서 역량강화에 대한 논의는 1980년대부터 이루어지기 시작하였다. 소위 제3이태 리 지역의 사례에서 출발한 산업지구 연구에서 출발하여 혁신환경, 사회자본과 경제발전간의 관계, 지역산업클러스터, 학습지역(learning region)과 지역혁신체계 등은 공히 지역이 보유한 유‧무형의 자원과 그것을 활용하는 역량을 강조하고 있다. 이러한 논의들 중 특히 지역 정책적 측면에서 많은 관심을 끌고 있는 것이 경쟁우위, 사회자본, 리더십, 제도적 역량에 관한 논의이다. 아래에서는 그러한 논의에 대해 간략히 살펴보고자 한다.
비자의 선호도 및 신뢰도를 극대화시키는 방식으로 투입요소를 생산적으로 활용 했기 때문이다. 따라서 지역은 유망산업이나 기업을 선발하려고 시도하거나 기 반이 없는 새로운 산업을 육성하고자 노력하기보다는 지역 내 기업의 생산성을 어떻게 제고시킬 것인가에 관심을 둘 필요가 있다.
지역발전의 원천은 본질적으로 주어진 경쟁우위에 달려 있지 않고, 만들어지 는 것이다. 번영을 창출함에 있어 풍부한 천연자원, 지리적 위치, 저렴한 노동력 의 공급 등과 같은 주어진 경쟁우위의 중요성은 점차적으로 감소하고 있다. 세계 화로 인해 천연자원의 공급이 점점 용이해지고 있으며, 기술발달로 인한 대체재 의 보급 역시 확산되고 있을 뿐만 아니라 지리적 거리의 극복 또한 점차 쉬워지 고 있다. 즉, 지역의 번영은 지역에 내재된 생산요소 그 자체에 의해 결정되는 것이 아니라 지역 내 기업이 투입요소를 생산적으로 활용할 수 있도록 하는 여건 의 창출에 의해 결정되는 것이다. 가령 지금도 텍사스에서 원유를 생산하고 있으 나 세계 시장에서 볼 때 그 규모는 극소량에 지나지 않는다. 그럼에도 불구하고 휴스턴은 석유 및 가스 시굴과 생산 기술의 세계 중심지로 자리 잡고 있는데, 이 는 투입요소를 생산적으로 활용할 수 있는 여건이 이 지역 내에 뿌리내리고 있기 때문이라는 것이 경쟁우위론자들의 주장이다.
② 지역 경쟁력의 결정요인
경쟁우위론의 핵심명제는 무엇을 가지고 있는가가 아니라 어떻게 활용(또는 경쟁)하는가에 따라 지역 생산성 제고 및 경쟁력 확보, 그리고 지역경제 발전이 가능하다는 것이다. 그러나 실제 Porter(1998)의 연구에서 많은 관심을 끈 것은 무엇이 지역경쟁력을 결정하는가에 대한 것이다. 그는 산업클러스터의 개념 및 다이아몬드 모형을 통해 지역경쟁력을 설명하고 있다. Porter(1998)는 지역경쟁력 을 결정하는 기업환경으로 크게 투입요소 조건, 수요 조건, 경쟁여건, 관련∙지원 산업 등 네 가지를 제시하고 있다.
투입요소조건은 전문 인력이나 응용기술, 기반시설, 특정기업이 필요로 하는 자원 등을 생산에 직접 투입하는 자원의 확보가능성을 말한다. 수요조건은 지역
에서의 수요 특성을 의미한다. 이는 지역 내에서 생산하는 제품과 서비스의 질을 높이는 중요한 요인으로 작용한다. 가령 지역 소비자의 요구 수준이 높으면 이러 한 소비자의 요구에 부응하기 위해 기업은 투자하고 연구하게 될 것이다. 일반적 으로 지역시장의 크기가 크면 기업들은 규모의 경제를 활용하게 되며 경쟁력 향 상을 위해 노력하는 경향을 보인다. 기업전략 수립 및 경쟁관계 확립을 위한 여 건은 규칙, 인센티브, 투자 촉진 정책, 지적재산권 보호정책, 지역시장 개방정책 등 기업의 전략 수립 및 경쟁관계에 영향을 미치는 요소를 의미한다. 마지막으로 관련‧지원 산업을 지역 내에서 공급받을 수 있을 경우 물류비용 및 시간을 절약 하고 아이디어의 흐름을 촉진할 수 있으며, 지역 내 아웃소싱을 통해 생산의 유 연성을 제고할 수 있다.
<그림 2-1> 지역 생산성 결정요인
- 지 속 적 인 투 자 와 발 전 을 촉 진 하 는 지 역 여 건 조 성 - 지 역 경 쟁 기 업 들
간 의 활 발 한 기 업 활 동
기 업 전 략 수 립 과 경 쟁 관 계 확 립 을 위 한 여 건
투 입 요 소 조 건 수 요 조 건
관 련 /지 원 산 업 투 입 요 소 양 , 비 용
- 투 입 요 소 의 품 질 - 투 입 요 소 의 전 문 성
- 지 역 소 비 자 의 존 재 - 판 매 를 확 대 할 수 있 는
산 업 분 야 에 다 수 의 소 비 자 가 존 재
- 전 체 적 인 시 장 성 향 과 유 사 한 기 호 를 지 닌 소 비 자 의 존 재
지 리 적 경 쟁 우 위 의 원 천
-건 실 한 지 역 공 급 자 -경 쟁 력 있 는 연 관 산 업
자료: Porter(1998).
한편 이러한 산업 환경과 더불어 Porter(1998)는 지역 경쟁력에 영향을 미치는 외부 요인에 대해서도 지적하고 있는데 첫째는 정부의 역할이며, 둘째는 구성원 들의 경제협력을 촉진하는 제도나 기구의 존재이고, 셋째는 이해관계자들의 경 제적 규범과 태도이다. 먼저, 정부의 영향력은 위에서 논의한 네 가지 영역 모두
에 걸쳐 나타난다. 중앙정부 및 지방정부의 정책은 기업환경의 다양한 측면에 영 향을 미칠 수 있다. 정부의 역할은 크게 다섯 가지로 요약되는데, 이는 ① 거시 경제적, 정치적 및 제도적 환경 수립, ② 일반적인 투입요소, 기반시설 및 제도 등에 대한 효용성 및 효율성 향상, ③ 투자 인센티브, 독점금지법 및 지적재산권 보호제도 등과 같은 경쟁을 관리하는 규칙 및 인센티브 설정, ④ 클러스터 개발 및 향상 촉진, ⑤ 지역 내 경쟁체제 수립 및 참여 등이다.
협력을 위한 제도나 기구는 지역 내 공식‧비공식 조직 및 네트워크의 형성을 가능하게 함으로써 정보와 기술 교환을 촉진하며, 지역 경제 및 클러스터의 기업 환경을 개선시킨다. 구체적으로 이는 관련 주체들 간의 신뢰관계를 형성시키고 신뢰수준을 향상시키며, 협력적 활동의 조직화를 촉진시키고 경쟁을 자극하여 생산성을 높이기 위해 표준, 규칙 및 규범을 설정하는 등의 역할을 한다.
경제적 규범, 태도, 가치 및 신뢰 등은 ‘문화’로도 불릴 수 있으며, 지역 내 개 인, 기업 및 기관 등의 행태와 목표 등을 포괄하는 개념으로 네트워크의 원활한 기능을 지원하는 역할을 한다.
(2) 제도적 역량과 지역발전
① 제도적 역량의 개념
지속가능한 경쟁우위는 누구나 접근 가능한 재화나 서비스 및 자본의 세계적 이동을 통해 창출되는 것이 아니라 전략적 의사결정이 이루어지고 기업활동이 형성되는 지역의 기업환경 내에 존재하는 내적∙외적 자원의 결합을 통해 창출 되는 것이다. 지역의 기업환경 내에서 사람들은 공동의 문화를 보유하고, 신뢰에 기초한 네트워크를 구축한다. 물리적 자본은 세계를 이동하며, 인적 자본의 일부 도 그렇다. 그러나 사회적 자본은 지역의 문화와 제도에 배태되는 것이다(Sölvell, Lindqvist & Ketels, 2003, p.21). 이러한 점에서 볼 때 지역의 자립적 성장은 이동 가능한 자본의 활용가능성을 제고함과 동시에 내적인 경쟁력의 원천, 즉 지역의 제도적 역량을 제고하는데 있다고 할 수 있다.
<그림 2-2> 자본유형별 구성요소와 그 이동 가능성 이동가능성
국지적 ⇨ 세계적 부품 기계
특허 청사진 물적 자본
금융 자본
전문가 숙 련
노동력
과학자 인적 자본
인 적 협력 네트워크 제도
사회적 자본
자료: Sölvell, Lindqvist & Ketels, 2003.
제도적 역량2)에서 제도(institution)란 습관(habit), 관행(convention), 그리고 루틴 (routine) 등 반복적인 행태를 의미한다(Morgan, 1997). 물론 개인차원의 반복적인 행태를 의미하는 것이 아니라, 넓게는 사회 구성원들 사이에서, 협소하게는 조직 (예: 기업)의 구성원들 간에 전개되는 지속적인 상호작용을 통해 형성되는 관행 및 루틴(일련의 규칙, 규범, 절차 등)을 의미한다.
따라서 자립적 지역발전을 위한 잠재력으로서 제도적 역량이란 지역이 보유하 고 있는 자원을 지역발전에 효과적으로 활용하기 위해 지역의 이해관계자(예: 지 역의 리더, 공무원, 상공인, 일반 주민 등)를 조직화시키는 역량이라고 할 수 있는 데, 여기서 조직화란 단순히 지역의 이해관계자를 끌어 모으는 것이 아니라 구성 원들 간에 상호작용이 일종의 관행이나 루틴을 형성할 정도로 긴밀하고 지속적 으로 일어나게 함을 내포한다. 그리고 이러한 지속적이고 긴밀한 상호작용을 통
2) UNDP(1997)는 역량(capacity)을 개인과 집단, 조직과 기구 및 사회가 ① 핵심기능을 수행하고 문제를 해결하며, 그 목표를 규정하고, 이를 달성할 수 있는 능력을 증대시키는 과정이자 ② 발전의 필요성을 넓은 시각에서 지속가능한 방법으로 이해하고자 하는 능력으로 정의하고 있다.
해 지역의 구성원들 사이에서 지역이 직면한 문제에 대한 공통된 인식과 지역발 전에 대한 비전의 공유가 가능하게 되고, 그러한 공통의 목표 달성을 위해 구성 원들의 적극적인 참여와 협력이 이루어질 수 있다(Taylor, 2000). 사실 이러한 공 통된 문제 인식과 비전의 공유가 없다면, 지역발전을 위해 지역자원을 토대로 추 진하는 전략 및 사업에 대해 지역 구성원들의 호응이나 신뢰조차 형성되지 않을 것이고, 결과적으로 해당 전략 및 사업이 성공하지 못할 가능성이 높다(Amdam, 2000)3).
일반적으로 제도적 역량이란 용어는 사회자본(social capital)과 집단 리더십이 란 용어와도 유사한 개념으로 사용된다. 사회자본이란 “집단(공동) 행동을 가능 하게 하는 규범과 네트워크” 또는 “조직 내 또는 조직 간의 협력을 촉진하는 공 유된 규범과 가치 네트워크”로 정의된다(Putnam et al., 1993). 사회자본이란 개념 은 물리적․가시적 요인에 의해 설명되지 않는 발전격차를 설명함에 있어 유용 하다. 지역경제 발전이라는 측면에서 볼 때 사회자본은 거래비용을 절감하고 공 동의 목적을 추구할 수 있게 한다는 점에서 의미를 지닌다. 즉, 지역 잠재력을 구성하는 요소로서 사회자본은 지역이 보유한 자원의 효과적 활용에 영향을 미 치는 요인인 것이다.
이런 점에서 볼 때 사회자본은 지역의 제도적 역량과도 유사한 개념이라고 할 수 있다. 그러나 사회자본이 공동체에 뿌리내린 공유된 규범과 가치 네트워크를 의미하는 반면 지역의 제도적 역량은 공식화된 제도적 장치나 비전 설정․공유 노력 등을 포함하는 포괄적 개념이다. 따라서 Malik(2002)는 발전을 위한 역량으 로서 특히 중요한 의미를 지니는 것으로 비전, 제도, 사회자본이라는 상호 연관 된 세 가지 요소를 제시하기도 한다.
한편 제도적 역량이나 사회자본은 집단 리더십이란 용어와도 유사한 개념으로 사용된다. 지역경제 발전에 있어 집단 리더십이란 “지역의 경제적 성과를 향상시 키기 위해 지속적으로 그리고 목적의식을 가지고 부문 간에 걸쳐 협력을 이루고
3) 이와 관련해서, Daubon & Saunders(2002)는 “발전(development)이란 자신들의 문제를 인식하고 자신들 만의 해결책을 실행하는 지역 내부의 역량(internal capacity)에 관한 것”이라고 제시한다.
자하는 지역의 경향”으로 정의된다. 지역자원의 활용에 영향을 미친다는 점에서 집단 리더십은 제도적 역량과 유사한 개념이다. Stough(2001)는 지역사회에 체화 된 공동의 네트워크 관계를 칭하기 위하여 group leadership이란 개념을 사용하고 있으며 이를 사회자본과 동일한 개념으로 해석하고 있다.
② 제도적 역량이 지역발전에 미치는 영향
앞서 논의했듯이, 제도적 역량은 지역발전을 성공적으로 추진하기 위해, 구체 적으로는 자원을 지역발전에 효과적으로 활용하기 위해, 추진주체로서 지역의 다양한 구성원이 지역발전 노력에 적극적으로 그리고 지속적으로 참여하고 협력 하도록 유도할 수 있는 조직화 능력이라고 볼 수 있다. 그런데 제도적 역량은 잠 재력의 정성적 측면으로서 보통 가시적으로 드러나지 않는다. 하지만 김형국 (2002)과 김태환 외(2004)의 논의를 토대로 제도적 역량이 다음과 같은 하위요소 를 포괄하는 것으로 정리할 수 있다. ① 참여주체의 다양성과 참여방식, ② 주체 들 간의 파트너십, ③ 지역외부와의 협력 네트워크, 그리고 이러한 요소들을 뒷 받침할 수 있는 ④ 지역 주체들의 리더십과 ⑤ 각종 규범, 협약, 법령이 그것이다.
이러한 요소들은 제도적 역량 그 자체라기보다는 제도적 역량의 측정 지표 개발 의 기반이 된다. 이를 좀 더 상세히 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 참여주체의 다양성과 참여 방식은 지역발전의 추진에 다양한 이해관계 자를 광범위하게 참여시키고 있는지 그리고 실질적인 참여가 이루어지고 있는지 에 관한 것이다(김태환 외, 2004). 바꾸어 말해 누가 어떻게 참여하고 있는가에 관한 것으로서, 지역발전과 관련된 사회적 배제의 문제와도 연결된다. 사회적 배 제가 발생할 정도로 참여주체의 범위가 협소하다면, 그러한 주체들에 기반을 두 고 형성되는 파트너십 또는 네트워크는 배타적이 되거나 부정적 이미지를 갖게 될 수도 있다(Taylor, 2000).
둘째, 파트너십은 지역발전의 추진 과정에서 그러한 주체들(예: 지방의회, 공 무원, 지역 상공인, 주민 대표 등) 간의 상호작용, 즉 의견교류나 상호학습 또는 이해관계 조정 등이 상시적인 협력관계를 형성할 정도로 긴밀하고 지속적으로