대한 연구 -우리 나라 보육사업을 위한 시사점 구축을 위해-
김 지 은*1)
< 목 차 >
Ⅰ. 서 론 Ⅳ. 우리나라 보육사업을 위한 시사점
Ⅱ. 현행 보육제도 체계 Ⅴ. 결 론
Ⅲ. 보육제도의 운영실태
I. 서 론
최근 미국 내에서는 유아의 조기발달에 대한 관심이 매우 높으며, 유아의 성장과 발달에 관한 과학적 지식이 90년대 이후 폭발적으로 증가하였다. 정책입안자, 전문가, 부모들이 유아의 조기발달을 강화하기 위해 연구 위주의 관련 제안들을 지금처럼 이 용할 수 있었던 시기는 일찍이 찾아볼 수 없었다. 유아기에 대한 이러한 관심은 특별 히 보육과 교육 프로그램에 초점이 맞추어 지게 되었다. 그간 취업모들이 증가하였고, 질 좋은 교육 프로그램은 유아들이 인생에서 좋은 출발을 하기 위한 효과적인 방법 으로 널리 알려져 왔기 때문에 지금 미국 내에서는 대부분의 유아들이 반일제 혹은 종일제 유아교육 프로그램에 다니고 있다.
세계 여러 나라의 보육제도는 자국 내의 정치 및 경제적 사건, 아동 ․가족을 보는 관점, 그리고 전통적으로 그 사회에 전해 내려오는 이념이나 사상에 의해 형성과정을 거치면서 사회에 확산되어 왔다. 역사적으로 볼 때, 미국에서는 아동양육과 유아교육
* 건국대학교 유아교육과 교수
에 대한 두 가지 신념이 지속적으로 영향을 미쳐왔다. 아동양육에 대한 신념으로, 아 동은 가족 구성원의 사(私)적인 보호 아래 양육되어져야 한다는 것이다. 유아교육에 대한 신념으로는, 현대사회에서의 개인적 성취는 가정 밖에서 이루어지며 아동도 전 인적 발달을 위하여 일찍부터 가정 밖에서 교육되어야 한다는 믿음이다. 아동의 양육 과 교육은 우선적으로 어머니에 의해 가정에서 행해져야 한다는 전통적인 믿음이 현 재까지도 각 가정이 3, 4세 유아의 교육을 우선적으로 책임지는 기초가 되었다. 그러 나 인간의 능력과 개인적 자유, 사회경제적 참여를 최대화하고자 하는 미국 사회의 가치관으로 인해 아동의 양육과 교육의 책임을 가정, 지역사회, 정부 중 어느 곳에서 책임져야 하는지에 대해서는 끊임없이 논란이 일고 있다(Beatty, 1995).
미국의 보육과 교육제도는 다양성, 지방분권주의, 전형적인 교육자치제의 특징을 지닌 철저한 지방분권적 행정체계를 택하고 있다. 미국은 K-12의 기본학제 안에 유 아교육을 포함시키고 있으며, 유치원교육을 공교육 제도 안에서 실시하고 있다. 유치 원교육은 취학 직전 연령인 만 5세 아동을 대상으로 제공하며, 유치원 또는 초등학교 의 유치원 학년(K-grade)에서 교육을 받는데 1995년 기준으로 5세아의 100%가 취원 또는 취학하고 있는 것으로 나타나 있다(OECD, 1997). 최근 초등학교에서는 3, 4세 유아를 위한 유치원이전 프로그램(prekindergarten)이 확대되고 있다. 3, 4세 아동들은 유아원에 다니고 주로 사립에 의존하고 있으며, 그 외에 헤드스타트를 포함하여 저소 득층이나 특수아를 위한 유아교육 프로그램이 연방정부 및 주 정부의 지원 하에 무 상으로 실시되고 있다. 헤드스타트 프로그램을 통해 유아교육 기회를 확대하기 위한 노력이 본격화 되었으며, 빈곤 계층이나 소수민족의 영유아 및 그들 가족을 위한 종 합적 서비스를 제공함으로써 유아의 학업성취도를 향상시키고 청소년 문제발생률을 감소시키는 효과를 가져왔다. 미국은 현재 5세 유아를 대상으로 무상교육을 실시하고 있으며, 4세, 3세, 3세 미만 영아의 순으로 확대해 갈 계획을 수립하고 있다(양옥승 외, 1998; 한국유아교육학회, 2000).
다양한 철학적 기초와 논쟁들이 시대적 특징에 따라 강조되는 가운데 보육은 이제 사회적 필요와 요구에 부응하면서 보편화된 양육기관으로 자리잡아 나가고 있다. 미 국과 우리 나라에서도 사립 및 영리 목적 보육시설들이 증가하고는 있으나 전국에
고루 미치지 못하고, 실제로 제공되고 있는 보육 서비스는 소비자의 요구를 충분히 만족시키지 못하고 있는 형편이다. 종사자들의 훈련 부족과 빈번한 이직율 등으로 인 해 보육시설에서 질이 낮은 서비스를 유아에게 제공하고 있다. 양질의 프로그램을 선 택하고 이용하는 것은 비용을 감당할 수 있는 경제적 능력과 관련이 있는 것으로, 미 국의 경우 도움이 가장 필요한 사람들에게 제한된 재원을 집중시키는 바람직한 현상 은 우리와는 다른 양상이라 하겠다.
미국의 보육제도는 현재 영유아보육의 공보육화 체계를 확립하기 위한 방안을 수 립하고 있는 우리 나라 보육사업의 방향정립에 시사하는 바가 매우 크리라 생각된다.
우리 나라의 경우 공보육에 대한 구체적인 대안이 없는 실정에서 본 연구를 통해 우 리의 공보육 정책이 나아갈 방향제시가 될 것이며 국가가 아동을 위한 정책을 실행 할 때 참고로 할 수 있고 예측 가능한 부분에 대해 실제로 이행해 볼 수 있는 모델 이 될 수 있을 것으로 생각한다. 이를 위해 먼저 미국의 현행 보육제도 체계와 보육 제도의 운영실태를 소개한 후, 우리 나라 보육사업을 위한 시사점을 도출하는 순으로 진행하고자 한다.
본 연구내용에 대한 분석 틀로는 먼저 미국의 현재 가족복지 정책을 기술해 보고, 보육지원 정책으로 행정적인 면과 재정적인 면에서 가장 많은 부분을 차지하고 있는 사교육비와 연방정부․주정부의 재원, 그리고 교육적인 면을 고찰한다. 둘째, 미국 보 육제도의 유형을 살펴보고, 세 가지의 큰 하위체제로 운영되는 헤드스타트, 수익자 부 담체제와 공립학교체제를 살펴본다. 셋째, 앞서 언급했던 하위체제별로 제시하고 있 는 종사자 요구조건과 보수 및 근로조건을 검토하는 것이다.
II. 현행 보육제도 체계
1. 현 가족복지 정책
미국은 지난 20년간 연 1%의 인구 성장률을 보여왔는데, 1975년 약 2억 2천만명 이었던 것이 1999년 10월 현재 약 2억 7천만명으로 증가하였다(U.S. Census Bureau,
1999). 이는 유럽 각 국 보다는 상당히 높고, 비서구 사회보다는 낮은 비율이다. 다른 서구사회처럼 미국에서의 노령인구는 꾸준히 증가하고 있는 반면, 5세 미만의 유아 인구는 점진적으로 감소하여 1990년 7.6%에서 1999년 6.9%를 나타내고 있다. 취업여 성의 증가는 노동시장의 변화에 영향을 주었는데 <표 2-1>에서 볼 수 있듯이 1960 년에 6세 미만의 유아를 둔 취업여성이 20%에 불과하던 것이 1996년에는 2/3로 증가 하였다. 3세 미만 영아를 둔 취업여성도 비슷한 경향을 보이는데 1975년에 1/3 수준 이던 것이 1996년에는 약 60%에 이르게 되었다. 2세 미만의 영아를 가진 취업여성의 경우 더욱 두드러지게 나타났다. 6세 미만 유아를 둔 취업모의 2/3가 전업(일주일에 최소 35시간)으로, 1/3이 시간제로 일하고 있는 것으로 나타났다. 기혼여성이 노동시 장에 급격히 진출하게 되고 편모가정의 수도 상당히 증가함에 따라 유아교육과 보호 에 대한 관심, 특히 종일제 프로그램의 운영이 절실히 요구되었다.
<표 2-1> 미국여성(6세 미만의 유아를 둔 경우)의 취업율
연도 전체 2세 미만 3세 미만
1960 20.2 Not available NA
1970 32.2 NA NA
1975 38.8 31.5 34.1
1985 53.5 48.0 49.5
1995 62.3 57.9 58.7
1996 62.3 57.9 59.0
* 출처 : U.S. Department of Labor, Bureau of Labor Statistics.
1970년부터 1996년까지 정상가정의 수가 20% 증가한데 반하여, 편모가정의 수는 127%까지 급증하여 1,250만명에 이르게 되었다. 모든 연령대에서 이혼여성의 노동참 여 비율이 가장 높은 것으로 나타났는데, 그 이유로는 자녀수당이 지급되지 않고 이 혼한 부모를 둔 유아에 대한 공적 지원 또한 이루어지지 않고, 최소 임금도 보장되지 않으며, 10대의 임신율이 매우 높은 미국의 현 상황을 반영한 것이라 하겠다.
미국은 유럽 국가와 비교하여 상대적으로 높은 임신율을 보이고 있는데, 1975년
1.8%이던 것이 1997년 2.0%로 증가하였다. 공적 보조금을 계속 지급 받으려고 자녀 를 더 출산하는 빈곤가정 (예 : 편모 가정) 문제로 인하여 유아보호 수요에 중대한 영향을 미친 새로운 복지 법안을 도입하게 되었다. 복지개혁법안은 5년간만 복지혜택 을 받을 수 있도록 제한을 하였고, 대부분의 수혜 대상자로는 유아보호시설의 도움 없이는 일할 수 없는 편모가정의 어머니들이었다. 저소득층 가정은 공식적인 유아보 호 서비스를 이용할 능력이 없기 때문에 선택에 의해서든 혹은 필요에 의해서든 질 이 낮은 유아보호시설에 의존 할 수밖에 없었다. 따라서 <개인의무 및 근로기회 조정 법안(PRWORA : Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act)>은 유아를 둔 빈곤가정의 어머니들이 공공보조를 신청한 후 2년 내에 직업을 가질 수 있도록 하기 위하여 1996년에 새로 제정한 복지법안이다.
새로 제정된 복지개혁법안은 종전에 4개로 분리되었던 유아보호기금을 하나의 유 아보호 및 발달기금 (CCDF : Child Care and Development Fund)으로 통합하였다.
유아보호를 위해 주(州)로 지원되는 연방기금이 증가하였는데, 이는 유아보호 및 발 달기금(CCDF)의 정액교부금(block grant) 재원이 확충되고, 주가 개인의무 및 근로기 회 조정법안(PRWORA)의 빈곤가정을 위한 임시보조(TANF : Temporary Assistance for Needy Families) 정액교부금을 유아보호 및 발달기금(CCDF) 프로그램에 사용할 수 있게 허용함으로써 가능하였다. 빈곤가정을 위한 임시보조(TANF) 기금은 유아보 호 서비스에 직접적으로 쓰여질 수도 있다. 유아보호 보조를 받을 수 있는 유아가 열 가정 중 한 명 정도 되는데, 1999년 최종 예산안에서 유아보호를 위한 기금은 전혀 확보되지 못 하였다(OECD, 2000).
미국의 연방 규정에는 출산 이후 어머니, 아버지 모두 3개월간의 무급 출산휴가를 제공하는 것으로 되어 있다. 1993년에 제정된 가족 및 의료휴가 법안 (Family and Medical Leave Act)은 유아를 둔 가정을 지원함에 있어 많은 제한점이 나타나고 있 는데, 12주의 휴가는 무급이고 50인 미만의 고용인을 둔 직장에서는 그나마 받을 수 없게 되어 있다. 50인 이상의 직원을 둔 회사의 고용주는 직원들이 가족휴가를 요구 하기 이전에 휴가 및 병가를 사용하도록 요구할 수 있다. California, Hawaii, New Jersey, New York, Rhode Island의 5개 주는 1977년 이후로 임신 및 출산휴가를 포
함하는 유급 장애휴가를 제공하고 있는데, 이는 임신 후의 육아를 위해 일종의 유급 휴가를 주는 것이다.
클린턴 전 대통령은 취업 부모에게 유급휴가를 제공하는 일에 주가 유연하게 대처 하는 새로운 방안을 제시한 바 있다. 이는 오스트리아나 캐나다를 포함하는 몇몇 국 가들이 사용하는 전략으로써 주가 실업보험 프로그램을 새로 부모가 된 사람들에게 유급휴가를 지급하는데 사용하도록 하는 것이다. 클린턴은 근로자에게 유급가족휴가 를 제공하기 위하여 주가 새로운 법안을 고안하고 평가하도록 2천만 달러의 경쟁기 금 마련도 건의한 바 있다.
2. 보육 지원 정책
1) 행정적 지원 및 질 관리 규정
100여 년간 유아교육과 보호 서비스를 제공해 온 미국은 사(私)보육을 원칙으로 하 고, 정부의 인가를 받는 형태로 이루어져 왔다. 이는 유아교육과 보호를 위한 기준을 설정하고 각 프로그램들이 기준을 잘 이행하도록 하기 위하여 50개 주에서 각기 다 른 규정을 적용하고 있음을 의미한다.
기금을 지원하기 위해 연방 프로그램을 규제할 수는 있어도 연방정부가 인가를 하 는 것은 아니다. 주에서는 사립 프로그램들 가운데 인가해 줄 유아교육과 보호 서비 스들을 정하는데, 일반적으로 종일제 보육센터, 반일제 유아원, 유아학교, 가정보육, 학령기 프로그램이 대상이 된다. (단, 부모가 직접 고용한 유모(nanny)일 경우 가정보 육의 인가규정을 따르지 않는다.) 정부가 운영하는 프로그램(예 : 유치원)도 이를 운 영하는 공립기관이 질적인 책임을 지기 때문에 인가를 받을 필요가 없다. 12개 주에 서는 교회에 설치된 기관을 제외하고, 몇몇 주에서는 몬테소리 학교도 제외하고 있다.
어떤 주에서는 소수의 유아들을 돌보는 가정보육이나 친척들에 의한 보호 등도 인가 대상에서 제외시키고 있다.
헤드스타트와 수익자 부담원칙의 규제정책은 주요한 운영체제이다. 헤드스타트 기 관은 유아의 건강과 안전을 보장하는 헤드스타트 실행기준과 주와 지방의 인가기준 을 충족시켜야 한다. 헤드스타트가 규정을 준수하고 있는가의 여부는 연간 보고서와
3년마다 이루어지는 현장방문에 의해 확인한다. 실행기준에 미치지 못 하는 프로그램 은 재원을 잃게 되는데, 실제로 지난 5년간 1,520개의 기관 중에 150개소 이상이 교체 되었다. 아동보호기관과 가정보육은 주가 지정한 인가기관이지만 일반적으로 주의 보 건복지부가 인가를 담당한다.
인가(licensing)는 모든 프로그램이 지켜야 할 최소한의 기준을 정하는 것으로, 전문 가협의회에서 정한 높은 기준을 따르는 자발적 인증 취득을 지원해 온 몇몇 주들도 있다. 미국유아교육협회(NAEYC : National Association for the Education of Young Children)는 유아교육기관의 인증 부문에서, 미국유아보호연합회(NCCA : National Child Care Association)는 영리 프로그램에 영향을 미쳐 왔다. 미국가정보육연합회 (NAFCC : National Association for Family Child Care)는 가정보육에, 미국학령기아 동보호연합회(National School-Age Care Alliance)는 학령기 아동을 위한 프로그램에 대한 기준을 제시해 왔다.
유아보호자원 및 의뢰국(CCR&Rs : Child Care Resource and Referral Agencies) 은 도시 지역 대부분과 시골에서도 쉽게 찾을 수 있는 기관으로 미국 전역에 600여 개 정도 분포되어 있다. 이들은 지방 수준에서 조직들을 연결하는데 중요한 역할을 하고 있으며 지역마다 유아보호 서비스에 관한 자료를 보유하고 있다. 또한 여기서 제공되는 서비스로는 유아보호시설에 대한 소비자(부모)교육, 공급자 훈련지원, 새로 운 보호 서비스 등이다.
유아교육과 보호에 대한 규제로 1997년에는 유아 집단의 크기를 규정하지 않은 주 가 22개에 이르렀지만, 현재는 대부분의 주에서 규정을 두고 있다. 또한 2세를 제외한 모든 연령 집단에서 교사대 아동의 구성 비율이 개선되었다. 직전교육(pre-service) 종 사자 자격요건에서는 크게 개선된 점이 없지만, 현직교육(in-service)과 재교육에 요 구되는 시간은 증가하였다.
2) 재정적 지원
행정적 지도와 감독은 재정적인 보조와 밀접한 관계를 맺고 있는데, 5세 미만의 보 육은 특히 비용이 많이 드는 부분으로 그 재원은 첫째, 부모가 지불하는 보육료이고
과거 160 여년에 걸친 최대의 보육재원이라고 볼 수 있다. 둘째, 연방정부, 주정부, 지 방당국으로 부터의 공적지원이고, 셋째는, 자선단체나 개인, 교회로부터의 기부금이다.
① 사교육비
지난 10년간 유아교육과 보호에 대한 정부의 보조가 상당히 증가했음에도 불구하 고, 재정적 부담은 부모와 가정에서 부담해 왔다. 1999년도 유아교육과 보호 분야의 총 지출액 중에서 59%는 가정, 27%는 연방정부, 14%는 주정부가 부담하였다 (OECD, 2000). 실제로 유아교육과 보호 서비스를 받는데 부모들이 연간 300억 달러 를 지불하고, 각 가정에서는 연평균 4,000 달러를 부담하는 것으로 나타났다. 참고로 15개 주의 국립대학 1년 수업료는 유아보호 비용의 절반도 안 되는 수준이다.
1993년 조사에 따르면, 0-5세의 유아를 둔 취업모의 대다수가 일주일에 74달러를 유아보호 서비스에 지불하였다. 이를 전체 수입에 대한 비율로 환산할 경우, 빈곤가 정에서는 수입의 18%에 해당하고, 나머지 가정에서는 7%를 유아보호를 위해 지출하 였다(U.S. Census Bureau, 1995). 가정에서는 유아보호 서비스(60%)를 위해 고등교육 에 지출(23%)하는 것보다 훨씬 많이 지출하고 있는데, 주정부, 재단, 기부금, 기업의 투자가 유아보호와 조기 교육 보다는 주로 고등교육 부문에서 이루어지고 있기 때문 이다.
② 연방재원
미국의 연방정부는 교육에 대한 직접적 책임이나 권한을 갖지 않고, 교육에 대한 재정지원 등의 보조 기능을 담당한다. 연방정부의 교육 및 보육에 관한 지원은 크게 두 가지 종류가 있는데, 직접적 지원과 간접적 지원으로 분류할 수 있다. 직접적 지 원은 교육부 소관의 공립학교 병설 유치원과 4세 이하의 유아를 대상으로 한 前유치 원(prekindergarten) 의 교육 및 취학전 장애아 교육에 대한 지원, 그리고 보건복지부 의 헤드스타트 및 공비에 의한 보육사업 등이 있고 간접적 지원은 보육시설의 식비 지원 및 저소득층 가정에 대한 보육료 소득공제 등 보육, 그 자체보다는 보육 관련 경비에 대한 지원이 이루어지고 있다(나정 외, 2002).
공적 재원은 연방 수준과 주 수준으로 나누어져 있고, 지방정부의 재원정책은 주 수준에서 지방에 부여하는 책임에 따라 크게 좌우된다.
연방재원은 저소득층 및 장애유아를 대상으로 지원한다. 따라서 3-5세(최근에는 출 생부터 3세까지) 장애아동에게 광범위한 보상교육을 제공하고, 저소득층 및 사회복지 에 의존하는 가정에 유아보호 보조금을 지급하며, 유아의 보건 서비스와 영양상태를 개선하는 것을 포함한다. 여기에는 보건복지부(DHHS : U.S. Department of Health and Human Services)와 교육부(DOE : U.S. Department of Education)의 두 연방 부 서가 책임을 담당한다.
보건복지부(DHHS)에 의해 운영되는 주요 지원금 제도로는,
-헤드스타트와 조기헤드스타트: 3-5세와 출생-3세의 저소득층 유아의 조기교육과 발달 관련 서비스 지원
-유아보호 발달기금(Child Care and Development Fund) : 수입이 주(州) 평균 85%에 미치지 못 하는 취업가정에 유아보호 비용 보조
-사회복지 정액교부금(SSBG : Social Services Block Grant)과 사회안전법안의 타 이틀XX(Title XX of the Social Security Act) : 사회복지를 위해 주(州)에 제공되는 기금으로 대부분의 주에서 유아교육과 보호를 위해 사용함(1998년에는 14% 사용)
교육부(DOE)에 의해 지원되는 제도로는,
-타이틀 I 프로그램(Title I Programme) : 경제적으로 어려운 유아의 비율을 고려 하여 학교에 지원
-이븐 스타트(Even Start) : 가족문해 프로그램으로 7세 미만의 유아와 저소득층의 가정을 대상으로 함.
-IDEA(Individuals with Disabilities Education Act) 프로그램 : 3-5세를 대상으로 한 프로그램과, 신체적 장애를 가진 3세 미만의 유아 및 가족을 위한 조기 중재서비 스를 실행하는데 주(州) 단위로 필요한 교부금 제공
그 이외의 주요 연방재원으로는,
-부양자보호 조세감면(Dependent Care Tax Credit) : 재무부에 의해 운영되고, 13 세 미만 아동의 부양 및 보호에 드는 비용에 대해 비반환(non-refundable) 조세감면을 해 준다. 취업부모는 자녀 1인당 최대 2,400 달러, 2인 이상은 4,800 달러의 보호비용 을 청구할 수 있으며, 최대 조세감면 범위는 유아 1인당 720달러, 2인 이상일 때에는 1,440 달러이다. 실제로 최저 소득층 가정은 세금을 내지 않거나 최대 조세감면을 받 기 위한 비용조차 없기 때문에 조세 최대감면의 혜택은 거의 받지 못하는 실정이다.
-아동 및 성인보호 식품 프로그램(Child and Adult Care Food Program) : 농업부 에 의해 운영되고 13세 미만 저소득층 아동들에게 서비스를 제공하기 위해 인가를 받 은 시설, 학교, 가정보육 등에 연방 영양조건을 만족시키는 식사를 제공하는 프로그램
-부양자보호 보조계획(Dependent Care Assistance Plan) : 재무부에 의해 운영되 고, 0-14세 아동의 보호비용을 지불하기 위해 과세대상이 되는 수입에서 연간 5,000 달러를 감면시켜 준다.
<표 2-2>에서는 지난 7년간 연방재원이 얼마나 증가했는지 볼 수 있으며 헤드스 타트와 조기 헤드스타트, 유아보호 발달기금 프로그램에 있어 재원증가가 두드러졌음 을 알 수 있다. 또한 중점을 두는 정책의 우선 순위에도 변화가 있음을 알 수 있는데, 유아교육과 보호 서비스를 위한 재원은 증가한 반면, 아동보호 조세감면 배당금은 감 소하였다. 유아보호 발달기금(CCDF)은 유아보호 서비스를 이용할 수 없는 저소득층 가정을 지원하는 중요한 재원으로 2000년도에 35억 달러의 기금을 마련하였다. 또한 정부는 빈곤가정을 위한 임시보조(TANF) 정액교부금의 30%를 유아보호 발달기금으 로 전환할 수 있도록 허락하였다. 1997-1999년 회계연도에 26개 주에서 빈곤가정을 위한 임시보조금 중 7억 3,600만 달러를 유아보호 발달기금으로 전환한 것으로 나타 났는데, 이는 유아교육과 보호의 이용기회를 확대하고, 경제적 부담을 감소시키며, 취 업부모를 위한 유아보호의 질 향상을 위해 사용되었다.
<표 2-2> 유아교육과 보호를 위한 연방재원 지출(단위: 백만 달러)
프로그램 1992년 1999년
헤드스타트(Head Start)/
조기 헤드스타트(Early Head Start) 2,522 4,660 유아보호와 발달기금
(Child Care and Development Fund)
<예전에는 4가지 재원: 유아보호 및 발달 정액교부금(Child Care and Development Block Grant), 위험에 처한 아동 프 로그램(At-Risk Child Care Program), 전환적 아동 보호 (Transitional Child Care), 아동 부양자 가족 원조(Aid to Families with Dependent Children)
1,596 3,167
사회복지 정액교부금 (Social Services Block Grant) 513 191 타이틀 Ⅰ(Title Ⅰ) → 전체 Title Ⅰ 재원의 평균 8% 614 666
이븐스타트(Even Start) 80 138
IDEA-Part B(특수교육, 3-5세) 202 206
IDEA-Part C(특수교육, 0-3세) 200 370
아동과 부양자보호 조세감면
(Child Dependent Care Tax Credit) 2,041 1,637 아동 및 성인보호 식품 프로그램
(Child and Adult Care Food Program) 908 1,052 부양자보호 보조계획
(Development Care Assistance Plan) - 923 * 출처 : OECD (2000). Early childhood education and care policy in the United States of
America.
③ 주․지방정부의 재원
지난 10년간 유아교육과 보호에 대한 주의 개입이 크게 증가하였으나, 재원의 규모 는 주가 추진하는 사업의 우선 순위에 따라 다양하게 나타난다. 주에서 지원하는 사 업으로는 헤드스타트 프로그램 보완, 4세아를 위한 예비유치원 체제안 마련, 유아보호
보조금을 위한 연방기금 및 조세감면제도 보충 등이 있다. Ohio주는 헤드스타트 프로 그램에 연방기금을 추가 지원키로 한 12개 주의 하나 이다. 1998년에 이 주에 지원된 연방기금은 7,100만 달러였고, 1999년에 주 재원으로 부터 9,200만 달러를 보충받아 35,300명의 유아를 위해 사용하였다.
주의 보조는 인증된 프로그램에 더 많은 보조금을 주는 형식으로 이루어진다. Ohio 주는 헤드스타트 모델을 기본으로 하고, North Carolina주는 스마트 스타트(Smart Start) 프로그램을 토대로 모든 형태의 유아교육과 보호 서비스를 포함해 왔다. 현재 North Carolina 주에서는 새로운 인가규정을 운영하고 있는데, 유아교육과 보호 현장 을 평가하여 별 하나에서 다섯 까지 등급을 매기고, 이에 따라 보조금과 혜택을 배당 하는 것이다. Colorado를 포함한 몇몇 주에서는 유아보호 서비스기금 마련으로 조세 제도를 사용하고 있는데, 유아보호 세금 공제분이 주의 조세수입으로 반환되도록 하 여 납세자들이 유아보호를 위해 반환된 세금을 기부할 것인지 아닌지를 선택하도록 하고 있다.
3)교육적 지원
미국은 1787년 미합중국헌법을 제정하여 개별 주(州)는 미국 연방 헌법에 위배되지 않는 범위 내에서 각자의 고유한 입법체제를 보유할 수 있게 되었다. 교육은 원칙적 으로 각 주와 국민의 책임이지만 최근 연방정부의 지원이 점차 증가하고 있다. 미시 시피주가 1918년 의무교육법을 제정한 이래 미국의 주 모두 의무교육을 실시하고 있 으나, 의무교육의 시작 연령은 주마다 다르다.
미국 내에서 유아교육에 대한 철학과 프로그램의 내용은 매우 다양한데, 문헌조사 를 통해 본 결과로는 15개 정도의 교육과정 모델이나 접근법이 있었던 것으로 나타 났다. 이븐스타트(Even Start)와 같이 연방정부의 지원을 받고 시간이 제한된 프로그 램을 제외하면 대개는 프로그램 내용과 실행에 관하여 정부가 정한 조건은 없고, 공 적 재원으로 운영되는 체제 내에서도 국가나 주의 교육과정은 없다.
프로그램 내용은 유아교육과 보호 목적에 대한 서로 다른 역사적 전통과 철학이
반영되어 있다. 어떤 프로그램들은 학습준비도에 목표를 두고 읽기, 쓰기, 셈하기 등 의 활동을 강조하는 반면, 다른 프로그램들은 ‘발달적으로 적합한 실제’의 구현을 목 표로 하여 아동발달과 개별학습에 주안점을 둔다(Bredekamp, 1987; Bredekamp &
Copple, 1997; Morrison, 1998; Weber, 1984).
연방재원 프로그램 가운데 헤드스타트 프로그램의 목표와 교육과정은 ‘프로그램 수 행기준’과 ‘수행척도’에 의해 조직되는데, 이들은 아동발달을 촉진시키고, 신체․인 지․사회․정서․언어발달, 3R, 창의성 등을 포함하여 학습준비도를 높이는데 있다.
최근에는 언어와 읽고 쓰는 능력(예 : 알파벳 중에서 10개 문자 인식하기)을 향상시 키도록 법률상으로 규정하고 있다(Head Start Bureau, 1998). 이븐스타트 유아및가족 문해 프로그램은 인지적인 기술의 발달을 강조하는 것으로 유아의 언어와 읽고 쓰는 능력을 위해 고안되었고, 여기에는 지역사회에서 교사들을 양성하는 프로그램이 포함 된다. 장애인 교육법안(IDEA)은 3세 이상의 유아를 대상으로 한 연방재원 프로그램 으로 1997년에 개정되어 모든 주들은 개별교육계획(IEP : Individualized Education Plan)에 따라 장애를 가진 취학전 유아들에게 서비스를 제공하고 있다. 개별교육계획 은 유아의 교육적 요구를 충족시키도록 적절하게 편성하며, 관련 서비스를 제공하기 위해 부모 및 특수교육 전문가들과의 상담을 통해 개발된 프로그램이다.
III. 보육제도의 운영실태
1. 보육시설의 유형
미국의 보육제도를 살펴보면 그 안에 어떠한 ‘체제’도 없다는 사실을 알 수 있다.
즉 국가적으로 통합된 정책적 틀이 없기 때문에 50개 주의 행정체제가 다르듯이 의 무교육 이전의 유아 서비스에 대한 접근법이 매우 다양하다. 운영주체도 연방정부, 주 정부, 지방정부, 산업체, 종교나 자선단체, 대학 부모모임, 영리단체, 개인 등으로 다양한데, 대표적인 보육유형은 <표 2-3>에 기술한 바와 같다.
<표 2-3> 미국의 보육시설 유형 및 특징
유 형 특 징
가정내보육
(in-home care) ∙ 성인이 유아의 집으로 와서 돌봄 친척에 의한 보호
(care by relatives)
• 친척집에서 친척이 돌봄
(여러 형태의 상품이나 지불방법이 개입됨) 가정보육
(family day care/
family child care homes)
• 양육자의 가정에서 돌봄
(개인적인 관계의 비형식적 형태에서부터 형식적으로 면허 받은 조직까지 다양함)
• 수익자 비용부담 반일제 교육
(part -day education program)
• 지역사회, 공립학교, 교회, 기타 건물 등에서 발달과 교육 에 적합한 놀이와 일과 등을 포함한 다양한 교육과정 운영
보육시설 (day care center/
child care center) 15명에서 300명에 이르기까지 다양한
크기와 형태
영리사립기관
(private for profit centers)
개인이나 민간단체에 의하여 운영
비영리 사립기관
(private nonprofit centers)
교회나 자선기관에 의하여 운영
공립기관
(publicly operated centers)
빈곤가정의 아동을 대상으로 함
부모협동센터
(parent cooperative center)
부모가 보호, 관리, 정책결정 에 참여하므로 비용이 싼 편 이며 대부분 반일제임 직장보육
(employer-provided center)
공장, 병원, 대학, 조합 등의 고용인을 위한 것으로 직장 근처에 설치함.
• 주로 일하는 어머니를 위해 보건기관과 사회복지기관이 운 영하거나, 사립으로 운영되는 서비스
• 주로 2세까지의 영아와 3-5세까지의 유아가 대상
• 종일제(07:00-18:00)로 연중 운영
• 어떤 곳은 학령기 아동에 대한 서비스를 하기도 함
• 아동발달 센터(child development center), 조기학습센터 (early learning center) 등의 이름을 붙이기도 함.
2. 보육의 유형과 수혜 범위
미국에서의 보육체제는 세 가지의 큰 하위체제로 운영되는데, 이들 체제간에는 재
원문제로 종종 경쟁이 빚어지기도 한다. 첫째, 극빈 유아를 대상으로 하는 헤드스타 트 프로그램, 둘째, 출생부터 의무교육 연령에 이르는 유아를 대상으로 시설과 가정 에서 이루어지는 시장중심 혹은 수익자 비용부담 체제의 유아서비스, 셋째, 유치원, 유아원 연령집단을 위한 교육, 학령기 아동을 대상으로 하는 학교 밖의 서비스를 포 함하는 공립학교체제로 운영된다.
위의 하위체제들은 각기 다른 하부구조와 역사, 전통, 목적과 실행기준을 가지고 있다. 헤드스타트 프로그램과 공립학교체제는 일관된 특징을 가지고 있는 반면, 수익 자 비용부담 체제는 매우 다양한 양상을 보인다.
1) 헤드스타트
헤드스타트는 35년 이상의 역사를 지닌 연방정부 프로그램이다. 빈곤퇴치 프로그램 으로 지역과 사회에 강력한 기반을 두고 있고 현재 보건복지부(DHHS)에서 관장하고 있다. 헤드스타트에 할당되는 예산은 점차 늘어나는 추세로 2002년 회계연도에는 65 억 달러, 2003년 회계연도에는 67억 달러를 Bush 정부에서 할당하였다.
오늘날의 헤드스타트는 다른 유아보호기관이나 예비유치원과 구별되는 것으로 빈 곤가정의 유아에게 폭넓은 교육혜택과 건강 및 지원서비스를 제공하는 것을 목적으 로 한다. 또한 지역사회에 기반을 둔 기관(agency)들에게 자금을 지원하고, 유아의 건 강과 발달수준을 심사하며, 사회복지 혜택을 제공하기도 한다. 부모참여는 헤드스타 트가 지향하는 핵심적인 활동이다(Head Start Bureau, 1998).
헤드스타트의 수혜자는 연방정부가 정한 빈곤기준(4인가족 기준 17,050 달러)에 못 미치는 가정의 자녀들이다. 수혜 분포를 보면 10%는 저소득층 가정에서, 10%는 신체 적 장애를 가진 유아로 1997-1998년에 헤드스타트 프로그램에 참가한 유아의 13%가 신체적 장애를 가지고 있는 것으로 나타났다.
헤드스타트는 대개 기관중심으로 운영되지만 가정에 기반을 두고 이루어지기도 한 다. 2001년에 3, 4세 유아 중 915,000명이 참여하였고, 늘어가는 수요에 미치지 못하고 있는 실정으로 대상자격이 되는 유아의 65%만이 현재 서비스 혜택을 받고 있다. 지
방에서 헤드스타트 프로그램에 참가하려면 헤드스타트 수행기준에 적합해야 하고, 지 방에서 20%의 재원보조를 받는다.
1994년에 저소득층 가정의 임산부와 영아를 지원하기 위하여 시작된 조기 헤드스 타트(Early Head Start) 프로그램은 지속적으로 예산이 증가하고 있는데, 1995년 4,720만 달러에서 1998년 2억 7,900만 달러로 증가하였다. 헤드스타트와 같이 조기헤 드스타트도 유아 및 가족발달, 공동체 구현과 종사자 개발에 초점을 두고 있다. 헤드 스타트는 종일제 및 연중 서비스로 확대하기 위하여 다른 유아프로그램들과 재원의 협조를 받고 있다. 지난 4년간 거의 8억 달러가 헤드스타트와 조기 헤드스타트 프로 그램의 기회를 확대하기 위하여 사용되었고, 여러 주에서도 종일제 및 연중으로 서비 스를 제공하기 위해 상당한 재원을 지원하고 있다. 현재 Bush 정부에서 추진중인
“Good Start, Grow Smart" 라는 유아보호정책에서도 헤드스타트의 프로그램 강화와 교사를 훈련시키는 내용을 골자로 하고 있다.
2) 수익자 비용부담 체제
수익자 비용부담 체제는 사립으로 운영하는 공급자에 의해 운영된다. 1990년의 경 우, 10%의 공급자가 공립체제에 속했고, 나머지 90%는 사립체제에 속하였다. 이 중 2/3가 비영리기관이고, 1/3이 영리기관이었다. 보육시설 중 공립부설이 8.0%, 헤드스 타트 9.0%로 국공립 보육시설의 비율은 낮으나, 비영리 보육시설은 모두 65%에 이르 고 있다. 영리기관은 체인의 형태로 운영하는 큰 규모의 기관에서부터 자신의 가정에 서 두 세명의 유아를 돌보는 개별여성에 이르기까지 형태가 다양하다. <표 2-4>에서 는 보육시설의 운영주체에 따라 수요자의 특성, 재정, 질적인 측면에 대한 조사 결과 를 참고로 제시하였다.
<표 2-4> 보육시설의 운영주체에 따른 수요자의 특성, 재정, 질적인 측면
체인
영리 독립 기관
교회 기관
교회 독립 기관
비영리 독립 기관
사립 혹은 대학 부설
지역
연계 공립
조사대상 77 124 49 27 57 10 25 27
수요자 특성 보조금을 지원받는 아동의 비율
12% 14% 9% 12% 42% 22% 73% 57%
영아의 비율 29% 33% 16% 21% 29% 17% 11% 14%
부모의 부담율 88% 85% 86% 85% 54% 69% 35% 36%
가정의
연간 소득 $64,000 $60,000 $54,000 $62,000 $43,000 NA $32,000 $31,000 재정
시간당 수업료 $2.06 $2.03 $1.80 $1.96 $2.00 $2.82 $1.98 $2.16 교사와 보조자
의 임금 $6.38 $6.50 $6.50 $7.15 $7.17 $9.64 $6.49 $9.37 질
학사학위를 가진 종사자의 비율
24% 29% 24% 32% 34% 46% 20% 35%
교사대 아동의
비율 .13 .14 .16 .21 .19 .18 .17 .23 질측정 지수 3.89 3.86 3.74 4.16 4.19 4.50 3.82 4.71
* 출처 : Suzanne Helburn and Barbara Bergmann, America's Childcare Problem (New York : Palgrave, 2002).
3) 공립학교체제
교육청 주관 아래 주 재원으로 운영되는 유치원은 미국에서 거의 모든 아동에게 제공되는 유일한 서비스로서 초등학교 입학 직전 유아들을 담당한다. 유치원은 주에 서 정한 연령조건을 만족하는 모든 유아에게 공공비용으로 서비스를 제공한다. 대부 분의 유치원이 공립초등학교에 속해 있지만, 부모들은 자녀들을 사립유치원에 보낼 선택권 또한 가지고 있다. 주 재원으로 운영되는 예비유치원도 급격히 숫자가 늘어나
고 있는데, 유치원에 입학하기 전 1-2년 동안의 조기 유아교육에 초점을 두고 있다.
4) 가족지원 프로그램
가족지원 프로그램은 유아와 가족을 위해 광범위한 서비스를 제공하고 있어 다른 유아교육과 보호 프로그램에 포함되기도 한다. 그러나 이 프로그램에서는 유아들을 시설에서 돌보는 것과 같은 일반적인 유아보호 서비스를 제공하지 않으며 이것을 이 용하는 어머니들은 일을 할 수 없다.
가족지원 프로그램은 주로 3세 미만의 유아를 둔 가정을 대상으로 하고, 빈곤하거 나 경제적으로 위험수위에 있는 가정 (예 : 십대 부모, 사회복지에 의존하는 가정, 이 민가정 등) 전체에 융통성 있는 서비스를 제공한다.
가족지원 서비스는 공적 재원과 개인기금 지원에 의존하며 무상으로 제공된다. 가 족지원 프로그램에는 방문 유아보호, 정보 및 위탁서비스, 가정방문, 양육방법을 가르 치는 부모교육 등이 있다.
5) 수혜범위
1997년도 조사에 의하면, 공립이나 사립유치원에 다니지 않는 5세 미만 유아의 약 70% 정도는 비부모보호 서비스(non-parental care arrangement)에 맡겨지는 것으로 나타났는데(예 : 가정 내 보육, 친척에 의한 보호, 가정보육, 보육시설), 대략 1,240만 명의 영․유아들이 여기에 해당되었다(U.S. Census Bureau, 1997).<표 2-5참조>
<표 2-5> 미국의 보육시설 유형에 따른 5세 미만 유아의 비율
보육유형 %
가정 내 보육 4.0
친척에 의한 보호 25.8
가정보육 18.1
보육시설 21.7
부모 22.3
기타 8.1
계 100.0
* 출처 : U.S. Census Bureau(1997).
아동보건 및 인간발달 국립연구소(National Institute of Child Health and Human Development, 1996)의 연구에 따르면, 1세 미만 영아의 절반 이상이 친척에 의해, 22%가 가정보육에서, 9%가 시설에 의해 보호되고 있다고 한다. 한편 유아가 3살이 되면 보호유형에 대한 부모의 선호도가 바뀌게 되어, 2세 유아의 19%가 시설에 맡겨 지고 3세 유아는 41%가 시설에 맡겨지는 것으로 나타났다. 1996년도 부터는 종일제 프로그램에 참여하는 유아의 수가 반일제에 참여하는 유아의 수를 능가하였고, 최근 들어 빈곤가정의 유아 취원율이 중산층 가정의 유아 취원율보다 2배로 증가하였다.
3. 보육교사 양성체제
유아보호 서비스 종사자들은 계속 증가하고 있는데 반하여 미국에는 주 혹은 연방 수준에서 종사자들의 자격요건에 대해 합의된 체제가 없고, 종사자 인가를 위한 합의 된 절차도 없다. 그러나 이미 앞에서 언급했던 하위체제(헤드스타트, 수익자 비용부담 체제, 공립체제)별로 각기 다른 종사자 요구조건을 제시하고 있다. 미국 노동부(U.S.
Bureau of Labor)에서는 다음의 두 가지 역할을 구별하여 ‘유아보호 종사자(child care worker)'는 유아의 옷을 입혀주고, 목욕 시켜주고, 먹이고, 놀이를 감독하는 사 람으로서 조력자 혹은 보조자의 역할을 수행하는 사람으로, 유아교사(pre-school teacher)'는 유아원 프로그램이나 유아보호시설에서 유아들을 가르치는 사람으로 제 시한 바 있다.
1) 헤드스타트 종사자
헤드스타트 프로그램은 교사, 사회사업가, 가정방문자, 건강 코디네이터 등을 포함 하는 많은 사람을 고용한다. 헤드스타트는 초기에 교육 혹은 사회사업 분야에서 전통 적인 학문 자격요건을 요구하지 않았으나, 포괄적인 서비스 제공을 목표로 하는 자격 요건의 규정에 따라 1971년 아동발달 준학사(CDA : Child Development Associate)라 는 국가 자격이 생겨났다. 그 이후로 대략 100,000개의 자격증이 유아기관 종사자, 가 정보육 공급자 및 헤드스타트 종사자에게 수여되었다. 아동발달 준학사(CDA)는 현재
2개 주를 제외한 모든 주에서 유아기관 종사자의 자격을 부여하는 대안으로 인가조 건에 포함되고 있다. CDA에서 보육교사 자격을 받기 위해서는 고등학교 이상의 학력 을 갖추거나 전문대학이나 직업학교에서 유아교육과 관련된 직업 훈련을 받은 경험 이 있어야 하고 최근 3년간 640시간 이상의 실습 경험이 있어야 한다. CDA 교육 프 로그램은 2개월부터 2년에 이르기까지 다양한데 보통 1년 과정이다. 고등학교 이상 학력을 가진 자로 8개월간 유아교육 현장에 근무하면서 교육을 받고 120시간의 세미 나 수업을 받아야 한다. 자격은 3년간 유효하며 5년 이내에 동일한 교육을 통하여 자 격을 갱신해야 한다(서문희, 2001).
부모들은 헤드스타트 프로그램에서 자발적으로 일하고(사회복지 개혁법안의 도입 으로), 직업훈련을 받을 기회도 얻는다. 1997-1998년에 헤드스타트 프로그램 종사자의 29%는 그 당시 헤드스타트 프로그램에 참여하고 있거나 과거에 참여했던 유아의 부 모인 것으로 나타났다. 부모 중 808,000명 이상이 자신이 속한 지역의 헤드스타트 프 로그램에서 자원봉사를 하고 있다.
미 의회는 2003년까지 헤드스타트 종사자의 50%가 2년제 전문대학 학위(A.S.)나 4 년제 학사학위(B.S.)를 가지도록 하는 규정을 제정하였다. Ohio주는 모든 헤드스타트 교사(100%)들이 2006년까지 2년제 혹은 4년제 학위를 가지도록 하는 법안을 이미 통 과시켰다. 현재 헤드스타트 교사의 90%는 아동발달 준학사, 유아교육 교사 자격증, 혹은 학사학위 중의 하나를 반드시 가지고 있다. 헤드스타트와 수익자 비용부담 체제 내에는 현장에서 보조자로 일하다가 고용 후에 훈련을 받았던 주임교사(lead teacher) 들이 많이 있다.
2) 수익자 비용부담 체제의 종사자
유아보호 서비스의 시장체제에서 종사자에 대한 최소한의 기준은 주마다 다르다.
직전(pre-service) 자격요건의 경우, 전문가의 기준과 비교하여 매우 낮은 수준이다.
예를 들어, Illinois주에서는 단지 2개의 대학 강좌를 듣도록 되어 있고, Minnesota주 에서는 연간 35시간의 훈련을 받아야 하고, Michigan주에서는 아무런 훈련을 받지 않
아도 된다. 유아집단을 돌보는 종사자의 자격요건은 석사학위 소지자, 4년제 학사학 위 소지자, 고등학교 졸업자까지 다양하다. 시설인가를 받기 위해서는 세 가지 훈련 을 받도록 규정되어 있는데, ① 직전훈련(pre-service training), ② 계속훈련 혹은 현 직훈련(ongoing or in-service training) (지난 20여 년간 직전 서비스 자격요건에 대 한 기준은 거의 변하지 않았으나 점차로 많은 주들이 인가요건에 계속훈련 조건을 부가하는 추세이고, 계속훈련이 전문성 향상에 중요하다는 현장인식이 확대되고 있 다.), ③ 기본 오리엔테이션 등이다. 15년 전에는 주(州)에서 가정보육자들에게 어떠한 훈련도 요구하지 않았으나, 지금은 대다수의 주들이 매년 일정시간 동안 계속훈련을 받도록 규정하고 있다.
최근에 마련된 수많은 프로그램의 궁극적 목표는 이 분야 종사자들의 질을 향상시 키기 위한 것으로 대표적인 세 가지를 소개하면 다음과 같다(나정 외, 2002).
① T.E.A.C.H. 유아 프로그램(Early Child Program)이라는 새로운 장학 프로그램 은 현장에서 일하는 종사자들이 강좌를 들을 수 있도록 하기 위하여 North Carolina 에서 개발되었다. 이 프로그램은 모든 수준의 종사자들에게 적용되는 것이고 정해진 기간 동안 프로그램에 참여하기 때문에 종사율(retention rate)이 높아진다. 6개 주는 현장에서 기본적인 질적 기준을 향상시키는 방편으로 이 제도를 도입하였다.
T.E.A.C.H.는 비영리 서비스로 자체 평가요소를 가지고 있으며, 재원으로는 연방(질 향상을 위한 CCDF 자금), 주(州), 사적 부문이 혼합되어 있다.
② 미 노동부는 견습생 프로그램 내에 ‘유아발달 전문가’라는 자격을 도입하였는데, 2년간 시설의 밀착 감독 아래 일하면서 전문대학에서 아동발달 관련 강좌를 2학기 이상 수강하도록 하였다.
③ 미 가정보육연합회(NAFCC)에 의해 개발된 새로운 가정보육을 위한 인증은 가 정보육 종사자가 될 수 있는 일종의 자격으로 간주되고 있다.
3) 공립학교 체제의 종사자
공립학교의 유아교사는 대개 주에서 발급하는 교사 자격증(teaching certificate)을
소지하고 있다. 이 자격증은 학사학위를 가졌거나, 교육학을 전공한 석사학위 소지자 에게도 발급된다. 몇몇 주에서는 공립학교에서 유아를 가르치는데 교사자격증이 없어 도 되지만, 자격증을 가진 교사보다 급여를 적게 받는다. 또한 몇몇 주에서는 교사 자격증을 취득하려는 사람들에게 유아들과의 실습경험을 요구하기도 한다. 교사보조 자(teacher aide)에 대해서는 직전자격요건이 없고, 전문성 향상에 도움이 되는 특정 훈련을 요구하지도 않는다.
<표 2-6>은 유아 관련 종사자를 위한 훈련 유형과 수준, 그리고 자격요건을 갖춘 사람이 세 가지 체제 내에서 어떤 위치를 차지하는지 제시하고 있다.
4) 보수 및 근로조건
수익자 비용부담 체제에서 유아보호 종사자의 임금은 평균적으로 매우 낮다. 유아 보호 노동력 센터(Center for the Child Care Workforce, 1998)의 보고서에 따르면, 대부분의 유아보호 종사자는 연간 13,000 달러 미만을 받고 있는데 이는 거의 빈곤 수준에 가까운 임금을 받고 있는 것이다. 지난 10여 년간 유아보호 시설들에 대한 공 적 자금 지원이 많이 늘고 있지만, 종사자들의 임금은 거의 변동이 없었다. 보조자 (assistant)는 한 시간당 평균 6달러를 받고 있는데, 주차장 보조원(6.38달러)이나 패 스트푸드점 점원이 받는 것보다 낮은 수준이다. Colorado 유아보호기관의 1995년도 연구에 의하면, 보조자는 시간당 5.66달러를, 주임교사는 7.27달러를 받는데 반하여, 초등학교 교사는 17.03달러를, 교도관은 13.73달러를 받는 것으로 나타났다.
임금만 낮은 것이 아니고, 대부분의 경우 유아보호 종사자는 건강보험이나 유급휴 가를 거의 받지 못한다. 수익자 비용부담 체제 내에서는 절반도 안 되는 종사자들만 이 완전보상 건강보험에 가입해 있다. 직업상 요구되어지는 사항들이 많기 때문에 종 사자들의 이직율이 매우 높다는 사실 또한 그리 놀라운 사실이 아니다. 1995년도 비 용과 질 산출 연구(Cost, Quality and Child Outcomes Study)에서 Colorado 유아보호 기관의 이직율은 41%, 가정보육에서의 이직율은 60%인 것으로 나타났다.
<표 2-6> 훈련 유형과 수준 및 세 가지 체제 내에서의 위치
학문적 수준 보충설명 헤드스타트 수익자 부담 체제(사립) 공립학교 기초중심
(Basic Orientation)
현장연수, 직업 관련 사전자격 요건
없음
•보조교사
•보조자
•보조교사(Assistant T)
•보조자(Aide)
•가정보육 제공자
해당사항 없음
대학의 한 과정
아동발달 또는 조기교육 관련 과정이 있는 중등 과정 이후 기관에
1학기 출석
• 가정 방문자
•교사(집단책임자)
•학령 프로그램 집단 지도자
해당사항 없음
Child Development
Associate (CDA)
2년제 학위에
준하는 학위 • 교사 •주임교사(Lead T) 해당사항 없음
노동부 증명
2년의 현장감독, 대학에서 2학기 동안 아동발달 전공
• 학부모 협조자
•주임교사
(아동발달 전문가)
•지도자(Director), 학령 프로그램
•보조교사
전문대학 졸업학위 -Associate's
Degree (A.A., A.S)
전문대학으로부터 2년제 학위
• 지도자 (Director)
•주임교사(Lead T)
•지도자(Director)
•이븐스타트 (연방문해 프로그램) 종사자
학사학위 -Bachelor's
Degree (B.A.,B.S)
종합대학으로부터 4년제 학위
•주임교사(Lead T)
•지도자(Director)
• 임시교사
• 교사
• 프로그램 지도자
• 교장 석사학위
-Master's Degree (M.A.,M.S.)
1-2년의 학사학위 이후 과정이나
대학원 학위
•주임교사(Lead T)
•지도자(Director)
• 교사
• 프로그램 지도자
• 교장
* 출처 : OECD (2000). Early childhood education and care policy in the United States of America.
헤드스타트의 자금지원 원칙에 따르면, 종사자 보수 및 부가급여를 인상하기 위해 배당금을 마련하도록 되어 있다. 그 결과 교사의 평균 월급은 1992년 14,600 달러에 서 2000년 20,700 달러로 증가하였고, 종사자들의 이직율도 연간 8-10%로 동결되었
다. 또한 1998년 미국유아교육협회(NAEYC)에 의해 인증된 프로그램에서는 종사자들 에게 더 높은 임금을 지급하고 있고, 이에 따라 낮아진 이직율을 보였으며, 지난 10년 간 인증받지 않은 프로그램보다 두 배나 많은 종사자를 보유한 것으로 나타났다.
IV. 우리 나라 보육사업을 위한 시사점
지금까지 미국 보육제도의 현행 체계와 운영실태를 중심으로 살펴보았고, 이 장에 서는 현재 미국이 시사하는 점을 참고로 우리 나라 실정에 맞는 보육사업의 개선방 향에 대해 제시하고자 한다.
1. 공보육의 필요성에 대한 사회적 인식 증대
미국과 우리 나라 모두 지금까지도 유아교육과 보호가 각 가정의 책임이라는 인식 이 지배적이다. 우리의 경우, 육아 부담이 큰 여성들의 사회 참여율이 대단히 저조한 데, 여성의 연령별 경제활동 참가율은 20-24살에 60.8%이지만 25-29살에 55.9%, 30-34살은 48.5%로 뚝 떨어졌다가 35-39살부터 다시 상승하는 M자형 곡선을 그린다 (통계청, 2001). 공보육의 효과는 유아의 발달과 가족관계 형성에 긍정적인 영향을 미 치고 노동력의 확보를 통한 경제발전에도 기여하므로 공보육을 개인의 책임이 아닌 사회 전체의 책임 내지는 사회기반 구축으로 인식할 필요가 있다.
2. 공보육의 기회를 모든 유아에게 확대
최근 들어 공보육의 서비스는 ‘모든 유아의 권리’라는 관점을 많은 나라가 수용하 여, 무상으로 제공하는 연령을 점점 하향화하고 있다. 미국에서의 공보육 서비스는 저소득층의 자녀와 같이 특정대상에 대한 보상교육 차원을 넘어서 모든 유아들로 확 대되고 있다. 우리도 저소득층 자녀의 보육시설에 대한 서비스 제공은 1990년대 들어 상당한 수준으로 확대되어 2002년도에 서울, 부산 등 2-3개 대도시의 저소득층 밀집 지역 10곳이 ‘교육복지 투자우선지역’으로 지정되도록 하였다. 2003년도 보육사업 예
산에는 만 5세아와 장애아의 경우 무상보육을 받도록 편성되어 있으나, 아직은 전국 기타저소득층 자녀까지만 확대 지원하고 있기 때문에 서비스 기회제공과 관련하여 특정집단에 대한 보상교육 차원에 머물러 있는 수준이다. 공보육이 유아들의 보편적 인 권리로 인식되어, 전체 5세아에 대한 무상보육을 조속히 실시할 필요가 있다. 또 한 일부 지역이나 계층에만 실시되고 있는 영유아에 대한 무상보육을 단계적으로 확 대하여 보육이 필요한 모든 아동을 대상으로 완전 무상보육체제의 토대를 마련해야 한다.
3. 공공 재원의 증대
재정지원은 공보육 서비스에 대한 접근기회에 결정적인 영향을 미친다. 유럽 국가 들의 경우 공보육에 투입되는 재원의 대부분은 공공재원으로 무상교육 실시 국가가 많아 취원율 또한 높게 나타난다. 반면에 시장 경제에 의존하고 있는 미국과 우리 나 라는 학부모의 비용부담이 크고, 이는 공공재원의 투입율이 상대적으로 매우 낮다는 것을 말해 주는데, 결과적으로 보면 출발선 상에서부터 교육기회의 격차가 생겨나고 인적 자원을 개발하는 시점이 상대적으로 늦어지게 된다. 미국의 경우 41%의 보육재 정 분담율을 보이는 반면, 우리는 2001년 27.6%에서 2010년 40.0%로 확대할 계획이 다. 공공재원의 투입비율을 높여서 공보육 제공기회의 형평성을 도모할 필요가 있다.
이를 위해서는 현재 약 13.0% 수준의 국공립보육시설의 보육아동 분담율을 먼저 지 역사회의 보육여건을 감안하여 취약지역 위주로 국공립 보육시설의 단계적인 확충이 필요하다. 또한 국공립 보육시설의 비율을 현재의 약 7% 수준에서 2010년에는 그 비 율이 30%가 되도록 단계적으로 확대하여 국공립 보육시설에서의 아동 분담율을 최소 한 50%이상 되도록 해야 한다. 우리 나라 보육서비스의 60%이상을 민간시설이 담당 하고 있는 현실에서, 보육사업이 사회복지사업법에 의한 복지사업임을 고려하여 민간 보육시설에 대한 재정적 지원도 강화하여야 한다. 특히 영아보육에 대한 요구에는 질 적 보육환경과 프로그램을 제공할 수 있도록 공적 부문의 재정지원을 받아 국공립 보육시설 위주로 확대해야 한다.
장기적으로는 우리 나라에서도 부모의 보육비용 부담을 줄일 수 있는 보육료 지원
사업이 확대되어야 한다. 현행 2단계인 차등보육료의 단계를 확대하여 부모의 소득수 준에 따라 차등 지급함으로써 저소득층 및 중산층 부모의 비용부담을 경감시키는 방 안이 강구되어야 할 것이다.
4. 보육서비스의 질적 수준 제고
보육서비스의 양적 확충에 치중하여 왔던 기존의 보육정책 방향에서 보육인력의 전문성 제고, 보육시설의 기준강화, 보육 프로그램의 내실화 등을 통한 보육의 전반적 인 질 제고중심으로 방향을 전환해야 한다. 보육시설의 전반적인 질적 수준의 향상과 아동의 건전한 발달과 복지에 적합한 프로그램의 질적 보장을 위해 국가 수준에서 시행하는 평가인증제가 도입․적용되어야 한다고 본다. 미국의 경우 중앙정부의 재원 에 상당부분 의존하고 있는 헤드스타트는 모든 헤드스타트 프로그램을 대상으로 하 여 재정지원을 위한 근거자료로 종합평가 인정제가 적극 활용되고 있다. 질 평가 결 과 우수한 보육시설로 선정된 곳에 대해서는 인센티브를 제공하여 양질의 보육 서비 스가 지속될 수 있도록 장려한다.
보육서비스의 질 제고를 위해, 우선 현재의 혼합된 운영체제를 포괄하는 국가적으 로 공인된 종사자 자격제도가 필요하다. 또한 사회적 인식을 재고하고 이 직업에 대 한 이미지와 위상을 높이기 위해 보육교사의 처우 개선은 필수적 요소이다. 이를 위 해 현행 보육교사 인건비를 향상하는 방안, 현행 보육시설에 대한 인건비 지원율을 인상하는 방안, 기혼교사의 질병이나 출산시 유급휴가의 제도화 및 대체교사의 제도 와 더불어 대체교사의 인건비 지원 및 제도화 방안 등을 통해 보육인력 처우를 개선 하는데 노력을 기울여야 한다. 또한 미국의 유아보호자원 및 의뢰국(CCR&Rs)의 경 우와 같이 보육담당 공무원의 전문화 및 보육정보망의 확충 등을 통해 보호자 및 보 육시설에서 보육관련 정보를 전국 어디서나 신속하고 편리하게 이용할 수 있도록 지 원해야 한다.
5. 보육시설과 유치원의 역할분담
보육시설은 아동과 부모들의 요구와 시대적 요청에 부응하여 보육수요를 해결하기
위한 해결방안으로 시작되었지만, 이후 보육시설과 유치원은 각기 다른 역할과 기능을 수행하는 독자적 시설로 발전하게 되어 미국과 일본에서도 이원화된 행정관리 체계를 채택하고 있다. 우리의 경우, 보육시설에서 교육이 이루어지므로 교육의 범주에 포함 시켜야 하고 행정업무 또한 교육부로 이관하여 총괄적인 감독을 해야 한다는 소모적 영역다툼 대신 각 기관이 지닌 고유한 특성을 서로 인정해 줌으로써 독자적인 기능과 역할을 수행하도록 해야 한다. 보육시설과 유치원에 기대되는 역할에 대하여 부모, 종 사자, 전문가를 대상으로 의견수렴을 한 결과, 이미 각 시설이 가지는 고유의 기능을 확인할 수 있었다(표갑수 외, 2001). 보육〔유아교육+유아보호(복지)+가정복지〕과 유 아교육은 출발이 다르므로 보육시설과 유치원으로 대변되는 영․유아보육/교육의 차 별화 된 기능과 역할을 고르게 성장․ 발전시키려는 방안이 모색되어야 한다.
V. 결 론
보육의 목적이 궁극적으로는 아동복지의 실현에 있으므로 보육의 기회는 보육이 필요한 모든 아동에게 평등하게 제공되어야 한다. 우리 나라와 미국의 경우 공통적으 로 취업모의 자녀만을 보육사업의 대상으로 한다는 점에서 선별주의적 접근방식을 택하고 있다. 이제 더 이상 저소득층 취업모 가정의 아동에 대한 보충적 서비스로서 가 아니라 모든 아동들의 가족중심 체제를 지원하는 적극적 복지 서비스로서 보편주 의적 접근방식으로 이해되어야 하며, 보육을 필요로 하는 모든 아동에게 질 높은 보 육서비스를 제공해야 한다. 이러한 질 높은 보육서비스의 제공은 ‘아동의 권리에 관한 국제협약’에 근거해 볼 때 아동의 권리를 보장하는 것이며, 국가의 책임 하에 추진되 어야 한다(변용찬, 2001). 따라서 정부는 공식적인 보육대상을 보호자가 근로 또는 질 병 기타 사정으로 보호하기 어려운 영․유아로부터 보육이 필요한 모든 아동에게 확 대해야 하며, 보육비용을 국가가 지원함으로써 가정의 비용부담을 줄이고, 질 높은 보 육서비스를 제공하기 위해 국가책임을 강화하는 공보육 체계를 확립해 나가야 한다.
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Abstract
A Study on the Operation of American Early Childhood Education and Care System and its Implication on the Korean
System
Kim, Ji-Eun
Early childhood, which is the period in a child's life from birth through age 5, is a critical time for children to develop the physical, socio-emotional, and cognitive skills they will need for the rest of their lives. These young children receive care in a wide variety of settings in America. While 22 percent receive care solely from their parents, the remaining 70 percent receive care through a variety of arrangements, including care by non-parental relatives, non-relatives,
and center-based programs, including Head Start. Where childcare is concerned, families pay on average about 59% of costs, with Federal Government contributing 27%, and States and local government about 14% of costs. Most funding for social services (including the Head Start program) is managed by the U.S. Department of Health and Human Services, while the U.S. Department of Education funds compensatory and special education for disadvantaged 3- to 5-year olds. At each state level, policy decisions are made with regard to eligibility, extent of the supply and availability of services, allocation of services and benefits, scope and quality of services, including health and safety standards. Among the issues for policy attention identified by the American Early Childhood Education and Care system for the Korean System are:
-The need to create a comprehensive ECEC system -The need to address access of children
-The need for quality improvement.
