공간정보체계를 활용한 뉴욕시 워터프런트 종합계획의 도시계획 특성 분석
- Comprehensive Waterfront Plan을 중심으로 -
An Analysis on the Planning and Design of New York City Waterfront Comprehensive Plan Using the GIS
- Focused on the Comprehensive Waterfront Plan in 1992 and 2011 -
나인수
1), 신은기
2)Na, In Su
1)･ Cinn, Eungee
2)Received January 25, 2017; Received March 2, 2017 / Accepted March 3, 2017
ABSTRACT: This study aims at finding issues and ideas of waterfront planning through analysing planning concepts and characteristics of New York City Waterfront Comprehensive Plan(NYC WCP). The first NYC WCP in 1992 divided waterfront area as 4 functional areas which are natural, public, working and redeveloping waterfront. The characteristics of WCP in 1992 are zonning, height, setback, public access, visual corridor, floor area and so forth. After then NYC WCP revision in 2011 intergrated and developed the former plan through the eight visions which are expanding public access, enlivening the waterfront, improving water quality, restoring the natural waterfront, enhancing the Blue Network, improving government oversight and increasing climate resillience. In conclusion, NYC WCP successfully achieved both sufficient capacity of planning concepts and design guidelines for each region.
KEYWORDS: Waterfront Comprehensive Plan, New York City, GIS 키워드: 워터프런트 종합계획, 뉴욕시, 공간정보체계
1)정회원, 인천대학교 도시건축학부 조교수 ([email protected])
2)정회원, 인천대학교 도시건축학부 조교수 ([email protected]) (교신저자)
DOI: https://doi.org/10.13161/kibim.2017.7.1.009
1. 서론
1.1 연구의 배경 및 목적
수변공간은 근대에 이르기까지 생활용수의 취득 또는 산업화 를 위한 교통로의 역할로 주로 쓰이다보니 하나의 공공재로서 충분히 관리되지 못한 측면이 있었고, 환경오염이나 수자원 고 갈에 이르거나, 육상과 항공 교통의 발달로 인해 기능적 측면을 상실하기도 하였다. 그러나 최근에 들어서는 수변공간이 가진 고유한 특성들, 도시경관의 질 향상, 휴식 및 여가공간의 제공을 비롯하여 열섬효과 완화 등의 기후변화 대응 측면에서도 그 의 미가 재조명되고 있으며, 세계적으로 많은 도시들이 도시재생과 재활성화 차원에서 수변공간을 중심으로 도시를 재편하고 있다.
우리나라 역시 서울의 한강과 청계천을 비롯하여 지방도시의
하천 재정비를 실행해오고 있으며, 이를 통해 새로운 장소성을 구현하기에 이르고 있다. 그러나 다른 한편으로는 아직까지 우 리의 수변공간에 대한 접근은 수변공간 자체에 주목하고 있어 주변지역과의 연계나 수변공간의 다양한 프로그램과 역할을 재 설정하는 부분에 있어서는 다소 부족한 점도 발견되고 있다. 특 히 수변공간에 대한 체계적이고 종합적인 계획을 위해서는 보다 상세하고 구체적인 자료의 구축이 필수적이다. 그러나 우리나라 의 경우 하천이나 해안 유역에 관한 기술적 자료 정도가 구축되 어 있을 뿐 인접한 수변공간의 범위와 배후지역에 대한 자료가 매우 부족하다.
본 연구는 아직까지 우리나라에서 유역별, 사업단위 별로 추 진되고 있는 다양한 수변공간 정비 및 개발에 보다 체계적이고 종합적인 계획이 필요하다는 측면에서 1990년대부터 수변공간
에 관한 체계적이고 종합적인 접근을 마련해 온 뉴욕시의 워터 프런트 종합계획을 살펴보고자 한다. 이를 통해 개별 수변공간 활성화나 도시재생에 앞서 정책적 측면에서 수변을 바라보는 장기적 측면의 수변공간 개발 전략의 시사점을 도출 하고자 한 다. 특히 뉴욕시의 경우 최초 계획인 1992년 계획에 비해 정교한 공간정보체계자료를 구축한 후 수립된 2011년 계획에 이르러 보 다 구체적이고 정확한 자료를 근거로 종합계획을 수립하고 있어 우리나라 수변공간 계획에 시사하는 바가 크다고 할 수 있다.
1.2 연구의 범위 및 방법
본 연구의 대상은 1990년대 초부터 비교적 오랜 기간 수변공 간에 대한 연구와 계획을 수립해 온 뉴욕시의 사례를 대상으로 한다. 뉴욕시의 경우 일찍이 1992년 “New York City Comprehensive Waterfront Plan”(이하 CWP)를 수립하였고, 수변공간의 특성을 Natural, Public, Working, Redeveloping으로 구분하여 4가지 기능구역을 설정하였다. 이러한 종합계획에 따라 수변공간 재활 성화 프로그램(WRP: Waterfront Revitalization Program)과 수 변공간 용도지역제(WZT: New York City Waterfront Zoning Text)를 운영해오고 있다(Choi et al., 2009).
또한 20년이 지난 시점에서 종래 1992년 발표된 종합계획의 수정안인 “New York Coty Waterfront Comprehensive Plan:
Vision 2020”(2011)을 발표하였는데, 이 계획에서는 전차계획에 비해 다양하고 구체적인 공간정보체계 자료를 구축하고 활용함 으로써 정책적 정합성과 합리성을 추구하고 있다.
따라서, 뉴욕시에서 지난 20년간 발표된 두 계획을 대상으로 각 시기별 계획개념과 특성을 살펴보고 서로 비교함으로써 수변 공간에 대한 종합계획의 시사점을 도출하고자 한다.
2. 이론 연구
2.1 수변공간의 정의와 역할
수변공간의 정의는 나라마다 다른데, 우리나라의 경우 수변 (水邊), 수변공간(水邊空間), 수제(水際), 해안역(海岸 域) 등으로 다양하게 쓰이고 있으며, 1999년에 제정된 연안관리법에서 “해 안선을 사이에 둔 육역(陸域)과 해역(海域)”으로 정의한 것을 제 외하면, 아직까지 개념정의가 명확하지 않으며(Lee, 2006), 현 재도 친수공간, 수변공간, 워터프론트 등으로 다양하게 사용되 고 있다.
일본의 경우에는 1980년대 중반부터 연안역(沿岸域), 코스탈 에리어(coastal area), 베이에리어(bay area), 수제역(水際域), 수제공간(水際空間), 수변(水邊), 리버프론트(riverfront) 등의 용 어를 사용하였으며, 미국에서는 waterfront harborfront, shoreline, riverside 등을 수변공간으로 사용하고 있다. 이렇듯 기본적으
로 수변공간의 정의는 초기 도시에 접하여 있는 바다나 하천, 호수, 운하 등의 수역과 육지부와의 경계영역(인접한 토지, 연안 도로 등)이라는 장소적 의미에서, 근래에는 바다나 하천 등이 지니고 있는 쾌적한 자연환경을 도시민들에게 제공하는 공간적 의미로 변하고 있다.(Lee, 2006) 본 연구에서는 이러한 관점에 서 수변공간을 하천 또는 해안을 따라 형성된 육지로 정의하되 이른바 수변의 영향이 미치는 배후지역까지를 포함하여 해당 지역에 대한 영역적 개념을 상정하고자 한다.
일반적으로 수변공간의 역할은 점적 역할, 선적 역할, 면적 역할로 구분되며, 점적(point)으로는 사람과 물이 직접 접촉하는
‘친수성・공공성’, 선적(corridor)으로는 지역과 지역의 ‘연결 성’, 면적(zone)으로는 배후지역과 일체된 제3의 도시공간으로 서 ‘확장성・결합성’이 중요하게 작용하는데, 우리나라는 아직 도시 수변을 친수공간으로 조성하는데 머무르는 수준으로서 수 변공간의 점적 역할, 선적 역할, 면적 역할을 모두 충족, 활용하 는데 미흡한 점을 보이고 있다.(Choi et al., 2009) 이에 따라 본 연구에서는 수변공간에 관한 보다 종합적이고 체계적인 접근 이 필요하다는 차원에서 해외 선진사례의 워터프런트 종합계획 을 통해 향후 우리나라 수변공간 계획의 시사점을 도출하고자 한다.
2.2 뉴욕시 수변공간 관련 선행 연구
기존에 뉴욕시의 수변공간에 관한 연구들을 살펴보면 대표적 연구로 Lee(2006), Choi et al.(2009), Kim et al.(2009), Jeon et al.(2015)이 있다.
먼저 Lee(2006)는 수변개발의 성공사례로 평가받고 있는 뉴 욕, 토론토, 싱가포르의 수변공간 재생사례를 대상으로 하여, 도 시 수변공간이 어떠한 도시개발운영 시스템하에서 운영되고 있 는지 분석하였으며, 분석 항목으로는 비물리적 측면인 개발원 칙, 관련제도, 개발주체, 개발단계와 물리적 요소로 디자인 가이 드라인 을 설정하였다. 그 결과 해외의 경우 수변공간을 도시재 생의 전략적 요소로 삼아 마스터플랜 을 수립하고 있고, 장기적 계획에 따른 단기적 지침계획을 운영하고 있음을 밝혔다. 또한 수변공간의 체계적 관리를 위해 독립적인 수변공간 개발 주체가 필요하고 단계적 개발계획이 마련되어야 함을 피력하였다.
한편 Choi et al.(2009)은 뉴욕시의 수변공간 특성과 관련계 획을 파악한 후 뉴욕시 도시전략계획(Strategic Plan 2005)에서 최우선 과제로 제시되어 있는 로어 맨해튼(Lower Manhattan) 의 수변공간 재개발사례를 지역-도시-프로젝트(커뮤니티) 차 원에서 분석하였다. 연구 결과로는 뉴욕시에서는 연속된 선형공 간의 특성을 살려 지역 차원의 그린웨이 계획을 수립하고 이를 세부 실행계획으로 구체화하고 있었으며, 수변공간 재개발은 도 시 차원에서 수변과 배후지를 결합하여 도시장소로서 수변공간
에 접근함으로써 기성시가지의 블록과 가로 시스템의 연장선상 에서 지역사회와 수변공간의 연계성을 강화하고 지역사회에 필 요한 공공공간 및 공공시설을 확충하고 있음을 밝혔다.
다음으로 Kim et al.(2009)는 뉴욕의 맨해튼 워터프론트 재생 사례를 분석하여 도심활성화를 위한 워터프론트 재생디자인 수 법의 특징을 도출하였다. 해당 연구에서는 상위계획인 워터프론 트 종합계획(1992)이 도시공간적 측면과 경관 측면의 디자인 방 안을 제시하고, 맨해튼 수변계획에서는 수공간과 수평적인 수변 지역으로 계획대상을 한정하고 있으며, 이를 바탕으로 보행로, 수변공원 등을 계획하고 있음을 밝혔다. 또한 이에 따라 선적 재생인 허드슨 리버파크와 이스트리버 워터프론트 재생이 이루 어지고, 면적 재생으로 배터리파크시티와 허드슨야드 프로젝트 가 실행되고 있음을 살펴보았다.
끝으로 Jeon et al.(2015)은 기후변화에 대응한 수변 도시 계 획안을 수립하고 있는 뉴욕과 보스턴을 대상으로 기존 수변개발 과정을 기초로 기후변화 대응 현상공모 안을 비교하여 수변도시 의 계획특성을 건축적, 공간적 차원에서 살펴보고 수변계획요소 를 도출하여 이상기후에 대응한 공공의 수변공간 계획방향을 제안 하고자 하였다. 그 결과 자연회복체계를 통한 도심과 수변 의 그린인프라 구축 및 수공간을 활용한 연계성 확보, 해수면 상승에 대한 공간구획으로 수변접근성 향상 및 수변시설에 대한 공공제도 마련, 수변특화를 위한 공공시설 및 문화기반 시설 확 충으로 인한 수변이용성 확대를 공공을 위한 수변도시디자인 계획방향으로 제안 하였다.
3. 뉴욕시 워터프런트 종합계획의 도시계획 특성
3.1 뉴욕시 워터프런트 종합계획(1992)
3.1.1 뉴욕시 워터프런트 종합계획(1992)의 개요
1992년 수립된 뉴욕시 워터프런트 종합계획은 “도시 주변부 되찾기(Reclaiming the City’s Edge)”라는 부제를 표방하며, 총 578마일에 달하는 뉴욕시의 수변공간을 재편하고자 하였다. 특 히 본 종합계획에서는 자연환경 (Natural Resource)과 환경적 으로 민감한 지역(Environ mentally sensitive areas)들, 그리고 주거, 상업, 공원녹지 등 여러 도시활동에 필요한 지역들 (working port)을 포함하였다. 그리하여 수변공간 내의 활동을 7가지로 정리하였는데, 도시 어디서나 쉽게 접근이 가능한 공원 과 오픈스페이스의 융합, 수영과 낚시, 보트(boat)를 탈 수 있는 양호한 수질, 충분한 인프라 공급 하에서 해양과 기타 공업의 번창, 교통체증과 대기오염을 경감시킬 수 있는 페리(Ferries), 자전거도로, 보행자도로의 확보, 자연적인 정주환경의 복원, 아 름다운 수변경관, 다양한 소득수준의 사업들이 함께 거주하고 일하는 공간이 그것이다.
이러한 기본 전략을 토대로 본 계획에서는 수변공간의 주요 기능을 4가지로 설정하였다. 먼저 해안, 배후습지, 야생동물 서 식지 등을 포함하는 자연환경으로서의 수변 공간(Natural Waterfront), 둘째, 공원, 산책로, 부두 (piers), 수로와 경치 등 공공 오픈스페이스와 수변경관을 포함하는 공공적 수변공간 (Public Waterfront), 해양업 및 제조업이 군집하고, 다양한 교통 수단과 지역시설이 산재 하는 도시활동의 장으로서의 수변공간 (Working Waterfront), 마지막 으로 최근 토지이용이 변화하거 나 잠재력이 있으나 공실이거나 저이용되고 있는 재개발 수변공 간(Redeveloping Waterfront)이며, 이 4가지 기능구역을 바탕 으로 본 종합계획에서는 장래 토지이용 변화, 계획 및 공공투자 에 대한 지침으로서 단기적, 장기적 전략을 제안하였다.
먼저 자연환경으로서 수변공간 계획은 해안 어업 및 야생동 물 서식지를 대상으로 15개의 보전지역을 지정하였고, 또한 Rockaway와 Coney Island 지역의 해안침식 방지 프로그램의 도입, New Town Creek, Gowanus Canal, Coney Island Creek 지역의 수질환경 개선사업을 계획하였다. 또한 자연생태환경으 로서 매우 중요한 Jamaica Bay지역의 경우 민관협동기구 (Public Private Jamaica Bay Task Force)를 설립하여 수변, 습지, 완충지역에 대한 정화작업, 무단투기 단속을 벌이는 한편, 해당 지역에 대해 자연환경보호를 위한 가이드라인을 수립하였 다. 공공적 수변공간 부문에서는 수변공간으로의 수월한 접근과 경관을 보장함으로써 여가와 휴식활동이 크게 증가하는 것을 목표로 하였다. 뉴욕시의 경우 수변공간의 40퍼센트 이상이 공 원으로 지정되어 있음에도 현재는 다소 방치되거나 지역별로 균등하게 배분되어 있지 않아 이에 대한 대안에 필요한 상황이 었다. 이를 해결하기 위해 수변으로의 연결로를 확충하고, 수변 공간에 물리적이고 시각적으로 연계를 강화시키는 여러 수단을 강구하였는데, 이는 대규모 개발사업의 일환으로 공공에 오픈스 페이스를 제공하거나 통경축을 통해 시민들의 수변공간 접근을 원활하도록 하는 것들이다. 도시활동의 장으로서의 수변공간 계 획은 해양 및 제조업, 선박업과 선박장, 여행 및 유람, 공항이나 선착장 등 교통관련 용도의 4가지 카테고리로 구성된다. 계획의 주요 목표는 수변지향적인 용도들을 확대하고, 장래 수요를 감 안하여 제조업과 주거, 상업용도들을 적절히 조정하는 것이며, 이에 따라 Brooklyn Pier 6, Erie basin, Navy Yard, Staten Island의 Kill Van Kull등이 해양업 및 제조업 중심지로 지정되었 다. 끝으로 재개발 수변공간 부문에서는 낙후된 수변공간의 재 개발을 통해 주거, 상업, 업무 용도를 도입하고, 이를 통해 수변 공간의 재활성화를 꾀하는 것으로, 이는 이후 종합계획의 핵심 전략인 용도지역 재편(Rezoning)에서 상세하게 제시된다.
Table 1. Water-dependent and waterfront-enhancing uses
Category Uses
Waterf ront Use
Water-depe ndent
Uses
Waterfront Shipping, Boat or ship building and repair, Boat or ship rentals, Ferry or water taxi stops, Docks for small pleasure boats, Boat or ship fuel sales, Marine transfer stations, Boatels, Commercial beaches, Sewage disposal plants, etc.
Waterfront- enhancing
Uses
Eating or drinking establishments, Bicycle rentals, Refreshment stands. Museums and art galleries, Commercial galleries, Arenas and auditorium or stadiums, Theaters, Skating rinks, Recreation centers, Outdoor roller rinks, Fairs and Carnivals, Children’s amuse- ment parks, Outdoor theaters, Hotels and motels, Tourist cabins, Animal exhibits, Community centers, Athletic goods stores, etc.
Figure 1. Waterfront access plan with visual corridors (Comprehensive waterfront plan/CWP, 1992, pp.165)
Figure 2. Buik diagram: R7 and commercial equivalents (CWP, 1992, pp.178)
3.1.2 뉴욕시 워터프런트 종합계획(1992)의 도시계획 특성 1992년 종합계획에서 분류한 4가지 카테고리와 계획 방향들 은 수변 용도지역 계획안(WRP: Waterfront Zoning Proposal)을 통해 구체화되며, 계획안의 목적은 다음의 8가지로 정의되고 있 다. 먼저 수변으로의 연결로를 확충 하고, 기존 공공공간과 연결 하며, 수변에 입지한 공공 공간의 가이드라인을 통해 수변공간 에 대한 대중의 접근 을 증진시키고, 수변을 향한 조망을 확보하 며, 기존 커뮤니티와 신 거주민을 위한 여가공간을 확대한다.
또한 페리선을 비롯하여 교통여건을 개선하고, 수변개발의 용도 복합을 통해 다양한 행위를 진작하며, 수변 친화적인 용도에 대 해서는 규제를 완화한다. 그리고 수상구조물을 설치하고, 수변 을 따라 조성되는 새로운 개발에 대해 별도의 밀도규제를 마련 함으로써 새로운 도시맥락을 조성한다. 이러한 목표 하에 계획 안에서는 수변용도, 대중적 접근, 연상면적, 높이 및 셋백, 주차, 수상구조물, 부두 및 플랫폼 등 7가지의 계획기준을 제안하고 있다.
1) 수변용도
수변용도의 경우 수변의존(Water dependent) 용도, 수변활 성화(Waterfront enhancing) 용도, 수변과 무관(Non water related)한 용도로 구분하고 있는데, 수변의존적인 용도란 선박 또는 선박수리업, 해운 또는 항만, 해수욕이나 어업처럼 수변을 기반으로 행해지는 용도이며, 수변활성화 용도는 여가, 문화, 상 업, 공연, 전시, 숙박 등 수변공간의 대중적 활용과 어메니티를 배가하는 용도이다. 반면 수변과 무관한 용도는 주차장, 공장과 창고와 같이 수변입지가 필수적이지 않고 대중적 활용과도 그다 지 관계가 없는 용도로, Table 1과 같다.
2) 수변에 대한 대중의 접근(Waterfront public access) 주거 및 상업개발 시 수변에 대한 대중의 접근이 용이하도록
하는 것은 의무사항으로 규정하고 있으며, 다만 저밀 주거단지 개발이나 공업단지의 경우는 예외로 하고 있다. 주거 및 상업개 발의 경우 수변경계부에 대중적 접근이 가능하도록 반드시 오픈 스페이스를 조성해야 하며, 또한 기존 시가지로부터 시각적 연 결이 원활하도록 해야 한다(Fig. 1 참조).
3) 높이 및 셋백
수변에 접한 R1~R5(Residential)에 해당하는 저밀주거지역 은 40ft 높이규제를 받고 있어 수변개발에 적합한 것으로 판단하 여 그대로 존치한다. 그러나 R6~R10에 해당하는 중밀 또는 고 밀 주거지역의 경우 두 가지의 옵션을 갖게 되는데, 주변 맥락을 감안하여 저층으로 계획하거나 수변지역의 특성에 맞춰 조정된 새로운 용적계획을 따르는 것이다. 이는 수변지역에 흥미롭고 새로운 도시맥락을 조성하고자하기 위함이다. 아래의 Figure 2
Figure 3. Urban design study under height and setback reg.
(Pot cove, astoria, queens, CWP, 1992, pp.170)
Figure 4. Shoreline rezonings and other actions (CWP, 2011, pp.12)
는 용도지역 R7에서 높이규제와 셋백 하에서 가능한 다양한 건 물의 형태를 보여준다.
4) 연상면적
수변개발의 규모를 제어하는 수단으로서 연상면적 또는 용적 률 기준이 적용되며, 연상면적은 부두(piers)나 플랫폼에 의해 덮인 필지를 제외하고는 수면의 후퇴에 따라 생기는 토지를 포 함하지 않는다. 또한 맨하탄의 경우는 수면 아래에 있는 토지를 시 소유로 규정하고 있으며, 부두나 플랫폼이 차지하는 용적을 이전할 수 있도록 규정하고 있는 것이 특징이다.
5) 주차
주차기준은 공공 접근과 오픈스페이스로부터 주차를 배제할 목적으로 제정하는 것으로, 수변블록의 주차공간은 공공공간에 의해 가려지도록 해야 한다. 보다 유연한 단지계획을 위해 본 계획에서는 주차장을 수변개발지역의 외부에 별도로 마련하는 것도 가능하도록 하고 있다.
6) 수상구조물
작은 식당이나 문화시설 등 수변의존적인 용도는 수상구조물 에 들어가기 매우 적합하다. 이를 위해서는 다른 수변활성화 용도 나 정부기관, 발전소와 마찬가지로 특별 허가를 내줄 필요가 있다.
7) 부두 및 플랫폼
위의 연상면적 기준과 대중의 접근에 따라 높이가 규제되고, 연상면적이 제한되며, 기존 부두위의 개발이 제한을 받게 된다.
다만 수변 의존적인 용도들은 이 규제를 적용받지 않는다. 또한 기존 플랫폼의 경우 역시 수변의존 용도나 대중의 접근, 시각적 통로, 용적 규제를 동일하게 적용받게 된다. 따라서 새로이 조성 되는 부두나 플랫폼은 수변의존적인 용도나 수변활성화 용도에 대해서만 허가를 내주도록 한다.
위의 계획기준에 따라 실제 지역에 대한 모의 계획안을 제공 하고 있으며, Figure 3은 Queens Astoria에 위치한 Pot Cove의 설계안이다.
3.2 뉴욕시 워터프런트 종합계획: 비전 2020(2011)
3.2.1 뉴욕시 워터프런트 종합계획(2011)의 개요수변공간에 대한 최초의 종합계획을 발표한지 20년이 경과 한 2011년 뉴욕시는 새로 정비된 종합계획을 발표한다. 1992년 계획 이후 뉴욕시는 수변 접근성의 개선, 공원 조성, 수질환경 개선, 다양한 수상교통수단 신설, 수변공간 개발을 통한 일자리 창출 등 소기의 성과를 거두며 수변공간 활용의 양적 성장을 이루어냈다. 2011년 종합계획은 기본적으로 이러한 기조를 유지 하되 보다 다양하고 질적 측면의 수변공간 재창출을 꾀하고 있
다. 2011년 계획은 “Vision 2020”이라는 부제에서 볼 수 있듯이 향후 10년간의 목표연한을 설정하고 이에 따라 8가지 목표를 제시하고 있다. 8가지 목표란, 대중의 접근 확대, 수변공간 활력 증진, 도시활동 지원, 수질 개선, 자연환경 복원, 블루 네트워크 확대, 공공 관리감독 개선, 기후탄력성의 증진이며, 이 목표에 따라 Manhattan, Bronx, Brooklyn, Queens, Staten Island의 5개 지역별로 전략을 수립하고 있다(Fig. 4 참조)
Figure 5. Existing and porposed or planned greenways
(CWP, 2011, pp.28) Figure 6. Shoreline rezoning (within 2,000ft of the water) (CWP, 2011, pp.37)
서두에서 언급한 바와 같이 2011년 계획에서는 1992년 계획 에 비해 보다 첨단화되고 구체적인 공간정보자료 들을 구축하고 이를 통해 그 간의 변화를 진단함으로써 향후 목표를 더욱 견고 하게 설정할 수가 있게 되었다. 그 예로 뉴욕시는 1992년 계획 이후로 진행된 수변 용도지역 재정비(Rezoning) 자료를 구축하 였는데, 이 자료를 통해 그 간 개발의 양태를 추적하였다. 그 결과 1,651acre의 지역이 고밀 주거에서 저밀 또는 맥락을 고려 한 주거단지로 변화했으며, 비주거에서 주거, 상업, 용도복합으 로 변화한 경우가 422acre, 저밀주거에서 고밀 주거 또는 고밀 상업용도로 변화한 경우가 348acre, 비주거에서 상업, 공업, 공 원으로 전환된 경우가 315acre로 나타났다. 이는 당초 1992년 계획에서 목표한 바가 어느 정도 실행되었는지를 보여주는 척도 라 할 수 있다.
3.2.2 뉴욕시 워터프런트 종합계획(2011)의 도시계획 특성 2011년 종합계획에서는 1992년 계획에서 제시한 4가지 기능 구역과 7가지 계획기준을 통합하고 발전시켜 8가지의 목표와 주요 전략을 제시하고 있으며 이를 살펴보면 다음과 같다.
1) 대중의 접근 확대
수변공간으로 대중의 접근을 확대하는 것은 1992년 계획에 서도 가장 중요하게 다루었던 것으로, 위의 자료를 보더라도 그 간 뉴욕시에서 가장 우선적으로 추진했던 목표이다. 특히 2011 년 계획에서는 그린웨이(Greenway)라는 용어를 통해 수변공간 을 따라 연속된 가로와 공간을 조성하고자 했으며, 자연 및 건조 환경을 따라 자전거, 인라인, 조깅이나 보행과 같은 비동력 교통 수단의 활용을 염두에 두고, 산책로, 보행가로, 공원을 조성하도 록 하였다(Fig. 5 참조).
2) 수변공간 활력 증진
잘 계획된 수변공간은 대중으로 하여금 인지도를 높이고 수 변에서의 즐거움을 증진시키므로, 주거, 상업, 공원을 주변 커뮤 니티와 통합하고 수변과 연계하는 교통수단을 확충한다. 또한 본 계획을 통해 뉴욕시의 부족한 주거수요를 충족시키고, 일자 리를 창출하며, 시의 세수 증대를 꾀할 수 있다. 이러한 목표 하에 뉴욕시 수변 용도지역을 주거용도, 주거를 포함한 복합용 도지역, 주거를 포함하는 상업용도지역, 해양업 및 제조업지역, 공원녹지지역, 공항 외 기타지역으로 재편하였으며, 지역별 용 도 배분은 다음 Figure 6과 같다.
3) 도시활동 지원
항만 및 해양업은 도시에 있어 경제적으로 매우 중요한 자산 으로, 뉴욕시의 경우도 관련 산업을 통해 연간 10억 달러 이상의 세수를 올리고 있는 것으로 나타났다. 이에 따라 수변공간의 경 제개발을 지원하기 위해 사업의 인센티브를 늘리고, 일자리 고 용을 촉진하며, 정부의 규제를 조율하여 효과적인 수변개발이 이루어지도록 하였다.
4) 수질환경 개선
뉴욕시의 경우 폭우로 인한 범람, 오래된 하수의 역류, 오염 된 침전물 등이 수질오염의 주범으로 이를 극복하는 것이 무엇 보다 중요한 과제이다. 본 계획에서는 뉴욕시의 수질을 SA (Shell-fishing, Fishing, Boating and Bathing), SB(Fishing, Boating and Bathing), SC(Limited Fishing, Boating and Bathing), I(Fishing and Boating), SD(Fishing)의 5단계로 아래 Figure 7과 같이 구분하였다. 또한 수자원 관리를 위한 인프라의 정비, 폐수처리시스템의 확충, 폭우를 대비하고 관리할 수 있는
Figure 7. Waterbody classification and standards (CWP, 2011, pp.66)
Figure 8. Evacuation zones from the coastal storm plan (CWP, 2011, pp.108)
Figure 9. Neighborhood areas for enhancing blue network (CWP, 2011, pp.167)
기술을 통해 자연환경을 회복하여 수변공간을 여가 및 상업공간 으로 탈바꿈하고자 하였다.
5) 자연환경 복원
습지보전, 해안생태계 보호는 종다양성과 도시의 지속가능성 을 위해 필수불가결한 요소로서, 기후변화에 있어서도 효과적인 대응이 가능하도록 해준다. 해안과 절벽, 연안지역 또는 갯벌 또한 수변지역 생태3계에 매우 큰 영향을 주는 지역들이며, 자 연지역을 복원하고 보호하는 정책을 통해 종국적으로 수변공간 의 양호한 환경을 유지할 수 있다.
6) 공공 관리감독 개선
수변공간은 끊임없는 관리와 복구, 감독을 필요로 하며, 공공 은 여기에 책임이 있다. 그러나 수변공간에 관한 각 부처별 규제 기준의 복잡함으로 인해 적절한 공간관리가 제대로 이루어지지 않고 있으며, 이로 인해 공공과 민간 모두 수변공간의 개발에 참여하기가 까다롭다. 주거, 상업, 공원, 여가공간을 풍부하게 하기 위해 보다 명확한 절차와 시 정부의 모든 부처에서 협업이 효과적으로 이루어져야 한다.
7) 기후탄력성의 증진
2011년 계획은 목표연도인 2020년을 기점으로 그 이후로도 예상되는 해수면 상승과 기상이변에 대응을 목표로 하며, 수변
에 인접한 많은 근린환경이 범람과 태풍으로부터 안전할 수 있 도록 장기적 관점에서 기후탄력성을 확보해야 한다. Figure 9는 예상되는 허리케인의 각 등급별로 범람이 예상되는 지역을 표시 한 지도로 Jamaica bay와 Staten Island 등 특히 재해에 취약한 지역을 파악하고 있다(Fig. 8. 참조).
8) 블루 네트워크 확대
수로는 도시 내 사람들의 이동을 원활하게 해 줄 뿐만 아니 라, 시각적으로, 물리적으로, 문화적으로 도시와 도시민들을 연 결시켜 준다. 특히 수상 교통수단을 지속적으로 확대하고, 수상 레크리에이션을 촉진하며, 다양한 문화 및 교육 프로그램이 실 행될 수 있도록 수변공간 인프라를 확충함으로써 Figure 9와 같 이 그린 네트워크(Green Network)에 대응하는 블루 네트워크
Figure 10. Reach 3 - lower westside manhattan area (CWP, 2011, pp.167)
Table 2. Summary of CWP in 1992 and 2011
Category CWP(1992) CWP:Vision 2020(2011)
Waterfront Functions
Four Waterfront Functions - Natural Waterfront - Public Waterfront - Working Waterfront - Redeveloping
Waterfront
Five Waterfront Functions - Natural Waterfront - Public Waterfront - Working Waterfront - Redeveloping Waterfront - The Blue Network
Planning Principles
Seven Envisions of Plan
- Lively mix of activities - Swim, fish and boat - Natural habitats cared - Maritime and industries for - Ferries, bikeways and
path
- Panoramic water views - New housing and jobs
Eight Citywide Strategies - Expand public access - Enliven the waterfront - Support the working waterfront - Improve the water quality - Restore the natural waterfront - Enhance the Blue Network - Improve Government oversight - Increase climate resillience : Integrated and merged to
implement waterfront detailed planning and design Planning
& Design Criteria
Seven Zoning Proposals - Waterfront Use
Regulations - Floor Area(FAR) - Height and Setback - Waterfront Public Access - Parking
- Floating Structures
(Blue Network)를 구축하도록 하였다.
2011년 종합계획에서는 이와 같은 8가지 계획목표와 전략에 따라 각 지역별로 세부 계획지침을 제안하였는데, 그 대표적인 곳이 Pier 26에서 Pier 97이 집중되어 있는 Lower Westside지 구이다(Fig. 10). 먼저 Pier 26(Figure 10의 ①번 지역)은 허드슨 강공원법 (Hudson River Park Act)에 따라 아쿠아리움을 도입 하고, Pier 40(②번 지역)에는 기존 항만구조물을 보수하고 유지 하되 상업용도 개발을 유도하여 수변접근성을 높이고 수중여가 활동 프로그램을 운영한다. Pier 57(⑤번 지역)은 허드슨강공원 재단(Hudson River Park Trust)에서 기획한 시장과 아트갤러 리, 옥상정원을 포함하는 복합용도 개발을 추진하며, 다른 부두 와 마찬가지로 수중여가활동 프로그램을 도입한다. Pier 97은 전체적으로 항만구조물을 재건축하며, 선박의 정박장과 여가공 간 위주의 개발을 유도하되 위생국(Department of Sanitation) 주차시설을 재배치한다.
3.3 소결
앞서 1992년과 2011년 수립된 뉴욕시 워터프런트 종합계획에 서 제시한 수변공간의 기능과 계획원칙, 계획기준을 표로 정리 하면 다음 Table 2와 같다.
4. 결론
본 연구에서는 지난 25년간 수변공간을 체계적이고 지속적 으로 관리해온 뉴욕시 워터프런트 종합계획을 살펴보고자 하였
으며, 1992년과 2011년 두 차례 발표된 계획을 통해 도시계획적 특성을 분석하였다. 그 결과를 요약하면 다음과 같다.
첫째, 뉴욕시 워터프런트 종합계획은 1992년 처음 계획 당시 에는 수변공간을 자연환경, 공공, 도시활동, 재개발이라는 4개 의 기능구역을 설정하고, 이에 따라 수변용도 지정, 대중의 접 근, 높이 및 셋백, 용적, 주차 등 7가지 계획기준을 제시하였으 며, 이후 2011년 계획에서는 이를 통합시키고 발전시켜 대중의 접근 확대, 수변공간 활력 증진, 도시활동 지원, 수질환경 개선, 블루 네트워크 확대, 기후 탄력성 증대 등 8가지의 계획방안을 제안하였다. 특히 무엇보다 수변공간을 하천이나 해안에 면한 지역 뿐 아니라 주변 배후지역까지를 포함하는 광범위한 지역을 대상으로 하고 있다는 점이 수변 종합계획이 담아내야 할 폭넓 은 시각과 광범위한 접근을 보여준 것이 특징이라 하겠다.
둘째, 종합계획의 내용에 있어서도 수질, 수변접근성, 수변 건축물에 대한 가이드라인, 수변공간의 다양한 용도와 활동에 이르기까지 지역별 세부 가이드라인을 포함하고 있는데, 폭넓은 시각와 광범위한 접근에도 불구하고 지역별 계획의 내용은 종합 계획을 넘어서 개별 필지와 세부 용도에 이르는 상세계획의 수 준을 담아냈다는 것이다. 이는 종합계획이 단순히 상위계획으로 서만 머무르지 않고 실행계획의 지침 역할을 하도록 했다는 점 을 보여준다.
마지막으로 공간정보체계를 활용한 자료를 구축하여 각 계획기 준에 적합한 지역을 정량적으로 파악한 후 지구지정을 함으로써 효율적이고 합리적 수변 종합계획으로 자리매김하도록 하였다.
본 연구는 아직까지 수변에 대한 통합적 접근이 부족한 우리
나라 수변공간계획의 정립을 위해 뉴욕시 사례를 살펴봄으로써 시사점을 얻고자 하였다. 그러나 단일 사례만을 분석하였다는 점에서 보다 많은 사례를 통한 비교 분석이 필요하다고 판단되 며, 또한 선진국의 사례를 그대로 적용하는 것 또한 무리가 있고, 적절하지 않을 수 있으므로, 우리나라의 제도적 환경과 지역적 특성을 살릴 수 있는 수변 종합계획에 대한 검토가 필요하다.
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