서울 도심부 노후시가지 수복형 정비수법 연구 Proposed Alternative Downtown Improvement Program in Seoul : Incremental Approach

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(2) 시정연 2000-R-02. 서울 도심부 노후시가지 수복형 정비수법 연구 Proposed Alternative Downtown Improvement Program in Seoul : Incremental Approach. 2000. 서울시정개발연구원 Seoul Development Institute.

(3) 연구진 연구책임. 연구원. 양재섭. 도시계획설계연구부 부연구위원. 김광중. 도시계획설계연구부 선임연구위원. 이호석. 도시계획설계연구부 위촉연구원. 김수정. 도시계획설계연구부 위촉연구원. 이 보고서의 내용은 본 연구진의 견해로서 서울특별시의 정책과는 다를 수도 있습니다..

(4) 요약 및 정책건의. Ⅰ. 연구개요 1. 연구배경 및 목적 서울과 도심부의 노후시가지 현황 - 서울의 도심부와 부도심, 마포, 천호 등 외곽중심지에는 정비가 필요한 노후시가지가 산재해 있음. 이들은 모두 자연발생적으로 형성된 지역들로서 영세한 필지, 협소한 가 로망, 노후한 건축물, 미비한 기반시설을 갖고 있는 등 물리적 환경이 취약한 상태임. - 이러한 노후시가지는 현행법상의 도로폭과 접도조건, 건폐율과 주차장설치 등의 규정 때문에 건물의 신증축 등 개별적인 갱신이 이루어지지 않아 개발이 정체되면서 낙후되 어 가고 있음.. 새로운 정비수법의 필요성 - 지금까지 이러한 노후시가지를 정비하기 위한 수법은 대단위 전면철거의 도심재개발사 업이었음. 그러나 이 방식은 지역특성의 소멸, 개발밀도의 상승, 도시경관의 악화 등의 문제를 야기했으며, 재개발이 시행되지 않은 사업지구에서는 장기간 개발이 동결되는 부작용을 낳고 있음. - 따라서 지역정비가 필요한 노후시가지 중 전면철거재개발이 바람직하지 않은 지역에 대해서는 수복형 정비수법을 도입할 필요가 있음. 이 방식은 기존의 필지분할과 도로망 체계를 크게 바꾸지 않고 그에 적응하면서 점진적으로 지역변화를 유도해 가는 대안적 인 정비수법임.. 연구목적 - 따라서 본 연구는 수복형 정비수법에 대한 쟁점과 기존의 시행경험을 검토하여 그 개 념과 사업방식을 정립하고, 이를 도입 시행하기 위한 제도적 장치를 제안하는데 목적 이 있음.. -i -.

(5) 2. 연구범위와 방법 연구범위 - 서울의 도심부와 부도심, 외곽중심지에 산재한 노후시가지를 정비하는 사업방식을 제안 하는데 초점을 맞추되, 대상지역은 여러 유형의 노후시가지가 분포해 있는 도심부내 노 후상업지에 한정하여 분석함.. 주요연구내용 및 방법 - 도심부 노후시가지의 현황분석 : 데이터분석, GIS화, 사례지역조사 - 현행 정비수법(도심재개발)의 한계 도출 : 문헌 및 법규검토, 자료분석, 전문가 설문조사 - 기존 수복형 정비수법의 시사점 검토 : 자력재개발, 주거환경개선사업 사례지역 조사 - 일본의 노후시가지 정비수법 검토 : 문헌조사 - 관련 이해관계자 의견수렴 : 도심재개발 미시행지구 토지주/세입자 설문조사, 면담조사 - 수복형 정비수법의 가상적 적용 : 청진구역 사례연구, 사업성, 관련법규 및 예상문제점 검토. Ⅱ. 주요연구내용 1. 도심부 노후시가지의 현황과 특성 - 도심부 노후시가지의 물리적 환경은 ① 영세하고 조밀한 필지구조, ② 노후한 건물구조 와 높은 건폐율, ③ 협소하고 단절된 내부 도로망, ④ 취약한 기반시설과 설비 등을 특 징으로 함. - 사대문안 도심부에는 전체 필지(3만3천여개) 중 절반이 넘는 52%가 20평 미만의 영세 필지이며, 1970년 이전에 건립되어 지은 지 30년 이상 경과한 노후건축물이 전체(1만3 천여동)의 71%를 차지하고 있음. - 또한 세운상가주변과 종로변 일대 건축물의 평균건폐율은 70～90%를 상회하고 있으며, 4m미만의 협소한 도로에 접해 있어 차량통행이 불가능한 필지가 전체의 23%를 차지하 고 있는 등 기반시설이 취약한 실정임.. - ii -.

(6) 2. 현행 정비수법의 한계와 새로운 정비수법의 필요성 - 도심부 노후시가지를 정비 관리하는 현재의 제도적 수단은 도심재개발사업과 일반건 축허가임. 그러나 도심재개발사업은 ① 전면철거로 인한 장소성의 훼손, ② 사업장기화 로 인한 도심갱신 억제, ③ 고층고밀화로 인한 도심환경 악화 등의 문제를 낳고 있음. - 또한 일반적인 건축허가기준으로는 ① 협소한 도로와 영세필지상에 건물신축이 곤란하 고, ② 공동개발을 유도하거나 필요한 공공시설(도로, 주차장 등)을 정비할 수 없다는 한계가 있음. - 따라서 전면철거재개발방식의 적용이 바람직하지 않은 노후시가지에 대해서는 개발의 단위를 소규모로 하여 개별 소유주들에게 자발적인 개발동기를 부여하면서, 주민과 공 공이 공동으로 지역을 정비해 가는 정비수법이 필요함.. 3. 수복형 정비수법의 개념 - 수복형 정비수법이란 노후시가지의 물리적 조건을 전면적으로 철거하고 재개발하는 기 존 방식과는 다른 일종의 소단위 적응형 개발방식임. 즉, 기존의 도시조직을 혁신적으 로 개조하는 것이 아니라 기존 도로의 선형을 유지하면서 그 폭을 조금 넓히되 단절된 골목은 연결하고, 도로에 면한 필지를 중심으로 몇 개의 필지(소단위)가 모여 개발해 가는 정비방식임.. 구분. 철거재개발수법. 수복형 정비수법. 정비방식/ 내용. 기존 상황과 기능을 무시 전면철거방식을 통한 도시구조의 혁신적인 개조. 기존 도로망과 필지패턴 존중 도로확폭/연결, 건축/주차장규제 완화를 통한 자체 갱신, 공동개발 유도. 변화속도. 급격한 변화 추구 기존 기능/조직의 단절. 물리적 환경의 점진적 변화 추구 기존 기능/조직의 연속성 유지. 개발밀도. 대규모 민간사업의 경제성 보장을 위해 고밀개발 허용. 지역특성 및 도로여건에 맞는 개발밀 도 유지. 개발규모. 사업지구 평균규모가 약 1,000평 에 이르는 대규모 집단개발. 필지/건물여건에 따라 존치, 자체갱신, 공동개발 등 소단위 개발 추구. 사업주체. 공공 : 구역지정, 사업계획 수립 사업시행 : 민간대기업 주도. 주민참여형 사업시행 주민협력과 공공지원을 통한 사업시행. - iii -.

(7) 4. 수복형 정비수법의 쟁점과 과거 시행경험이 주는 시사점 1) 수복형 정비수법의 쟁점 - 수복형 정비수법은 과거 1970년대 불량주거지 정비를 위한 자력재개발사업과 현행 주 거환경개선사업을 통해 시행된 경험이 있으나, 다음과 같은 문제점이 지적되어 왔음. ① 자력재개발에서는 공공의 기반시설 설치지원에도 불구하고, 토지소유주들의 경제적 역량이 미약하여 건물갱신이 이루어지지 못하고, 다시 슬럼화되는 경향을 보였다는 지적 ② 주거환경개선사업에서도 건축규제를 완화하여 소단위 건축을 유도하였으나, 환경개 선의 효과를 보지 못하고 또 다른 슬럼지구를 양산했다는 비판. ③ 공동개발이 이루어지기 위해서는 사업의 경제성이 있어야 하는 바, 소단위 개발로서 사업성을 확보할 수 있는가 하는 의문 제기.. 2) 과거 시행경험이 주는 시사점 - 수복형 정비의 환경개선효과와 추진가능성 : 도심부내 토지소유주들은 과거 자력재개발 지역의 한계소득계층과 달리 중산계층이므로 개별적인 건물갱신을 감당할 수 있는 경 제적 여력이 있는 바, 공공의 적절한 지원책이 제공된다면 지역갱신은 활발히 일어날 것임. - 소규모 개발의 사업성 문제 : 수복형 정비가 이루어지지 않는 것은 사업성의 문제라기보 다는 영세한 규모의 필지조건하에서는 개별 건축을 불가능하게 하는 현행 건축법상의 기준 때문임. 따라서 개별건축 및 소단위 개발을 촉진시킬 수 있는 유인책이 마련되고, 건축법상의 제약조건이 완화된다면 수복형 정비는 경제적 타당성을 갖고 추진될 것임. - 건축규제완화의 교훈 : 노후시가지의 정비를 위해서는 도로기준, 건폐율 등 현행 건축 제한을 완화하여 건물갱신을 유도하되, 건축설계지침(Design Guideline)을 마련하여 관 리할 필요가 있음. 또한 주차장설치 규정을 완화하여 개별 건축물 단위로 주차장을 설 치하지 않는 대신 공동주차장을 공급하는 방안이 강구되어야 함. - 사업의 장기적 추진체계 마련 : 수복형 정비수법은 점진적이고 장기적인 개선이 불가피 하므로, 장기간에 걸친 사업과정을 주민과 함께 관리해갈 수 있는 체제를 구축하는 것 이 필요함.. - iv -.

(8) 5. 수복형 정비수법의 적용사례 1) 가상적인 수복형 정비계획안 적용(청진구역) - 도심재개발구역을 해제하고 자율개발하도록 해줄 것을 요구하고 있는 청진구역을 대상 으로 가상적인 수복형 정비계획안을 적용해 봄으로써, 수복형 정비수법의 사업성과 예 상되는 문제점 등을 검토함.. 2) 소규모 개발의 사업성 분석 - 청진구역내 대표유형 필지를 선정하여 제반상황을 가정하고, ① 현 상태로 건물을 유지 할 경우 ② 3～4층 규모로 개발할 경우의 사업성을 분석하였음. - 그 결과, 4m미만 도로에 접해있는 40～60평 규모의 대지에서 일부 면적(10%)을 도로 등 공공시설 용지로 기부채납하는 대신 건폐율을 완화(70%)받고, 도심에 위치한 지역 특성상 주차장 설치비용을 감면(50%)받을 경우, 3～4층 규모로 개발하는 것이 현 상태 의 건물을 유지하는 것 보다 수익성이 있는 것으로 분석됨.. 3) 수복형 정비수법 적용시 예상문제점과 대책 - 예상되는 문제점 ① 필지 및 건물 정비시 공동개발 유도문제, 건폐율 적용문제, 인동간격 문제. ② 도로확폭 및 연결시 건축법상의 도로기준문제, 도로폭에 따른 건물높이제한 문제, 도로정비비용의 부담문제 ③ 주차장 설치시 공동주차장 설치문제, 설치비용부담 및 주차장용지의 확보문제 등임. - 대책방안 ① 공동개발을 위한 이해당사자간 합의형성 및 유인책(건축자금융자, 세제혜택 등) 필요 ② 건축기준(도로확보기준, 건폐율 등)의 특례적용 및 공동주차장 설치방안 모색 ③ 도로, 주차장 등 공공시설 설치에 대한 공공의 선투자와 비용분담 필요.. 6. 수복형 정비수법의 제도화 및 시행방안 1) 수복형 정비수법의 제도화방안 - 수복형 정비수법을 제도화하기 위한 방안으로 ① 도심재개발사업의 수복재개발방식으. -v -.

(9) 로 적용, ② 별도의 정비사업(가칭 노후시가지정비사업)으로 법제화, ③ 지구단위계획을 통한 추진, ④ 지자체의 임의사업으로 시행 등 4가지 대안을 검토한 결과, 현행 도심재 개발사업의 수복재개발방식으로 적용하거나(대안1), 별도의 사업방식(가칭 노후시가지 정비사업)을 신설하여 적용하는 방안(대안2)을 고려할 수 있음. - 새로운 제도를 신설하여 법제화하는데는 많은 시간이 소요되므로, 단기적으로는 현재의 도심재개발 사업방식과 절차에 근거한 수복재개발방식으로 적용해 나가되, 중장기적으 로 수복형 정비사업에 대한 공공지원 및 재정보조, 건축 및 주차규정의 예외 인정, 주 민참여하에서 융통성 있는 사업추진이 가능하도록 별도의 법제도가 마련되어야 할 것 임.. 2) 구역지정 대상지역 - 도심재개발사업의 수복재개발방식으로 적용할 경우 ① 도심특성을 보유하여 철거재개 발을 통한 지역정비가 바람직하지 않거나, 기존 도심재개발구역 중 지역주민들이 철거 재개발방식을 원하지 않는 지역(예: 청진구역) ② 영세한 필지와 노후주택이 밀집한 지 역으로, 개별적인 갱신을 통해 도심주거확보가 필요한 지역(예: 종묘주변) ③ 도심특화 산업이 밀집한 지역으로, 서비스도로 및 조업공간의 확보를 위해 지역정비가 필요한 지 역(예: 관수동 일대) - 별도의 정비사업으로 법제화할 경우에는 도심, 부도심, 지역중심과 그 주변에 위치한 지역으로서 건축물의 노후도(30년이상경과 건물비율), 폭원 4m미만의 도로연장, 차량통 행 불가능필지의 비율, 소형(20평) 및 부정형 필지의 비율 등을 고려하여 구역지정 요 건을 설정하도록 함.. 3) 사업시행방식 - 수복형 정비수법은 지방자치단체가 사업주체가 되어 시행하는 것을 원칙으로 하되, 해 당지역 주민과의 긴밀한 협력체제를 유지하는 것이 전제되어야 함. - 사업시행방식은 기존의 자력재개발방식을 준용하여, 공공(시장 또는 구청장)은 대상지 역에 대한 정비계획을 수립하고, 도로, 공동주차장 등의 정비를 지원하며, 개별 토지주 들은 도로확보 및 공공시설의 설치를 위해 일정 부분의 토지를 감보하여 기부채납한 후, 완화된 건축기준 및 개발지침에 따라 건축물을 개량 신축하거나 공동개발하는 방 식을 취함.. - vi -.

(10) 4) 정비계획의 수립 - 수복형 정비계획은 공공이 주민과 긴밀한 협의하에 수립하도록 함. 정비계획에 포함되 어야 할 내용은 ① 대상지역의 정비과제와 방향, ② 개발단위 설정에 관한 사항 ③ 건 축물의 신축, 개량, 공동개발에 관한 사항 ④ 공공시설의 정비 및 위치지정, 공공지원에 관한 사항, ⑤ 대상지역의 개발을 관리하는 설계지침 등임. - 수복형 정비계획 수립시 3～4필지의 공동개발에 대해서는 주민들의 제안을 수렴하여 개발단위를 설정하고, 도로폭원, 공공주차장 등 공공시설의 위치결정에 대해서도 주민 의견을 수렵하는 것이 필요함.. 5) 개발단위의 설정 - 수복형 정비수법에서의 개발단위는 기존 도로망과 필지경계를 존중하면서 설정하되, 현 재 필지상태에서 자체 신축 개량이 가능한 자력개발(존치)과 자체 개발이 불가능하여 인접한 3～4개 필지를 합필해서 개발해야 하는 공동개발의 두 가지 유형으로 구분함. - 자력개발 및 존치 : ① 4m이상 도로에 접해 있으면서 필지형상과 규모가 양호한 경우 ② 도로기준 확보를 위해 대지 일부를 기부채납한 후에도 대지면적이 최소 20평이상인 필지 ③ 기존에 양호한 건축물이 건축되어 있어서 개별적인 개량이 가능한 경우 - 공동개발 : ① 현행 건축규제 및 접도규정상 단독으로 건축이 불가능한 필지(20평미만 의 필지를 원칙으로 함) ② 도로확폭 등 공공시설의 설치로 인해 개별 건축이 불가능 하거나 영세필지가 발생한 경우 ③ 지역의 도로조건상 공동개발을 통해 원활한 차량접 근로를 확보해 줄 필요가 있을 경우 ④ 건축법상 개발이 가능하다고 하더라도 대지조 건상 건축법규를 준수하면서 신축할 경우 건물의 수익성이 저하되는 경우. 6) 건축규제의 완화 - 도로확보 및 건축선 지정 : 수복형 정비지역에서는 현행건축법상의 도로 확보 및 건축 선 지정기준을 완화하여 적용할 수 있도록 하되, 완화여부와 정도는 심의를 거쳐 대상 지역의 특성과 정비목적에 따라 정할 수 있도록 함. - 건폐율 규정 : 도심부 노후시가지(상업지역)를 정비하기 위해서는 건폐율 규정을 완화 하여 해당 소유주에게 건물신축과 갱신의 동인을 부여해야 함. 즉, 수복형 정비계획에 대한 도시계획위원회 심의를 거쳐 도시계획법 시행령에서 정한 상한치인 80%까지 건 폐율을 완화할 수 있도록 관련규정을 개정하는 것이 필요함. - 주차장설치 규정 : 건물신축시 개별적으로 주차장을 설치할 수 없는 도심부의 노후시가. - vii -.

(11) 지를 정비하기 위해서는 공공의 선투자를 통해 공동주차장을 설치하거나, 지역에 따라 서는 부설주차장 설치의무를 면제하는 대신 이를 비용으로 납부토록 하는 방안을 고려 할 수 있으며, 설치비용에 대한 감액기준이 마련되어야 함.. 7) 공공시설의 정비 및 지원 - 수복형 정비수법은 노후시가지의 도로, 필지, 건축물 등 물리적 조건을 해당 소유자들 이 개별적으로 개선할 수 없는 법적, 경제적 한계를 가지고 있으므로, 지방자치단체가 시행하는 사업임을 명확히 하되, 중앙정부의 역할을 강조할 필요가 있음. - 도심부 등 노후시가지를 대상으로 공공이 시행하는 수복형 정비사업에 대해서는 장기 적으로 일본의 경우와 같이 중앙정부 1/3, 지방정부 1/3, 주민이 1/3씩 부담하는 분담체 계를 마련해야 할 것임.. 8) 개발관리방안 - 수복형 정비지역에서 건축규제완화로 인한 난개발을 방지하기 위해서는 별도의 건축설 계지침 마련하여 전체적인 개발을 관리할 필요가 있음. - 사업구역별로 건축물의 용도, 배치(건축선, 대지 내 공지 등), 높이, 전면공지처리(전면 공지의 폭, 바닥높이, 포장 등), 연접건축물과의 관계처리, 주차장 설치 및 공동주차장 위치 등에 대한 개발지침을 제시함으로써 개별건축을 관리해갈 필요가 있음.. Ⅲ. 정책건의 1. 도심부 등 노후시가지 정비수법의 다양화 필요 - 도심부와 부도심, 지역중심 등 서울시에 산재한 노후시가지(상업지)를 정비하기 위해서 는 현행 도심재개발사업과 같은 전면철거위주의 정비방식 이외에, 해당 지역의 특성을 유지하면서 주민들의 자발적인 건물갱신을 유도할 수 있는 수복형 정비수법을 도입하 여 시가지정비수법을 다양화할 필요가 있음.. - viii -.

(12) 2. 수복형 정비수법의 제도화방안 단기적 방안 - 단기적으로는 현행 도심재개발 사업방식과 절차에 근거하여 수복재개발방식으로 적용 해 나가되, 수복재개발방식에 대한 보다 구체적인 규정의 마련과 건축규제완화, 공공시 설 지원 등에 대한 별도의 조치가 필요함. 이 경우 도심재개발구역으로 지정된 지역 중 철거재개발이 바람직하지 않거나 점진적인 지역정비가 필요한 지역, 도심재개발구역 지 정대상범위 내에서 철거재개발 보다는 수복형 정비가 바람직한 지역 등에 적용할 수 있음.. 중장기적 방안 - (가칭) 노후시가지정비사업을 시설하여 기존의 철거재개발방식 이외에 수복형 정비방식 을 적용할 수 있도록 도심재개발사업제도를 개편하는 것이 필요함. 즉, 주택재개발에서 의 주거환경개선사업지구와 같이 수복형 정비수법이 적용되는 노후상업지에 대해 공공 시설 설치에 대한 공공지원의 근거를 마련하고, 건축법, 주차장법 등 관련규정의 예외 를 적용받아 점진적으로 지역을 정비해 갈 수 있는 별도의 사업방식을 제정할 필요가 있음.. 3. 수복형 정비수법의 시행을 위한 제도개선사항 건축기준의 완화 적용 - 영세한 필지, 협소한 도로, 노후건축물이 밀집한 노후시가지를 정비하기 위해서는 현행 건축법상의 도로확보 및 건축선 지정, 건폐율 등에 대한 특례를 인정하여 현행 규정을 완화 적용하는 것이 필요함.. 주차장 설치기준의 완화 및 공동주차장 확보 - 필지가 영세한 노후시가지에서는 개별적인 주차장 설치가 불가능하므로 공공의 선투자 를 통해 공동주차장을 설치하거나, 부설주차장 설치의무를 면제하는 대신 이를 비용으 로 납부토록 하는 방안을 고려할 수 있으며, 설치비용에 대한 감액기준이 마련되어야 함.. - ix -.

(13) 난개발 방지를 위한 개발지침 마련 - 도로확보기준, 건폐율 등의 건축기준완화로 인한 난개발을 방지하기 위해서는 건축설계 지침(Design Guideline)을 마련하여 전체적인 개발을 관리할 필요가 있음. - 개발지침의 내용 : 건축물의 용도, 배치, 높이, 전면공지처리, 연접건물과의 관계, 주차 장 설치관련사항 등. 공공시설의 설치지원 및 분담체계 마련 - 노후시가지의 기반시설은 해당 소유자들이 개별적으로 개선할 수 없는 법적, 경제적 한 계를 가지고 있으므로, 공공의 역할과 지원이 필수적임(도로, 주차장 확보, 공동개발 유 도 등). - 단기적으로는 서울시 도심재개발사업기금(연간 600억원 정도)을 활용하여 수복형 정비 사업지구의 공공시설 설치에 지원토록 하되, 장기적으로는 중앙정부 1/3, 지방정부 1/3, 주민 1/3씩 부담하는 분담체계를 마련해야 할 것임.. 주민참여하에 점진적/장기적인 시행체계 마련 - 철거재개발과 달리 수복형 정비방식은 해당 지역의 물리적 환경을 점진적으로 변화시 켜가는 장기적인 사업이므로, 주민참여와 협의에 의한 사업시행체계를 마련하는 것이 필요함. ① 공동개발을 위한 개발단위 설정 등 정비계획 수립시 주민의견 반영 ② 이해당사자간 권리조정을 위한 전문가 파견제도의 도입 및 주민간 건축협정제도 마련 ③ 지역여건 및 상황변화에 따라 당초 계획안을 변경하면서 시행할 수 있는 융통성 있 는 계획 및 시행체계 마련. -x -.

(14) 목 차 제1장 연구개요 제1절 연구의 배경 제2절 연구의 목적 제3절 연구의 범위 및 방법 제2장 도심부 노후시가지 현황과 현행 정비수법의 한계 제1절 도심부 노후시가지 현황 1. 일반현황 2. 도심부 사례지역 현황 제2절 현행 정비수법의 한계 1. 도심재개발사업 2. 일반 건축허가 제3절 새로운 정비수법의 필요성 1. 철거재개발을 보완하는 정비수법의 다양화 필요 2. 새로운 여건변화에 부응하는 정비수법 필요 3. 소단위 수복형 정비수법의 필요성 제3장 수복형 정비수법의 개념정립 제1절 수복형 정비수법의 개념 1. 정비방식 2. 변화속도 3. 개발밀도 4. 개발규모 5. 사업주체 제2절 수복형 정비수법의 쟁점 1. 쟁점 1: 수복형 정비의 도시환경개선 효과 2. 쟁점 2: 소단위 건축의 사업성 확보 제3절 기존 수복형 도시정비수법의 시사점 1. 자력재개발 2. 주거환경개선사업 3. 기존 수복형 정비수법의 시사점 제4절 일본의 노후시가지 정비수법 검토 1. 주요 정비수법과 내용 2. 일본 노후시가지 정비수법의 시사점. 1 3 4 5 9 11 11 21 43 43 49 51 51 52 53 55 57 57 58 59 59 60 62 62 63 64 65 75 81 84 84 93.

(15) 제4장 수복형 정비수법의 적용 사례연구 제1절 대상지역의 선정 1. 대상지역의 선정배경 2. 재개발 추진경과와 주민의견 제2절 청진구역 현황과 정비과제. 97 99 99 100 103. 1. 청진구역 현황. 103. 2. 정비과제 및 방향. 114. 제3절 소규모 개발의 사업성 검토. 116. 1. 사업성 검토의 전제 2. 사업성 분석방법 및 기본가정. 116 118. 3. 사업성 분석결과. 119. 제4절 수복형 정비수법의 적용 및 예상 문제점. 121. 1. 필지 및 건물의 정비. 121. 2. 도로의 확폭 및 연결. 124. 3. 주차장 설치 4. 기존 사업계획의 조정. 128 131. 제5장 수복형 정비수법의 제도화 및 시행방안. 133. 제1절 수복형 정비수법의 제도화방안. 135. 제2절 수복형 정비수법의 시행방안. 139. 1. 구역지정 대상지역 2. 시행방식 및 정비계획. 139 140. 3. 개발단위의 설정. 142. 4. 건축관련규제 완화. 143. 5. 공공시설의 정비 및 지원. 147. 6. 개발관리방안. 149. 제6장 정책건의. 151. 제1절 노후시가지 정비수법의 다양화. 153. 제2절 수복형 정비수법의 제도화 방안. 154. 제3절 수복형 정비를 위한 제도개선사항. 155. 참고문헌. 159. 부. 163. 록. 1. 도심재개발구역 토지소유자/세입자 설문조사. 165. 2. 소규모개발의 사업성 검토자료. 186.

(16) 표목차 <표 2-1> 도심부 필지규모. 11. <표 2-2> 도심부 건축물 건축년도. 12. <표 2-3> 도심부 건축물 건물구조 <표 2-4> 도심부 차량통행불가능 필지. 12 14. <표 2-5> 종묘주변 필지규모. 22. <표 2-6> 종묘주변 차량통행 불가능필지. 22. <표 2-7> 종묘주변 건물층수. 24. <표 2-8> 종묘주변 건축물 용도. 24. <표 2-9> 종묘주변 건축물 건축년도 <표 2-10> 종묘주변 건축물 구조. 25 26. <표 2-11> 종묘주변 건축물의 건폐율/용적률. 27. <표 2-12> 종묘주변 도로폭원별 연장. 28. <표 2-13> 관수동블럭 필지규모. 32. <표 2-14> 관수동블럭 차량통행블가능 필지. 32. <표 2-15> 관수동블럭 건축물 층수 <표 2-16> 관수동블럭 건축물 용도. 34 34. <표 2-17> 관수동블럭 건축물 건축년도. 36. <표 2-18> 관수동블럭 건축물 구조. 36. <표 2-19> 관수동블럭 건축물 건폐율/용적률. 38. <표 2-20> 관수동블럭 도로폭원별 연장. 39. <표 2-21> 도심재개발 추진현황 <표 2-22> 도심재개발의 문제점에 대한 전문가의견. 44 45. <표 3-1> 철거재개발과 수복형 정비수법의 비교. 60. <표 4-1> 청진구역 필지규모. 106. <표 4-2> 청진구역 토지소유. 107. <표 4-3> 청진구역 건축물 용도. 108. <표 4-4> 청진구역 건축물 건축년도 <표 4-5> 청진구역 건축물 구조. 109 110. <표 4-6> 청진구역 건물층수. 111. <표 4-7> 청진구역 건축물의 건폐율/용적률. 112. <표 4-8> 청진구역 도로폭원. 113. <표 4-9> 개발대안의 비교. 117. <표 4-10> 개발대안별 사업성 검토결과 <표 5-1> 수복형 정비수법의 제도화방안 대안비교. 120 137. <표 5-2> 부설주차장 설치규정 비교. 145.

(17) 그림목차 <그림 2-1> 도심부의 건물. 13. <그림 2-2> 도심부의 도로. 14. <그림 2-3> 20평 미만 필지 <그림 2-4> 대지분할 제한면적 미달필지. 16 17. <그림 2-5> 자동차통행불가능 필지. 18. <그림 2-6> 30년 이상 경과 건축물. 19. <그림 2-7> 목조 및 조적/연와조 건물. 20. <그림 2-8> 종묘주변 사례지역 위치. 21. <그림 2-9> 필지규모(종묘주변) <그림 2-10> 차량통행불가필지(종묘주변). 23 23. <그림 2-11> 건물용도(종묘주변). 25. <그림 2-12> 건축년도(종묘주변). 25. <그림 2-13> 건물구조(종묘주변). 26. <그림 2-14> 건물상태(종묘주변). 26. <그림 2-15> 건폐율(종묘주변) <그림 2-16> 도로폭(종묘주변). 27 28. <그림 2-17> 종묘주변 현황. 29. <그림 2-18> 관수동 사례지역 위치. 31. <그림 2-19> 필지규모(관수동). 33. <그림 2-20> 차량통행불가필지(관수동). 33. <그림 2-21> 건물층수(관수동) <그림 2-22> 건물용도(관수동). 35 35. <그림 2-23> 건물건축년도(관수동). 37. <그림 2-24> 건물구조(관수동). 37. <그림 2-25> 건폐율(관수동). 38. <그림 2-26> 도로폭(관수동). 39. <그림 2-27> 관수동 현황 <그림 2-28> 도심재개발사업 추진현황. 40 44. <그림 2-29> 도심재개발구역지정후 경과년도. 46. <그림 2-30> 도심재개발사업이 추진되지 않아 겪는 애로사항. 46. <그림 2-31> 도심부의 건축허가 분포. 47. <그림 2-32> 도심재개발완료지구 평균 용적율/층수. 48. <그림 2-33> 도심재개발구역 해제시 소유부동산의 처리 <그림 3-1> 수복형 정비수법과 철거재개발의 비교 예시도. 53 58. <그림 3-2> 용산로 2가동 위치. 69.

(18) <그림 3-3> 자력재개발 전후의 필지상태 비교 : 용산로 2가동. 70. <그림 3-4> 자력재개발지구 사례지구 현황(용산로 2가동). 71. <그림 3-5> 만리동 자력재개발지역 위치. 72. <그림 3-6> 자력재개발 사례지구 현황(만리동). 73. <그림 3-7> 주거환경개선사업지구 개발사례 : 동숭1지구 <그림 3-8> 주거환경개선사업지구 개발사례 : 원서동. 78 79. <그림 3-9> 일본 埼玉縣上尾市仲町愛宕地區 정비계획의 변천. 96. <그림 4-1> 청진구역 사업계획. 100. <그림 4-2> 청진구역 현황. 104. <그림 4-3> 대지규모(청진구역). 106. <그림 4-4> 공시지가(청진구역) <그림 4-5> 건물용도(청진구역). 107 108. <그림 4-6> 건축년도(청진구역). 109. <그림 4-7> 건물구조(청진구역). 110. <그림 4-8> 건물층수(청진구역). 111. <그림 4-9> 건폐율(청진구역). 112. <그림 4-10> 도로폭(청진구역) <그림 4-11> 개발애로필지. 113 122. <그림 4-12> 도로확폭 및 정비. 125. <그림 4-13> 도로확폭에 따른 영향 필지분석. 127. <그림 4-14> 도로확폭에 따른 필지면적감소비율. 127. <그림 4-15> 청진구역 수복형 정비계획안 예시. 131.

(19) 제1 장. 연구개요. 1. 연구의 배경. 2. 연구의 목적. 3. 연구의 범위 및 방법.

(20) 제1장 연구개요 제1절 연구의 배경 1. 서울과 도심부의 노후시가지 서울의 도심부와 외곽중심지에는 정비가 필요한 노후시가지가 산재해 있다. 이들 지역 은 대개 전통적인 도시구조와 필지체계를 갖고 있는 지역들로서, 토지구획정리사업과 같 은 계획적인 시가지 조성수법이 시행된 지역과는 물리적 조건과 환경수준에서 큰 차이를 보이고 있다. 영세한 필지, 협소한 가로망, 노후한 건축물, 미비한 기반시설 등이 노후시 가지에서 볼 수 있는 물리적 환경의 특성이다. 우리나라의 경우 이들 지역을 지칭하는 특 별한 용어는 없다. 본 연구에서는 이들 지역을 ‘ 노후시가지’ 라 부르기로 한다. 서울의 노후시가지는 조선시대부터 형성되어 온 도심부와 그 주변지역(중구, 성북구, 용산구 일대의 도심주변지역), 그리고 영등포, 청량리, 마포, 천호 등 외곽중심지에서 주 로 발견된다. 즉, 토지구획정리사업이 본격적으로 도입되기 이전에 형성된 전통적인 상업 중심지와 그 주변지역들이 여기에 해당한다. 이외에도 1960년대 이후 서울이 외연적으로 확장하면서 형성된 무허가정착지 등의 노후주거지가 서울시 전역에 걸쳐 산재해 있기도 하다. 이러한 노후시가지는 공통적으로 도로, 필지, 건축물 등의 상태가 취약하여 지역정비 의 필요성이 있음에도 불구하고, 도로폭과 접도조건, 건축 및 부설주차장 등의 규정 때문 에 개별적인 갱신이 이루어지지 못하고 계속 낙후되어 가고 있다. 필지규모가 영세하고 그 모양도 불규칙적이기 때문에 경제성 있는 건물규모를 달성하기 어려운 곳도 있고, 현 행법상의 접도조건, 건폐율, 주차규정 등을 충족시킬 수 없기 때문에, 건물의 신증축 등 물리적 환경에 대한 신규 투자가 이루어지지 않아 개발이 정체되는 현상이 초래되고 있 다. 이에 따라 건축물은 계속 노후되고 있으며, 일부 지역에서는 도로 등 기반시설이 미 비하여 화재 등 방재상의 취약성도 드러내고 있다.. 2. 새로운 정비수법의 필요성 이러한 노후시가지의 물리적 환경을 정비하기 위하여 지금까지 서울시가 사용해 온 수법은 주로 전면철거위주의 재개발 재건축사업이었다. 도심과 부도심의 노후지역에 대. -3 -.

(21) 해서는 도심재개발사업이 적용되었고, 노후불량한 주거지에 대해서는 주택재개발사업을 적용해왔다. 또한 1990년대이후에는 주민조합이 시행주체가 되어 노후한 공동 혹은 단독 주택을 신규 아파트로 개조하는 재건축사업이 추진되고 있다. 이러한 정비수법은 모두 철거위주의 대단위 개발방식으로서, 도로 등 기반시설을 확보 하면서 해당지역과 노후건축물을 전면적으로 개조할 수 있다는 장점을 가지고 있다. 그러 나 지금까지의 재개발 재건축사업은 민간건설업체가 실질적인 사업주체가 되어, 개발이 익을 통해 사업비용을 충당하는 방식으로 전개되어 왔다. 그 결과 사업이 완료된 후에는 지역특성의 소멸, 개발밀도의 상승, 도시경관의 악화, 기존 커뮤니티의 파괴 등의 문제가 발생하였고, 장기간 사업이 추진되지 않고 있는 도심재개발 미시행지구에서 지역갱신과 개발이 동결되는 부작용을 낳고 있다. 따라서 지역정비가 필요한 노후시가지 중에서 전면철거재개발방식이 바람직하지 않은 지역에 대해서는 새로운 정비수법을 도입할 필요가 있다. 새로운 정비수법이란 기존의 대 규모 전면철거방식과 달리 소규모의 점진적인 지역정비방식으로서, 이 연구에서는 이를 “ 수복형 정비수법” 이라고 부르고자 한다. 수복형(修復型)이란 해당지역이 갖고 있는 기존 의 물리적, 사회적, 경제적 특성을 가능한 한 유지하면서 정체된 노후시가지를 양호한 시 가지로 점진적으로 개선해간다는 의미이다. 이 수법은 갱신(개발)의 단위가 철거재개발방 식에 비해 소규모(개별 혹은 소단위 개발)이며, 기존의 도시조직(필지분할과 도로망체계) 을 크게 바꾸지 않고 그에 적응하여 점진적으로 지역변화를 유도해 가는 대안적인 정비 수법이다.. 제2절 연구의 목적 수복형 정비수법에 대해서는 그동안 많은 사람들이 그 필요성을 인정해 왔으나, 아직 까지 그 개념을 구체화하고 사업을 시행할 수 있는 방안을 마련하는 데까지는 연구가 이 루어지지 않고 있다. 이미 건설교통부 도시재개발업무지침(1994)상에 재개발의 한 유형으 로서 수복재개발방식이 도입되어 있음에도 불구하고, 이 방식을 적용할 수 있는 법제도적 여건은 마련되어 있지 않으며, 전면철거를 통한 도심재개발사업이외에 노후시가지를 정비 할 수 있는 다른 정비수법이 개발된 바도 없다. 따라서 본 연구에서는 “ 수복형 정비수법” 에 대한 쟁점과 기존의 유사한 정비사업을 면밀히 검토하여 그 개념과 사업방식을 정립하고, 이를 도입 적용하기 위한 제도적 장치 를 제안하고자 한다.. -4 -.

(22) 제3절 연구의 범위 및 방법 1. 연구의 범위 서울의 노후시가지는 상업지와 주거지에 관계없이 자연발생적으로 형성된 구시가지에 서 나타난다. 전통적인 도시구조를 간직하고 있는 도심부와 그 주변지역 뿐만 아니라 영 등포, 청량리, 천호동 같은 외곽상업지, 그리고 구릉지의 무허가주택 밀집지역 등이 여기 에 해당한다. 그러나 본 연구에서는 노후주거지에 대한 정비수법이 아니라 도심부와 부도 심지역에 산재한 노후상업지의 정비수법에 초점을 맞추고자 한다. 노후주거지에 대해서는 전면철거위주의 주택재개발사업과 점진적인 지역정비를 도모하는 주거환경개선사업이 이 미 마련되어 있으며, 최근 이에 대한 제도개선방안이 논의되고 있기 때문이다. 따라서 본 연구의 핵심은 사대문안 도심부와 영등포, 청량리, 천호 등 외곽상업지에 분포한 노후시가지를 수복형으로 정비하는 사업방식을 제시하는데 있다. 도시재개발법에 규정된 재개발의 한 유형인 “ 수복재개발” 을 수복형 정비수법으로 구체화하여 도심, 부도 심, 외곽중심지 등에 분포한 노후시가지를 정비할 수 있는 수단을 개발하는데 초점을 맞 추고자 한다. 본 연구는 노후상업지역의 정비수법에 초점을 맞추되, 연구의 범위를 도심부에 한정하 고자 한다. 여기서 도심부의 공간적 범위는 율곡로, 의주로, 퇴계로, 흥인문로로 위요된 사대문안 도심지역을 말한다. 영등포, 청량리, 천호동 등 외곽상업지는 검토대상에서 제외 하였는 바, 그 이유는 도심부의 시가지조건이 여타 지역에 비해 가장 노후하고, 서울시 전역에서 발견되는 여러 가지 유형의 노후상업지(주거용도, 상업용도, 혼합용도, 공업용도 등)가 도심부내에 포함되어 있기 때문이다. 따라서 도심부에 초점을 맞춘 연구결과는 여 타 노후상업지에도 적용할 수 있는 정책적 시사점을 제공할 것이다. 또한 본 연구는 수복형 정비수법을 제도적으로 도입 적용하기 위한 제도적 장치를 마련하는데 초점을 맞추고 있다. 즉, 수복형 정비수법을 노후시가지에 적용할 수 있는 시 행방안 및 이를 도입하기 위한 법제도 개선사항을 연구하고자 한다. 따라서 특정지역을 선정하여 수복형 정비계획을 수립하는 것은 본 연구의 범위가 아니며, 본 연구에 포함되 어 있는 사례지역(청진구역)에 대한 예시적인 계획안은 정비수법 개발에 필요한 쟁점을 확인하고, 제도개선에 필요한 사항을 발굴하기 위하여 작성한 것으로써, 그 계획안을 제 안하는 것은 아니다.. -5 -.

(23) 2. 연구의 방법 이러한 연구목적을 달성하기 위해 본 연구에서는 현장조사, 관련데이터분석 및 GIS도 면화, 면담 및 설문조사자료의 활용, 기존의 유사 정비수법 적용지역에 대한 사례조사 등 과 같은 연구방법을 활용하였는 바, 주요연구내용과 방법은 다음과 같다.. 도심부 노후시가지의 물리적 특성분석. 도심부 노후시가지의 물리적 조건 및 개발현황을 분석하기 위해 도심부 전체의 도로, 필지, 건물현황에 대한 데이터를 수집하여 분석하고, 이를 GIS 도면화하였으며, 종묘주변 과 관수동일대를 사례지역으로 선정하여 세부현황을 조사 분석하였다.. 현행 정비수법의 한계도출. 도심재개발사업의 추진현황과 실적, 문제점 등을 검토하여 현행 정비수법의 한계를 검 토하였고, 자력재개발, 주거환경개선사업 등 수복형 정비방식과 유사한 기존 정비수법의 정책목표와 사업방식, 문제점과 장단점 등을 검토하였다. 특히 자력재개발, 주거환경개선 사업에 대해서는 사업이 완료된 지구에 대한 현장조사를 통해 환경개선효과와 문제점을 도출하였다.. 외국의 노후시가지 정비수법 검토. 외국의 노후시가지 정비수법과 사례를 조사 연구하였는 바, 우리나라와 여건이 유사 한 일본의 노후시가지 정비수법을 검토하여 사업방식과 공공의 지원체계 등을 살펴보고, 그 시사점을 도출하였다.. 관련 이해관계자 및 전문가 의견수렴. 노후시가지 정비사업과 관련하여 기존 도심재개발 미시행사업지구내 토지소유자 및 영업세입자에 대한 설문1) 및 면담조사를 통해 노후화원인, 애로사항, 정비의 필요성, 개 발의사 등을 분석하였다. 또한 건축사/부동산컨설팅업계, 관계공무원 등과의 면담을 통해 수복형 정비수법의 경제적 타당성과 장애요인 등을 파악하였다. 1) 도심재개발 미시행지구 토지주와 세입자에 대한 설문조사는 본 연구팀이 수행한 “ 서울시 도심재개 발 기본계획(안)” (2000) 수립과정에서 진행된 자료를 활용하였음.. -6 -.

(24) 수복형 정비수법의 가상적 적용. 도심부의 일부지역(청진구역)을 사례지역으로 선정하여 가상적인 수복형 정비계획을 수립하고 적용시켜 봄으로써, 수복형 정비수법 적용시 예상되는 다양한 문제점을 파악하 였고, 이를 해결하기 위한 제도개선방안을 검토하였다.. 기존 연구결과의 활용. 본 연구를 수행함에 있어서는 본 연구팀에서 수행한 “ 서울시 도심재개발 기본계획 (안)(2000)” 과 그 일환으로 서울대 환경계획연구소에 의뢰하여 수행한 “ 소단위 적응형 재 개발수법 연구” (1999) 등의 기존 연구결과를 일부 활용하였다. 특히 관수동지역의 현황과 개발애로필지의 개념 등에 대해서는 후자의 연구내용을 참조 활용하였다.. -7 -.

(25) 제2 장. 도심부 노후시가지 현황과 현행 정비수법의 한계. 1. 도심부 노후시가지 현황. 2. 현행 정비수법의 한계. 3. 새로운 정비수법의 필요성.

(26) 제2장 도심부 노후시가지 현황과 현행 정비수법의 한계 제1절 도심부 노후시가지 현황 1. 일반현황 서울의 도심부2)는 조선시대이래 형성되어 온 도시조직을 간직하고 있는 바, 이 지역 의 물리적 현황과 특성은 영세하고 조밀한 필지구조, 노후한 건물구조와 높은 건폐율, 협 소하고 단절된 도로망, 취약한 기반시설과 설비 등 네 가지로 요약할 수 있다.. 1) 영세하고 조밀한 필지구조 사대문안 도심부에서 지목이 대(垈)인 필지수는 약 3만 3천여개에 이르고 있다. 이 가 운데 100평이상의 필지수는 약 9%이며, 50～100평미만의 필지도 10%에 불과하여 도심부 전체에서 50평이 넘는 필지수는 19%정도에 불과하다. 즉, 전체 필지의 80%이상이 50평 미만의 필지이며, 절반이 넘는 52%(1만7천여필지)의 필지가 20평 미만의 소규모 필지이 다. 특히 10평 미만의 영세한 필지도 전체의 34%를 차지하고 있다. <표 2-1> 도심부 필지규모 필지규모. 필지수(개). 비율(%). 계. 33,302. 100.0. 미만. 11,329. 34.1. 34.1. 10～20평 미만. 5,915. 17.8. 51.9. 20～30평 미만. 4,962. 14.9. 66.9. 30～50평 미만. 4,808. 14.5. 81.4. 50～100평 미만. 3,313. 10.0. 91.3. 100～200평미만. 1,392. 4.2. 95.5. 200～500평미만. 822. 2.5. 98.0. 500평. 661. 2.0. 100.0. 10평. 이상. 누적비율(%). 자료: 서울시, 공시지가 산정을 위한 토지특성조사자료 및 수치지적도, 1999.. 2) 여기서 도심부란 공간적으로 율곡로, 의주로, 퇴계로, 흥인문로로 위요된 지역을 말함.. - 11 -.

(27) 20평 미만의 소규모가 필지가 밀집되어 있는 지역은 옛 도시구조가 남아있는 지역들 로, 세운상가 주변과 종묘 익선동 일대이며, 그 외에 사직 교남동, 회현동, 효제동, 광희 동 지역에도 부분적으로 분포하고 있다. 또한 도심부의 필지들은 그 규모의 영세성으로 인하여 서울시 건축조례(제25조)에서 정한 대지분할 제한면적(상업지역 150㎡, 주거지역 90㎡)에 미달하는 필지수가 2만 2천여개로서, 전체 필지의 약 70%에 달하고 있다.3). 2) 노후한 건물구조와 높은 건폐율 사대문안 도심부의 건물수는 약 1만3천여동으로 추정된다. 이들 건축물이 지어진 연대 를 보면, 1991년이후에 건축된 건물은 약 5%에 불과하며, 1970년이전에 건축되어 지은 지 30년이상 경과한 건물이 9천6백여동으로 전체의 71%를 차지하고 있다. 특히 1960년이 전에 건축된 건물만도 6천여동으로 전체의 45%에 이르고 있는 실정이다. 서울은 1960～70년대 고도성장기를 거치면서 경제수준이 급성장한 도시로서, 과거 1960년대에 건축된 건물들은 국민소득이 200불 이하 수준인 국가적인 빈곤상태에서 건축 된 것들이었다. 이에 따라 도심부의 건물구조는 전체의 40%가 목조건물이며, 24%는 조 적/연와조로 되어있다. 즉, 서울 도심부에는 1960년대 지어진 목조와 조적/연와조를 합한 노후건축물이 전체의 64%를 차지하고 있다. <표 2-2> 도심부 건축물 건축년도. (단위: 동, %). 구분. 계. 1960년 이전. 1961～70년. 1971～80년. 1981～90년. 1991년 이후. 30년이상 경과 건축물. 도심부. 13,507 (100.0). 6,062 (44.9). 3,549 (26.3). 1,917 (14.2). 1,263 (9.4). 716 (5.3). 9,611 (71.2). 자료: 서울시, 건축물재산세 과세자료 및 수치지적도, 1999.. <표 2-3> 도심부 건축물 건물구조. (단위: 동, %). 구분. 계. 철근콘크리트조. 조적/연와조. 목조. 조적/연와조 및 목조 건축물. 도심부. 13,507 (100.0). 4,809 (35.6). 3,237 (24.0). 5,461 (40.4). 8,698 (64.4). 자료: 서울시, 건축물재산세 과세자료 및 수치지적도, 1999.. 3) 일본의 커뮤니티 주거환경개선사업이 100㎡(30평)이하의 필지가 밀집된 지역을 대상으로 하고 있음 에 비추어 보더라도 서울 도심부의 필지규모는 매우 영세한 수준에 있다.. - 12 -.

(28) 또한 도심부 건축물은 대지규모가 소규모인데다가 건축법에 의한 건폐율을 규제하기 전인 1960년대에 지어진 것이 많고, 상업용 건물의 경우 1층 바닥면적을 최대화하려는 경 향 때문에 건폐율이 높은 특성을 보이고 있다. 세운상가와 남대문시장 일대의 경우, 건축 물관리대장을 근거로 산출한 평균 건폐율이 70～90%를 상회하는 것으로 나타났으나, 영 세한 필지를 최대한 이용하려는 증축 관행이 일반화되었다고 볼 때, 도심부 노후시가지의 건폐율은 공식적인 기록보다 높을 것으로 판단된다. 특히 종로변에서 보는 것처럼 지역에 따라서는 건물이 필지 대부분을 점유하여 건폐율이 거의 100%에 이르는 경우도 상당수 에 이를 것으로 판단된다.. <그림 2-1> 도심부의 건물. - 13 -.

(29) 3) 협소하고 단절된 내부 도로망 도심부의 총 도로연장은 357㎞로서, 이 중 72%에 이르는 도로가 폭원 12m미만의 소 로(小路)이다. 특히 간선도로를 제외한 내부도로망은 토지구획정리사업이나 재개발사업이 시행된 곳을 제외하면 대부분이 폭원 4m미만의 협소한 도로이며, 막다른 골목길로 단절 되어 있거나 불규칙한 선형구조를 보이고 있다. 이에 따라 도심부에서 자동차통행이 불가능한 필지가 전체 필지의 23%(7,500여개)에 이르고 있으며, 주로 세운상가와 종묘 주변, 봉익동, 익선동 일대, 청진 공평동 등 도심 재개발 미시행지구, 회현동 일대에 분포해 있다. 이들 지역에서는 소방도로의 미비, 필지 로의 차량접근 불가, 건물앞 주차 및 서비스제공이 불가능한 문제를 안고 있다.. <표 2-4> 도심부 차량통행불가능 필지. (단위: 개, 천㎡, %). 구분. 도심부 전체. 차량통행 불가능필지. 필지수. 33,202 (100.0). 7,476 (22.5%). 면적(천㎡). 7,827 (100.0). 552 (7.1%). 자료: 서울시, 공시지가 산정을 위한 토지특성조사자료. 1999.. <그림 2-2> 도심부의 도로. - 14 -.

(30) 4) 취약한 기반시설과 설비 이상과 같은 필지 및 도로조건 때문에 도심부 노후시가지는 기반시설의 정비가 이루 어지지 않고 있다. 많은 지역에 자동차 접근이 불가능하기 때문에 인력에 의한 배달서비 스로 대신하고 있고, 차량이 접근할 수 있는 도로의 경우에도 폭원이 협소하고 조업공간 이 없기 때문에 물품하적시 도로의 통행을 방해하여 상시적인 교통혼잡이 발생하고 있다. 또한 건물공간의 공급도 충분하지 못하여 노상야적이 일반화되어 있고, 방문객 및 근무자 의 주차시설도 부족하여 가로변의 노상주차가 일반화되어 있다. 특히 도심부 노후시가지 중 일부 지역은 도시가스 등의 설비가 공급되지 않고 있다. 도심재개발구역으로 지정된 채 사업이 시행되지 않고 있는 지역은 물론이고, 장래 개발될 것으로 예상되는 노후지역은 재개발사업을 시행하면서 각종 기반시설을 정비하기 때문에 도시가스, 소화전 등 기초적인 기반설비가 공급되지 않고 있다. 도심재개발사업이 시행되 기까지 장기간 동안 개별적인 주문을 통해 가스를 공급받거나, 연탄을 이용하는 등 화재 위험에 노출되어 있는 지역도 있다.. - 15 -.

(31) <그림 2-3> 20평미만 필지. - 16 -.

(32) <그림 2-4> 대지분할 제한면적 미달필지. - 17 -.

(33) <그림 2-5> 자동차통행 불가능 필지. - 18 -.

(34) <그림 2-6> 30년이상 경과 건축물. - 19 -.

(35) <그림 2-7> 목조 및 조적/연와조 건물. - 20 -.

(36) 2. 도심부 사례지역 현황 이상과 같은 도심부 노후시가지의 현황을 보다 상세하게 파악하기 위하여 두 곳의 사 례지역을 선정하였다. 사례지역은 종묘주변과 관수동(종로3가) 일대이다. 두 지역은 모두 조선시대부터 형성된 전통적인 노후시가지로서, 불규칙한 형상의 영세한 필지와 협소한 가로망, 노후한 건물이 밀집되어 있는 지역이다. 종묘주변은 주거기능이 우세하고, 관수동 지역은 도심서비스 및 상업기능이 우세하여 기능적으로 서로 다른 노후시가지의 현황과 문제점을 나타낼 수 있는 지역이다.. 1) 종묘주변 종묘주변 지역은 종묘의 서측 담장과 돈화문로 사이에 위치하고 있다. 원래는 한옥형 태의 주거지역이었으나, 돈화문로를 따라 일부 상업기능이 블록 내부로 확산되고 있다. 특히 종로변 일대의 귀금속 판매업을 지원하는 귀금속 가공업체와 소매, 음식, 숙박기능 등이 점차 지역내부로 침투하고 있다. 따라서 현재는 일부 주거기능이 남아있는 가운데 점차 상업화되어 가고 있는 바, 종묘의 역사적 분위기를 유지하기 위하여 지역의 용도, 건축물의 높이 및 규모 등을 세심하게 관리할 필요가 있는 지역이다. 이 지역의 지가수준을 보 면, 돈화문로변의 공시지가는 평당 1천5백～2천만원 수준이 고, 내부블럭은 5백～1천만원 수준이다. 한편, 이 지역은 지구단위계획구역으로 지정 되어 있고, 서울시 도심재개 발 기본계획(안)(2000)에 따라 도심재개발구역의 지정이 가 능한 “지정대상범위” 내에 속하고 있으나, 철거재개발수 법을 적용할 수 없고, 수복재 개발만이 가능하도록 되어 있다.. <그림 2-8> 종묘주변 사례지역 위치. - 21 -.

(37) (1) 필지현황 필지규모. 종묘주변의 필지수는 총 590필지이며, 평균 대지면적은 26평 정도이다. 이 중 10평 미 만의 필지가 170개 필지로 전체의 1/4이 넘고(29%), 20평 미만 필지가 절반 이상인 53% 를 차지하고 있다. 반면, 50평 이상의 필지는 전체의 10% 정도에 불과하여 영세한 규모 를 보이고 있다. <표 2-5> 종묘주변 필지규모. (단위: 개, %). 필 지. 면 적. 필지수. 비율(%). 면적(m2). 비율(%). 590. 100.0. 49,893. 100.0. 미만. 170. 28.8. 2,192. 4.4. 10-20평 미만. 145. 24.6. 7,068. 14.2. 20-30평 미만. 115. 19.5. 9,135. 18.3. 30-50평 미만. 97. 16.4. 12,113. 24.3. 50-100평 미만. 44. 7.5. 10,233. 20.5. 100-200평 미만. 18. 3.1. 8,479. 17.0. 200평 이상. 1. 0.2. 673. 1.3. 계 10평. 자료: 서울시, 공시지가 산정을 위한 토지특성조사자료 및 수치지적도, 1999.. 차량통행 불가능 필지. 또한 차량통행이 불가능한 필지수는 245필지로서 전체의 42%를 차지하고 있는 바, 종 묘 옆길(순라길)과 돈화문로변에 접해있는 대지를 제외한 내부 필지들은 대부분 차량통행 이 불가능한 상태이다. <표 2-6> 종묘주변 차량통행 불가능필지 필. (단위: 개, ㎡, %). 지. 면. 적. 필지수. 비율(%). 면적(㎡). 비율(%). 계. 590. 100.0. 49,893. 100.0. 차량통행 불가능필지. 245. 41.5. 21,367. 42.8. 자료 : 서울시, 공시지가 산정을 위한 토지특성조사자료, 1999. - 22 -.

(38) <그림 2-9> 필지규모(종묘주변). <그림 2-10> 차량통행불가필지. - 23 -.

(39) (2) 건물현황 건물층수. 종묘주변지역의 건물은 총 365동으로서, 이 중 1-2층 건물이 약 88%이다. 돈화문로변 에 위치한 5층 내외의 건물을 제외하면 1-2층 정도의 건물이 대부분이다. <표 2-7> 종묘주변 건물층수. (단위: 동, %, ㎡). 건물동수. 건축면적. 동수(동). 구성비(%). 바닥면적(㎡). 연면적(㎡). 계. 365. 100.0. 25,577. 52,825. 1-2층. 321. 87.9. 22.227. 42,302. 3-5층. 40. 11.0. 2,920. 7,313. 6-9층. 4. 1.1. 431. 3,210. 자료: 서울시, 건축물재산세 과세자료, 1999. 건물용도. 건축물 재산세 과세자료상의 건물용도를 보면, 총 365동의 건물 중 단독주택(한옥)이 66%인 239동으로 가장 높은 구성비를 차지하며, 판매용도 19%, 업무용도가 7%를 차지하 고 있다. 그러나 다수의 한옥주택들은 실제로는 귀금속가공을 위한 작업공간으로 변형되 어 활용되고 있으며, 일부 음식점과 숙박시설이 입지해 있다. <표 2-8> 종묘주변 건축물 용도. (단위: 동, %, ㎡). 건물동수. 건축면적. 동수(동). 구성비(%). 바닥면적(㎡). 연면적(m2). 계. 365. 100.0. 25,577. 52,825. 단독주택. 239. 65.5. 12,185. 13,081. 판매시설. 68. 18.6. 5,406. 10,387. 식품환경위생시설. 14. 3.8. 1,335. 4,088. 숙박시설. 11. 3.0. 1,415. 4,170. 업무시설. 26. 7.1. 4,363. 17,785. 공장및창고. 2. 0.5. 211. 270. 기타. 5. 1.5. 662. 3,045. 자료 : 서울시, 건축물재산세 과세자료, 1999. - 24 -.

(40) 건축년도. 종묘주변 건축물의 건축년도를 보면, 1960년이전에 건축된 건물이 전체의 2/3인 67% 를 차지하고 있으며, 지은지 30년 이상 경과한 건축물의 비율이 전체의 80%에 이르고 있 다. 반면, 1990년 이후에 건축된 건물은 약 6%에 불과하다. 따라서 이 지역의 건물들은 전반적으로 노후화되어 있으나, 최근 지역내부의 도로정비(확폭)사업이 시행되면서 일부 건축물들의 신축 및 개축이 산발적으로 일어나고 있다. <표 2-9> 종묘주변 건축물 건축년도. (단위: 동, %, ㎡). 건물동수 동수(동) 구성비(%). 건축면적 바닥면적(㎡) 연면적(㎡). 계. 365. 100.0. 25,577. 52,825. 1960년이전. 244. 66.8. 18,557. 38,381. 1960년대. 50. 13.7. 2,532. 4,772. 1970년대. 20. 5.5. 1,085. 1,134. 1980년대. 31. 8.5. 1,856. 2,901. 1990년대. 20. 5.5. 1,547. 5,638. 자료 : 서울시, 건축물재산세 과세자료, 1999. <그림 2-11> 건물용도(종묘주변). <그림 2-12> 건축년도(종묘주변). - 25 -.

(41) 건물구조. 원래 한옥주택이 밀집해 있던 지역이기 때문에 건물구조상 목조 및 연와조가 많은 비 중을 차지하고 있다. 목조건물이 76%, 연와조 12%로서 전체의 88%가 목조 및 연와조로 되어 있으며, 철근콘크리트는 12%의 구성비를 보이고 있다.. <표 2-10> 종묘주변 건축물 구조. (단위: 동, %, ㎡). 건물동수. 건축면적. 동수(동). 구성비(%). 바닥면적(㎡). 연면적(㎡). 계. 365. 100. 25,577. 52,825. 목 조. 276. 75.6. 19,927. 40,457. 연와조. 44. 12.1. 2,323. 2,210. 철근콘크리트조. 45. 12.3. 3,328. 9,791. 자료 : 서울시, 건축물재산세 과세자료, 1999.. <그림 2-14> 건물상태(종묘주변). <그림 2-13> 건물구조(종묘주변). - 26 -.

(42) 건폐율 및 용적률. 건축물관리대장을 통해 보면, 이 지역의 평균건폐율은 61%이며 평균용적률은 130%정 도이다. 현행 조례상의 기준인 건폐율 60%이하인 건물이 50%를 차지하고, 나머지 절반 은 건폐율이 60%이상이며, 90%이상의 건폐율을 보이는 건물도 있다. 임의적인 증축이 관행적으로 이루어졌다는 점을 감안하면, 실제 건폐율은 장부상의 것 보다 높을 것으로 예상된다. <표 2-11> 종묘주변 건축물의 건폐율/용적률. (단위: 동, %). 건폐율. 용적률. 계. 동수 365. 비율(%) 100.0. 계. 동수 365. 비율(%) 100.0. 90%이상. 21. 5.8. 100%미만. 254. 69.6. 80-90%. 21. 5.8. 100-150%. 29. 7.9. 70-80%. 31. 8.5. 150-200%. 24. 6.6. 60-70%. 89. 24.4. 200-300%. 19. 5.2. 60%이하. 185. 50.7. 300-400%. 14. 3.8. 자료누락. 18. 4.9. 400%이상. 25. 6.8. 자료: 종로구, 건축물관리대장, 2000. <그림 2-15> 건폐율(종묘주변). - 27 -.

(43) (3) 도로현황. 종묘주변은 창덕궁에서 흘러나온 옛 물길을 복개한 도로와 종묘 담장을 따라 순라길 을 조성한 것을 제외하면, 조선시대의 옛길을 거의 그대로 유지하고 있다. 아직도 거의 1km에 달하는 길이의 도로가 1～2m의 폭원을 가지고 있으며, 2～3m폭의 도로도 800m가 넘는다. 이에 따라 도로연장의 절반이상이 3m이하의 골목길이며, 현행법상 최저기준인 4m미만의 도로연장이 2,545m로서 전체의 80%를 차지하고 있다. <표 2-12> 종묘주변 도로폭원별 연장. (단위: m, %). 도로폭. 연장(m). 비율(%). 계. 3,205. 100.0. 1-2m 미만. 938. 29.3. 2-3m 미만. 828. 25.8. 3-4m 미만. 779. 24.3. 4-6m 미만. 210. 6.6. 6m 이상. 450. 14.0. 자료: 서울시, 수치지적도, 1999.. 종묘주변은 자연발생적으로 형성된 지 역이기 때문에 도로선형이 불규칙하다. 돈화문로를 따라 남북방향으로 한켜 뒤에 있는 피맛길과 복개된 도로만이 연속성을 가졌을 뿐, 내부 도로들은 대 부분 단절된 막다른 골목길의 형태를 보이고 있다. 이러한 특성 때문에 대부 분의 건물들은 독립된 주차장을 가지 고 있지 못하며, 산재된 신축 건물들만 이 건물주변으로 주차공간을 두고 있 다. 따라서 차량통행은 빈번하지 않으 며, 주차는 순라길, 공지 및 차량통행 이 가능한 도로에서 이루어지고 있다. <그림 2-16> 도로폭(종묘주변). - 28 -.

(44) 종묘주변현황. - 29 -.

(45) <그림 2-17> 종묘주변 현황. - 30 -.

(46) 2) 관수동 지역 관수동지역은 도심의 중심부인 종로 3가변에 위치하고 있으며, 지하철 1호선, 3호선, 5 호선이 교차하는 등 최적의 교통접근성과 많은 유동인구를 보유한 지역이다. 북측으로 종 로, 남측으로 청계천로, 서측으로 수표다릿길, 동측으로 돈화문로로 위요되어 있는 대상지 역은 영세한 필지와 협소한 가로망으로 구성된 전통적인 구조를 보이고 있다. 앞서 살펴본 종묘주변지역과 다른 점은 이 지역은 일찍부터 도심상업 및 산업판매기 능을 담당하여 왔다는 점이다. 종로변으로는 금융업무, 판매, 음식업기능이 입지하고 있으 며, 청계천로변으로 소방, 기계공구, 건축설비, 전기판매 등 특화된 산업판매기능이 자리 잡고 있으며, 블록내부에는 기계제조, 음식, 판매기능이 혼재해 있다. 이 지역의 지가(공시지가)는 종로변은 평당 5천만원, 블록내부는 1천～1천5백만원이고, 청계천로변은 평당 3천만원, 수표로와 돈화문로변은 평당 2천5백만원 수준이다. 이 지역 은 서울시 도심재개발 기본계획(안)(2000)에 따라 도심재개발구역의 지정이 가능한 “ 지정 대상범위” 내에 속해 있으나, 재개발구역으로 지정되어 있지 않은 상태이다. 블록내부를 동서와 남북방향으로 관통하는 6m도로의 확폭계획이 도시계획시설로 결정되어 있으며, 최근 옛 국일관 건물이 일반 건축을 통해 신축되었다.. <그림 2-18> 관수동 사례지역 위치. - 31 -.

(47) (1) 필지현황 필지규모. 관수동 블럭의 필지수는 총 335필지로서, 평균필지규모는 43평이다. 10평이 안되는 필 지가 전체의 30%를 넘고, 20평 미만의 필지가 전체의 44%에 이르고 있어서 영세한 필지 규모를 가지고 있다. 상대적으로 규모가 큰 필지는 청계로변에 많이 분포하고 있고, 종로 변과 블록내부에는 소규모 필지가 밀집해 있다. <표 2-13> 관수동블럭 필지규모. (단위: 개, %). 필지수. 면. 적. 필지수. 비율(%). 면적(㎡). 비율(%). 계. 335. 100.0. 47,327. 100.0. 10평 미만. 106. 31.6. 1,397. 3.0. 10～20평 미만. 42. 12.5. 2,095. 4.4. 20～30평 미만. 56. 16.7. 4,557. 9.6. 30～50평 미만. 59. 17.6. 7,653. 16.2. 50～100평 미만. 49. 14.6. 10,990. 23.2. 100～200평 미만. 14. 4.2. 6,616. 14.0. 200평 이상. 9. 2.7. 14,019. 29.6. 자료: 서울시, 건축물재산세 과세자료 및 수치지적도, 1999.. 차량통행 불가능 필지. 협소한 도로 및 대지분할패턴으로 인해 블록 내부에는 차량이 접근할 수 없는 필지들 이 밀집해 있다. 총 335 필지 중 차량통행이 불가능한 필지가 46%인 155필지이며, 면적 으로는 36%를 차지하고 있다. <표 2-14> 관수동블럭 차량통행불가능 필지. (단위: 개, %, ㎡). 필지수. 면적. 필지수. 비율(%). 면적(㎡). 비율(%). 계. 335. 100.0. 47,327. 100.0. 차량통행 불가능필지. 155. 46.3. 16,874. 35.7. 자료 : 서울시, 공시지가 산정을 위한 토지특성조사표, 1999. - 32 -.

(48) <그림 2-19> 필지규모(관수동). <그림 2-20> 차량통행불가필지(관수동). - 33 -.

(49) (2) 건물현황 건물층수. 관수동 블럭의 건물총수는 155동으로서, 이 중 112동인 72%가 1～2층의 저층건물이다 (평균층수 2.1층). 종로와 청계천로변 등 대로변에 면해 있는 조흥은행, 서울시네마타운, 평화은행, 최근 신축된 국일관 건물을 제외한 대부분의 건물층수는 1～2층이다. <표 2-15> 관수동블럭 건축물 층수. (단위: 동, %, ㎡). 건물동수. 건축면적. 동수(동). 구성비(%). 바닥면적(㎡). 연면적(㎡). 계. 155. 100.0. 22,356. 56,142. 1-2층. 112. 72.3. 14,585. 17,397. 3-5층. 36. 23.2. 6,260. 25,407. 6층 이상. 7. 4.5. 1,511. 13,338. 자료: 서울시, 건축물재산세 과세자료, 1999. 건물용도. 건물용도를 보면 종로변에는 업무, 금융, 상업기능이 주종을 이루고 있으며, 블록 내부 에는 소규모 가공업(상패, 아크릴 가공 등), 기계제조업(기계, 선반, 공구 등)과 음식, 숙박 업(여관) 등이 혼재되어 있으며, 청계로변에는 소방, 건축설비, 공구 등의 설비관련 제조 판매업이 위치하고 있다. <표 2-16> 관수동블럭 건축물 용도. (단위: 동, %, ㎡). 건물동수. 건축면적. 동수(동). 구성비(%). 바닥면적(㎡). 연면적(㎡). 계. 155. 100.0. 22,356. 56,142. 단독주택. 1. 1.6. 157. 314. 판매시설. 119. 76.8. 14,106. 22,014. 식품환경위생. 3. 1.9. 708. 1,674. 숙박시설. 12. 7.7. 2,027. 7,688. 교육문화체육. 2. 1.3. 4,011. 6,907. 업무시설. 18. 11.6. 1,347. 17,545. 자료 : 서울시, 건축물재산세 과세자료, 1999. - 34 -.

(50) <그림 2-21> 건물층수(관수동). <그림 2-22> 건물용도(관수동). - 35 -.

(51) 건축년도. 관수동지역 건물의 건축년도를 보면, 대상지 내 총 155동 중 1960년 이전에 건축된 건 물이 42%이며, 1990년 이후에 건축된 건축물은 2%에 불과하다. 1970년 이전에 건축되어 지은 지 30년 이상 경과한 건축물의 비율은 67%로서, 이들은 대부분 블록내부에 분포하 고 있다. <표 2-17> 관수동블럭 건축물 건축년도. (단위: 동, %, ㎡). 건물동수. 건축면적. 동수(동). 구성비(%). 바닥면적(㎡). 연면적(㎡). 계. 155. 100.0. 22,356. 56,142. 1960년 이전. 65. 41.9. 6,092. 8,492. 1960년대. 39. 25.2. 6,368. 16,463. 1970년대. 36. 23.2. 6,031. 10,645. 1980년대. 12. 7.7. 3,183. 13,778. 1990년대. 3. 1.9. 682. 6,764. 자료: 서울시, 건축물재산세 과세자료, 1999. 건물구조. 관수동블럭의 건물구조는 목조가 43%로 가장 많은 비율을 차지하며, 연와조까지 합하 면 전체의 74%가 목조 및 연와조 건물로 되어 있다. 철근콘크리트조는 전체 건물의 약 1/4 (27%) 정도이다. 1970년이전에 건축된 건축물들이 도로 및 필지조건이 영세한 블록 내부에 집중되어 있는 것과 마찬가지로 목조건물 대부분이 블록내부에 집중되어 있다.. <표 2-18> 관수동블럭 건축물 구조. (단위: 동, %, ㎡). 건물동수. 건축면적. 동수(동). 구성비(%). 바닥면적(㎡). 연면적(㎡). 계. 155. 100.0. 22,356. 56,142. 목 조. 66. 42.6. 7,528. 8,300. 연와조. 48. 31.0. 7,072. 10,448. 철근큰크리트조. 41. 26.5. 7,756. 37,394. 자료 : 서울시, 건축물재산세 과세자료, 1999. - 36 -.

(52) <그림 2-23> 건물건축년도(관수동). <그림 2-24> 건물구조(관수동). - 37 -.

(53) 건페율 및 용적률. 이 지역 건축물의 평균건폐율은 62%이며, 평균용적률은 208%이다. 그러나 전체의 18%에 이르는 건물의 건폐율이 90%이상이며, 약 1/4 정도의 건물이 건폐율 80%를 상회 하고 있는 실정이다. 더구나 이는 건축물 관리대장상의 집계로서 도심부내 노후건축물의 증축관행에 비추어 볼 때, 실제 건폐율은 집계된 수치보다 높을 것으로 예상된다. 한편, 용적률은 평균적으로 약 200% 수준이지만, 절반이상이 150%미만이어서 도심부 토지의 저이용 양상을 보이고 있다.. <표 2-19> 관수동블럭 건축물 건폐율/용적률. (단위: 동, %). 건폐율 계 90%이상 80-90% 70-80% 60-70% 60%이하 자료누락. 용적률. 동수. 비율(%). 155 28 10 18 29 52 18. 100.0 18.1 6.5 11.6 18.7 33.6 11.6. 계 100%미만 100-150% 150-200% 200-300% 300-400% 400%이상. 자료 : 종로구, 건축물관리대장, 2000. <그림 2-25> 건폐율(관수동). - 38 -. 동수. 비율(%). 155 66 24 17 21 10 17. 100.0 42.6 15.5 11.0 13.6 6.4 10.9.

(54) (3) 도로현황. 블록 내 도로연장 1,379m 중 약 8%(103m)만이 4m이상의 도로이며, 나머지는 대부분 의 4m미만의 협소한 세가로망으로 구성되어 있다. 특히 2m미만의 폭원을 가진 골목길도 전체 도로연장의 35%를 차지하고 있다. 일부 내부도로는 외곽 간선도로와 연결성을 가지 고 있으나, 대부분은 막다른 골목의 형태로서 연결성이 없는 상태이다. <표 2-20> 관수동블럭 도로폭원별 연장. (단위: m, %). 도로폭. 연장(m). 비율(%). 계. 1,379. 100.0. 1-2m 미만. 484. 35.1. 2-3m 미만. 504. 36.5. 3-4m 미만. 288. 20.9. 4-6m 미만. 103. 7.5. 자료: 서울시, 수치지적도, 1999.. <그림 2-26> 도로폭(관수동). - 39 -.

(55) <그림 2-27> 관수동 현황. - 40 -.

(56) 3) 사례지역 현황의 시사점 이상에서 살펴본 바와 같이, 도심부 노후시가지의 대표적인 사례지역으로 선정한 종묘 주변과 관수동 지역의 세부현황과 물리적 환경의 특성은 다음과 같은 도시정비의 시사점 을 제공하고 있다. 건물갱신의 필요성. 1970년이전의 국가적인 빈곤시기에 건립된 노후목조 건축물은 방재상의 취약성을 나 타내고 있으며, 이러한 영세건축물이 밀집한 지역은 전기, 가스 등 공급시설이 체계적으 로 설치되지 않는 등 낙후되어 가고 있다. 특히 이들 지역에서는 자발적인 갱신활동이 이 루어지기 어려운 물리적 구조를 가지고 있어서 도심부 토지의 저이용 상태를 보이는 등 건축물의 갱신이 필요한 실정이다.. 공공시설의 정비 필요. 차량통행이 불가능한 협소한 골목길에 20평내외의 소규모 필지가 밀집되어 있어서 블 록내부의 대부분 필지들은 차량접근이 불가능하며, 건축법상 도로규정(4m)을 충족할 수 없는 상태이다. 따라서 세가로의 확폭 및 단절된 도로의 연결성 확보를 위해 지역정비가 필요하며, 주차장, 공지 등 지구내 공공시설이 부족하므로 이에 대한 확충도 필요하다. 특 히 영세한 필지의 조건상 모든 대지내에 개별적인 주차시설을 갖추는 것은 비현실적이고 바람직하지도 않으므로, 이를 고려한 주차장의 설치방안을 마련할 필요가 있다. 특별한 건축기준의 적용 필요. 종묘주변과 관수동지역은 현행 건축법상의 일반기준을 적용하면 개별적인 건축이 불 가능하거나 경제성이 없는 필지들이 상당수이다. 특히, 해당 블록내부에는 접도규정에 미 달하는 필지가 다수 존재하고, 필지규모가 영세하여 건폐율 등 현행 건축기준을 적용할 경우 새로이 신축을 할 수 없는 필지가 대다수이다. 예컨대, 건폐율이 80%이상 되는 건 축물을 현행 규정(건폐율 60%이하)에 맞게 새로이 신축할 경우 1층 임대면적이 감소하게 되므로, 건물의 갱신을 회피하게 되는 것이다. 따라서 도심부 노후시가지에서 건축물의 자발적인 갱신을 촉진시키기 위해서는 기존의 일반적인 건축기준을 완화하여 적용할 필 요가 있다.. - 41 -.

(57) 장소적 특성을 고려한 갱신유도. 종묘주변과 관수동에서 보듯이 도심부의 노후시가지는 특정한 성격을 보유한 보다 큰 지역의 일부로 위치하고 있다. 종묘주변의 경우 종묘 및 창덕궁과 연접하여 있어서 역사 적 분위기가 강한 지역이며, 필지와 가로망패턴 등 전통적인 도시조직을 보유하고 있다. 관수동 블록의 경우도 종로 2가에서 3가에 이르는 활력이 넘치는 도심상업활동을 담고 있고, 소규모 업소들이 연출해내는 다양성과 인간적인 스케일을 간직한 곳이다. 이미 서울시 도심부 관리기본계획(2000)에서는 이러한 도심부의 특성을 살려가면서 자생적인 민간활력을 통해 도심부의 변화를 점진적으로 유도해야 함을 도심부 관리정책 으로 표명한 바 있다. 따라서 도심부 노후시가지의 정비는 기존의 철거재개발이나 재건축 사업에서의 필지분할, 도로망, 건물규모, 용도에 있어서 전면적인 개조 보다는 소단위의 점진적인 갱신을 통해 기존의 장소성과 스케일, 다양성과 활력을 이어받을 수 있는 새로 운 정비수법을 개발할 필요가 있다.. - 42 -.

(58) 제2절 현행 정비수법의 한계. 도심부와 같은 노후시가지를 정비하고 개발을 관리하기 위한 현행 제도적 수단은 크 게 도심재개발사업과 일반건축허가 두 가지이다.4) 도심재개발사업은 1970년 전후 최초로 구역지정이 이루어진 이래 지금까지 시행되고 있으나, 대규모 전면철거위주의 사업시행으 로 많은 문제를 낳고 있으며, 일반 건축허가의 경우 지역적 특성을 고려하지 않은 일률적 인 건축기준의 적용으로 도심부 노후시가지의 정비를 유도하는데 한계가 있다.. 1. 도심재개발사업 도심재개발사업은 1970년대이래 지금까지 도심부를 정비해 온 가장 대표적인 사업수 단이다. 과거 1950년대 중반이후 관철동, 충무로, 묵정동, 종로5가, 을지로3가와 남대문시 장 등 약 24만여평에 걸쳐 토지구획정리사업이 시행된 적이 있으나, 이는 전재복구 및 기 반시설 정비차원에서 이루어진 것이었다. 토지구획정리사업이 시행된 지역은 도심부의 여 타 지역에 비해 비교적 정연하게 구획된 획지체계와 내부 도로망을 갖추고 있어서 개별 적인 신축과 갱신활동이 가능한 물리적 조건을 갖추고 있다. 그러나 토지구획정리사업은 한국전쟁으로 파괴된 도심부를 복구하는 차원에서 대지를 분할하고 도로를 정비하기 위 해 시행된 것으로써, 현재와 같이 이미 형성된 기성시가지를 정비하는 방식은 아니었다. 이런 측면에서 볼 때, 도심부의 노후시가지를 정비해 온 유일한 정비방식은 1970년대 이후 대대적으로 시행된 도심재개발사업이라고 할 수 있다. 도심재개발구역은 1966년 종 묘에서 퇴계로에 이르는 소개공지(疏開空地)상에 형성된 무질서한 시가지(현 세운상가)를 정비하려는 목적으로 최초 지정된 이래 1999년 1월 현재 도심부(종로 중구 용산 서대 문구)에는 약 147만㎡(45만평)가 지정되어 있다. 도심재개발사업의 추진실적을 보면, 도심 부에 지정된 재개발구역내 331개 지구 중 26%에 이르는 86개 지구의 사업이 완료되었고, 34개 지구가 추진중이며(10%), 전체 사업지구의 64%에 이르는 211개 지구가 아직도 미 시행인 상태로 남아 있다. 도심부 재개발구역의 70%정도가 1970년대에 재개발구역으로 지정된 점을 감안하면, 약 20년이상 재개발되지 않고 미시행된 채로 남아있는 사업지구가 상당수에 이르고 있는 것이다. 4) 서울 도심부에는 1950년대 토지구획정리사업이 시행된 적이 있으나 이는 전후 복구차원에서 일부 지역에 한정하여 시행되었기 때문에 도심부를 정비/관리해가는 수단에서 제외했음. 또한 지구단위계 획구역은 경복궁, 동대문일대, 교남. 사직동, 회현동, 인사동/돈화문로/대학로 일대에 지정되어 있으. 나, 시가지 정비를 유도하기 위한 것이라기 보다는 도시관리적 성격이 강하기 때문에 제외하였음.. - 43 -.

(59) <표 2-21> 도심재개발 추진현황(도심부). (단위: 지구, %). 구 분. 재개발지구수. 완료지구. 시행중. 미시행지구. 지구수 (비율). 331 (100.0). 86 (26.0). 34 (10.3). 211 (63.7). 면적(천㎡) (비율). 1,472 (100.0). 434 (29.5). 167 (11.3). 871 (59.2). 자료: 서울시 도심재개발사업현황(1998) 및 주택국 내부자료(1999). <그림 2-28> 도심재개발사업 추진현황. 지금까지 시행된 도심재개발사업은 전면적인 철거를 통해 기존의 노후시가지를 완전 히 제거하고 도로, 주차장, 공원 등 기반시설을 확충하면서 대형 고층건물을 공급하는 방 식을 채택해왔다. 그동안 도심재개발사업은 현대적인 업무공간을 공급하고, 도로 공원 등의 기반시설과 오픈 스페이스를 확충하는 등 도심부의 현대화에 많은 공헌을 해왔으나, 대규모 전면철거 위주의 사업시행으로 인하여 다음과 같은 문제점을 노정해 왔다.. - 44 -.