른 국가들은 미국에 새로운 행정 부가 등장할 때마다 미국의 새로운 대외정책에 대응해야 하는 부담을 갖고 있는데, 트럼프 당선인의 비일관성은 어떤 정책을 기준으로 대응해야 하는지 결정하기 어렵게 만들기 때문임.
불확실성이 높은 트럼프 당선인의 대외정책에서 중요하게 고려할 것은 트럼프 당선 인이 무엇을 말했는가보다는 무엇을 실행하는가이며, 그러한 경우에 트럼프 당선인이 제시한 정책들의 실행 가능성 분석이 트럼프 당선인의 대외정책에 대한 대응책 마련의 첫 단계로 보임.
미국의 대외정책 수립은 대통령(행정부)과 의회에 각기 다른 책임으로 제도화되어 있음. 제도적 환경은 대통령 개인의 성향을 넘어서는 구조적 기회와 제약으로 작용함.
미국의 정치 환경과 제도가 제공하는 기회와 제약의 관점에서 트럼프 당선인의 대 외정책의 실행 가능성을 점검한다면 트럼 프 당선인이 어떤 정책을 실행할 것인지 추 측하는 것이 가능함.
따라서 본 보고서는 트럼프 당선인의 대외정책, 특히 선거공약으로 나온 주요 대외 경제정책의 실행 가능성을 미국의 정치 환 경과 제도 차원에서 살펴보고자 함.
미국의 정치 환경과 제도가 제공하는 기회와 제약의 관점에서 트럼프 당선인의
대외정책의 실행 가능성을 점검한다면
트럼프 당선인이 어떤 정책을 실행할
것인지 추측하는 것이 가능함.
미국은 세계 최대 경제국으로서 다른 국가들의 미국 의존도는 여전히 높음. 따라서 외국 정부들은 트럼프 당선인의 보호주의적 선거공약이 현실화되는 것에 불안해 하고 있음.
또한, 세계가 2008년 금융위기를 극복했다고는 하나 저성장 기조에 있는 상태에서 미국의 보호주의로 대외경제정책의 수정은 세계 경제의 불안정성을 더욱 높일 수 있음.
그러므로 트럼프 당선인의 보호주의적 대외경제정책의 실행 가능성을 객관적인 정책 환경과 제도 관점에서 전망하고, 그로부터 한국의 경제통상외교가 고려해야 할 사항을 도출하고자 함.
2. 트럼프 당선인의 대외경제정책
트럼프 당선인의 대외경제정책은 연간 3.5% 경제성장, 향후 10년간 2,500만 개의 일자리 창출을 목표로 한 감세, 인프라 건설(재정 부양)과 규제 철폐와 같은 대내경제 정책과 연결되어 있음.
트럼프 당선인은 기업의 투자에 우호적인 환경을 만들어 고용을 창출하고자 함.
그 연장선상에서 미국이 체결한 무역협정이 글로벌 경쟁에서 미국 기업에게 불리하게 작용하였다고 보고 그를 시정하기 위해 보호주의를 실시하려고 함.
트럼프 당선인의 “Seven Points”와 취임 후 첫 100일 동안 추진할 정책에 관한 11월 21일 자 동영상에 나와 있는 주요 대외경제정책은 다음과 같음.1)
가. 통상 분야
멕시코에 대해 ▲수입품에 35% 관세 부과, ▲북미자유무역협정(NAFTA: North American Free Trade Agreement) 재협상 또는 실패 시에 탈퇴함.
중국에 대해 ▲수입품에 45% 관세 부과, ▲환율조작국 지정, ▲지적재산권 침해 인정 요구, ▲WTO 분쟁절차에 제소함.
미국이 체결한 기존 20여 개의 무역협정 중에서 ▲아시아-태평양 11개국과 함께 체결한 환태평양경제동반자협정(TPP: Trans-Pacific Partnership) 탈퇴, ▲무역협정
1) https://www.donaldjtrump.com/policies/economy; http://www.realclearpolitics.com/vid- eo/2016/06/28/donald_trumps_seven-point_plan_to_reform_nafta_and_wto_cheaters.html; https://
www.greatagain.gov/news/video-message-president-elect-donald-j-trump.html.
준수 엄격 조사, ▲WTO 탈퇴를 검토함.
(다국적) 기업에 대해 ▲법인세를 현재 38%에서 15%로 인하, ▲해외자산의 국내 반입 시 법인세(1회에 한해 10%만 부과)를 감면해줌.
트럼프 당선인의 보호주의는 현실과 동떨어진 측면을 갖고 있음. 트럼프 당선인의 보호주의가 해외로 이전된 일자리, 특히 제조업 일자리를 회복할 것인지 불확실하고, 오히려 높은 관세 부과로 무역분쟁 발생 및 무역 감소가 연간 3.5% 경제성장 목표 달성을 저해할 수 있음.
지난 50년간 미국의 GDP에서 무역이 차지하는 비중이 3배 이상 증가하여 무역의 미국의 경제에 기여도가 상당함. 또한 실업 및 저임금의 원인에는 기업의 해외 이주 뿐만 아니라 기술 혁신(자동화)과 생산성 향상이 있음. 그리고 정부는 실업자 혹은 저임금 노동자를 대상으로 사회안전망을 확대하는 데에 실패했기 때문임.
그럼에도 불구하고 트럼프 당선인은 무역관계를 제로섬(zero-sum)으로 인식하고 레버리지를 확보하기 위해서 보호주의를 실시하려는 것일 수 있음.
나. 금융통화 분야
2008년 금융위기 이후에 도입된 ‘도드-프랭크 월가 개혁과 소비자 보호법(Dodd- Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act)’을 철폐함.
도드-프랭크법은 과도한 금융 자유화와 거대화, 위험한 투자 관행, 금융권에 대한 부적절한 감독에서 2008년 금융위기가 발생하였다는 인식하에 대공황 이후 도입된 가장 포괄적인 금융 감독 개혁임.
그러나 미국 금융계는 도드-프랭크법이 금융계에 과도한 부담을 주고 있다고 주장 하며 규제 완화를 요구해왔고, 공화당에서도 이를 수용하는 입법이 이미 추진되고 있음.
트럼프 당선인은 과도한 금융규제가 은행의 대출을 어렵게 만들고, 그것은 다시 투자와 성장을 저해한다는 논리로 ‘도드-프랭크법’을 폐지하겠다고 발표하였음.
다. 기후변화 분야
트럼프 당선인은 환경/기후변화 관련 규제와 환경보호청(EPA: Environment Protection Agency)을 폐지할 것을 공약함.
높은 환경 규제가 생산 비용을 상승시켜서 제조공장의 해외 이전, 실업의 원인이 되었으므로, EPA 폐지, 에너지 생산과 관련된 규제를 철폐하여 셰일 에너지와 청정 석탄, 화학 등 전통 에너지 제조업을 재건하고 고임금 일자리를 창출함.
트럼프 당선인의 환경 규제 철폐는 유엔기후변화프레임워크협정(UNFCCC: UN Framework Convention on Climate Change)과 2015년 12월에 합의된 파리기후 변화협약에서 탈퇴로 연결됨.
파리기후변화협약은 지구온난화를 산업화 이전 수준보다 섭씨 2도 높은 수준으로 제한한다는 글로벌 목표하에 국가들이 독자적으로 온실가스 배출 감축 목표를 설정 하기로 함(NDC: Nationally Determined Contributions). 국가들은 NDC를 달성 해야 할 법적 의무를 갖는 것은 아니며 그의 이행 진전을 보고할 의무를 가짐.
파리기후변화협약은 전 세계 온실가스 배출 총량의 55%에 해당하는 최소 55개 협약 당사국의 비준으로 발효되는데, 2016년 10월 5일 197개 당사국 중 112개 당사국이 비준하여 발효 조건을 갖추었고 2016년 11월 4일 발효하였음.
오바마 대통령은 2016년 9월 3일에 미국의 비준서와 2025년까지 온실가스 배출을 2005년 수준에서 26~28%를 감축한다는 계획을 제출함.
3. 트럼프 당선인의 대외경제정책 실행 가능성
트럼프 당선인의 보호주의적 대외경제정책의 실행을 용이하게 하거나 자제시킬 수 있는 다음과 같은 미국의 정치 환경과 제도적 요인이 존재함.
가. 국내 정치적 요인
(1) 트럼프 당선인의 정치적 신념
트럼프 당선인의 보호주의는 일시적, 선거용이라기보다는 30년 이상 유지해온 신념 으로서 보호주의 입장을 완화하지 않을 수 있음.2)
트럼프 당선인은 1980년대부터 공개적으로 자유무역 반대 입장을 언론에 발표 해왔고, 무역 및 자유무역협정을 저임금과 실업 문제의 원인으로 비판했음.
그러한 트럼프 당선인이 보호주의 입장의 완화, 즉 보호주의적 대외정책을 실행하지 않을 요인은 미국의 경제 상태임.
보호주의는 무역으로 인해 발생한 특정 그룹의 경제적 불만을 단기적으로 해결하는 것을 목표로 하므로, 경제가 양호한 상태를 유지한다면 보호주의 요구도 감소함.
트럼프 당선인의 감세와 인프라 건설 투자 공약이 단기적으로 경기부양 효과를 가지는 경우, 미국 경제가 양호한 상태에서 트럼프 당선인도 보호주의적 대외경제 정책을 실시할 필요를 덜 느낄 수 있음.
2) Thomas Wright, “The 2016 Presidential Campaign and the Crisis of US Foreign Policy” (Lowy Institute).
(2) 2018년 중간선거
트럼프 당선인은 2018년 중간선거를 의식하여 보호주의 선거공약을 적극적으로 실행할 수 있음.
미국의 중간선거는 연방 상원의원 1/3과 하원의원 전원을 선출하는 것이지만, 당선 인의 4년 임기 중간에 치러지므로 당선인에 대한 중간평가라고 볼 수 있음.
2018년 중간선거에서 트럼프 당선인은 2017년 1월 취임 이후에 실시한 경제 정책, 워싱턴 기득권층 개혁으로 평가를 받을 것임.
트럼프 당선인이 선거공약을 실행하지 않을 경우 실망한 ‘앵그리 화이트(angry white)’ 유권자의 이탈로 공화당은 의회에서 다수당 지위를 상실할 수 있으며 트럼프 당선인 자신의 2020년 재선도 부정적인 향을 받을 수 있음.
실망한 유권자들이 상당한 지지를 받고 선출된 대통령에게 중간선거에서 충격적인 정치적 패배를 안길 수 있음은 이미 2010년에 보여졌음.
2008년에 미국 국민들은 공화당 출신 부시 대통령이 8년 동안 실시한 친기업 정책이 금융위기를 발생시켰다는 인식 하에 오바마 대통령을 선출하고 의회 상·하 양원에서 민주당을 다수당으로 만들어 주었음.
취임 후 오바마 대통령은 실물 경제에서 주기적으로 일어나는 경제 침체와 비교 할 수 없을 정도로 심각한 금융위기의 심화를 방지하고 2년 만에 경제 정상화의 길을 여는 데에 성공하였음. 그럼에도 불구하고 2010년 11월에 치러진 중간선거에서 오바마 대통령은 미국 선거 역사에 남는 기록적인 패배를 경험함(하원에서 63석, 상원 에서 6석 상실, 1948년 이후 최대).
2010년 중간선거에서 오바마 대통령의 패배는 당시 고용 소득 증대와 같은 일반 국민들이 피부로 느낄 수 있는 경제 회복의 지연과 2차적인 중요성을 가진 의료보험 개혁을 우선적으로 추진한 것에 대한 불만이 원인이었음.
트럼프 당선인은 2018년 중간선거를 의식하여 보호주의 선거공약을
적극적으로 실행할 수 있음.
나. 통상 관련 제도적 요인
통상 분야에서 대통령과 의회 각각이 갖고 있는 권한과 견제와 균형은 트럼프 당선 인의 보호주의적 대외경제정책의 실행 가능성에 영향을 줄 수 있음.
(1) 무역협정에 대한 대통령의 권한
미국은 국제협정을 비준 방식에 따라 조약(Treaty), 의회-행정부협정(CEAs:
Congressional-Executive Agreements), 행정부단독협정(SEAs: Sole-Executive Agreements)로 구분함.
조약은 상원의원 2/3의 찬성으로 비준, CEA는 상·하 양원에서 단순 과반수의 찬성 으로 비준, SEA는 의회의 비준을 받지 않음.3) 미국은 군사안보 관련 협정은 조약 방 식으로, 무역협정은 CEA로 비준해 왔음.
비준된 국제협정에서 탈퇴는 대통령 또는 가입한 절차에 상관없이 의회의 발의로 가능함. 자유무역협정은 상대국가에 사전(180일) 서면 통지로 탈퇴하는 조항을 포함하는 경우가 많음. 조약 의무를 가진 국제적 상업협정의 경우에는 상원 2/3의 동의를 얻어서 탈퇴할 수 있음.
무역 문제에 있어서 대통령은 의회로부터 부여받은 무역촉진권한(TPA: Trade Promotion Authority)하에서 무역협정을 협상, 체결할 권한을 가짐.
미국 헌법상(Article I) 의회가 무역에 관한 고유 권한을 갖고 있지만, 의회는 대통 령에게 TPA 부여를 통해 관세 부과, 무역 협상, 무역협정 이행법(implementation law)을 작성하도록 함.4)
TPA를 부여받은 대통령은 의회의 사전 승인 없이 협상 대상 국가와 내용(관세,
3) 미국 헌법상(Article II) 외교에 관해 대통령에게 주어진 권한에 의해 대통령은 SEA를 체결할 수 있고, 의회에 통보 의무만을 가짐(1972년 입법).
4) TPA는 의회가 대통령에게 영구적으로 부여한 권한은 아님. 이전 TPA는 2007년에 만료되었고, 오바마 당선인은 TPP 협상을 위해 2012년부터 TPA 갱신을 추진, 2015년 6월에 부여받았고 2018년까지 유효함.
쿼터 등) 선정, 협정 체결, 이행법을 작성하고, 의회는 수정/필리버스터 없이 승인/
거부만 결정할 수 있음. 대통령이 체결된 무역협정의 이행법을 의회에 제출하는 데에 시한은 없음.
대통령은 무역협정 서명과 발표 90일 전에 의회에 통보하고, 무역협정이 의회에 제출되면 의회는 90일 이내에 표결해야 함.
TPA를 통해 대통령이 무역에 대해 갖는 권한과, 무역협정의 대부분이 CEA이라는 사실은 트럼프 당선인이 향후 큰 어려움 없이 보호무역 선거공약을 실행할 수 있음을 의미함.
NAFTA, KORUS FTA, WTO 가입 등 통상협정의 대부분은 상·하원 단순 과반수 찬성으로 통과된 CEA이므로, 트럼프 당선 인은 의회의 승인 없이 NAFTA 재협상/탈퇴와 TPP 탈퇴를 실행할 수 있음.
TPP는 2016년 2월에 서명되었고 서명일로부터 2년 비준 시한을 갖고 있는데, 오바마 대통령은 8월에 TPP 비준과 이행법 제출 계획을 의회에 통보하였지만 현재는 임기 내 비준을 포기한 것으로 보임.5)
트럼프 당선인은 대통령 취임 첫날에 의회에 TPP 탈퇴를 통보할 것이라고 공표함.
미국의 파리기후변화협약 비준이 의회의 승인을 거치지 않은 SEA이기 때문에 트럼프 당선인이 탈퇴를 실행하는 데에 문제가 없을 것임.
미국에게 파리기후변화협약은 이미 가입한 UNFCCC를 이행하는 것이고, 온실가스
5) TPP는 12개 회원국 총 GDP의 85%(2013년 기준)에 해당하는 국가가 비준하면 발효하게 되어 있음. TPP 회원 국의 총 GDP에서 미국과 일본의 비중은 각각 약 60%와 17%, 호주, 캐나다, 멕시코 3개국이 결합된 비중은 약 17%, 나머지 7개 회원국의 비중은 약 6%이므로 미국의 비준 없이 TPP는 발효될 수 없음.
무역협정의 대부분이 CEA이라는 사실은
트럼프 당선인이 향후 큰 어려움 없이
보호무역 선거 공약을
실행할 수 있음을 의미함.
배출 감축 목표와 재원 약속에 대해 새로운 입법이 필요하지 않은 것이었음.6) 이와 같은 이유에서 오바마 대통령은 파리기후변화협약을 의회와 협의 없이 SEA로 비준함.
파리기후변화협약이 SEA로 비준되었기 때문에 향후 트럼프 당선인은 탈퇴에 관한 행정명령(Executive Order)을 내림으로써 파리기후변화협약에서 탈퇴할 수 있음.
다만 파리기후변화협약은 발효 후 3년이 경과해야만 탈퇴 절차를 시작할 수 있으므 로 트럼프 당선인은 2019년까지 기다려야 함.7) UNFCCC에서는 1년 만에 탈퇴할 수 있음.
트럼프 당선인이 파리기후변화협약에서 탈퇴하는 데에 법적 제약이 없는 상태에서 이의 실행에 영향을 미칠 요인은 향후 3년간 미국의 정치와 경제 여건일 것으로 보임.
(2) 환율조작국 지정 기준
트럼프 당선인의 중국을 환율조작국으로 지정한다는 공약은 환율조작에 대한 기술 관료적(technocratic) 접근 때문에 제약을 받을 수 있음.
미국 의회는 2003년부터 중국의 위안화 환율조작을 다루기 위한 입법을 30회 넘게 시도해왔고, 이것은 2016년 2월 환율체 제(exchange regime)에 대한 조사를
규정한 무역촉진집행법(TFTEA: Trade Facilitation and Trade Enforcement Act)의 제정으로 결과되었음.
TFTEA에 따라 4월 재무부는 환율조작 판정 3개 기준을 마련, 미국과 연간 550억
6) 미국에서 국제협약의 비준을 의회에 제출할 것인가에서 중요한 고려사항이 새로운 협약이 이전 협약을 이행하 는 것인가(자체이행협약: self-executing, 추가적인 국내 입법 불필요) 또는 미국 국내법에 기초해야만 이행될 수 있는가(비자체이행협약: non-self-executing, 추가적인 국내 입법 필요)임. 오바마 대통령이 선택한 비준 방 식은 파리기후변화협약에 비우호적인 의회를 우회한다는 편리성도 있었음.
7) 공식 탈퇴 이전 3년 동안 미국은 부작위로 파리기후변화협약을 무력화시킬 수도 있음.
트럼프 당선인의 중국을 환율조작국으로
지정한다는 공약은 환율조작에 대한
기술관료적(technocratic) 접근 때문에
제약을 받을 수 있음.
달러 이상의 무역관계를 갖고 있는 국가들 (상위 10위 무역파트너) 중에서 ▲200억 달러 초과 대미 무역흑자 기록, ▲GDP의 3% 초과 경상수지 흑자 기록; ▲GDP의 2% 상당 외국 자산 순매입으로 환율 절하 유도를 제시함. 3개 기준 모두에 해당할 경우 대통령은 그 국가와 협의하고 필요시 벌칙을 부과할 수 있음.8)
재무부가 연 2회 발표하는 주요 무역파트너의 환율 정책에 관한 보고서에서 2016년에 환율조작의 기준에 맞는 국가는 없었고, 중국, 일본, 한국, 대만, 독일, 스위스가 환율조작 감시대상국으로 지정됨.9)
TFTEA를 이행하기 위한 재무부의 환율조작 판정 기준은 양날의 칼로 작용하고 있음. 명확한 기준에 의거하여 미국의 환율조작국 지정이 용이해졌다고 볼 수도 있지만, 외국은 환율조작 판정 기준을 환율조작 정도를 선택하는 데에 활용하여 환율조작국 지정을 피해갈 수 있기 때문임.
2016년에 중국이 환율조작국 지정을 피할 수 있었던 이유는 2015년에 중국의 대미 경상수지 흑자가 2.4%에 불과했다는 근거에서이며, 2000년대 중반 이후 달러화 대비 위안화의 가치가 30% 절상되었기 때문임.
국제통화기금(IMF: International Monetary Fund)도 중국 위안화가 과도하게 절하되어 있다고 판단하지 않음.
또한 2016년 10월부터 중국 위안화가 IMF SDR(Special Drawing Rights) 통화 바스켓에 편입되어 있으므로 위안화의 환율 조작에 신중할 수밖에 없음.
8) 미국이 환율을 조작하는 무역국 파트너에 대해 취할 수 있는 조치는 3개가 있음. 첫째, WTO의 분쟁해결 절차 에 제소; 둘째, 미국 상무부가 상계관세를 부과하여 조작된 환율로 발생한 피해를 보상받음; 마지막으로 ‘통상 법’(Trade Act of 1974) 301조(Section 301)를 발동하여 미국무역대표부(USTR: Office of US Trade Repre- sentative)가 외국의 무역협정 위반 또는 미국 기업들에 부당한 부담을 주었는지를 조사하고, 그에 기초하여 일 방적으로 무역제재를 가하는 것임.
9) Treasury Dept., “Foreign Exchange Policies of Major Trading Partners of the United States” (2016.10.14.).
환율조작 판정 3개 기준
2016년 환율조작 판정 기준 작성 이전에도 이의 주무 부처인 재무부는 중국을 환율 조작국으로 지정하는 데에 신중한 입장을 견지해 왔음.
재무부는 1994년(Trade Act of 1988)에 중국을 환율조작국으로 지정한 바 있지만, 이후에는 중국을 환율조작국으로 지정하지 않았음.
트럼프 당선인이 자의적으로 중국을 환율조작국으로 지정하는 것은 20년 이상 지속되어 온 재무부의 관행에서도 벗어나는 것일 뿐만 아니라 중국의 보복을 부를 가능성이 있음.10)
(3) 무역정책에 관한 의회의 기조
제115차 의회(2017.1.3.~2019.1.3.)의 상·하원 모두에서 다수당을 이루게 된 공화 당은 1970년대 중반 이후 기업/무역 친화적이었으므로 트럼프의 보호주의적 무역 정책과 보조를 맞추는 정도에 불확실성이 있음.
1945년 이후 미국 대통령은 의회보다 더 자유무역을 선호해왔으나(소위 presidential liberalism), 트럼프의 당선으로 자유무역에 대한 대통령과 의회의 입장이 역전되었음.
공화당, 특히 공화당 상원의원들은 하원의원들보다 자유무역을 지지하며 대통령의 출신 당과 무관하게 대통령이 발의한 자유무역협정을 의회에서 비준시키는 데에 기여 하였음.
그러므로 공화당 내에서 트럼프 당선인의 보호주의 무역정책을 완화시키려는 시도가 존재할 수 있음. 이미 공화당 의원들 중에 NAFTA는 물론이고, TPP도 완전히 폐기하기보다는 수정, 통과시켜야 한다는 의견이 존재함.11)
10) 재무부의 환율조작 판정 기준이 법이 아니고 벤치마크이므로 그의 적용에서 재무부가 재량권을 발휘, 트럼프 당선인의 결정을 지지하는 결과를 생산할 가능성을 배제할 수 없음.
11) TPP는 데이터 보호, 지적재산권, 노동 및 환경 기준, 환율조작, 경쟁 등 미국이 우려하는 불공정 무역 관행을 다 루고 있고, 캐나다와 멕시코가 참여하므로 NAFTA 재협상의 대용물로 이용하거나 미-일 FTA로 전환시켜서라 도 TPP를 살려야 한다는 의견이 존재함(예: Orrin Hatch 상원의원, Kevin Brady 하원의원).
반면에 전통적으로 보호주의 성향의 민주당 지역이었지만 대통령 선거에서 트럼 프를 지지한 러스트 벨트에서도 승리하여 의회에서 다수당을 이룬 공화당은 과거보 다는 덜 기업/무역 친화적일 수 있고, 그리 하여 트럼프 당선인의 보호주의적 무역정책 이니셔티브를 따를 가능성도 있음.
2016년 8월 등록유권자를 대상으로 실시한 여론 조사에서 무역에 대한 부정적인 의견(47%)이 긍정적인 의견(45%)보 다 더 많았고, 정당별로는 공화당원 및 공화당 성향의 유권자 중 61%가 반무역적 (32% 친무역적), 민주당원 및 민주당 성향의 유권자 중 34%가 반무역적(58%
친무역적)으로 조사됨. 과거 공화당은 친무역적, 민주당은 반무역적이라는 전통적인 기조와 상반된 결과를 보임.12)
특히 2018년 중간선거를 의식한다면, 트럼프 당선인에 대한 유권자들의 지지도와 연동하여 공화당의 보호주의적 경향이 강화될 수 있고, 트럼프 당선인의 보호주의 무역정책이 실행될 가능성이 있음.
다. 전략적 고려
트럼프 당선인이 보호주의적 대외경제정책을 공약대로 실행할 가능성은 자유주의 국제질서에서 미국이 받는 혜택과 비용을 어떻게 평가하느냐의 영향을 받을 수 있음.
트럼프 당선인은 동맹 유지와 같이 세계무대에서 미국의 역할이 과도했기 때문에 미국이 쇠퇴하고 있다고 봄. 그래서 미국은 역할을 축소하고 2차 세계대전 이후에 미국이 수립한 자유주의 국제질서와 같은 광대한 아이디어보다는 좀 더 협소한 국가
12) “Clinton, Trump Supporters Have Starkly Different Views of a Changing Nation” (Pew Research Center, 2016.8.18.).
의회에서 다수당을 이룬 공화당은
과거보다는 덜 기업/무역 친화적일 수 있고,
그리하여 트럼프 당선인의 보호주의적
무역정책 이니셔티브를 따를 가능성도 있음.
이익에 집중해야 한다고 봄.
자유주의 국제질서에서 미국의 역할에 대한 트럼프 당선인의 인식은 향후 자유주의 국제질서에 대해 거래(transaction)로 접근함을 의미하며, 군사안보 분야에서 선택적 개입 및 동맹의 책임 증가 요구와 함께 경제 분야에서 중상주의적 대외경제정책을 실행하게 하는 요인이 될 것임.
트럼프 당선인가 자유주의 국제질서를 거부하지 않는다면 최소한 보호주의적 대외 경제정책을 협상 카드로 사용할 가능성이 있음.
트럼프 당선인이 보호주의적 대외경제 정책을 수정할 요인은 미국의 역할 축소에 따라 발생하는 자유주의 국제질서의 리더십 공백을 다른 국가, 특히 중국이 대체하는 것을 용인하는 정도임.
미국의 TPP 추진은 중국을 견제하기 위한 오바마 행정부의 “아시아 회귀”
정책의 경제적 축이었는데 TPP에서 탈퇴는 아시아-태평양 지역에서 미국의 경제적 역할의 감소를 의미함.
트럼프 당선인이 TPP 탈퇴를 발표하자마자 중국은 포괄적지역경제파트너십 (RCEP: Regional Comprehensive Economic Partnership)과 그에 기초한 아-태 자유무역지대(FTAAP: Free Trade Area of the Asia-Pacific)에 박차를 가하여 아-태 지역에서 무역자유화 리더십을 대체하려는 움직임을 보이고 있음.
그러므로 26억 인구, 전 세계 GDP의 55%를 차지하며, 여전히 성장 잠재력을 가진 아-태 지역의 경제적 가치와, 이 지역에서 외교·안보적 주도권을 중국에게 허용하는 것에 대한 고려가 트럼프 당선인이 보호주의적 대외경제정책을 자제하는 요인이 될 수 있음.
트럼프 당선인이 보호주의적
대외경제정책을 수정할 요인은 미국의 역할 축소에 따라 발생하는 자유주의 국제질서의 리더십 공백을 다른 국가, 특히 중국이 대체하는 것을
용인하는 정도임.
4. 트럼프 당선인의 대외경제정책의 함의
트럼프 당선인이 공약한 보호주의적 대외경제정책이 현실화되는 경우에 다음과 같은 함의를 가질 것으로 보임.
가. 전반적인 자유주의 국제질서의 후퇴
트럼프 당선인의 보호주의적 대외경제 정책은 2차 세계대전 후에 미국이 수립한 자유주의 국제질서를 미국 스스로 부정하는 것과 같아서 자유주의 국제질서의 잠식을 가속화할 수 있음.
트럼프 당선인의 일방적, 보호주의적 대외 경제정책은 미국의 리더십을 손상시키고, 타국의 자유주의 국제질서에 대한 정치적 지지 약화, 미국을 모방한 보호주의의 확산을 가져올 것임.
트럼프 당선인이 보이는 자유주의 국제질서에 대한 정치적 지지의 약화는 동시에 자유주의 국제질서를 유지하는 기제인 다자 거버넌스의 약화이며 양자주의로 대체를 의미함.
글로벌 거버넌스와 규칙에 기초한(rule-based) 자유주의 국제질서의 약화는 국제관계에 불확실성을 증가시키면서 블록화 또는 다극화를 가속화할 수 있음.
트럼프 당선인의 보호주의적
대외경제정책은 2차 세계대전 후에
미국이 수립한 자유주의 국제질서를
미국 스스로 부정하는 것과 같아서
자유주의 국제질서의 잠식을
가속화할 수 있음.
나. 무역자유화 협상 난항
트럼프 당선인의 보호주의 기조는 미국이 참여하는 양자 자유무역협정의 협상과, 그리고 관세와 규제에 관한 새로운 다자 무역협상의 진전을 저해할 수 있음.
미국은 2014년부터 유럽연합(EU: European Union)과 범대서양무역투자파트 너십(TTIP: Transatlantic Trade and Investment Partnership)을 협상하고 있는데 최근에 협상은 정체 상태에 빠져 있었음. 선거 캠페인 동안 트럼프 당선인은 미국이 체결한 다른 FTA와 달리 TTIP을 미국에게 불공정한 FTA로 비난하지는 않았지만, 트럼프 당선인의 보호무역 기조로 인해 TTIP 협상이 진전될 가능성은 더욱 감소하고 있다고 보임.
WTO에서의 무역자유화 협상은 진전을 촉진하기 위해 다자(multilateral)에서 복수 (plurilateral) 무역협상으로 전환해 왔지만 그조차도 미국의 태도에 따라 중단될 수 있음. 최근에 진행 중인 서비스무역협정(TISA: Trade in Service Agreement)과 환경상품협정(EGA: Environmental Goods Agreement)이 첫 번째 시험대가 될 수 있음.
트럼프 당선인의 보호주의 태도는 무역에 불확실성을 증가시켜서 세계 경제가 무역을 통해 저성장으로부터 탈출하기 어려울 수 있음.
1990년대 이후 세계 무역 증가율이 세계 경제성장률을 상회하여 무역이 세계 경제 성장을 견인하였음. 그러나 2008년 금융위기 이후 무역이 급감한 이후 무역이 정체 상태에 있고 세계 경제도 저성장에 빠져 있음.
이러한 가운데에 트럼프 당선인의 보호주의 기조는 무역에 불확실성을 높여서 무역이 세계 경제성장의 동력으로 재작동할 가능성을 감소시킬 수 있음.
<그림 2> 세계 무역 증가율 대 세계 GDP 성장률 (1981-2016)
출처: WTO Press Release/779 (27 September 2016).
다. 글로벌 금융규제의 약화
트럼프 당선인의 도드-프랭크법 폐지는 2008년 금융위기 이후 추진되어 온 금융 규제를 통한 글로벌 금융안정 협력을 약화시킬 수 있음.
2008년 금융위기는 미국뿐만 아니라 EU에서도 금융규제 강화와 제도 정비의 계기가 되었음. 그리고 금융규제와 금융안정은 2008년 금융위기 극복을 다루기 위 해서 소집된 G20 정상회의의 중심 의제이기도 함.
트럼프 당선인이 금융규제 철폐로 나아간다면 미국 금융계가 과거의 투자 관행 으로 회귀 신호탄일 뿐만 아니라, 유사한 금융규제를 도입하고 있는 EU에서도 금융 규제 완화의 도미노가 발생할 수 있음. 그리고 2008년 이후 금융안정을 논의해온 G20 정상회의 내에서 갈등의 분출과 약화 또는 최소한 의제의 변화로 이어질 수 있음.
라. 기후변화/지속가능 패러다임의 약화
미국이 파리기후변화협약에서 탈퇴 의지를 보이는 것만으로도 기후변화/지속가능 패러다임을 잠식할 수 있음.
파리기후변화협약은 개도국, 특히 중국, 인도와 같은 거대 신흥개도국의 합의를 유도하기 위해 구속력을 갖지 않는 온실가스 배출 감축인 NDC를 도입한 것인데, 미국의 파리기후변화협약 탈퇴는 이들 국가들로부터 상당한 비판을 불러일으킬 것임.
미국의 파리기후변화협약 탈퇴가 예상된다면, 파리기후변화협약을 비준한 다른 국가들도 NDC를 충실히 이행하지 않을 인센티브를 가질 것임.
트럼프 당선인이 파리기후변화협약에서 탈퇴와는 별개로 UNFCCC에서 탈퇴와 녹색기후기금(Green Climate Fund)에 출연을 중지하는 경우에 개도국의 기후변화 적응과 완화 지원도 어렵게 될 것임.
마. 미-중 양자 관계의 긴장 상승
트럼프 당선인의 보호주의적 대외경제정책은 직·간접적으로 중국을 대상으로 한 것이 많으며 그것은 미-중 관계에 부정적인 영향을 미칠 것으로 보임.
중국은 기술적으로 환율조작국 지정을 피해갈 수는 있으나, 불공정 무역 관행 조사와 WTO 분쟁절차 제소 등으로 미국과의 경제적 갈등이 증가할 수 있음.
이 외에도 미국과 중국 사이에는 2016년 12월에 중국의 시장경제지위(MES:
Market Economy Status) 인정과 양자투자협정(BIT: Bilateral Investment Treaty) 협상 등의 갈등적 사안이 존재하고 트럼프 당선인은 이를 대(對)중국 압박 수단으로 사용할 수도 있음.13)
13) MES는 비용과 가격 결정에서 시장원칙을 따르는 것을 의미함. 2001년 중국의 WTO 가입 시에 15년간 MES 인정이 유보됨. 중국의 MES는 2016년 12월 이후 WTO의 반덤핑 조사에서 중요한데, MES를 인정받지 못하는 경우 다른 국가들은 중국에 대한 반덤핑 결정에서 중국이 발표한, 국가 통제 가격이 아닌 대안 가격(surrogate prices)을 활용, 중국에 손실이 증가할 수 있기 때문임. 중국은 2016년 12월에 시장경제 지위가 자동적으로 인 정되어야 한다고 주장하는 반면 미국과 EU는 MES 인정을 선택할 수 있다고 봄.
중국은 미국의 보호주의적 정책에 대해 시장접근 제한, 반경쟁(anti-competition) 국내 입법으로 보복을 위협할 수도 있으나 중국의 보복은 이익보다는 비용이 더 클 가능성이 있음.
미-중의 경제 갈등은 남중국해에서의 지정학적 갈등과 결합하여 미-중 관계 전반을 악화시킬 수 있음.
미-중의 경제 갈등과 지정학적 갈등은 상호 전이(spillover)가 가능하고 대리 보복 수단으로 이용될 수 있기 때문에 미-중 관계는 긴장 고조와 완화를 반복할 것으로 전망됨.
미-중의 경제 갈등과 지정학적 갈등은
상호 전이(spillover)가 가능하고 대리
보복 수단으로 이용될 수 있기 때문에
미-중 관계는 긴장 고조와 완화를
반복할 것으로 전망됨.
5. 정책적 고려사항
트럼프 당선인의 보호주의적 대외경제정책의 실행 가능성을 고려할 때에 한국은 다음과 같은 정책을 고려할 수 있음.
가. 한-미 경제관계의 점검
미국이 한-미 통상에서 만성적인 무역적자를 기록하고 있으므로 한-미 FTA는 재협상 대상이 될 가능성이 있음. 그러나 선거 캠페인 기간 중 트럼프 당선인이 한-미 FTA를 비판한 횟수에 비해 한-미 FTA가 직접적인 보호주의 정책의 타깃이 된 정도가 높지 않음을 고려한다면, 한-미 FTA가 재협상 대상이 되는 것을 방지할 여지가 있다고 보임.
이를 위해서 선제적으로 한-미 합동위원회(Korea-US Joint Committee)를 통해 한-미 FTA 규정 준수 검토를 실시할 수 있음.
한-미 FTA의 재협상보다 한국이 더 긴급히 대응해야 할 분야는 2017년 상반기에 환율조작국으로 지정될 가능성일 수 있음.
한국이 지속적으로 환율조작 감시대상 국에 포함되어 왔으므로 미국 재무부가 설정한 환율조작 판정 기준에 유념할 필요가 있음.
한-미 합동위원회를 한국의 환율조작
의심을 해결하는 기회로 활용할 필요가 있음. 한국의 수출 경쟁력이 환율조작이 아닌 글로벌 가치사슬(GVCs: Global Value Chains)을 통해서 관리되는 상황임을 설득 해야 함.
한-미 FTA의 재협상보다 한국이
더 긴급히 대응해야 할 분야는
2017년 상반기에 환율조작국으로
지정될 가능성일 수 있음.
나. 아시아-태평양 지역의 무역자유화 대안 검토
미국의 탈퇴로 TPP가 붕괴할 가능성이 있음에 따라 아-태 지역의 무역자유화 협상 대안에 대해 검토가 필요함.
2016년 11월 아시아태평양경제협력체(APEC: Asia-Pacific Economic Cooperation) 정상회의에서 중국은 TPP를 대신하여 자신이 주도해 온 RCEP과 그 에 기초한 FTAAP 창설을 가속화하려는 의지를 보임.
한국은 RCEP 협상에 참여해 왔으므로 RCEP과 FTAAP의 가속화 자체는 문제가 되지 않음. 한국이 중국 주도의 RCEP과 FTAAP에서 고려할 사항은 무역자유화의 수준임. RCEP 협상에서 무역과 경제성장을 자극할 수 있는 수준의 무역자유화를 달성하도록 해야 함.
RCEP의 무역자유화 수준이 중요한 또 다른 이유는 향후 미국의 FTAAP 참여를 유도하기 위해서임. 미국이 TPP에서 탈퇴한다면 FTAAP에도 관심을 갖지 않을 수 있음. 그러나 FTAAP는 미국의 참여 없이는 경제적 효과가 극대화될 수 없고, 미국을 배제한 FTAAP가 아-태 지역에 존속하는 것이 지정학적으로도 바람직하지 않을 것임.
RCEP이 FTAAP로 가는 경로가 될 수 있는 만큼, RCEP이 높은 수준의 무역자유 화를 달성할 때에 FTAAP에 미국의 참여 인센티브도 발생할 것으로 보임.
다른 한편, 미국이 TPP에서 탈퇴하더라도 TPP를 변형시키거나 완전히 새로운 형태로 아-태 지역 FTA를 추진할 가능성에도 대비 하여야 함.
TPP의 경제 및 지정학적 가치를 이유로 TPP를 완전히 포기해서는 안 된다는 의견 이 미국 내에 존재하는 만큼, 트럼프 당선 인이 TPP를 소다자(minilateral) 형태로 변형시키거나 또는 회원국 규모를 유지하면서 내용을 수정하여 다른 명칭으로 아-태
미국이 TPP에서 탈퇴하더라도 TPP를
변형시키거나 완전히 새로운 형태로
아-태 지역 FTA를 추진할 가능성에도
대비하여야 함.
지역 FTA를 추진할 수 있음.
미국이 TPP를 어떤 방식으로 변형 또는 부활시키든지 한국이 그에서 배제되지 않도록 해야 함.
다. G20 정상회의의 향후 지위 대비
트럼프 당선인의 대외경제정책 기조상 다자주의보다는 양자주의를 선호할 것으로 보이고, 그것은 다시 최상위 글로벌 경제협력 포럼으로서 G20 정상회의의 약화, 더 나아가서 새로운 G-X의 출현을 가져올 수 있으므로 이에 대한 대비가 필요함.
트럼프 당선인의 보호주의적 대외경제정책은 G20 정상회의 의제에 대한 무관심, 더 나아가서는 G20 정상회의에 대한 무관심, 그리고 G20 정상회의 자체의 약화로 결과될 수 있음.
G20 정상회의가 약화되는 것을 방지하기 위해 G20 정상회의 내부의 협의와 합의를 활성화시키는 노력이 필요하며, 이를 위해 한국은 G20 정상회의에 중요성을 부여하는 다른 국가들과 협력할 필요가 있음.
다른 한편, 트럼프 당선인이 G20 정상회의를 대체하는 새로운 G-X를 형성할 가능 성에도 대비하여야 함.
트럼프 당선인은 기본적으로 양자주의를 선호할 가능성이 높으나, 양자 이상의 협력을 필요로 하는 이슈가 발생하여 소
다자주의를 활용해야 하는 경우에 반드 시 G20 정상회의를 선택하지 않을 수 있 음. 달리 말하여, 트럼프 당선인은 동류 (like-minded) 국가들을 선택하여 새로 운 G-X를 형성할 수 있음.
트럼프 당선인의 잠재적 소다자주의
트럼프 당선인은 동류(like-minded)
국가들을 선택하여 새로운 G-X를
형성할 수 있음.
움직임에 주의를 기울여야 할 뿐만 아니라 한-미 양자 관계의 강화를 통해 트럼프 당선인의 소다자주의에서 한국이 배제되지 않도록 해야 함.
상반되는 것은 보완적인 것이다
CONTRARIA SVNT COMPLEMENTA
Institute of Foreign Affairs & National Security Korea National Diplomatic Academy
