S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
민간투자제도는 민간의 창의와 효율성을 SOC 투자에 접목시켜 부족한 정부재 원의 보완과 건설경기 활성화를 통한 경기부양을 위해 도입되었다. 국가경쟁력 확보를 위하여 SOC 시설에 대한 투자소요는 계속적으로 증가하는데 비해 정부 의 재원은 한정되어 있는 시점에서 민간투자제도의 도입으로 SOC 시설 확충에 많은 부분을 담당하고 있다.
그러나 이러한 민간투자제도 활성화의 이면에는 국가계획의 우선순위를 배제 한 사업성위주의 사업선정, 과열 경쟁을 통한 사업구도의 부적합 등 각 추진단계 별로 정비해야 할 부분이 많이 존재하고 있는 것 또한 사실이다. 따라서 현 시점 에서 민간투자제도의 도입당시의 상황과 현재까지의 민간투자제도의 추진에 따 른 투자효과를 비교하여 추진실적을 재조명해보고 현재의 활성화된 민간투자제 도를 한 단계 더욱 성숙시키기 위하여 민간투자사업의 전반적인 추진체계의 재 정립이 필요한 시기이다.
본 연구는 현재 추진되는 민간투자사업의 사업선정, 평가, 협상, 협약체결 등 추진단계별로 문제점을 분석한 후 각 추진단계별로 개선방안을 제시하여 민간투 자제도의 내실화를 기하는 것을 목적으로 하고 있다.
연구의 전체적인 흐름을 살펴보면, 일단 민간투자제도의 개요와 내실화의 정
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의 및 추진효과를 분석하여 기초로 한다. 민간투자제도와 내실화의 토대가 되는 사항들을 알아보고 정리한 후, 해외민간투자제도 및 사업현황과 전문가 자문과 설문을 통해 현재 상황에 대한 문제점을 추진단계별로 분석한다. 이것을 다시 해 외의 제도를 통한 시사점과 전문가 의견 수렴의 과정을 거치게 한 후, 우리의 상 황에 맞는 개선방안을 도출해 낸다.
1장에서는 연구의 필요성과 목적, 범위와 방법 그리고 정책적 활용 및 기대효 과 등 연구의 기초가 되는 사항들을 정리하였다.
2장에서는 내실화를 기하기 위한 개선방안을 도출하기 전에 민간투자제도의 개요를 살펴보는데, SOC 확충방안과 민간투자사업의 현황 및 추진실적 규모, 민 간투자사업의 단계별 추진체계 등을 분석하여 전반적인 민자제도의 이해를 돕 고, 방안을 도출하기 위한 기초자료로 활용하였다.
사회기반시설은 재정사업과 민간투자사업을 통해 확충되고, 최근 10년간 도 로, 철도, 항만 등 5개 분야 사회기반시설 건설에 156.5조 원의 투자를 달성하였 다. 하지만 사회간접자본에 대한 정부의 재정투자가 축소되고 있는 상황이며, 재 정투자 감소부분을 민간투자 및 공기업 투자가 대체하여 SOC 총투자는 일정한 수준을 유지하고 있는 것이다.
재정사업은 [국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률]에 의거하여 중앙정부, 지방정부, 정부투자기관인 공사 등에서 공공공사를 발주하여 사회기반시설이 확 충된다. 재정사업의 추진체계는 사업의 구상, 결정 → 사업의 집행 → 사업의 평 가를 포괄하는데, 사업구상단계는 중장기 기본계획 등 예비타당성 이전의 단계 를 말한다. 사업의 결정단계는 사업성 검토, 타당성 분석(예비 타당성 조사)을 통 해 사업계획으로 확정되는 단계를 의미하며, 사업의 집행단계는 기본설계, 실시 설계, 예산의 책정, 입찰 및 계약체결, 사업시행(시공), 완공, 하자보수를 시행하 는 단계이다. 사업의 평가단계에서는 시설물의 성능평가 및 사업수행의 정책효 과를 판단한다. 민간투자사업은 정부고시사업과 민간제안사업으로 나누어 볼 수 있고, 정부고시사업의 경우 7개 step의 추진절차가 있으며 민간제안사업은 6개 step의 추진절차가 있다. 정부고시사업의 줄거리는 대상사업 지정과 시설사업기
본계획 수립 고시에서 사업계획서의 제출 및 검토ㆍ평가, 실시협약 체결 등 사업 시행자 지정을 거쳐 실시계획 승인 및 준공확인의 과정을 거친다. 민간제안사업 은 첫 단계로 민간이 제안서를 제출하여 내용검토를 거친 후 제안내용이 공고되 고, 제3자 제안을 거쳐 협상대상자 지정 단계와 실시계획 승인 및 준공이 이루어 진다.
민간투자사업 현황은 사업을 관리하는 주체에 따라 기획예산처가 관리하는 국 가관리사업과 주무관청이 직접 관리하는 자체관리 사업으로 구분된다. 국가관리 사업은 민간투자사업심의위원회의 심의를 거쳐 대상사업으로 지정된 사업으로 서 사업자 지정사업(완공, 시공 중 및 착공준비 중인 사업)은 54개 사업과 협상 중, 모집 중인 사업을 포함하여 총 70개 사업이다. 자체관리 사업은 사업자가 지 정된 사업이 81개 사업으로 완공이 49건, 시공 중인 사업은 25건, 착공준비 중인 사업이 5건이며 아직 협상 중인 사업이 5건으로 총 84건이다.
민간투자 추진실적 규모를 알아보자면, ‘06년 9월 현재, 실시협약 체결기준으 로 총 133개 사업이며, 총사업비는 41.1조 원이다. 국가관리 사업인 도로, 철도, 항만 등 대형 교통시설 위주로 48개 사업, 총 투자비 36.1조 원이고, 지자체 사업 은 환경시설ㆍ주차장 등 소규모시설위주 85개 사업, 총 투자비 5.0조 원이다.
3장에서는 내실화의 정의를 짚어보고 연구에서 초점을 맞출 내실화라는 의미 를 설명하였다. 또한 민간투자제도의 내실화현황을 살펴보고, 민간투자사업의 추진 효과를 구체적인 사업 사례를 통하여 재정절감 효과, 조기공급 효과, 정부 리스크의 이전 효과, 사회적 편익 및 거시경제적 효과 측면에서 분석하였다.
우선 내실화의 의미를 살펴보면, 민간투자제도의 목적인 ‘사회기반시설에 대 한 민간의 투자를 촉진하여 창의적이고 효율적인 사회기반시설의 확충ㆍ운영을 도모함으로써 국민경제의 발전에 이바지함’을 달성하기 위한 일련의 과정으로 해석하여, 민간투자법 및 시행령, 각 년도 민간투자사업 기본계획 등 민간투자사 업을 보다 공고히 하는 것을 주요 의미로 하였다. 그리하여 투자재원을 다변화하 고, 필요한 시설이 적기에 공급될 수 있도록 참여하는 사업자 및 민간제안사업을 촉진하기 위한 절차의 간소화 등 민간투자사업의 활성화를 유도하는데 그 의미
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를 둔다. 또한, 민간투자사업자들의 적극적인 참여로 시장경쟁을 촉진하고 SOC 시설물의 조기 확충, 비용절감 등을 통한 국민경제의 발전에 이바지한다. 즉, 인 프라시설의 계획, 건설, 운영에 있어서 민간투자를 촉진하여 민간의 효율과 창의 를 활용하고 자원동원의 효율성을 증대시키는 것이다. 그리하여 본 연구의 내실 화에서는 ‘효율성’과 ‘창의성’의 두 가지 키워드를 중심으로 두고, 창의성과 효율 성 제고를 주요 목표로 삼았다.
이것을 기초로 그동안의 민간투자제도의 내실화 추진현황을 살펴보면, 사업대 상의 확대 및 추진방식의 다양화, 민간창의와 효율에 대한 인센티브 제공 및 지 원제도 강화, 적정수준의 투자수익 보장, 민간투자사업 전담센터 설립, 투자재원 의 다양화, 경쟁의 촉진 등을 위해 많은 노력을 기울여왔다.
그리고 민간투자사업의 추진 효과를 구체적인 사업 사례를 통하여 재정절감 효과, 조기공급 효과, 정부 리스크의 이전 효과, 사회적 편익 및 거시경제적 효과 측면에서 분석하였다.
민간투자사업은 SOC 부문에 대한 정부재정지출 감소를 보완하여 중앙정부의 예산비중이 감소하고 있는 SOC 투자재원의 확충에 기여한다. 재정운영의 효율 성 제고와 재정의 경기 대응능력이 강화되고, 이는 경직적인 예산일정에서 벗어 나 탄력적인 투자규모, 투자시기 등을 조절할 수 있는 등의 재정의 효율적, 계획 적 집행을 가능케 하는 것이다. SOC 투자재원 확충효과(순 민간투자실적)는 2004년까지 9.6조 원이며, 점차적으로 감소하는 예산체계에서 SOC 시설의 확충 을 위하여 민자사업이 담당한 부분이 점차 증가하고 있으며 이는 투자재원의 확 충 효과를 가져오고 있다.
조기공급 효과는 재정투자만으로는 서비스 제공에 역부족을 해소하고 국민생 활에 긴요하나 투자가 더딘 사회기반시설 조기 확충에 따라 국민 삶의 질 향상 및 중장기 성장동력 배양에 기여하는 효과이다. SOC 시설의 조기공급은 공급시 기의 단축, 공사기간의 단축에 의하여 발생되는데, 2003년 조사된 12개 구간의 평균 사업기간은 7.4년이 소요되는 것으로 민자사업의 일반적인 공사기간 5년보 다 약 2년 정도 연장되는 것으로 조사되었다. 따라서 공사기간의 경우 재정사업
으로 추진될 경우와 비교하면, 공사기간 측면에서는 민자사업이 약 2.4년 정도 적게 소요되는 것으로 분석되었고, 민자사업의 특성상 공기연장이 특별한 사유 를 제외하고는 불가능하므로 소요기간 측면에서는 민자사업이 유리한 것으로 분 석되었다.
정부 리스크 이전 효과는 민간투자의 자율조절 메커니즘에 의하여 SOC 시설 공급의 확실성을 높인다는 의미로 해석해야 할 것이며, 재정사업에서 빈번히 발 생하는 공기 연장, 총사업비 증액 방지로 민간의 경영기법을 활용한 공공 서비스 의 질과 생산성 제고가 가능하다.
그리고 민간투자제도는 편익효과를 가져오는데 순 민간투자액 9.6조 원에 1.2 의 B/C를 적용한 11.5조 원을 민간투자로 발생되는 총사회적 편익효과로 볼 수 있으며, 사회적 순편익은 1.9조 원으로 추산된다. 정부재정 및 수요자에 미치는 직접적인 효과 이외에도 효과의 크기를 명확히 구분하거나 계량화 하기는 어렵 지만 금융시장의 발전, 건설시장의 활성화 등의 간접효과가 있다.
그 외에 거시경제적 측면으로 긍정적 효과를 가져오기도 한다. 1994년부터 2004년까지 약 9.6조 원(건교부 사업 4.9조 원)의 민간투자 확대에 따라 19.7조 원 (건교부사업 10.2조 원)의 생산유발 효과가 있었으며, 고용은 15만 3,545명(건교 부사업 7만 9,270명)의 고용유발이 발생된 것으로 추정된다. 민자사업의 경우 정 부는 총 사업비의 30%에도 미치지 못하는 정부재정지원금(건설분담금)만으로도 투자 및 고용에 있어서 레버리지 효과를 거두고 있는 것이며, 기타 효과로는 장 기투자처의 안정성 및 수익성이 동시에 보장되는 투자처를 제공한다.
4장에서는 영국 등 해외선진국의 민간투자제도를 분석하고, 기타 국가들의 민 간투자제도를 살펴보았다. 각 국가의 민간투자사업의 추진절차 등 민간투자사업 의 추진체계 및 사업제안 평가에 대한 우리제도와 비교 제시하여, 각 특징 및 장 단점을 알아본다. 그리고 대표적 국가의 민간투자사업 현황을 살펴본 후, 앞서 살펴본 특징 등으로 시사점을 도출하였다.
민간투자제도의 선진국인 영국을 비롯하여 일본 및 기타 국가 민간투자제도의 특징 및 장단점 비교는 본문 중 <표 4-2>에 잘 나타나있다. 또한 민간투자사업의
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현황과 대표적 사례를 제시하여 앞서 비교와 함께 시사점을 도출하였는데, 우선 대상사업의 선정에서는 사업자체로부터 양호한 수익성이 예상되는 경우에 한하 여 민간투자사업으로 선정함으로써 민간사업자들의 관심제고를 통한 경쟁 제고 를 도모하는 것이다. 두 번째는 경쟁가능 사업 위주의 선정으로, 충분한 경쟁의 형성이 어려울 것으로 예상되는 경우 위험의 재분담, 보상수준의 조정, 사업의 분할입찰 등을 통하여 경쟁을 제고하거나, 여의치 않은 경우 신속하게 민간투자 대상사업에서 제외시킨다. 세 번째는 대상사업 범위 확장의 필요성 증가에 따른 범위 확장도입이다. 또한 지역여론 수렴제도와 금유용성(Value for Money) 검증 제도 도입을 통하여 민간투자사업에 대한 타당성과 공공성을 확보할 필요가 있 다.
사업자 선정절차에서는 대부분의 선진제도 하에서 시행하고 있는 사전자격심 사제도(Pre-qualification)의 적극적인 채택이 필요하고, 사업제안비용 보상제도의 체계화도 이루어야 할 부분이다. 사업분할을 통한 사업자 모집으로 중소형 건설 회사 및 그 컨소시엄이 SOC 사업에 적극적으로 참여함으로써 사업자간 경쟁을 촉진할 수 있는 구조를 마련하여 사업시행구조의 융통성을 제고할 필요가 있다.
그리고 직접협상을 통한 사업자 선정제도에 대한 검토도 시행되어야 한다.
가격정책에서는 우선 가격상한제(Price Cap)의 체계화 및 적용범위의 확대가 필요하다. 그리고 성과보상제(Performance-Linked Compensation)의 확대 적용도 고려되어야 한다. 성과보상제를 건설완료 이후 운영기간에도 적용하고, 사업별 로 체계적이고 합리적인 보상체계를 수립하여 민간 사업자간 참여를 유인하는 동시에 공공서비스의 질적 수준을 제고할 필요가 있다. 그리고 각종 새로운 사업 개발비용에 대한 신속한 인지 및 그 합리성 평가를 통하여 민간사업자의 개발비 용의 인정이 활성화 되어야 비용에 부담없이 창의적이고 효율적인 사업의 제안 이 이루어질 수 있기 때문에 사업제안자의 합리적인 개발비 인정도 요구된다, 마 지막으로 차환(Refinancing)에 따른 이익배분방안 수립이 필요하다.
투자시장에서는 재무투자자의 참여를 활성화 하는 대책이 요구된다. 각종 연 기금의 주식취득 제한의 완화, 국내외 Infra fund의 설립활성화를 위한 인센티브
체계정비, Infra fund의 상장을 통한 유동성 제고, 국내외 Private equity의 참여 유 인, 재무투자자 및 지분을 보유하고 있는 민간사업자가 큰 비용부담 없이 투자지 분을 적절한 시기에 매각할 수 있는 유통시장의 형성 등의 대책이 필요하다. 그 리고 대출기관이 민간사업자(건설회사)에 대한 대출지급보증을 요구하여 건설회 사의 민간투자사업에 대한 참여를 저해하여 온 것으로 파악되는데, Non-recourse Project Finance 구조의 정착을 유도하여, 대출기관이 본연의 Project Financing의 취지에 부합하는 관행을 정착할 필요가 있다.
5장에서는 그동안의 민간투자제도에 대해 현재 제기되고 있는 문제점들을 각 단계별 창의성과 효율성으로 구분하여 살펴보고, 설문결과를 참고하여 앞으로 내실화를 이룰 수 있는 방향에 대해 논의하고자 하였다. 설문의 내용은 문헌고찰 및 자문을 통하여 얻어낸 민간투자사업의 추진단계상의 문제점을 바탕으로 작성 하였으며, 설문의 정확성 및 신뢰성을 최대한 확보하기 위하여 관련분야의 석사 과정, 박사과정, 박사, 전문가를 대상으로 예비설문조사(Pilot Survey)를 실시한 후, 이 과정에서 나타난 설문조사 내용의 문제점을 수정․보완하여 최종설문을 작성하였다. 구체적인 설문대상은 민간투자사업과 직접관련이 있는 SOC포럼회 원, 도로 및 공항기술사회원, 교통기술사회원 및 기타 관련 엔지니어 회사에 종 사하는 전문가를 선별하여 조사하였다.
우선 대상사업 선정단계의 문제점, 사업계획의 검토ㆍ평가단계, 우선협상대상 자와의 협상단계, 실시협약체결 등 사업시행자 지정의 단계별 문제점을 창의성 과 효율성 관련 항목으로 나누어 살펴보았다.
대상사업 선정단계에서 창의성 관련 문제점으로는 장기간의 투자 대상사업 발 굴의 어려움, 사업의 안정성 저하로 인한 PF의 어려움, 사업위험이 전적으로 민 간에게 부담, 사업제안비용 보상제도 미흡에 대해 지적하고 개선되어야 할 방향 을 언급하였다. 효율성 관련 문제점으로는 불확실한 수익성으로 인한 사업타당 성 및 수지분석의 어려움, 시설사업기본계획의 불충분한 내용에 대해 살펴보았 다. 사업계획의 검토ㆍ평가단계의 창의성 문제는 자격심사에 따른 문제, 가격위 주의 평가에 대해 분석 및 개선되어야 할 방향을 훑어보았고, 효율성 문제는 VE
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제안의 실효성 미비, 사업제안시 Guideline 등의 부재로 인한 지나치게 많은 경비 소요 문제에 대해 알아보았다. 우선협상대상자와의 협상단계의 창의성 관련 항 목은 리스크관리의 주체에 대한 문제였고, 효율성 관련 항목은 협상대상 사항을 명문화한 규정의 부재로 야기되는 혼란, 실시협약까지의 지나치게 길어지는 소 요시간, 시설운영사의 규모부실로 인한 적정서비스 제공 실패ㆍ정부지급금 감소 ㆍSPC 설정상의 문제유발 등이었다. 마지막 단계인 실시협약체결 등 사업시행자 지정단계의 창의성 문제는 해지시 지급금 산정기준에 대한 것이었고, 효율성 문 제는 총사업비 결정의 구체적인 재정지원 절차의 미확립, 운영 및 유지관리단계 의 효율적인 성과관리에 대한 점이었다.
앞장에서 우리나라의 민간투자제도의 문제점을 언급하였고. 6장에서는 지금 까지 제시된 문제점을 해결하기 위해 실시된 설문 결과분석을 반영하여 개선방 안을 제시하고자 하였다. 우선 개선방안 수립의 4가지 기본방향을 설정하여, 이 에 따라 창의성과 효율성 항목으로 나누어 제시하였다. 단순히 단계별 나열에서 그치는 것이 아니라 이것을 재구성하여 더욱 효과적인 개선방안 도출에 활용하 고자 하였다.
기본방향은 사업시행조건의 합리화 방안, 경쟁촉진을 통한 민간투자사업의 내 실화, 민간투자 활성화를 위한 대책의 추진, 민간투자제도 성숙을 위한 선결과제 의 4가지 사항이며, 각 단계마다 내실화의 주요 의미인 창의성과 효율성 제고 방 안으로 제시하였다.
사업시행조건의 합리화방안의 효율성 제고 방안은 최소운영수입보장 기준의 개선방안, 목표수익률의 전환 및 다변화를 통한 합리화방안이 있고, 창의성 제고 방안은 금융조달에 따른 이익공유 방안, 성과와 연계한 재정지원 방법의 개선이 있다. 경쟁촉진을 통한 민간투자사업의 내실화의 효율성 제고 방안은 사업추진 의 가속화 방안 마련, 충분한 공사비 검토 등 총사업비 하향조정 방안 도입이 있 으며, 창의성 제고 방안은 가격요소 평가비중 조정의 탄력성 부여 방법이 있다.
민간투자제도 활성화를 위한 대책의 효율성 제고 방안은 수요추정의 객관성과 전문성 제고, 총사업비 결정ㆍ관리의 객관성ㆍ효율성 제고 방안, 사업방식에 따
른 추진단계 간소화 방안, 민간투자 심의위원회 심의대상 범위의 합리적 조정 방 안을 살펴보았고, 창의성 제고 방안은 대상사업의 다양화 및 범위의 확대를 위한 방안, 개인 및 재무적 투자자의 다양한 참여, 외국인 투자자참여 촉진을 위한 방 안 강구, 신용보증기금의 보증 확대, 계약 해지시 지급금 산정기준 개편방안을 살펴보았다. 마지막으로 민간투자제도 성숙을 위한 선결과제의 효율성 제고방안 은 내실있는 사업타당성 분석, 사업추진기간의 단축, 적절한 정부의 부담범위 설 정을 제시하였고, 창의성 제고방안은 재무적 투자자의 참여촉진을 제시하였다.
이상으로 민간투자제도의 현황과 문제점 및 개선방안에 대해 살펴보았고, 이 는 선진국과 같이 성숙된 시장으로 이끌고 가기 위해서 당면한 문제점을 합리적 으로 개선하여 효율적인 운영을 하기 위함이다. 무한경쟁시대를 맞아 국가경쟁 력의 원천이 되는 인프라시설의 확충을 위해 민간투자사업의 확대는 불가피하 다. 하지만 정부의 인프라시설에 대한 꾸준한 투자에도 불구하고 급증하는 수요 를 충족시키기에 재원이 턱없이 부족하므로, 인프라시설의 계획, 건설, 운영에 있 어서 민간투자를 촉진하여 민간의 효율과 창의를 활용하고 자원동원의 효율성을 증대할 필요가 있다. 본 연구는 민간투자제도 도입에 따른 투자효과분석을 통하 여 향후 정책방향을 비롯한 제도추진의 확실성 확보에 기여할 것으로 기대된다.
민간투자사업의 주요 단계별로 개선방안을 제시하여 사업추진의 안전성 확보가 이루어질 것이고, 원활하고 투명한 사업추진에 기여할 수 있을 것이다. 또한 해 외투자자의 참여의욕 고취 기대와 민간투자제도의 내실화를 위한 추진단계별 개 선방안 제시로 전반적인 사회기반시설의 조기 확충을 통한 국민 삶의 질 향상 및 중장기 성장 동력 배양에 일조하는 정책방안을 마련하는 기초가 될 것이다.
