<표 2-21> 도심재개발 추진현황(도심부) (단위: 지구, %)
1) 전면철거로 인한 도심 장소성의 훼손
2) 사업의 장기화에 따른 도심갱신 억제
대규모 전면철거재개발 방식의 또 다른 문제는 장기간 사업이 추진되지 않아 노후시 가지의 정체를 방치한다는데 있다. 도심재개발구역으로 지정되면 개별건물의 신축은 물론 증개축 등의 갱신행위가 금지되는 바, 사업지구의 규모가 커질수록 이해관계는 복잡해지 고 많은 사업비용이 소요되는 만큼 사업추진은 어려워져, 결국 장기간 개발이 동결된 채 미시행되는 결과가 초래되는 것이다. 도심재개발구역 중에서 아직까지 사업이 시행되지 않은 미시행지구의 74%는 구역지정후 16년이 넘은 것들이며, 21년이 넘는 것도 22%에 이르고 있다. 이는 재개발구역으로 지정되고 사업이 시행되지 않을 경우 장기간 개별적인 신축이 불허되어 노후시가지의 개발이 정체되고 있음을 나타낸다.
<그림 2-29> 도심재개발구역지정후 경과년도
또한 도심재개발 미시행지구의 토지소유주에 대한 설문조사 결과에 따르면, 재개발사 업이 시행되지 않기 때문에 겪는 애로사항으로, 건축물을 신축하지 못하거나(응답자의 46%), 건물을 수리/보수하지 못하는 것(응답자의 36%)을 들고 있어서, 도심재개발 미시 행지구의 경우 재개발구역 지정이 토지소유주의 자발적인 건물갱신 의지를 억제하고 있 음을 알 수 있다.
<그림 2-30> 도심재개발사업이 추진되지 않아 겪는 애로사항
한편 도심부내의 건축허가동향(1990-95)을 살펴보면, 도심재개발구역에서는 건축물의 신증축이 금지되므로 갱신활동이 저조한 반면,5) 건물신축 및 갱신은 도심재개발구역 밖 에서 활발히 이루어짐을 확인할 수 있다. 또한 재개발구역에서 허용되고 있는 대수선도 활발하지 않음을 볼 수 있는데, 이는 재개발사업이 언제 이루어질지 알 수 없으므로 개보 수, 갱신 등 건축물에 대한 투자를 적극적으로 하지 않기 때문인 것으로 해석된다.
<그림 2-31> 도심부의 건축허가 분포(1990～95년)
이와 같은 장기간에 걸친 개발동결로 인해 1990～95년간 도심부의 재개발구역에서는 12개 사업지구에서 약 7천억원의 건축투자가 있은 반면, 재개발구역이 아닌 일반지역에서 는 1,100여건에 달하는 신증축, 수선 등의 갱신활동을 통해 약 2조5천억원의 건축투자가 있었던 것으로 추정된다. 또한 지금까지 도심부내 10층이상 대형건축물의 공급도 도심재 개발구역에서 이루어진 것은 전체의 25%(약 90동)에 지나지 않고, 나머지 75%(약 270동) 는 재개발구역이 아닌 일반지역에서 공급되고 있어서 도심재개발구역의 지정이 건축투자 와 갱신활동을 억제하는 부정적 효과가 있음을 나타내고 있다.
이상과 같은 도심재개발수법의 문제는 장기간 지역갱신을 정체시키지 않으면서 개별 적인 건축활동을 촉진시켜 지역환경을 정비해 나갈 수 있는 대안적인 정비수법의 도입을 요청하고 있다. 즉, 민간의 개별적인 건물갱신 수요를 수용하고 난개발을 방지하면서 지 역을 정비해갈 수 있는 소단위 정비수법을 검토할 필요가 있다.
5) 도심재개발구역으로 지정되면 원칙적으로 건축물의 신증축이 불허되며, 개 재축(2층이하 조적조 건
3) 고층고밀개발로 인한 도심환경 악화
현행 전면철거방식의 도심재개발사업은 사업시행을 거의 전적으로 민간투자에 의존하 고 있다. 도심재개발사업에서 공공부문은 재개발구역을 지정하면서 사업계획을 수립하지 만, 지구별 재개발사업의 시행은 전적으로 민간부문에 의존한다. 따라서 재개발사업이 일 어나도록 하기 위해서는 민간개발자의 사업성이 확보될 수 있는 높은 개발밀도를 제공하 여야 한다. 이러한 도심재개발사업의 메카니즘 때문에 종전 재개발사업의 용적률은 기본 적으로 800～1,000%를 허용해 왔으며, 여기에 각종 인센티브를 제공받을 경우 1,300%까 지도 가능하였다. 이러한 용적률은 서울의 도심부 보다 교통여건과 상하수도 기반시설이 잘 갖추어진 외국 대도시의 도심부에 비추어 볼 때 상대적으로 높은 수준이다.
최근 도심부에서 도심재개발사업을 통해 완공된 건물의 용적률은 평균적으로 900%를 상회하고 있는 바, 과밀개발과 교통혼잡 악화에 대한 우려의 목소리가 높아져 가고 있다.
특히 사업성 확보를 위해 높게 허용된 용적률은 높은 건물층수와 연결되어 고층화에 따 른 도심부의 경관문제도 재개발에 대한 강한 비판으로 대두되고 있다. 즉, 내사산(內四山) 으로 둘러싸인 도심부에 고층건물이 난립하여 주변 자연환경 및 건물상호간에도 조화를 이루지 못하여 안정감있는 도시경관을 연출하지 못하고 있다는 지적이다.
이와 같은 도심재개발수법의 문제는 개발밀도와 층수를 높이지 않으면서 도심부의 노 후시가지를 정비해 나갈 수 있는 대안적인 수법이 필요함을 말해주고 있다. 즉, 전면적인 철거재개발 방식은 통상 20～25%내외의 공공용지(도로, 공원, 녹지, 주차장 등)를 부담해 야 하는 바, 이에 대한 비용을 높은 개발밀도를 통해 보전해야 하는 구조로 되어 있으므 로, 개발밀도와 건물높이를 도심특성에 맞도록 낮추면서 지구정비를 유도할 수 있는 새로 운 수법의 개발이 필요하다.
<그림 2-32> 도심재개발완료지구 평균 용적율/층수
2. 일반 건축허가
2) 공동개발 유도 및 공공시설 정비 불가
도심부 노후시가지에서 영세필지를 정리하고 각 필지들이 도로로부터의 접근성을 확 보하기 위해서는 영세필지들간의 공동개발이 필요하며, 필요시 소규모 구획정리기법을 적 용할 필요가 있다. 그러나 일반 건축기준은 전적으로 개별적인 토지소유자의 건축발의에 대응하는 장치이므로, 소규모 공동개발을 유도하거나 소단위 구획정리를 사업화하는데 한 계가 있다. 또한 건축허가기준은 민간 사유지내의 건축에만 관여하는 것이므로 일단의 지 역 혹은 지구를 단위로 하여 시행되는 공공시설의 정비와는 무관하다고 할 수 있다. 따라 서 도로, 공동주차장, 공원, 광장 등 지구내 공공시설을 정비하고, 영세필지들간의 공동개 발을 유도하면서 양호한 시가지의 형성을 도모하는 경우 건축허가는 유용한 장치가 되지 못한다.
따라서 도심부 노후시가지에 대해서는 일정한 공간범위를 대상으로 정비사업을 추진 하여 공동개발, 소규모 구획정리, 지구내 공공시설의 정비를 추진할 수 있는 대안적 정비 수법이 필요하다.