지역 간 연계·협력을 통한 평창동계올림픽의
성공적 추진방안
차미숙｜국토연구원 연구위원
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특 집 평창 동계 올림 픽의 성공 적 개최 와 지역 활성 화
머리말
강원도 평창군이 2018년 동계올림픽 개최지로 선정되었다. 인구 4만여 명의 소도 시에서 동계올림픽을 어떻게 성공적으로 추진할 것인가에 대해 관심이 높다. 이 는 성공 여부에 따라 노르웨이의 릴레함메르와 같이 세계적인 브랜드를 갖는 매력 적인 도시가 될 수도, 아니면 올림픽시설에 대한 과다한 투자와 운영 실패로 인해 엄청난 빚을 짊어지게 된 일본의 나가노와 같은 도시로 전락할 수도 있기 때문이 다. 동계올림픽 개최 자체가 그 지역을 번성하게 하지 않는다는 사실은 이미 해외 사례들을 통해 알고 있다. 이제 평창군이 제2의 릴레함메르가 될지 제2의 나가노 가 될지는 동계올림픽의 성공적인 추진을 위한 전략의 선택과 실행에 달려 있다.
그렇다면 지방재정이 열악한 강원도의, 인구 4만여 명의 소도시가 국제스포츠 이벤트인 동계올림픽을 성공적으로 추진하기 위해서 어떤 전략을 활용할 수 있을 까? 중앙정부에 의존하는 방안과 지역, 기업, 주민 등 다양한 주체 간의 협력을 최대 한 활용하는 전략이 있다. 일정 시설이나 인프라 건설에 있어서 중앙정부의 지원은 불가피하다. 그러나 지역이 중심이 되어 다양한 주체 간 연계·협력을 통해 효과를 높이는 전략의 활용이 지역발전의 지속가능성 및 시너지 창출을 위해 바람직하다.
이 글은 지역 간 연계·협력을 통해 평창동계올림픽을 성공적으로 추진하고 지역발전을 도모하는 방안을 탐색하는 데 초점을 두고 있다. 평창동계올림픽 개 최와 관련하여 지역 간 연계·협력 가능 분야와 사업, 추진체계 및 제도적 지원 방안을 살펴보겠다.
1. 지역 간 연계·협력의 필요성
지역 간 연계·협력이란 “2개 이상의 지자체가 공동의 이해관계가 있는 지역개발 관련 활동을 체계적인 상호협동을 통하여 추진하여 이익을 공동으로 창출하고 공유하는 행위”로 정의된다.1) 지역 간 연계·협력이 중요한 것은 복수의 지자 체가 지역개발사업을 공동으로 추진하고 각종 시 설을 공유함으로써 인력과 예산을 절감하고, 지 역이기주의 극복을 통해 건전한 지방자치의 정 착과 지역 간 통합에 기여할 수 있기 때문이다.
2. 지역 간 연계·협력의 유형과 추진분야
지역 간 연계·협력 사업의 유형은 사업 성격·
내용, 추진주체, 대상범역 등에 따라 다양하게 분류된다. 우선 대상범역에 따라 기초단위, 광 역단위, 초광역단위로 구분된다. 사업내용에 따 라 인프라, 산업진흥, 문화관광, 주민생활서비 스(복지, 보건, 교육 등), 환경 등 다양하며, 사 업 성격·내용별로는 하드웨어사업과 소프트웨 어사업으로 크게 구분된다. 이 밖에도 추진주체 에 따라 지자체 간, 지역주민 간 또는 지역기업
추진하는 대부분의 사업 영역에서 가능하다. 그 러나 사업 유형에 따라 연계·협력에 의한 효과 가 창출되는 경우도 있지만, 실제로 효과가 크지 못한 경우도 있다.2) 이에는 연계·협력의 추진 경험과 추진주체의 협력의지가 크게 작용한다.
3. 지역 간 연계·협력의 성공조건과 효과
지역 간 연계·협력의 성공조건은 다양하지만, 공통적으로 지역 간 상호이해와 신뢰가 기반이 되어 개별지역의 경쟁력을 강화하는 동시에 지 역 간 갈등을 최소화시켜야 한다. 그리고 기존에 네트워크 경제가 지역 내에 존재하여 규모의 경 제를 통해 거래비용을 최소화하는 등 효과를 거 둘 수 있어야 한다. 이와 같이 지역 간 연계·협 력은 ‘연결의 경제성’에 근거한다.3)
지역 간 연계·협력은 참여 목적에 따라 형 태와 기능을 달리한다. 첫째는 효율성 목적 (efficiency goals)이다. 협력을 통해 불확실성, 정보 부족을 최소화함으로써 공공행정의 효율성 을 증진시킬 수 있다. 이에는 폐기물처리, 환경 보전 등 기술 및 관리 측면의 사례가 있다. 둘째 는 상승 목적(synergy goals)이다. 참여지역 간
1) Lincoln Institute of Land Policy에 의하면 연계·협력 사업은 2개 이상의 지역(또는 지자체)이 각 지역의 경계나 기능을 넘는 공동 목적을 가진 사업을 각자의 자원 등을 투입하고 역량 있는 추진주체를 구성·가동함으로써 독자적인 사업으로는 불가능한 사업을 추진하거나 독자 적으로 추진하는 것보다 더 효율적으로 사업을 추진하는 것을 의미한다(지역발전위원회, 2010a:9).
2) 대표적인 지역협력프로그램인 EU의 INTERREG IVC(2007~2013)는 지역협력유형을 기존의 3개(지역단위 협력사업, 개별사업 협력사 업, 네트워크 협력사업)에서 2개(Type 1, Type 2)로 통합하는 한편, 혁신·지식경제분야(고용, 인적자본 및 교육, 기업활동 및 중소기업, 혁 신, 연구 및 기술개발, 정보화사회)와 환경·위기방지분야(생물다양성 및 자연유산보존, 문화유산 및 경관, 에너지 및 지속가능 교통수단, 자연 및 기술 위협)로 크게 구분하여 추진·지원하고 있다. 이 프로그램의 지원예산 규모는 2007년 3,350만 유로에서 2013년 6,020만 유 로로 1.8배가 증가하였다.
3) 일본의 미야자와 겐이치 교수의 주장으로, ‘연결의 경쟁력’ 유형의 하나다. 연결의 경쟁력에는 규모의 경제성(scale merit), 범위의 경제성 (scope merit), 속도의 경제성(speed merit), 그리고 시스템 경제성(system merit)의 네 가지 유형이 있다.
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보완관계를 통하여 개별지역에 추가이익을 창출하는 상승효과를 거두기 위한 것 이다. 상승적 네트워크 추진 사례로는 역사·문화 관광루트를 연계시킨 지역 간 관광협력 등이 있다. 셋째는 능력증진 목적(competence goals)으로, 참여주체의 제도적 역량을 증진시키려는 목적이다. 지역 내에서 경험하지 못한 선진적인 정 책에 관한 노하우를 제공함으로써 기술과 경험을 공유하는 방식이다.
이러한 협력의 참여 목적 실현은 지역발전 성과를 높여주는 역할을 한다. 사례 연구에서 지역발전 성과와 협력·네트워크 활성화 간에는 긍정적인 비례관계가 있 음을 밝힌 바 있다. 즉 협력·네트워크에 참여하는 지역이 많고, 이용 빈도가 높을 수록 지역발전의 성과가 높게 나타난다고 한다. 이는 네트워크에 참여하는 지역이 많아질수록 정보공급 및 성공사례 기반이 확대되고, 네트워크 이용 강도가 높아지 면서 참여자 간에 협력적 행태가 증가하기 때문이다(Capello, 2000. pp28~30).
지역 간 연계·협력을 통한 평창동계올림픽의 성공적 추진방안
평창동계올림픽 개최에 따른 파급효과 분석연구에 의하면, 스포츠시설 및 도로 등 관련 인프라 건설, 기업 브랜드 및 산업 진흥, 그리고 국내외 선수단 및 관광객 유치 등 긍정적 효과가 추정된다. 이들 분야에서 지역 간 연계·협력 방식의 활용 가능성과 사업·촉진방안을 살펴보겠다.
1. 올림픽 스포츠시설의 적정 배치와 협력적 이용
평창동계올림픽 기간 동안 바이애슬론, 쇼트트랙 등 15개 종목에서 98개의 경기가 치러진다. 유치위원회 계획에 의하면 30분 내 거리에 위치한 알펜시아 클러스터 (평창)와 코스탈 클러스터(강릉), 그리고 2개의 독립경기장(보광·중봉스키장) 등 3개 지구에 경기시설이 배치될 예정이다.
이는 올림픽 참가선수들이 최상의 기량을 발휘할 수 있도록 이동거리를 최소 화하기 위한 계획이다. 이들 경기장은 해당지역에 새로 건설하거나 기존시설을 리모델링하여 이용하게 될 것이다. 올림픽 참가선수의 기량을 극대화하기 위해 스포츠시설을 근접 지역에 배치한다는 목적에 따라 평창, 강릉 등에 집중 배치 되도록 계획되었으나, 도내 여타 지역과의 연계·협력 방안도 체계적으로 검토 될 필요가 있다.
한편 새로 건설해야 할 시설을 인접 지역에서 기 보유하고 있는 경우는 가급적
활용하는 방안을 고려할 만하다. 강원도와 충청 북도는 평창동계올림픽의 성공을 위해 6개 조항 을 내용으로 하는 협약(2011.7.19)을 체결하였 으며, 특히 올림픽 SOC 확충, 스포츠·문화·
예술 교류 및 국민적 붐 조성, 그리고 동계스포 츠 꿈나무 육성, 청소년캠프, 선수단 자매결연 등 스포츠 교류를 강화하고 자원봉사 활동 등 을 공동과제로 추진키로 하였다. 그리고 2015년 9~10월 문경시를 비롯한 경북도 내 7개 시에서 열리는 세계군인올림픽대회 관련시설의 협력적 활용 및 연계방안의 모색도 필요하다.
2. SOC 인프라 연계 및 우선순위 협의를 통해 광역적 접근성 개선
평창동계올림픽 개최가 확정됨에 따라 국내외 접근성 개선을 위해 도로, 철도, 공항 등 SOC 인 프라 확충에 정부의 대폭적인 투자와 지원이 예 상된다. 올림픽대회의 경기장, 비경기장 시설 확 충을 위해 총 6조 5,390억 원(국비 4조 9,004억 원, 지방비 3,831억 원, 민자 1조 2,555억 원)을 투자하고 원주-강릉길 철도, 올림픽 IC 신설, 국 도 59호선, 순환도로를 비롯한 15개 사업 등 고 속도로, 국도, 철도의 3중 입체 교통망으로 연결 될 계획이다. 이들 계획에 의하면, 수도권과 올 림픽 대회 개최지 간의 접근성이 현재보다 33%
정도가 단축될 것으로 예상된다(평창동계올림 픽유치위원회).
올림픽 기간 중 80개국 2만 6천여 명의 참가 선수단 및 대회관계자와 국내외 관광객이 용이
산업연구원(2008)
● 생산유발효과: 20조 4,973억 원
● 부가가치유발효과: 8조 7,546억 원
● 고용유발효과: 23만 명 삼성경제연구소(2011) ● 국내기업 홍보효과: 3,210억 원
● 내수 및 수출 증대효과: 10조 원
기업 브랜드 인지도 1%p 상승 가정
현대경제연구원(2011)
● 총 효과: 64조 9천억 원
- 직접효과(21.1조 원), 간접효과(43.8조 원)
● 직접적 총 효과: 21조 1천억 원 - 투자의 경제적 효과: 16조 4천억 원
- 관광객 소비와 올림픽대회 지출의 경제적 효과 : 4조 7천억 원
- 외국인 관광객 소비지출효과: 1조 2천억 원 - 내국인 관광객 소비지출효과: 4천억 원 - 올림픽대회 경비지출효과: 3조 1천억 원
● 간접효과
- 향후 10년간 관광효과: 32조 2천억 원 - 100대기업 브랜드 인지도 제고 효과: 11.6조 원
● 2008년 산업연관표 작성
● 약 39만 명의 외국인 추가 방한 전망
● 현재 외국인 관광객 1천만 명에 10%가 더해진 관광수요 발생
한국문화관광연구원(2011)
● 외국인지출액(3,920억 원)으로 인한 관광산업 생산유발효과: 6,684억 원
● 외국인지출액으로 인한 관광산업 부가가치유발효과 : 2,799억 원
● 외국인지출액으로 인한 관광산업 고용유발효과 : 9천 명
자료: 심원섭, 2011.
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하게 접근할 수 있도록 광역적인 교통망 개선은 필수적이다. 해외 선수단과 관람 객의 원활한 입출국 수속을 위해 인천국제공항뿐만 아니라 양양국제공항, 청주 국제공항 등 인접 공항을 적극 활용토록 시설을 확충하는 한편, 공항 간 역할분담 을 통해 시너지 창출이 가능하도록 해야 한다.
한편 영·호남권, 충남·충북 및 대전시, 세종시 등 국내 지역들과 올림픽 대 회 개최지 간의 접근성을 획기적으로 개선하기 위해 안중-삼척 간 고속도로, 충 주-원주 간 전철, 충주-제천-평창 간 고속화도로 등 연계교통망을 조기에 건설 하기 위해 인접 지역과 상호협력방안을 모색해야 한다. 연계교통망의 적기 건설 을 위해서는 인접 지역과 사업 우선순위에 대한 협의·조정을 위한 협력적 추진 체계 운영이 필요하다. 아울러 강원 도내 지역 간 접근성 개선을 위해서는 강원 북부선(춘천-속초 구간)과 강원 중부선(원주-강릉 구간) 철도구축사업이 가시 화되고 있다.4) 강원북부선(춘천-속초 구간)은 2015년 이전 착공 예정이며, 강원 중부선(원주-강릉 구간)은 2017년 12월 완공 목표다.
철도 이외에 4개의 고속도로(영동고속도로, 제2영동고속도로, 중앙고속도로, 춘천-양양고속도로)와 7개의 국도 확·포장 계획이 수립되어 있는 상황이다(강 원발전연구원, 2011). 이러한 SOC 인프라시설의 확충으로 올림픽 대회 개최지 및 강원도의 전국적인 접근성이 현저히 개선될 것이며, 국가균형발전을 촉진하 는 중요한 계기가 될 것으로 전망된다.
3. 문화·관광 자원 공동개발 및 홍보, 마케팅 협력 추진
평창동계올림픽과 같은 국제 스포츠 이벤트의 개최 목적은 국가브랜드 제고뿐만 아니라 국내외 관광객 유치, 브랜드가치 제고 등 실질적인 효과를 거두는 데 있 다. 강원도는 경관 및 자연생태, 의료관광 등으로 특화되어 있는 지역으로, 이러 한 지역 자원을 최대한 활용하여 충분히 지역발전의 계기로 삼을 수 있다. 이번 동계올림픽 개최를 계기로 도내 시·군의 관광자원을 발굴하여 연계 관광루트를 개발하고 홍보, 마케팅을 공동으로 추진하여야 한다.
이를 위해 지리산권 관광개발조합 추진사례와 같이 동계올림픽 개최를 계기로 하여 인접 내지 광역적 지역으로 구성된 협력적 관광개발 추진체계의 구축 및 운 영을 제안한다. 지리산권 관광개발조합은 지리산을 공유하는 인접 7개 시·군이
4) 강원북부선(춘천-속초 구간)은 2015년 이전 착공 예정이며, 강원중부선(원주-강릉 구간)은 2017년 12월 완공 목표이다.
관광자원 개발 및 경쟁력 있는 지역 문화자원 활 용을 통해 지역 공동발전 도모를 목적으로 하고 있다. 지리산권 관광개발조합이 추진하는 공동 사업은 연계 관광상품 개발, 통합축제 개최, 지 리산권 방문의 해 추진, 지리산권 7품 7미 육성, 농촌문화관광마을 시범 조성, 중저가 관광숙박 시설 육성, 관광순환로 조성, 관광정보화 시범지 역 구축, 관광아카데미 운영 등이다.
평창동계올림픽 대회 개최지는 강원 도내뿐 만 아니라 인접 수도권, 충청북도, 경상북도 지 역과 광역적인 관광개발 협력추진도 필요하다.
한강, 중부내륙 관광자원(고구려 등 삼국문화), 그리고 백두대간 등의 생태·문화 관광자원을 공유하고 있으므로 지역 간 문화·관광 협력기 구 구축을 통해 광역관광루트(예: 내륙수변경관 자전거길 조성사업, 내륙 역사문화탐방로 조성 사업, 백두대간벨트 탐방로 조성사업, 레포츠·
탐방프로그램 등) 개발과 공동 대응이 요구된 다. 관광개발에서는 지역 간뿐만 아니라 민간 관
광기구, 관광업체 등의 다각적인 공동 협력방안 이 모색되어야 한다.
4. 지역 향토산업 진흥 및 공동 브랜드화 추진
평창군을 포함한 중부내륙지역은 약초재배의 최 적지로서, 산삼 등 희귀약초의 집산지이다. 강 원·충북·경북 3개도의 약초 생산량은 전국의 약 44%(2008년 기준)를 차지하며, 특히 동계올 림픽 개최지인 평창군의 당귀 생산량은 전국 1 위로 34.8%의 생산량을 점하고 있다.5) 한방·약 초 산업으로 특화되어 있는 지역산업을 주변 지 역과 공동 브랜드화를 추진하여 의료관광 및 대 체의료산업 지역으로 부각될 수 있도록 협력적 노력이 요구된다.
이들 분야에서 협력가능 사업 및 전략으로는 첫째, 우수약초재배 GAP사업의 공동추진이다.
둘째, 우수한약재 가공·유통 선진화 및 공동 브 랜드 사업의 추진이다. 셋째, 중부내륙권 시·군
강원도
기점 개통 전 (분)
개통 후 (분)
접근성 변화율(%)
서울 120 90 33.33%
부산 260 220 18.18
대구 160 120 33.33
인천 156 118 32.20
광주 270 270 00.00
대전 180 160 12.50
울산 270 210 28.57
경기 120 60 100.0
충북 120 60 100.0
충남 200 90 122.22
전북 250 230 8.70
전남 310 280 10.71
경북 160 90 77.78
경남 240 180 33.33 자료: 평창동계올림픽위원회.
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이 공동으로 투자한 약초·한약재 유통법인의 공동 설립·운영이다. 넷째, 한방 산업 산·학·연 네트워크 구축사업 공동추진이다. 다섯째, 한방의료 관광사업 의 공동추진이다. 한방의료기관, 한방체험 및 휴양시설, 관광자원을 연계한 한방 의료 관광상품의 다양화 및 패키지화를 추진한다. 시·군별로 특색 있는 한방의 료분야와 연계된 관광자원 개발로 차별화를 추진하고, 차별화된 자원 간 연계프 로그램을 개발하여 공동으로 대응토록 한다.
이 밖에 동계올림픽 개최기간 동안에는 지역특산품을 홍보·판매하는 향토산 업 집적단지 내지 부스를 공동으로 운영토록 한다. 이를 통해 각 지자체별 특산품 을 홍보·판매할 수 있는 장소로 활용토록 한다.
지역 간 연계·협력 촉진을 위한 제도적 지원방안
실제로 지역 간 협력 사업은 다음의 지역적 여건 및 이유로 추진되고 있다. 첫째, 개발 대상을 공유하고 있고, 이를 둘러싼 지역개발의 중장기적 공동추진을 통해 시너지 효과가 기대되기 때문이다. 둘째, 개별 지자체의 자원 및 자산보유가 제한 적이어서 규모의 경제 창출이 어렵기 때문이다. 셋째, 상호보완적인 관련 자원들 을 개별 지자체가 각기 보유하고 있어 이를 연계한 사업 추진이 필요하기 때문이 다. 넷째, 정부의 정책기조 등 정책환경과 제도적 환경변화 때문이다. 이상이 평 창동계올림픽을 성공적으로 추진하기 위해 지역 간 연계·협력이 필요한 이유이 다. 그러나 지역 간 연계·협력은 앞서 언급한 당위적이고 규범적인 이유만으로 소기의 효과를 거두기 어렵다.
지역 간 연계·협력을 활성화하고 소기의 목적을 달성하기 위해서는 참여하 는 지자체의 적극적인 의지와 네크워크를 효율적으로 활용할 수 있는 제도적 역 량(institutional capacity)을 갖추어야 한다. 가장 중요한 것은 참여 지자체들이 지역 간 연계와 협력체계 구축의 필요성과 중요성을 인식하고, 이를 적극적인 지 역발전전략 내지 수단으로 삼는 것이다. 둘째, 지역 간 연계·협력 등 네트워크 형태에 대하여 적극적인 정책의지를 지니고 참여해야 한다. 지역 간 협력 및 네 트워크를 구축하고, 이것이 효율적으로 작동하기 위해서는 상당한 재정 및 행정 비용 부담이 요구된다. 많은 경우 사전 준비가 부족해 지역연계 및 협력, 네트워
5) 평창군은 83.8%가 임야로, 산삼, 당귀, 황기 등 8종류의 약용작물을 수확하는데, 특히 당귀의 생산량은 전국의 34.8%를 차지하여 1위다. 한약산업 관련 연구기관으로는 농촌진흥청 국립식량과학원 고랭지농업연구센터가 입 지하고 있으며, 서울대학교 그린바이오 첨단연구단지가 입지할 예정이다. 평창군은 동계올림픽 개최를 계기로 국제적인 체육·휴양지로 부상하기에 적합한 자원을 보유하고 있다.
병행되어야 한다. 지역 간 연계·협력 효과를 충 분히 거두기 위해서는 지역문제나 지방행정 처 리에 있어 범부서적 처리방식을 도입하여 종합 적인 대응체계를 갖추고, 정책결정 및 집행과정 에서 협의와 협력방식을 적극적으로 도입할 필 요가 있다.
최근 지역개발사업의 협력적 추진을 지원하 기 위한 제도적 노력들이 증대하고 있다. 「지방 자치법」, 「국토기본법」 및 「국가균형발전특별 법」에서는 지역 간 협력에 관한 명시적인 규정 을 두는 한편, 연계·협력 사업을 지원하기 위해 별도로 예산을 배정하고 있다.6) 평창동계올림픽 지원을 위해 특별법령 제정 시에는 지역 간 연 계·협력을 촉진하거나 지원하는 규정을 포함하 는 방안이 필요하다.
한편 지역 간 연계·협력을 촉진하기 위해서
한다. 지역발전을 위해서는 주민, 기업 및 공공단 체 등 다양한 구성원의 참여와 협력이 필요하기 때문이다.
6) 정부는 광역경제권, 초광역개발권 개발 등 지자체 간의 협력을 골자로 하는 지역개발전략을 추진하는 한편, 지역협력 촉진 프로그램의 일환 으로 광역연계·협력 사업을 도입·지원하고 있다. 2010년 정부는 지역 간 협력 촉진을 위해 광역연계·협력 사업(540억 원)을 선정·지원 하고 있으며, 2011년에는 943억 원으로 증액하여 지원하고 있다.
<표 2> 현행 지역 간 연계·협력 관련 법령과 조문 내용
구분 조문 내용
국가균형발전 특별법
제20조 지역투자발전협약 체결
● 지역발전 공동사업 추진 협약 체결 국가와 지자체, 지자체 상호 간 공동사업
● 협약 내용 및 협약이행 조치
사업 내용 및 투자분담, 예산편성 등 포함
제39조 세출예산 차등
● 예산편성 우선 반영 및 지원규모, 보조비율 차등지원 지자체 간 공동사업, 지역개발계정
● 시설복합화 사업
국토기본법 제3조 공동발전 국가, 지자체는 교류협력 촉진 및 공동발전 도모
지방자치법
제152조 행정협의회 ● 지자체에 관련된 사무 일부를 공동으로 처리
● 규약을 정해 관계 지방의회의 의결을 거친 후 고시 제159조 지방자치단체조합 ● 2개 이상의 지자체가 사무를 공동으로 처리
● 규약을 갖고 지방의회의 의결을 거쳐 상위기관 승인 자료: 김현호, 2011.
참고문헌
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차미숙 외. 2009. 지역개발사업의 통합적 추진모형 구축 및 적용방안(II).
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