『안전한 바다』구현을 위한 해양경찰 조직개편 방향
부경대학교 초빙교수 윤 혁 수
< 목 차 >
Ⅰ. 문제 제기 Ⅲ. 해결방안 Ⅱ. 현재 해양안전관리 상황 Ⅳ. 결 론
Ⅰ
문제 제기 : 과연, 우리의 바다는 안전한가?
우리나라는 지난 여 년간 각 종 산업을 근간으로 전 세계적으로 유례없는 급속한 고 도성장을 이뤄냈다 특히 해양산업이 그 중심에서 국가발전을 선도했다고 해도 과언이 아 니다 하지만 그 이면에 드리워진 부작용 역시 부인할 수 없는 사실이다
우리나라 해양 에 있어서 그간 발생한 대규모 해양재난의 문제점을 살펴보면 지난 년간 약 년 주기로 같은 유형의 대형 참사가 반복 되고 있다는 점이다 년 창경 호를 시작으로 년 남영호 년 서해훼리호 년 세월호에 이르기까지 지속적으 로 되풀이 되는 대규모 해양재난에서 주목할 점은 이들 사고의 원인이 쌍둥이처럼 꼭 닮 아 있다는 것이다 즉 과적과 과승 무리한 운항이 사고의 직접적인 원인으로 작용하였고 관계 당국의 부실한 관리 감독 미숙한 대처 등이 복합적으로 작용하면서 대형 인명사고 를 유발한 주요 원인으로 지적되고 있다 이렇듯 같은 유형의 대규모 해양재난이 지난 년간 지속되고 있다는 사실은 그간 관계당국이 추진해온 해양안전 정책이 문제를 제대로 해결하지 못하고 있다는 반증일 것이다 실제로 세월호 사고 한 달 전인 년 월 해수 부는 사고 예방기능 강화 와 바다이용자에 대한 맞춤형 안전관리 를 골자로 하는 년 해사안전계획 을 발표하기도 하였다 그럼에도 세월호 사고는 막지 못했고 대응과정에 있 어서도 많은 문제점이 여과 없이 드러났다
이에 정부는 사회 안전분야 전반에 대한 국가 개조를 표방하며 국민안전처를 신설해 해
경을 소속 본부로 축소 재편하였고 여객선 안전관리 등 해양안전 관련 사무는 해수부가 전담하는 것으로 기능을 재조정하는 종합대책을 내놨다
이러한 일련의 정책변화를 통해 국민이 체감하는 바다는 과연 안전해졌는가
지난 월 일 한국갤럽에서 실시한 여론조사 결과에 따르면 바다는 안전한가 를 묻 는 해양안전에 대한 인식도를 묻는 질문에 국민 명 중 명은 바다가 안전하지 않다 라 고 답해 정부의 해양안전 정책에 대한 낮은 신뢰도 를 보였다 이는 여전히 국민이 바다 를 불안하게 느끼고 있다는 것을 단편적으로 보여준다
그렇다면 이러한 해양안전에 대한 국민의 인식이 현 상황을 제대로 반영하고 있는지 자 세히 살펴볼 필요가 있다
Ⅱ
현재 해양안전관리 상황 : 해양안전 분석
우리나라가 해양재난에 있어 년간 같은 문제를 해결하지 못하고 있는 가장 큰 이유는 해수부의 태생적 한계로 경제논리에 안전이 희생되었기 때문이다 해수부의 전신인 수산 청과 항만청은 국가 해양산업의 발전을 통한 경제부흥 을 조직의 사명으로 출범한 부처이 다 이와 같이 산업진흥 을 위한 경제부처가 안전 까지 책임지면서 기능 간 충돌이 생겼 고 그때마다 경제와 산업 앞에 비용이 수반되는 안전 이 후순위로 밀리면서 악순환이 반복되었던 것이다 실제 세월호 사고 당시 느슨한 안전규제가 사고 원인으로 작용했음은 검찰 수사와 감사원 감사를 통해 확인된 바 있다
또한 년부터 시행된 주 일 근무제 등 생활패턴의 변화로 바다가 기존 해운 수산 등 산업 위주의 공간에서 교통 레저 관광 등 국민 생활공간으로 패러다임이 빠르게 전환 되고 있지만 여전히 대부분의 해양 안전정책은 산업안전에 머물러 있다는 점도 문제로 지 적된다
1) 『해양안전에 대한 국민 인식도 조사』 (한국갤럽, ’17.4.9) 표본오차 ±4.3%P(95% 신뢰수준) ➀ “해양경찰청 해체로 안전이 강화되지 않았다” (78.4%)
➁ “해경의 수사정보 기능을 복원해야 한다” (70.2%) ➂ “해양 수사·정보 기능 강화 찬성” (95.1%) ➃ “해경이 해양범죄 단속 주체 돼야” (92.55%)
대형 해양사고 이후에도 안전정책의 본질은 크게 달라지지 않았다 대규모 해양사고가 발생하면 관계당국은 후속대책들을 무수히 쏟아내지만 근본적인 해결책이 아닌 임기응변 식 처방이 주를 이루면서 예방과 대응은 늘 제자리걸음인 것이다 실례로 년 남영호 사고 이후 여객선 안전관리 강화를 위해 도입한 선박안전운항관리자 제도 를 여객선사 이익단체인 해운조합 에 맡겨 년까지 장장 년간 안전관리 를 실시하기도 하였 다 더욱 심각한 것은 최근 주기를 맞은 세월호 사고 이후에도 국가가 직접 담당해야 할 안전관리 사무를 민간에 위탁하는 방식에는 큰 변화가 없다는 것이다 여전히 해양에서의 안전관리는 인 것이다
경제전문가인 해수부와 안전전문가인 해경을 한 부처 내 수직관계로 둠으로써 민주주의 기본원리인 견제와 균형이 제 역할을 못하고 있다 즉 부 와 청 이라는 조직구조의 특성 상 비록 독립외청의 형식을 취하고 있다 하더라도 직속 부처의 예속에서 자유롭지 못한 측면이 있다 실제 정부조직법 상에도 행정기관의 장은 소관사무를 통할하고 소속공무원 을 지휘 감독한다 라고 행정기관장의 직무권한을 명시적으로 규정하고 있다 따라서 해수 부의 경제정책이 해양경찰청의 안전관리보다 늘 우선할 수밖에 없는 구조인 것이다 이는 결국 경제논리에 안전이 희생된다는 첫 번째 쟁점과 연계되어 있다
우리의 바다는 이와 같이 전술한 가지 측면에서 모두 안전하지 않은 것으로 귀결되고 국민들이 바다를 안전하지 않다 라는 인식 또한 일응 타당하다 따라서 국민이 안심할 수 있는 바다를 구현하기 위해 차기정부에 두 가지 방안을 제안한다
Ⅲ
해결방안
첫째 조직의 틀을 바꾸어야 한다 해수부와 해경청 분리 국민안전부 승격
우리나라가 지난 년간 대형 해양재난이 반복되어 온 근본적인 원인은 경제논리에 안 전이 희생되었기 때문이다 그리고 그 기저에는 경제와 안전이라는 동등하지만 이질적인 가치를 해양이라는 하나의 공간 속에 묶어 두는 잘못된 조직체계가 작용하고 있었던 것이 다 이제 경제가 안전보다 우선하는 것이 당연하게 여겨지고 안전이 등한시되는 악순환의
고리를 끊어 국민의 생명과 재산을 지키는 국가 본연의 책무를 다해야 한다 그 대안으로 경제는 경제전문가가 안전은 안전전문가가 전담하게 하여 각자의 영역에서 상호 견제와 균형이 이루어질 수 있도록 해수부와 해양경찰청의 분리를 제안한다
나아가 지난 년간 해양안전과 경제를 분리하여 운영한 결과 안전과 경제가 동반 상승 하는 효과 가 실제로 나타났고 해 육상 안전전문 기관인 해경과 소방 간 협업에 대한 실 효성도 입증 되었다 따라서 현재의 해 육상 재난안전관리체계를 보다 강화하기 위해 국 민안전처를 국민안전부로 승격을 제안한다
둘째 해양에서 견제와 감시가 필요하다 해경 수사정보기능의 회복
해양자원보호와 해양범죄 단속을 위해 해경의 수사정보기능 정상화 필요
주인이 따로 없는 공동 방목장에선 농부들이 경쟁적으로 더 많은 소를 끌고 나오는 것 이 개인에게 이득이나 머지않아 방목장이 황폐화되고 결국 피해가 모든 농부들에게 돌아 간다는 것을 경고하는 공유지의 비극 은 바다에서도 예외는 아니다 즉 공공재라는 바다 를 공정한 규칙 없이 무분별하게 남용하게 되면 그 피해는 직 간접적으로 모든 국민에게 돌아가기 때문이다 따라서 어족자원이 고갈되고 해양환경이 오염되기 전에 감시하고 경 고하는 역할이 필요한데 그 기능이 바로 해경의 수사정보인 것이다 즉 해경 수사정보의 본질은 수산자원 남획과 같은 민생침해 범죄 밀수 밀입국 및 불법조업 외국어선 단속 등 국제성 범죄 대응은 물론 각종 해 수산 비리 해양안전저해 요인과 해양오염 유발자에 대 한 감시와 처벌을 통해 안전한 바다를 구현하기 위한 조력자 역할인 것이다
해경의 수사정보기능 축소로 치안공백 발생
이러한 본질을 간과한 채 년 월 일 박근혜 전 대통령의 대국민 담화에 따라 해 경은 국민안전처 산하 해양경비안전본부로 편입되고 해상에서 발생한 사건에 대한 수사 를 제외한 일체의 해양범죄 수사권은 경찰청으로 이관되었다 그 결과 해양범죄 검거실적 은 조직 개편 전인 년에 비해 만 천여 건 가 감소하였고 심지어 해경의 마
2) VTS 해경 일원화 이후, 관제구역 사고건수 11.7% 감소, 항만물동량 2.7% 증가
3) 해경소방 협업 결과, 인명구조율과 골든타임 내 도착률이 각각 5~6% 상승하였고, 해경·소방 공동대응 요청 시간도 기 존 382초에서 163초로 약 43%가량 단축
4) 2014년 조직개편 시 해양범죄를 ‘해상에서 발생한 사건’, ‘해상과 육상이 연계된 사건’, ‘육상에서 발생한 사건’이라는 기계적인 분류를 하였고, 해경은 ‘해상에서 발생한 사건’에 대해서만 수사권을 가지게 되었다. 그 결과 2016년 범죄 통 계에 의하면 해경이 검거한 해상 발생사건은 30,040건, 육경이 검거한 해·육상 연계 사건은 1,657건으로 결과적으로 19,021건의 치안공백이 생긴 것이다.
약 밀수와 같은 국제성 범죄 단속은 년 건에서 년에는 단 한 건의 검거 실적 도 없었다 이는 해경 해체에 대한 신중하지 못한 결정이 해상 치안공백으로 이어졌음을 단적으로 보여준다
중국 일본 등 주변국 해상세력 증강에 우리는 역행
한편 중국과 일본 등 주변국은 해양강국을 대내외에 천명하며 자국의 해양주권을 수호 하기 위해 정보기능을 비롯해 해양세력 전반을 획기적으로 증대 시키고 있다 반면 우리 나라는 해경의 정보기능을 위축시켜 해외 해양세력에 대한 정보조차 취득이 쉽지 않은 실 정이다 정보력은 군사력 경제력 정치외교력과 함께 한 국가의 국력을 구성하는 대 요 소 중 하나이다 이러한 정보력의 약화는 주변국과의 영유권 분쟁 해양경계획정 등에서 중장기적으로 전략적 판단과 대응을 제한하는 요인으로 작용해 국가적으로 엄청난 손실을 가져온다
해경의 수사정보기능 회복과 역할 재정립
따라서 해경 수사정보기능의 복원은 선택이 아닌 필수이다 다만 경찰청의 수사 정보기 능을 그대로 답습했던 과거 행태로의 회귀는 반대한다 이제는 광범위한 해양 정보력을 바탕으로 해상에서의 안전과 질서유지 국가안보를 위해 해경 수사정보만의 고유한 역할 을 재정립할 필요가 있다
Ⅳ
결 론
얼마 후에 있을 대선을 앞두고 각 후보들은 앞 다투어 해양경찰청 부활을 공약으로 내 세우고 있다 하지만 구체적으로 어떠한 모습으로 돌아가야 할지에 대한 심도 있는 논의 는 없어 보인다 본 발표는 국민 명 중 명은 바다가 안전하지 않다 라는 한국갤럽의 설문결과에 착안하여 논의가 시작되었고 이러한 해양안전에 대한 국민의 인식이 과연 현
5) (중국) ’16년 세계 최대규모 해경함정(1만2천톤) 2척 배치, 대형함(2천톤 이상) 76mm함포 장착, 헬기탑재 등 해경함정 대형화·무장화
* “영토주권과 해양권익 결연히 수호” 천명(시진핑 국가주석, ’17년 신년사) (일본) ’16년 초대형 순시선(6,500톤) 2척 건조, 센카쿠 등 영토분쟁 지역 104명 긴급 증원, ’17년 총 정원 338명 증원, 예산 2,000억 원 증액 * 센카쿠 분쟁 실시간 대응 위해 총리관저에 영상전송시스템 구축(’17.3월)
상황을 제대로 반영하고 있는지 검증이 필요 하였다 이에 정책환경 정책관리 정책기능 이라는 가지 측면에서 해양안전에 대한 현실태을 분야별로 나누어 분석하였다
먼저 정책환경 분야이다 우리나라는 지난 년간 유사한 형태의 대형 재난이 반복되었 고 그것의 근본적인 원인은 경제논리에 안전이 희생된 결과이다 또한 바다가 기존 해수 산 중심의 공간에서 생활 중심 공간으로 정책환경이 급변하고 있음에도 여전히 대부분의 해양안전정책은 산업안전에 초점이 맞춰져 있다는 점이 문제로 제기된다
다음은 정책관리 분야이다 세월호 사고를 비롯해 대형 해양사고가 발생할 때마다 관계 당국은 각종 후속대책을 쏟아 내었지만 좀처럼 문제가 해결되지 않았던 것은 본질적인 해 결책을 찾기보다 사후약방식 처리에만 급급했던 문제도 안고 있다
이어서 정책기능 분야이다 경제와 안전이라는 동등하지만 상호 대립되는 가치를 해양 이라는 공간개념에 사로잡혀 해수부와 해경을 수직적인 조직체계로 둔 결과 견제와 균형 이라는 민주주의 원칙이 정상적으로 작동하지 못한 점도 문제로 지적된다
이와 같이 전술한 가지 측면에서 모두 문제점으로 드러났고 국민들이 바다를 안전하 지 않다 라는 인식이 타당하다는 결론에 도달하였다 이에 안전한 바다 구현 을 위한 두 가지 방안을 제시한다
첫째 견제와 균형이라는 민주주의 원리 바탕 위에 경제와 안전이 상생할 수 있도록 해 수부와 해경의 분리가 필요하다 나아가 현재의 재난안전관리체계가 국가 안전 컨트롤타 워로써 자리매김하고 한층 기능을 강화할 수 있도록 국민안전부로 승격을 제안한다
둘째 해경 수사정보기능의 회복이 필요하다 최근 한국갤럽에서 실시한 해양안전에 대 한 대국민 인식 조사 에 따르면 국민 명 중 무려 명이 해양범죄 단속을 위해 해경 의 수사정보기능을 강화해야 한다 라고 답했고 국민 명 중 명은 해경이 해양범죄 단속의 주체가 돼야 한다 라고 답해 해양범죄에 대한 해경의 전문성을 대다수 국민들이 공감하였다 따라서 해양에서 견제와 감시를 본질로 하는 해경의 수사정보기능이 각종 해 양범죄를 근절하고 제 의 세월호 사고를 예방하기 위해서라도 역할과 책임을 명확히 하 여 원래의 자리로 돌아가야 한다
