(1) 전통 지역발전론의 한계
최근 지역의 경쟁력에 대한 관심이 증가하고 있으며, 이에 따라 지역정책 역시 전통적인 접근방법에서 벗어나 지역의 경쟁력 향상이라는 방향으로 재조정되고 있다. 과거 1950년대와 1960년대 선진국의 지역정책은 형평성을 강조하여 왔으 며, 그 결과 재정정책을 통한 부의 재분배 등이 주요한 수단으로 사용되었다. 그 리고 1970년대와 1980년대의 연속된 세계적인 경제위기와 변화의 물결은 실업의 특정지역에의 집중 등과 같은 현상을 유발하였으며, 그것에 대응해서 지역정책
역시 소득이나 기반시설 등의 측면에서 나타나는 불균형 완화 및 해소를 강조하 기 시작하였고, 아울러 고용창출을 위한 많은 시책들이 나오기 시작하였다.
이러한 일련의 정책은 인센티브나 재정적 지원을 통해 생산요소비용을 절감시 킬 수 있고, 이는 결국 기업의 입지이전 및 유치를 촉진할 수 있을 것이라는 생각 에 바탕을 두고 있다. 전체적으로 볼 때 이러한 정책들의 효과는 그리 만족스럽 지 못하였다. 지역불균형의 괄목할만한 완화 및 해소는 나타나지 않았다. 지역 수준에서 볼 때 역시 이러한 정책이 지역경제의 구조를 재편하는 효과 역시 한정 적이었다. 투자유치 정책을 통해 유치된 기업의 지역경제에 대한 영향은 기대에 미치지 못하였으며, 일각에서는 분공장 경제의 문제점을 노출하기도 하였다. 소 위 스코틀랜드 Silicon Glen의 경험은 이의 좋은 사례가 될 것이다(OECD, 2005).
이러한 맥락에서 전통적인 지역발전 이론 및 지역정책들은 크게 세 가지 측면 에서 비판을 받게 되었다. 첫째는 지역의 경쟁력 제고 노력은 투입비용의 저하를 지향하고 있으며, 따라서 선진 경제에 적용하기에는 부적절하다는 비판이다. 전 통적 정책은 임금의 인하, 세금감면, 재정 인센티브를 이용한 신규기업 유치 등 비용적 측면을 강조하고 있다. 그러나 선진 경제에서 이러한 비용중심의 접근은 통용되기 어려우며, 궁극적으로는 장기발전 동력을 저해시킬 가능성이 높다.
둘째는 대부분 개발 위주의 정책으로, 획일적‧일방적인 계획에 의해 이루어지 는 경우가 많다는 비판이다. 가령, 낙후지역에 대한 구체적인 특성(특히, 잠재력) 에 대한 고찰 없이 단일 사업에 대해 과도하게 투자함으로써, 지역경제의 발전 및 주민의 삶의 질 향상이라는 중요한 목표들을 달성함에 있어 한계와 위험성을 갖는다는 지적이 그것이다.
셋째는 지역 내 쇠퇴하고 있는 산업부문에 대한 직접 지원은 쇠퇴산업의 재생 효과보다는 이들 산업의 적응을 지연시키는 역효과를 야기하므로, 장기적인 관 점에서 볼 때 지역경제를 더욱 악화시킬 수 있다는 비판이다.
무엇보다도 전통적 지역발전 이론 및 정책의 한계는 지역발전이 지역이 보유 한 자원에 달려 있다고 암묵적으로 가정하고 있다는 것이다. 그러므로 전통적 지 역발전 이론 및 정책은 지역이 주도적으로 내부에 소재하고 있는 자원을 발굴해
서 그것을 효과적으로 활용하는 역량의 강화보다는 단순히 외부의 기업 및 투자 유치를 통해 지역이 보유하고 있는 자원의 부가가치를 증가시키려는 것에 주안 점을 두고 있다.
(2) 신지역발전론의 일반적 특징
신지역발전론은 이러한 전통적인 지역발전이론의 한계를 극복하기 위한 것으 로 1980년대 이후 축적된 신지역주의 이론들의 연구 성과를 바탕으로 하고 있다.
신지역발전론은 전통이론과는 다른 특징을 지닌다. 지역발전의 동인으로서 기술 혁신과 지식을 강조하며, 국가 및 지역 내 자원의 부존보다는 활용 역량을 강조 한다. 또 경제발전을 단선적 결과가 아니라 상호작용의 결과로 간주하며, 지역단 위 경쟁의 중요성 및 지역주도의 내생적 발전을 강조한다. 특히 이들은 경제발전 에 있어 사회‧문화적 요인의 중요성을 강조하고 있다.
신지역발전론에서 나타나는 다양한 특징의 배경에는 지역의 발전은 지역이 보 유한 자원(resource endowment)에 의해서만 이루어지는 것이 아니라는 인식이 있 었다. 전통이론들은 특정지역에 속한 지역발전의 자원이 타 지역으로 이전할 경 우 종전 지역에서와 동등한 효과를 유발하는 것으로 간주하고 있다. 그러나 신 지역이론은 지역은 물리적으로 분리할 수 없는 고유한 속성을 지니고 있으며, 이 는 지역의 자연적 환경은 물론 사회적, 역사․문화적 구조와 밀접한 관련을 지니 고 있다고 간주한다. 지역이 보유한 유‧무형의 자원은 지역의 사회적‧문화적 구 조의 틀 내에서 그 활용이 결정된다. 그러므로 지역이 보유하고 있는 자원이란 절대적인 것이 아니라 상대적인 개념이며, 활용구조에 따라 그 효과는 상이한 것 이다.
어떻게 활용하느냐에 따라 자원의 의미와 그 활용효과가 달라지기 때문에, 지 역발전은 지역의 자원과 그것을 활용하는 역량(capacity)이라는 두 가지 요인의 상호작용결과로 간주된다. 역량의 강화는 후진국에 대한 국제사회의 지원과 관 련하여 제기된 문제이다. 즉 경제원조가 효과를 발휘하기 위해서는 해당국가의 역량 강화가 우선되어야 한다는 인식에 바탕을 두고 이루어졌다. 지역적 차원에
서 역량강화에 대한 논의는 1980년대부터 이루어지기 시작하였다. 소위 제3이태 리 지역의 사례에서 출발한 산업지구 연구에서 출발하여 혁신환경, 사회자본과 경제발전간의 관계, 지역산업클러스터, 학습지역(learning region)과 지역혁신체계 등은 공히 지역이 보유한 유‧무형의 자원과 그것을 활용하는 역량을 강조하고 있다. 이러한 논의들 중 특히 지역 정책적 측면에서 많은 관심을 끌고 있는 것이 경쟁우위, 사회자본, 리더십, 제도적 역량에 관한 논의이다. 아래에서는 그러한 논의에 대해 간략히 살펴보고자 한다.