04 기획특집 : 산업 구조조정과 고용문제

2015년 11월 20일 발행 / 발행처·한국노동연구원 / 발행인·방하남 / 세종특별자치시 시청대로 370

I N T E R N A T I O N A L L A B O R B R I E F

ISSN 1599-8355

Vol. 13, No. 11

2015 11 ^{월 November}

01 글로벌 포커스

•산업구조 전환과 고용체제의 재구조화, 동북아시아 공통의 고민

04 기획특집 : 산업 구조조정과 고용문제

•중국의 설비과잉 해소가 노동자 취업난에 미치는 영향 및 대책 •중국의 산업 구조조정이 대졸자 취업에 미치는 영향 및 대책 •일본 제조업 부문의 사업혁신과 인적자원에 관한 문제

77 국제노동동향

•독일 단일단체협약 원칙의 법제화 과정과 내용 •영국 보수당 정부의 공공부문 개혁

•일본의 외국인 근로자 현황과 수용정책

113 세계노동소식

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글로벌 포커스

산업구조 전환과 고용체제의 재구조화, 동북아시아 공통의 고민 쪾 01 박명준 (한국노동연구원 국제협력실장)

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기획특집 :

산업 구조조정과 고용문제

중국의 설비과잉 해소가 노동자 취업난에 미치는 영향 및 대책 쪾 04 황샹민(^黃湘閩) (중국 노동보장과학연구원 노동보장표준연구실 부연구원) 중국의 산업 구조조정이 대졸자 취업에 미치는 영향 및 대책 쪾 29 모룽(^莫榮) (중국 인적자원·사회보장부 국제노동보장연구소 소장)

딩싸이얼(^丁賽尔) (중국 인적자원·사회보장부 국제노동보장연구소 부연구원) 일본 제조업 부문의 사업혁신과 인적자원에 관한 문제 쪾 52

후지모토 마코토 (일본 노동정책연구·연수기구 부주임연구원)

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국제노동동향

독일 단일단체협약 원칙의 법제화 과정과 내용 쪾 77 이승현 (독일 프랑크푸르트대학교 노동법 박사과정) 영국 보수당 정부의 공공부문 개혁 쪾 89

정민아 (영국 셰필드대학교 사회정책학 박사과정) 일본의 외국인 근로자 현황과 수용정책 쪾 96 김명중 (일본 닛세이기초연구소 준주임연구원)

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세계노동소식

쪾 113

월 간 / 국제노동브리프 11월호 발행인 / 방하남

편집위원장 / 박명준

편집위원 / 길현종, 김유빈, 박제성, 박찬임, 오선정, 이경희, 이정희, 황덕순 편집간사 / 박수향

발행처 / 한국노동연구원

주 소 / 30147 세종특별자치시 시청대로 370 세종국책연구단지 경제정책동 전 화 / 044-287-6093

인쇄인 / 송용수

인쇄처 / (주)이환디앤비(02-2254-4301) 등록번호 / 세종 라00012

등록일자 / 2003년 4월 1일 인 쇄 / 2015년 11월 13일

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Vol.13 No.11

산업과 고용은 동전의 양면이다. 고용은 산업의 부흥을 통해 팽창하고, 산업이 쇠하면 고용 도 쇠하기 마련이다. 특정 산업은 새로운 산업을 통해 대체됨으로써 쇠하곤 한다. 그때마다 사 회는 고용을 신경 쓰지 않을 수 없다.

산업의 전환에 비해 고용의 전환은 쉽지 않고, 민감하고 정치적이다. 사회구성원들이 일을 하고 먹고살아가는 준엄한 수단이 거기에 담겨 있기 때문이다. 동서고금을 막론하여 정부들 은 산업의 전환과 고용의 전환이 최대한 원만하게 이루어질 수 있도록 노력을 기울인다. 그렇 지만 둘의 관계는 매우 자주 불협화음을 내고 마찰을 빚곤 한다.

잘 알려져 있지 않지만, ‘동북아노동포럼’이라는 장(場)이 있다. 한중일 3국을 대표하는 노 동정책 전문 연구기관들이 친선교류 차원에서 매년 개최하는 학술행사다. 여기에는 한국 측 을 대표하여 한국노동연구원, 중국 측을 대표하여 중국 노동보장과학연구원(CALSS), 그리고 일본 측을 대표하여 일본 노동정책연구연수기구(JILPT)가 참가한다. 세 나라가 번갈아가며 개 최하는 이 행사의 올해 개최지는 중국이었다. 지난 2015년 11월 19일 북경에서 개최된 제13 차 포럼에는 세 기관의 연구자들과 관계자들 약 30여 명이 참석, 동북아시아 노동문제의 현안 을 놓고 열띤 발표와 토론을 전개했다.

올해 이 포럼의 주제는 “산업 구조조정 중의 고용문제 및 정책과제”였다. 이는 이번 행사의 주최 측인 CALSS가 주도적으로 제기한 것이었다. 다소 평범해 보이는 이 주제에는 사실 당장

글로벌 포커스

산업구조 전환과 고용체제의

재구조화, 동북아시아 공통의 고민

박명준 (한국노동연구원 국제협력실장)

2015년 11월호 pp.1~3

한국노동연구원

Global Focus

중국이 직면하고 있는 깊은 고민이 담겨 있다. 주지하듯이, 중국이 사회주의 시장경제의 기치 아래 개방개혁을 도모한 지 벌써 20∼30년의 시간이 흘렀다. 그러나 여전히 과거 사회주의 체 제하에서의 비효율적인 기업, 비효율적인 인력운영 방식은 경제의 여러 영역들에서 잔존하고 있는 형국이다. 특히 과잉설비 투자의 문제를 효율적으로 풀면서 인력의 조정과 이동을 합리 적으로 도모해야 할 필요성을 크게 느끼고 있는 상황이다.

이러한 고민은 비단 중국만의 고민이 아니다. 국가주도의 성장모델과 제조업 중심의 산업 구조를 발전시킨 동북아시아의 이웃국 일본과 한국 모두 유사한 문제를 겪은 바 있다. 일본의 경우, 이른바 고도성장기를 보내고 나서, 60년대와 70년대에 구조적 불황의 시대를 맞이했고, 80년대부터 특정 업종들을 정리해가면서 골치 아픈 고용조정의 과제를 감당해야 했다. 최근 에는 전반적으로 서비스 경제의 부상을 경험하면서, 전략적으로 제조업의 생산성 유지와 향 상을 위한 노력을 동시에 전개해 가고 있다.

한국의 경우도 주지하듯이, 개발독재 시기를 통해 크게 성장한 제조업과 공기업 모두 90년 대에 들어 부실과 비효율의 양상을 표출했고, 그 시기부터 꾸준히 구조조정의 시도를 전개했 다. 그리고 90년대 말 외환위기를 거치면서 2000년대 초에 이르기까지 산업과 고용의 대수술 을 단행한 바 있다. 더 나아가 최근에 들어서는 서비스 경제로의 전환과 고용형태의 분화를 겪 으면서, 저임금 서비스 직종 노동권의 심한 훼손을 경험하고 있고, 아웃소싱의 관행이 국내는 물론 해외로도 확산되어 일자리 문제를 심화시키고 있다.

이번 호 국제노동브리프에서는 13차 동북아노동포럼에서 발표된 세 편의 논문을 소개해 보 고자 한다. 중국 측의 발표논문 2편과 일본 측의 발표논문 1편이 그것이다.

황샹민은 중국이 당면한 설비과잉 문제와 그것을 해소하기 위해 단행해야 할 산업 구조조 정, 그리고 그 속에서 불가피하게 전개될 고용구조의 재구조화 과제를 다루었다. 중국의 다양 한 지역들을 대상으로 하여 경험조사를 진행한 결과를 제시하면서 저자는 중국에서 현재 실 시하고 있는 재취업 정책에 대해 비판적인 지적을 하고 있다. 아직까지 인력의 전환과 조정에 대한 심도 있는 경험을 하지 못한 중국의 상황과 고민을 잘 읽을 수 있는 글이다. 저자가 제시 하는 대안도 그렇게 정치하지는 못하지만, 그 역시 현재 중국의 수준을 반영하는 것으로 읽을

수 있다.

모룽은 산업구조의 변동과 그 과정에서의 구조조정이 현재 중국의 대졸 창업자들에게는 유 리하지만 대졸 취업자들에게는 불리하게 작용하는 형국을 지적하면서, 그들에 대한 일자리의 만족도가 낮고 매칭구조가 제대로 작동하지 않는 양상을 분석했다. 그러면서 공평하고 자유 로운 취업환경을 조성하는 등 정부정책의 개입이 필요함을 역설한다. 이는 한국 못지않게 중 국에서도 대졸자들의 취업문제가 심각한 상황임을, 중국 자본주의의 산업적 고도화 속에서 청년 일자리에 대한 특별한 대책이 요구됨을 암시한다.

일본의 최근의 상황을 분석한 후지모토 마코토는 제조업 부문의 사업혁신, 그리고 그것이 초래하는 인적자원 개발의 다양한 과제에 대한 문제를 다루었다. 특히 신규사업 부문의 발전 과 신기술 도입 간의 다양한 관계를 분석하면서 다양한 경우들에서 어떻게 인적자원 개발의 과제들이 대두하는지 세분하여 접근한 점에서 흥미로운 분석을 제기한다. 분석결과가 고용정 책 전반에 대한 뚜렷한 메시지로 이어지지 못하는 점은 아쉽지만, 현재 제조업을 다시 살리려 는 일본의 고민과 그 속에서의 인력개발의 과제를 드러내고 있다는 면에서 적지 않은 의미를 갖는 글이다.

동북아시아의 이웃나라인 중국과 일본에서 산업변동과 고용정책에 대해 이렇게 고민하고 있는 모습은 우리에게도 일정하게 자극이 되지 않을 수 없다. 향후 두 나라의 자본주의와 고용 체제의 변동은 동북아시아의 경제질서에도 당연히 영향을 미칠 것이기 때문이다. 다만, 두 나 라 모두 뚜렷한 해법을 명확히 제시하기보다는 아직까지는 문제를 바라보며 답을 찾기 위해 발을 구르고 머리를 싸매는 수준이 아닌가 싶다. 이러한 때에 한국이 산업혁신과 고용개혁의 두 마리 토끼를 잘 잡는다면 향후 동아시아의 경제질서에서 우위를 점해 나가는 데에 큰 기여 를 할 것이다. 관계자들 모두의 관심과 노력이 필요하다.

중국 경제가 신창타이(新常態: ‘뉴노멀’이라고도 하며 중·고속성장 기조를 가리킴-역자 주) 성장 단계로 진입하면서, 경제하강과 구조조정이 상호 맞물려 고용 측면에서 총량과 구조 의 이중적 모순이라는 압력을 형성했다. 설비과잉 해소는 산업구조를 능동적으로 조정하고 경 제성장 방식을 전환하는 중요한 수단의 하나로, 현재 중국 정부는 이미 심각한 설비과잉 모순 의 해소를 거시경제 조정정책의 중요한 임무로 설정했다. 하지만 사회의 안정과 조화로운 성 장을 위해서는 설비과잉 해소 과정에서 불가피하게 발생하는 노동자의 실업, 직무전환, 재취업 등의 제반 문제를 적절히 해결해야 하며, 이 과정에서 발생되는 대규모 실업이라는 잠재적 위 험에 충분히 주목하고 진지하게 다룰 필요가 있다.

■ 중국의 설비과잉 현황, 원인 및 해결 설비과잉 현황

기본 상황

국제시장의 불황이 지속되고 국내 경제성장 속도가 줄어드는 상황에서, 중국 일부 산업의 공 급과잉 문제가 날로 심각해지고 있다. 특히 철강, 시멘트 등 원자재 제조업의 설비과잉이 심각 황샹민(黃湘閩) (중국 노동보장과학연구원 노동보장표준연구실 부연구원)

Special Feature

기획특집 ① - 산업 구조조정과 고용문제

중국의 설비과잉 해소가 노동자 취업난에 미치는 영향 및 대책

2015년 11월호 pp.4~28 한국노동연구원

해, 업계의 이윤율이 대폭 저하되면서 기업 경영이 대부분 어려운 상황이다. 2013년 10월 국무 원이 발표한 「심각한 설비과잉 모순 해소에 관한 지도의견」¹⁾을 보면, 2012년 중국에서 철강, 시멘트, 알루미늄, 판유리, 선박의 생산설비 가동률이 각각 72%, 73.7%, 71.9%, 73.1%, 75%

에 불과해 세계의 일반적인 수준보다 크게 낮은 것으로 나타났다. 비록 정부는 상술한 5대 업 종만을 심각한 설비과잉 업종으로 지정하고 상응하는 해결책을 취했지만, 사실 석탄, 석유화 학 등 전통 업종과 태양열, 풍력발전 등 신흥 업종 역시 정도는 다르더라도 설비과잉 문제에 처 해 있다. 특히 이미 설비과잉 상태인 업종에 대한 맹목적인 자본 투입이 진행 중이라는 점에 주 목해야 한다. 이를 바로잡지 않는다면 공급과잉이 더 심각해지면서 산업의 건강한 발전과 사 회·경제의 안정을 위협하게 된다. 그러므로 정부는 설비과잉 해소를 지금부터 한동안 산업 구조조정의 핵심업무로 설정하고 있다.

철강 등 5대 설비과잉 업종

중국 공업·신식화부(工業和信息化部)와 선박공업협회의 공식 자료²⁾에 따르면, 경제하강, 설비과잉, 상품가격 인하, 시장의 악성경쟁 등 일련의 요인으로 인해, 2014년 설비과잉이 심각 한 업종이 큰 손실에 직면했고 업계 평균 이윤 수준도 여전히 매우 낮아, 대다수 기업이 경영난 을 겪고 있다. 이 가운데 철강 업종의 매출 대비 수익률은 불과 0.9%로, 대부분 기업이 적자 상 태이다. 시멘트 업종은 전반적으로 안정적이지만 업계 전반적으로 수익 개선이 점점 더 어려 운 상황이다. 전년도 알루미늄 업종은 90% 이상이 적자로, 생산설비 가동률이 지속적으로 하 락하고 있다. 판유리 업종은 제품 가격이 계속 떨어지고 악성 시장경쟁이 만연한 형편이다. 선 박산업은 기본적으로 안정적으로 운영되고 있지만, 글로벌 선박시장이 실질적으로 호전되지 않고 있어 시장환경 및 경영상 리스크가 여전히 크다.

1) 2013년 10월 6일, 국무원 「심각한 설비과잉 모순 해소에 관한 지도의견(關于化解産能嚴重過剩矛盾的 指導意見)」 발표(國發〔2013〕41호).

2) 공업·신식화부가 발표한 「2014년 철강업종 운영상황과 2015년 전망」, 「2014년 중국 비철금속산업 운영상황 분석과 2015년 전망 및 핵심업무」, 「2014년 건자재산업 경제 운영상황」 및 중국선박공업협 회가 발표한 「2014년 선박공업업계 발전상황 보고서」.

설비과잉의 주요 원인

시장 측면

시장경제 운영 과정에서 최근의 설비과잉은 시장실패의 표현이며, 여기에는 주로 다음의 네 가지 시장 요인이 작용했다. 첫째, 경제의 주기적 파동의 영향으로, 일시적인 수요 급증이 일 부 업종, 특히 원자재 산업의 신속한 설비 확장으로 이어졌는데, 국내외 시장수요가 감소하면 서 설비과잉이라는 모순이 날로 심각해지고 있다. 둘째, 정보의 불평등으로 인해 일부 기업이 시장상황과 발전추이를 오판하여 일부 소위 고수익 업종에 맹목적으로 과잉투자한 결과, 기대 총설비가 시장수요를 크게 넘어서면서 설비과잉을 초래했다. 셋째, 시장경쟁과 신용대출 선호 의 영향으로, 많은 기업이 설비 확대를 경쟁력 강화의 동력으로 삼았고 신용대출도 쉽게 받을 수 있었다. 넷째, 산업구조가 불합리하고 집중도가 낮기 때문에, 업종 내부적으로 대부분의 기 업이 산업사슬의 로우엔드 상품 영역에서 중복투자를 했고, 반면 대기업 역시 생산발전 구도 를 주도할 만한 능력이 없었기 때문에, 결국 그 업종의 설비, 특히 로우엔드 설비의 심각한 과 잉을 초래했다.

정부 측면

시장실패 외에, 정부개입의 실패 역시 최근의 설비과잉의 주요 원인이다. 첫째, 지방정부가 GDP라는 근시안적인 치적을 달성하려고 투자액이 크고 단기성과가 좋은 프로젝트를 경쟁적 으로 유치했는데, 이들은 저렴한 토지제공, 세수감면, 대출지원 등의 수단으로 투자를 유치하 면서 기업의 투자행위를 왜곡하여 최근의 설비과잉을 부추기는 역할을 했다. 둘째, 관련 인허 가 및 관리감독 기관의 무능력이다. 철강, 알루미늄 등 핵심 원자재 산업에 대해 정부는 집중 인허가 관리방식으로 조절해왔지만, 구속력 및 문책제도가 결여되어 있어 실질적인 성과를 거 두지 못했다. 셋째, 시장에 대한 감독·관리의 부재로 인해 시장의 공정경쟁 환경이 파괴되었 기 때문이다. 관련 법률과 규범이 미비할 뿐 아니라 시장규칙에 대한 환경, 에너지, 안전 등의 제어기능도 작동하지 않으면서, 환경 등의 업종 진입장벽이 조절 역할을 제대로 하지 못해 설 비과잉을 악화시켰다.

정부의 설비과잉 해소 관련 주요 목표와 구체적 조치

국무원 설비과잉 해소 지도의견에 따르면, 2017년까지 “산업능력 규모의 합리화, 성장의 질 적 개선, 장기성과 기제 구축”이라는 목표를 기본적으로 실현하기 위해 8,000톤 이상의 철강 생산설비 해소가 요구된다. 이 밖에도 2015년 말까지 제철(1,500만 톤), 제강(1,500만 톤), 시멘 트(cement clinker 및 분말, 1억 톤), 판유리(2,000만 중량 상자) 업종의 생산설비 정리가 필요하 다. 구체적인 조치는 주로 생산설비의 맹목적 확장 억제, 위법한 생산설비 정리, 낙후설비 도태 및 퇴출, 산업구조 최적화, 국내 시장수요 개척, 대외 발전공간 개척, 기업 혁신 드라이브 발전 모멘텀 강화, 장기성과 기제 구축 등 8개 측면에 걸쳐 있다.

■ 설비과잉 해소가 노동자 고용에 미치는 영향 고용에 대한 영향

전반적인 고용실태

현재 전반적인 인식을 살펴보면, 기본적으로 전국의 전체 고용실태가 안정적이며 설비과잉 해소에 따른 여파가 아직 미치지 않고 있으나 잠재적 실업 위험은 막대하다는 판단이다. 먼저, 공식 통계에 따르면, 2014년 전국 도시 신규 취업자가 1,322만 명이었고 2015년 상반기에는 718만 명이었으며 도시 실업률도 약 5.1% 수준을 유지하고 있어, 전반적인 고용실태는 안정적 이다. 둘째, 국가적으로 일련의 맞춤형 취업촉진 정책을 내놓아 일정 정도 긍정적인 효과를 거 두기 시작했고, 영향을 받는 기업이 대부분 고용준비금, 감원비용, 사회적 책임 등의 요인을 고 려해 당분간 대규모 감원을 하지 않고 있으므로, 설비과잉 해소로 인한 대규모 실업문제는 아 직 발생하지 않고 있다. 셋째, 경제하강, 시장부진, 자금부족 등 불리한 여건 속에서 영향을 받 는 기업 대부분이 경영난을 겪고 있어, 일단 기업의 자금고리가 끊어지면 단기간 안에 대규모 실업자 증가를 초래할 가능성이 크므로 잠재적 실업 위험이 막대하다.

업종 측면

5대 업종 가운데 철강 업종의 고용안정에 대한 잠재적 위험성이 가장 크다. 이는 주로 다음 의 몇 가지 이유 때문이다. 첫째, 불경기를 겪는 철강업계에 당분간 흐름을 바꿀 만한 호재가 나타나기 어려워, 감원을 통한 수익 제고 압력이 커지고 있다. 둘째, 설립 역사가 긴 주요 철강 기업은 그로 인한 인력과잉 문제가 성장하는 데 발목을 잡아 왔으며, 현재 기업 실적이 좋지 못 한 상황에서 이 문제가 특히 부각되고 있다. 셋째, 철강 업종은 산업사슬이 긴 편이고 취업규모 가 커서, 직원 수가 적으면 수천 명에서 많으면 수만 명이나 되는 등 기업 하나가 작은 사회나 마찬가지다. 일단 철강 핵심 분야에 문제가 발생할 경우 주변지역 및 업·다운스트림 산업의 일자리에까지 파급되므로 영향력이 상당하다. 넷째, 철강기업의 고용관계 운영현황은 일반적 으로 양호해 노동계약 체결률이 높고 고용도 비교적 안정적이며 게다가 평균 연령이 높다. 따 라서 인력 감축을 단행할 경우 그 보상비용이 막대하므로, 기업이 능력 부족으로 경제보상금 (한국의 퇴직금에 해당-역자주)을 즉시 전액 지불하지 못하게 될 가능성이 커서 지역적인 불 안 요인이 되기 쉽다.

지역 측면

‘징진지(京津冀: 베이징·톈진·허베이의 약칭으로 중국의 ‘수도권’에 해당-역자주)’ 및 주변 도시, 특히 허베이(河北) 지역에 미치는 영향이 심각하다. 징진지 통합과 수도권 대기오염 해결 정책을 배경으로, 현재 징진지와 주변 지역, 특히 허베이 지역에서 설비과잉 해소가 집중 적으로 이루어지고 있다. 허베이의 철강 설비과잉 해소 과제가 전국의 3분의 2에 해당하고 게 다가 ‘감량전환’ 원칙을 엄격히 집행하고 있어, 다른 지역의 설비 감축이 대부분 시장요인으로 인한 것이라면, 허베이의 경우 행정적인 분위기가 짙다.

대상업종 노동자에 대한 영향

영향을 받는 노동자의 전체 규모와 기본 특징

① 전체 예상 규모

현재 전국의 설비과잉 해소 작업이 전개되고 있지만, 업종과 지역에 따라 진척속도나 감축목

표 등 실제 상황에 차이가 크다. 전국적으로 철강 산업을 제외하면 통일적인 생산설비 감축 관 련 계량화된 목표가 설정되지 않고 있어, 전국적으로 영향을 받는 노동자 규모를 정확하게 파 악하기가 쉽지 않다. 현장조사·연구상황을 보면, 이번 설비과잉 해소 작업에 지역별 목표의 차이가 크고, 영향을 받는 노동자도 양적으로 크게 차이가 난다. 따라서 감당해야 하는 사회경 제적 압박의 차이도 큰데, 이 가운데 허베이의 압박이 가장 크다(특히 철강 업종은 전국 목표의 약 70% 차지). 각 지역의 피드백을 연구·조사한 데이터³⁾에 따르면, 화베이(華北), 둥베이(東 北), 시난(西南) 등 설비과잉 해소 중점지역에서 영향을 받는 노동자가 비교적 많았다. 구체적 으로 보면, 2017년 말 기준 허베이 지역에서 영향을 받는 노동자는 약 54.7만 명으로, 이 가운 데 철강 업종이 42.6만 명, 시멘트 업종이 6.5만 명, 판유리 업종이 5.6만 명이고, 이는 각 성(省) 가운데 가장 큰 규모이다. 허난(河南) 지역에서 설비과잉 해소로 직접적인 영향을 받는 인력은 약 20만 명으로, 현재 이미 재취업한 노동자가 12.5만 명이고, 앞으로 7.5만 명의 직무전환 및 재취업 문제를 해결해야 한다. 2014년 12월 말 기준, 랴오닝(遙寧) 지역의 낙후설비와 과잉설 비 정리로 영향을 받는 노동자는 모두 10.8만 명으로, 노동자의 직무전환 및 재취업 압력이 매 우 크다. 2012~2014년 구이저우(貴州) 지역의 낙후설비 정리로 인한 직무전환 노동자는 4.3만 명이며, 2017년에는 설비과잉 해소로 인해 10만 개의 일자리가 사라질 전망이다. 쓰촨(四川) 지역에서는 2014년 낙후설비 정리에 관련된 노동자가 5.3만 명이며, 2015년에는 추가로 3.2만 명의 노동자에게 영향을 미칠 것으로 예상된다.

상술한 영향을 받는 노동자 규모 수치에 대해 다음의 세 가지 설명을 덧붙일 필요가 있다. 첫 째, 설비과잉 해소 작업이 2017년까지 계속될 예정인데, 현재로서는 허베이 지역에 대해서만 비교적 명확한 연도별 해소 목표를 설정했을 뿐이므로, 나머지 지역의 영향을 받는 노동자 규 모는 앞으로 설비과잉 해소 상황 변화에 따라 역동적으로 바뀌는 모습을 보일 것이다. 둘째, 상 술한 데이터 가운데 일부는 관련 정부부처가 실제 발생한 인원수를 직접 계산한 것이지만, 일 부는 앞으로 3년 동안 진행할 설비과잉 해소 작업계획에 따른 예측치이다. 일반적으로 정부부 처는 이러한 작업을 확실히 진행할 기업만을 대상으로 예측·계산하지만, 실제로는 설비과잉

3) 현지 조사·연구 과정에서 각 성(省)의 인력자원·사회보장청(人力資源與社會保障廳)의 관련 부서는 조사연구팀에게 각 성의 영향을 받는 노동자 데이터를 제공했다.

업종의 불경기가 극심해 아직 명단에 포함되지 않은 기업들도 가동중단 또는 감산하고 있는 상황이므로, 실제 영향을 받는 노동자 규모는 정부부처의 예측과 통계를 훨씬 넘어설 것이다.

셋째, 철강, 알루미늄 등은 기업규모가 커서, 업·다운스트림 산업체인 및 주변산업의 일자리 에 대한 영향력이 크다. 따라서 앞으로 영향을 받게 될 취업자 수는 설비과잉 업종 자체의 영향 을 받는 노동자 수보다 훨씬 많을 것이다.

② 영향을 받는 노동자의 기본 특징

본 연구팀은 허베이(河北), 장쑤(江蘇), 산둥(山東), 산시(山西), 허난(河南), 저장(浙江), 구이저 우(貴州), 쓰촨(四川), 랴오닝(遙寧), 지린(吉林) 등 10개 성(省)을 차례로 찾아가 철강(17), 시멘 트(22), 알루미늄(16), 기타(12) 등 67개 대표기업을 조사했다. 그 가운데 3대 중점업종(철강, 시 멘트, 알루미늄)의 55개 기업의 노동자를 대상으로 수집한 자료를 정리하면 다음과 같다.

첫째, 인력규모를 보면, 55개 기업의 노동자는 총 45,581명으로, 철강 분야 47.15%, 시멘트 분야 14.48%, 알루미늄 분야 38.37%로 나타났다. 이는 철강과 알루미늄 기업의 노동자 규모 가 일반적으로 큰 편이어서, 설비과잉 해소 과정에서 노동자 직무전환 재배치 압력도 가장 크 게 받기 때문이다.

둘째, 성별구조를 보면, 영향을 받는 노동자 가운데 남성이 절대다수인 77.82%를 차지했는 데, 이 가운데 철강기업이 남성 노동자 비율이 가장 높아 84.9%였고 시멘트기업은 여성 노동 자도 상대적으로 많아 28.34%를 기록했다.

셋째, 연령구조를 보면, 영향을 받는 노동자의 평균연령이 매우 높은 편으로 30세 이하는 20.9%에 불과하고 30~40세 비중도 32.29%였지만, 40세 이상 해당자는 46.81%나 됐다. 이 가 운데 알루미늄기업의 40세 이상 노동자 비중이 가장 높아 60%에 가까운 것으로 나타났다.

넷째, 교육수준을 살펴보면, 영향을 받는 노동자의 학력은 일반적으로 낮은 편으로 중졸 이 하와 고졸자(중등전문학교 포함)가 각각 30.35%와 49.38%로 나타났고 전문대 이상 학력자가 20.27%였다. 이 가운데 대학원 졸업자는 0.1%에 불과했다. 전문대 이상 학력자 비율은 철강기 업이 가장 높았고 그 다음이 알루미늄기업이었으며 시멘트기업이 가장 낮았다.

다섯째, 재직연수와 호구(戶口)를 보면, 영향을 받는 노동자 가운데 장기근속자가 많았다. 영 향을 받는 노동자 중 해당 기업에서 근속연수가 5년을 초과한 노동자는 약 74%였고, 이 가운

[그림 1] 설비과잉 기업의 영향을 받는 노동자 : 성별

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[그림 2] 설비과잉 기업의 영향을 받는 노동자 : 연령별

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[그림 3] 설비과잉 기업의 영향을 받는 노동자 : 학력수준별

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[그림 4] 설비과잉 기업의 영향을 받는 노동자 : 근속연수별

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데 근속 10년 이상인 노동자 비율이 56.74%였다. 영향을 받는 노동자는 현지 노동자가 대부분 으로, 현지 노동자 수가 외지 노동자 수의 5배가 넘었다. 이 가운데 시멘트와 알루미늄은 거의 외지 노동자가 없었고, 철강의 경우 외지 노동자 비율이 높은 편으로 45.14%였다. 이는 사회보 험 이전 및 연계의 어려움을 가중시켰다.

영향을 받는 노동자의 기본 현황을 통해 우리는 설비과잉 해소의 영향을 받는 노동자 가운데 남성이 절대다수를 차지하고 평균 연령이 높은 편이며 학력이 낮고 장기근속자가 많으며 현지 노동자 위주라는 기본적인 특징을 알 수 있는데, 이 때문에 노동자 직무전환과 재취업 압력이 매우 크다는 결론을 내릴 수 있다.

설비과잉 해소에 따른 노동자의 영향

① 업무대기 현상 급증

경제하강, 시장약세, 자금난, 비용상승, 정책조정 등 다중적 요인의 작용으로, 설비과잉 업종 [그림 5] 설비과잉 기업의 영향을 받는 노동자 : 호구별

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은 전체적으로 적자가 지속되는 심각한 상황이다. 해당 업종의 기업 대부분이 감산이나 조업 중단의 조치를 취해 생산자금 압박과 적자를 줄이지 않을 수 없다. 이는 일자리의 감소와 잉여 인력의 증가를 의미한다. 생산의 지속가능성이라는 필요성과 고용관계 해지에 따른 고액의 보 상비용이라는 압박 및 사회안정 유지라는 책임감에서, 기업은 종종 대규모 감원 조치를 취하 기보다는 직무전환훈련, 보조적 업무 배치 및 내부퇴직(内部退養: 법정퇴직연령 미달 노동자 에게 회사에서 일정한 보조금을 지불하고 미리 퇴직하도록 하면서, 정식 퇴사수속은 법정연령 도달시점에 처리하는 방식-역자주) 등의 방식으로 잉여인력 재배치 문제를 해결하기 때문에, 직접적으로 노동자의 업무대기(待崗: 일시적인 경영난 때문에 회사가 노동자에게 업무를 주지 않고 기다리게 하는 것-역자주) 현상의 증가를 가져온다. 허난 지역의 한 대형 알루미늄회사 의 경우, 일반적으로 3개월의 직무전환훈련 기간 동안 노동자를 전적으로 훈련하면서 회사측 이 기본생활비를 지급하며, 훈련이수 노동자를 대상으로 업무적합 평가를 진행한다. 합격자는 새로운 직무를 담당하게 되며, 불합격자는 계속 훈련을 받거나 기업 내부노동시장에 편입되는 데, 이 기간 동안 노동자는 직무를 맡지 않으므로 일정 금액의 생활비만 수령이 가능하다. 보조 적 업무도 생산수요 저하에 따라 줄어들자, 노동자가 모두 일하도록 보장하기 위해 하나의 업 무를 두세 명에게 나누어 맡기는 기업도 있다. 이는 노동자 한 명의 실질노동시간이 원래의 절 반 또는 3분의 1로 줄어든다는 뜻이다.

② 임금소득의 보편적인 대폭 하락

원자재 및 에너지 가격이 상승하고 금융비용이 증가하며 고정자산의 감가상각 계상에는 변 화가 없다는 전제하에, 경영수익의 심각한 저하 국면을 만회하려는 기업의 경우에는 단위생산 비용의 절감이 시장경쟁력 제고에 가장 효과적이며, 이 가운데 가장 직접적이고 가장 편리한 방식이 인건비를 낮추는 것이다. 조사대상인 60여 개 기업 가운데 80% 이상의 기업은 수익이 하락하고 생산감소 이후 인력이 남아돌면서 노동자 임금이 보편적으로 줄었다고 밝혔다. 조업 중단으로 직접 영향을 받는 생산라인 노동자의 임금이 하락했을 뿐만 아니라 관리직과 생산보 조인력의 임금 하락률은 더 높았다. 생산라인 노동자는 임금은 약 5% 줄었지만, 고위관리직, 중간관리직, 일반직의 임금 하락률은 각각 30~40%, 20~30%, 10~15%였다. 업무대기자는 일 반적으로 기본 생활비만을 수령할 수 있지만 회사마다 기준에 차이가 있어, 많을 경우 현지 최

저임금 기준과 비슷했고 적을 경우 500~600위안에 불과했다. 내부퇴직자는 일반적으로 500 위안 가량의 생활비만 수령하는데, 이는 정상적인 가계 유지비용에 크게 못 미친다.

③ 노동자 권리 침해

기업이 장기간 심각한 적자 상태이므로, 그동안 누리던 노동자의 기본권리도 적든 많든 침해 를 당하게 되는데, 주로 다음과 같이 나타났다. 첫째, 고용관계를 정리할 때 일부 기업이 경제 보상금을 기한 안에 전액 지급하지 못하는 경우가 있다. 특히 과거 제도와 정책으로 인한 누적 된 문제가 많고 노동자의 근속연수가 긴 기업의 경우, 경제보상금 금액이 막대한 반면, 기업의 자금은 부족해 법정 경제보상금을 전액 일지불로 지급할 능력이 없다. 대부분 노동자 대표와 협상으로 해결하는데, 노동자는 생활비 압박에 쫓기고 법률절차를 회피하는 경향이 있어 지불 금액, 방식, 시간 등에 있어 일정 정도 양보를 한다. 둘째, 일부 기업에서 재직 노동자의 임금을 정해진 시기에 전액 지급하지 못하는 임금체불이 상습적으로 발생하는데, 일자리 특성과 등급 에 따라 체불기간은 짧으면 1~2개월에서 길면 1~2년이나 된다. 쓰촨 지역의 한 대형 철강기업 의 경우, 기본적으로 생산직의 임금체불은 없지만, 일반 비생산직은 1개월, 기층 관리직은 2개 월, 중간관리직은 1년, 고위관리직은 2년의 임금체불이 있었다. 셋째, 자금난으로 인해 일부 기 업에서 정도는 다르지만 사회보험료를 체납하고 있어, 노동자가 사회보험 수급을 정상적으로 즉시 받을 수 없다. ‘5대보험(연금보험, 의료보험, 실업보험, 산재보험, 양육보험-역자주)’을 통합 징수하는 지역에서는 5대보험료를 모두 체납하는 경우가 있으며, 따로 징수하는 지역에 서는 한 가지 또는 몇 가지 보험료를 체납하는 형편이다. 일례로, 허난 지역의 한 대형 알루미 늄기업 산하 공장에서는 2012년 11월부터 지금까지 사회보험료를 체납했고, 또 다른 공장은 2014년 말까지 연체액수를 납부했지만 2015년 1월부터 잠정 미납상태이다. 구이저우의 한 대 형 철강기업은 2014년 기본연금보험료 체납액이 1.4억 위안에 달하지만 나머지 네 가지 사회 보험은 정상적으로 납부했다.

■ 중국 현행 노동보장정책 및 실시 현황 현행 취업지원 기본정책

20세기 말, 중국이 대규모 국유기업 개혁을 시작하면서 샤강(下崗: 국유기업의 구조조정에 따라 외형상 실업은 아니지만 실질적인 실업으로 내몰린 불안정 고용상태의 노동자를 가리킴.

고용계약관계가 유지되기 때문에 실업으로 통계가 잡히지는 않지만, 직무배정을 받지 못해 임 금을 받을 수 없으며 기업이 일정한 생활보조금을 지급하고 사회보험료를 대납함-역자주) 노 동자가 대거 출현했다. 국유기업 샤강 노동자의 생활보장과 재취업 문제를 해결하기 위해, 정 부는 일련의 취업촉진 및 생활보장 정책을 내놓았다. 이 가운데 네 가지 이정표적 의미를 갖는 문건이 중국의 적극적 취업정책의 근간을 이룬다.

1999년 4월 29일 노동보장부 등 정부 3개 부처가 공동 문건을 통해 국유기업 샤강 노동자의 기본생활보장, 실업보험, 도시주민 최저생활보장의 세 가지 안전망 마련을 요구하면서,⁴⁾ 도시 노동자와 주민의 기본생활보장 안전망을 구축했다.

2002년 9월 30일 중국공산당 중앙과 국무원이 「샤강 실업자 재취업 업무 개선에 관한 통지 (關于進一步做好下崗失業人員再就業工作的通知)」⁵⁾를 하달해, 국유기업 샤강 노동자에 대한 관심을 촉구하면서 재취업 촉진 지원정책의 개선과 철저한 시행, 취업서비스 개선, 재취업훈련 강화 등을 요구했다. 구체적인 내용으로는 세금·비용 감면, 소액담보대출, 사회보험보조금, 일자리보조금 등의 방식으로 능력 있는 샤강 실업자가 스스로 취업하거나 창업하도록 장려하 는 동시에 기업의 일자리 창출을 장려하면서 공익성 일자리를 적극 발굴하는 데 힘썼다. 또한 정부 차원에서 재취업훈련 자금투입을 확대하고 직업소개보조금, 직업훈련보조금 등의 정책 을 통해 취업서비스 수준을 높이고 직업훈련을 활성화했다.

4) 1999년 4월 29일 노동보장부, 민정부, 재정부가 발표한 「국유기업 샤강 직공 기본생활보장 실업보험 과 도시주민 최저생활보장제도 연계업무에 관한 통지(關于做好國有企業下崗職工基本生活保障失業保 險和城市居民最低生活保障制度銜接工作的通知)」(勞社部發〔1999〕13호).

5) 2002년 9월 30일 중국공산당 중앙과 국무원이 하달한 「샤강 실업자 재취업 업무 개선에 관한 통지」

(中發[2002]12호).

2005년 11월 4일 국무원이 「취업 재취업 업무 강화에 관한 통지(關于進一步加强就業再就業 工作的通知)」⁶⁾를 통해 취업지원정책의 대상을 샤강 실업자에서 대졸자, 도시에 와서 일하는 농 촌 노동자 및 토지수용 농민 등으로 확대하면서 적극적인 취업지원정책의 내용을 확대하고 정 교화했다.

2007년 7월 30일 통과된 「중화인민공화국 취업촉진법(中華人民共和國促進就業法)」⁷⁾은 법률 의 형식으로 정책지원, 공평취업, 취업서비스·관리, 직업교육·훈련, 취업지원, 관리감독 등을 망라하는 적극적인 취업지원정책을 확정했다. 이를 통해 취업 촉진을 위한 장기적 기제가 기본 적으로 마련되었고, 이는 중국의 적극적 취업지원정책 체계의 기본적인 완성을 의미했다.

설비과잉 관련 새로운 취업지원정책

정책 내용

2009년 하반기부터 국무원과 각 부처는 설비과잉 해소, 낙후생산설비 도태, 기업인수·합 병·개편 관련 11가지 정책을 내놓았다(표 1 참고). 국무원이 발표한 5가지 정책조치를 보면 예외 없이 노동자 재배치, 취업 및 창업 업무 개선을 요청하고 있다. 2014년 11월 6일 인력자 원·사회보장부(人力資源和社會保障部) 등 4개 부처가 공동으로 「실업보험의 기업 고용 안정 지원 관련 문제에 관한 통지(關于失業保險支持企業稳定崗位有關問題的通知)」를 하달해, 일정 요건을 갖춘 기업을 대상으로 인수·합병·개편, 설비과잉 해소, 낙후생산설비 도태 기간에 고 용안정보조금을 지급하고 국무원 관련 문건을 철저히 이행하도록 했다. 2015년 들어 국무원은 취업과 창업 촉진 강도를 한층 높이면서 4월 27일 「새로운 상황의 취업 창업 업무 진일보 개선 관련 국무원 의견(國務院關于進一步做好新形势下就業創業工作的意見)」을 발표해, 기업 고용 안정에 대한 실업보험기금의 지원 범위를 조건에 부합하는 모든 기업으로 확대했다.

6) 2005년 11월 4일 국무원이 하달한 「취업 재취업 업무 강화에 관한 통지」(國發[2005]36호).

7) 2007년 8월 30일 제10차 전국인민대표대회 상무위원회 제29차 회의에서 「중화인민공화국 취업촉진 법」(中華人民共和國主席令 第70號)이 통과되어 2008년 1월 1일 정식 실시됨.

집행 현황

국무원과 관련 부처에서 내놓은 정책 문건을 기반으로, 전국 각지에서 지역 자체 집행문건을 서로 발표하면서 설비과잉 해소 과정의 인력 재배치 및 취업촉진에 관한 지도방침을 종합적으 로 관철했다. 본 연구에서 조사·연구한 12개 지역에서 실업보험의 기업 고용안정 지원 관련 집행문건 현황은 <표 2>와 같다.

설비과잉 해소가 시급한 지역에서 인력 재배치와 취업촉진과 관련하여 시행하는 구체적인 조치는 다음의 다섯 가지가 있다. 첫째, 실업을 미연에 방지하고 취업을 촉진하는 역할을 발휘 하도록 실업보험으로 기업 안정 정책을 지원한다. 둘째, 실업자의 사회적 일자리 취업을 확대 하기 위해 공공취업서비스를 강화한다. 셋째, 노동자가 독자적으로 창업하고 스스로 일자리를

<표 1> 국가 차원의 설비과잉 해소 관련 정책 일람표

문건 발표 시기 부서 문건 명칭 일련번호

1 2009년 9월 26일 국무원

국무원 배서 발전개혁위원회 등 부처의 일부 업종 설비 과잉 및 중복건설 억제로 산업의 건강한 발전을 이끄는 약간 의견에 관한 통지

國發〔2009〕38호

2 2010년 2월 6일 국무원 낙후설비 도태 업무 강화에 관한 통지 國發〔2010〕7호

3 2010년 8월 28일 국무원 기업 인수합병개편 촉진에 관한 의견 國發〔2010〕27호

4 2011년 4월 18일 인사부 등 7개 부처

낙후설비 도태와 인수합병 및 개편 기업의 노동자 재배

치 개선 업무에 관한 의견 人社部發〔2011〕50호

5 2011년 4월 20일 재정부 낙후설비 도태 중앙 재정 장려자금 관리방법 財建〔2011〕180호

6 2011년 5월 31일 재정부

인사부 취업 특별자금 관리 강화 관련 문제에 대한 통지 財社〔2011〕64호 7 2013년 10월 6일 국무원 엄중 설비과잉 모순 해소에 관한 지도의견 國發〔2013〕41호 8 2014년 3월 7일 국무원 기업 인수·합병·개편 시장환경 개선에 관한 의견 國發〔2014〕14호

9 2014년 11월 6일 인사부 등

4개 부처 실업보험의 기업 일자리 안정 지원 문제에 관한 통지 人社部發〔2014〕76호

10 2015년 2월 27일 인사부

재정부 실업보험요율 조정 관련 문제에 관한 통지 人社部發〔2015〕24호 11 2015년 4월 27일 국무원 새로운 상황의 취업 창업 업무 진일보 개선 관련 의견 國發〔2015〕23호

찾도록 지원하기 위해 기업의 직무전환 업무를 장려한다. 넷째, 영향을 받는 노동자의 재취업 능력을 향상하기 위해 직업훈련을 하도록 장려한다. 다섯째, 고용관계를 적절히 다루어 노동자 의 합법적인 권리를 보호·감독한다.

<표 2> 조사대상 지역의 기업 일자리 안정에 대한 실업보험 지원 관련 정책 문건

문건 발표 시기 부서 문건 명칭 일련번호

1 2014년 3월 28일 허베이성 정부판공실

실업보험금의 기업 일자리 안정 지원 활용에 관한 의

견 冀政辦函〔2014〕18호

2 2014년 5월 21일 허베이성 인사청 외

허베이성 인민정부 판공실의 ‘실업보험금 기업 일자 리 안정 지원 활용에 관한 의견’ 관련 문제 관철 시행 에 관한 통지

冀人社字〔2014〕125호

3 2014년 12월 16일 쓰촨성 인사청 외

실업보험의 기업 일자리 안정 지원 관련 문제에 관한

통지 川人社發〔2014〕36호

4 2015년 1월 15일 광시성 인사청 외

실업보험의 기업 취업 일자리 안정 지원 관련 문제에

관한 통지 桂人社發〔2015〕12호

5 2015년 2월 2일 장쑤성 인사청 외

실업보험의 기업 일자리 안정 지원 관련 문제에 관한

실시 의견 蘇人社發〔2015〕15호

6 2015년 2월 12일 허난성

인사청 외 실업보험의 기업 일자리 안정 지원 관련 실시 의견 豫人社〔2015〕3호

7 2015년 2월 27일 저장성 인사청 외

실업보험의 기업 일자리 안정 지원 관련 문제에 관한

실시 의견 浙人社發〔2015〕30호

8 2015년 3월 26일 산시성 인사청 외

실업보험의 기업 일자리 안정 지원 관련 문제에 관한

통지 晉人社廳發〔2015〕20호

9 2015년 4월 20일 산둥성 인사청 외

人社部發〔2014〕76호 문건 관철 실시 관련 실업보험 의 기업 일자리 안정 지원 관련 문제를 더 명확히 밝 히는 통지

魯人社發〔2015〕23호

10 2015년 5월 12일 구이저우성 인사청 외

실업보험의 기업 일자리 안정 지원 관련 문제에 관한

통지 黔人社廳發〔2015〕12호

11 2015년 5월 27일 허베이성

인사청 외 기업 일자리 안정 공작 개선에 관한 통지 冀人社發〔2015〕21호

12 2015년 6월 11일 랴오닝성 인사청 외

실업보험의 기업 일자리 안정 지원 관련 문제에 관한

통지 遙人社〔2015〕136호

현행 정책의 문제

적용범위

현행 정책은 현재 도움과 지원이 가장 절실한, 영향을 받는 노동자들을 적용범위에서 배제 한다. 현장조사를 통해 살펴본 결과, 지금의 설비과잉 해소 과정에서 영향을 받는 노동자가 중 국의 현행 취업지원정책 시스템에 편입되는 비율이 10%에도 미치지 못하는 것으로 나타났다.

이는 현행 취업지원정책 시스템의 지원대상이 원래 직장에 다니다가 고용관계가 해지되어 실 업자로 등록한 이들이기 때문이다. 하지만 실제 상황을 보면, 기업의 고용 예비수요, 경제보상 금 지출압박, 사회적 책임감 등 요인의 영향으로, 대다수 영향을 받는 기업이 대부분의 노동자 와 여전히 고용관계를 유지하고 있다. 이러한 노동자들은 업무대기, 직업훈련, 휴가, 내부퇴직 등 다양하지만 실질적으로는 ‘잠재적 실업’ 상태이다. 그러나 진정한 의미의 실업이 아니기 때 문에 취업지원정책의 혜택을 누릴 수가 없으며, 기업과 고용관계가 해소되어 실업자로 등록된 극소수의 노동자만이 현행 취업지원정책 시스템으로 편입이 가능하다.

사전 자격요건

현행 정책 가운데 고용안정보조금을 신청할 수 있는 기업의 자격요건이 지나치게 엄격하다.

인사부 2014년 76호 문건은 일자리안정보조금 신청 기업에 대한 요건을 “법에 따라 실업보험 에 가입하고 보험료를 체납하지 않아야 하며 감원을 하지 않거나 적게 한 기업만이 이 보조금 을 신청할 수 있는 자격이 있고, 기업이 일단 보험료를 체납하면 이 보조금 신청 자격이 저절 로 상실된다”고 정하고 있다. 조사연구를 통해 실제 상황을 살펴본 결과, 금융위기 이후, 특히 2013년 하반기 이후 설비과잉이 심각한 업종은 전반적으로 흑자폭이 줄거나 적자에 직면했고, 많은 기업들이 적든 많든 사회보험료를 체납한 적이 있어 이미 이 지원정책의 대상에서 제외 된 상황이었다. 따라서 설비과잉 업계의 시각에서 볼 때, 실질적으로 지원대상 기업이 매우 제 한적인 정책이다.

보조금 수준

현행 정책에서 고용안정보조금의 자금지원 능력이 크게 부족하다. 인사부 2014년 76호 문

건은 일자리안정보조금의 상한을 전년도 기업 및 노동자 실질 실업보험료 납입액의 절반으로 정하고 있다. 설비과잉 압력이 가장 심한 허베이 지역을 살펴보면, 2013년 허베이 전역의 도 시 비(非)민영직장 재직 노동자의 연평균 임금이 42,532위안이었고,⁸⁾ 2013년 지역 최저임금이 15,840위안⁹⁾이었다. 설비과잉 기업은 수익률이 낮아서 노동자의 임금수준도 일반적으로 사회 평균임금보다 낮다는 현실을 감안하여, 필자가 허베이의 실업보험료 기본수치와 보험료율에 관한 규정에 근거해 2014년 허베이의 기업 및 노동자가 납입한 실업보험료를 대략적으로 추산 해 본 결과, 연간 1인당 상한액이 약 1,275위안, 하한액이 약 475위안이었다. 그렇다면, 기업이 신청하여 수령할 수 있는 고용안정보조금은 평균 1인당 상한액이 약 638위안이고 하한액이 약 238위안인 셈이다. 하지만 인사부 2014년 76호 문건은 고용안정보조금의 주요 용도를 노동자 생활지원, 사회보험료 납입, 직무전환훈련, 직능향상훈련 등 관련 지출로 정하고 있다. 고용안 정보조금의 액수는 제한적인데 감당해야 하는 기능이 과다한 것이다. 기업 자금지원 측면에서 고용안정보조금 정책의 강도가 크게 낮다는 사실을 알 수 있다.

정책방향

현행 정책은 취업의 가장 중요한 정책방향에 기업을 포함하지 않고 있다. 기업의 인력채용 을 장려하는 정책설계에 있어, 현행 정책은 설비를 해소하지 않는 기업이 잠재적 실업으로 영 향을 받는 노동자를 흡수하도록 장려하지 않아, 더 많은 기업들이 영향을 받는 노동자들을 흡 수하도록 이끌지 못하고 있는 것이다. 그런데 이 길이 가장 효과적이고 빠른 해결책이다. 조사 결과, 중국 기업에 이러한 정책에 대한 수요가 보편적으로 존재했다. 필자가 허난(河南) 지역 의 한 대형 알루미늄기업을 조사·연구할 당시, 해당 기업의 관련 책임자는 좌담회에서 만약 막대한 비용을 받고 자기 회사의 영향을 받는 노동자를 받아주겠다는 회사가 있다면 노동자의 경제보상금 기준에 상당하는 자금을 지불할 용의가 있다고 분명히 밝혔다. 이렇게 통째로 이

8) 「허베이성 인력자원·사회보장청의 2013년 전성(全省) 도시 비민영직장 재직 노동자 평균임금과 전 성 기업 퇴직인력 월평균 연금 등 관련 데이터 공표 관련 통지」(冀人社字〔2014〕159號).

9) 「허베이성 인력자원·사회보장청의 최저임금기준 조정에 관한 통지」(冀人社〔2012〕50號)에서 정한 한 달 최저임금 기준은 등급별로 각각 1,320위안, 1,260위안, 1,150위안, 1,040위안이며, 여기에서는 가장 높은 등급을 기준으로 추산했다.

직시키는 편이 회사와 노동자의 갈등을 줄일 수 있고 회사의 고용관계 리스크도 낮출 수 있기 때문이었다.

■ 설비과잉 해소 과정에서 나타난 노동자 취업문제를 해결하기 위한 기본개념과 정책제안

기본개념

설비과잉 해소와 관련하여 중앙에서 확정한 ‘소화, 이전, 통합, 도태’의 지도 사상을 기반으 로 대표적인 설비과잉 업종의 구체적인 상황을 함께 고려하여, 취업과 인력 재배치 측면에서

‘소화, 이전, 통합, 도태’ 방식의 기본 현황과 핵심 난제 및 사회적 리스크를 분석하고, 5대 업 종에서 취업과 인력 재배치를 기준으로 이 네 가지 방식의 공통점과 차이점을 각각 비교하여 설비과잉 해소 과정의 취업 및 인력 재배치 정책의 방향, 강도, 범위, 시효 등을 결정해 보자.

‘소화’란 내수시장의 잠재력을 발굴하여 수요구조를 개선하고 내수효과를 실현해 일부 설 비과잉을 소화하는 것을 말한다. 이를 위해서는 관련 업종 기업의 기술력 개선·강화, 신기술 개발·활용, 새로운 공정 도입을 통한 에너지 절약 및 환경보호, 고부가가치 제품 생산, 산업 사슬의 심화, 시장수요 개발 등이 필요하다. 인력이 필요한 기업은 기술, 관리, 시장 등의 분야 의 인재를 신규 채용하는 한편, 기존 노동자를 대상으로 대규모 기술훈련을 진행해 새로운 기 능을 익히게 하고 새로운 직무에 적응시켜야 한다. 이미 경영난이 발생한 설비과잉 해소 기업 의 경우, 경쟁력 있는 보수를 제공할 능력이 없고 거액의 훈련비용도 감당하기 어렵다. 따라서 정부는 기업이 우수한 인력을 흡수하고 기존의 노동자를 훈련하도록 돕는 데 정책의 주안점을 두어야 한다. 즉, 설비과잉 해소 기업의 인력 채용을 정부의 인력정책 시스템 안으로 편입시켜, 인력채용에 상응하는 보조금과 우대조치를 제공하여 우수한 인재가 관련 기업에 순조롭게 자 리 잡도록 도와야 한다. 이와 동시에, 별도의 훈련기금을 마련하거나 일자리기금을 일부 활용 하거나 또는 실업보험기금에 지출 항목을 마련해 관련 기업의 새로운 일자리 적응을 위한 노 동자 직무전환훈련을 신속히 진행하도록 도와야 한다.

‘이전’이란 해외진출 전략을 가속화해 설비과잉 업종 가운데 능력 있는 기업이 해외로 진출 하여 일부 설비를 이전하도록 장려하는 것이다. 기업의 해외확장은 대규모 자금 투입뿐 아니 라 정부가 제공하는 상응하는 관련 정책, 정보서비스, 기술지원까지 필요로 한다. 인력 취업 측 면에서, 정부는 기업에 외국의 관련 노동법률 컨설팅과 가이드를 제공하여 그들의 해외 노동 자 고용행위를 관리함으로써 노동 관련 법률 리스크를 줄이는 동시에, 외국에 자국 노동자를 파견하여 상주시키려는 기업에 대해서도 자문과 관련 수속 처리 등 공공서비스를 제공하여 재 외 중국기업과 노동자의 합법적 권익을 지켜낼 수 있다.

‘통합’이란 조직 구조의 최적화로, 기업의 인수·합병·개편을 통해 일부 설비를 통합하는 것이다. ‘도태’란 환경보호, 안전, 에너지 소비 등의 기준을 엄격히 하고 관리·감독을 강화하 여, 기준 이하의 낙후설비를 일부 도태시키는 것이다. 인수·합병·개편이든 낙후부문의 도 태든 모두 인력의 이전 재배치 문제가 뒤따르며, 특히 낙후설비 도태의 경우는 기업 전체의 폐쇄나 조업중단에 직면하는 경우도 많아, 인력 재배치 압박이 상당하다. 그러므로 정부는 취 업 및 창업 촉진 관련 정책을 추진하고 보완하면서 관련 인력의 사회보험관계 이전 및 연계 수속 서비스를 제공하고, 기업이 법에 따라 노동자의 고용관계 등을 적절하게 다루도록 감독 해야 한다.

정부의 역할

정부와 시장의 역할 분리(정부 책임의 한계와 예외성 인정)

‘시장의 결정적 역할’과 ‘법치주의’를 배경으로, 각급 정부는 노동자 취업 촉진에 대한 정부 와 시장의 책임 한계를 명확히 분리하고, 이를 전제로 시장이 노동력을 포함한 각종 자원분배 에 대해 결정적 역할을 충분히 발휘하도록 하며, 정부가 할 수 있는 일과 할 수 없는 일을 구별 해야 한다. 시장이 역할을 발휘할 수 있는 상황이라면 정부는 굳이 간섭할 필요가 없고, 시장의 조절 기능이 정부의 관여보다 더 효과적일 때라면 시장이 조절 역할을 더 잘 하도록 정부는 뒤 로 물러나야 한다. 그러나 시장의 역할 자체는 일정한 한계가 있다. 특히 중국 노동시장이 아직 미성숙하다는 점을 감안한다면, 정부가 취업촉진 기능을 적절한 수준에서 발휘할 필요가 있다.

물론 시장의 자체 조절력의 태생적 결함이 곧 정부 관여의 이유이기는 하지만, 자원 배치의 효

율이라는 측면에서는 시장기제가 여전히 가장 효과적인 자원배치 방식이며, 정부의 관여가 시 장보다 더 효과적일 수는 없다. 게다가 정부 관여는 정부의 실패를 가져올 수도 있는데, 시장의 실패와 비교할 때 정부의 실패로 인한 자원낭비가 더 막대한 경우가 많다. 따라서 정부가 짊어 질 책임은 ‘제한적’이어야만 한다. 물론, 무조건 시장의 효율적인 기제에만 의존해 노동자원을 배치한다면, 그 결과 노동시장에 취업기회와 생활비를 얻지 못하는 취약계층이 항상 존재하게 되는데, 이는 사회공정의 원칙에 위배되므로 이때 정부가 ‘예외성’에 대한 책임을 지고 취업을 지원하고 도와 사회의 안정을 지켜내고 공정성을 실현해야 한다. 그러므로 정부가 취업촉진 과정에서 시장과의 관계를 다룰 때 가장 중요한 것은 ‘노동자 스스로의 직업선택을 중심으로, 시장의 고용조정 기능을 기반으로, 정부의 취업촉진 정책을 동력으로’ 취업기제를 구축하고 운영하는 것이다. 즉 시장성과 함께 특수성을 고려하고, 효율을 우선하지만 사회안정도 생각하 면서, 장기적인 기제뿐 아니라 단기적인 정책을 필요할 때는 구사하는 것이다.

노동자 취업촉진에 대한 정부의 기본적인 책임과 법치주의 행정

시장경제라는 여건 속에서 취업촉진에 대한 정부의 책임은 노동시장 관리·감독 강화, 공공 취업서비스 제공, 취약계층에 대한 취업지원, 고용안정기제 구축, 사회안정 유지 등 측면에서 주로 드러난다. 취업촉진에 대한 정부 책임은 주로 정부부처가 법에 따라 노동시장의 선순환 과 안정적인 운영에 유익한 공권력 행위를 노동시장에서 하는 것을 가리킨다. 정부의 취업촉 진 행위를 내용적으로 보면, 그 기본적인 책임은 주로 취업제도의 설계·개선, 공공취업서비 스, 취업 관리·감독과 법집행 등이 있다. 취업제도의 설계·개선은 정부가 일련의 취업정책과 관리제도를 책임지고 제정·개선하는 것으로, 여기에는 취업촉진 중장기 계획과 연도별 업무 계획뿐 아니라 실업조사통계, 실업조기경보, 취업통계, 고용예측, 직업진단 등 일련의 관리제 도와 취업기금 구축·관리, 실업보험기금의 기업고용안정 지원 등 일련의 취업지원정책 등이 있다. 공공취업서비스는 정부가 사회구성원에게 제공하는 비영리적이고 비배타적인 취업서비 스로, 취업정책·법규 자문, 노동시장 기본정보, 직업상담, 직업소개, 취업지원, 취업·실업 등 록, 직업훈련, 공익성 일자리 개발 등이 포함된다. 취업 관리·감독과 법집행은 법률이 부여한 정부의 주요 직능의 하나로, 정부가 충분히 역할을 발휘하여 시장의 편차를 시정하는 중요한 수단이다. 주로 노동행정 부처가 노동시장을 일상적으로 관리·감독하고 노동보장을 감시하

는 것을 말한다. 각급 정부는 법에 따른 행정의 원칙을 지키면서 법률이 정한 직권 범위 안에서 취업을 촉진하는 각종 업무를 관리하고, 법정 직권 범위 안에서 공권력을 행사하되 직무상 과 실이나 월권 또는 불법이 없어야 한다.

구체적인 조치

정책 제정·개선 : 경제조정과정의 취업지원책

현행 취업정책 설계 자체에 결함이 있고 이러한 문제가 현행 정책의 틀 안에서는 해결하기 어렵다는 점을 감안해, 핵심 업종의 경제조정과정(설비과잉 해소 포함)에 대한 한시적인 전문 취업지원정책 구축을 제안한다. 이 정책은 영향을 받는 기업과 ‘잠재적 실업’ 상태에 있는 영 향을 받는 노동자를 정책지원 대상으로 하며, 정책의 핵심은 기업의 구조조정을 가속화하여 고용을 안정시키고 생활을 보장하며 취업을 촉진하는 데 둔다. 구체적으로 다음과 같다.

① 취업지원특별기금을 설치해 노동자 취업과 재배치 지출계정을 증설하고, 정부 재정자금 투입을 강화하여, 기업의 일자리 안정에 대한 보조금 수준을 높이고 기업의 훈련에 대한 지원을 확대하며 기업의 구조조정을 장려하면서 부담을 줄인다.

② 기업과 정부의 책임 분담 기제를 개선하여 잠재실업자에게 일정한 사회보험과 일자리보 조금을 한시적으로 지급하고, 그들에게 직업소개, 직업상담, 직업능력진단 및 직업훈련 등 공공취업서비스를 제공한다.

③ 설비과잉 해소로 폐업하거나 가동을 중단한 기업을 대상으로 소·영세기업주의 2차 창업 을 돕는 조치를 취하고, 그들에게 창업훈련, 기술이전, 소액대출, 사업장 등을 지원하여 창 업 성공을 촉진하고 원래 기업의 노동자와 기타 설비 해소로 영향을 받는 노동자를 우선 적으로 흡수한다.

④ 영향을 받지 않는 기업이 설비과잉 해소로 영향을 받는 노동자를 적극 흡수하도록 장려하 고, 취업취약인력 흡수 정도에 따라 보조금과 세제혜택을 준다. 또한 홍보를 강화하여 노 동자의 취업관을 점진적으로 바꾸고 기업의 취업 흡수 경로를 원활하게 하면서 영향을 받 는 노동자의 이직 성공률을 높인다.

⑤ 영향을 받는 노동자의 창업 및 리스크 관리 능력을 제고하면서 창업 초기 일정액의 생활 보조금을 제공하고, 창업에 실패하여 생계가 어려운 가정의 창업 노동자에게 일정액의 채 무보조금을 제공하는 등 그들의 창업 의지를 북돋운다.

고용안정재원 확대

첫째, 재정자금 지원을 확대하고 노동자 재취업 전용자금 항목을 증설한다. 각급 정부는 설 비과잉 해소 기업과 노동자의 재배치 업무 지원 강도를 강화하기 위해 설비과잉 해소 장려·

보조전용자금을 마련하고 노동자 재배치 지출계정을 증설하여, 장려·보조전용자금을 설비 과잉 해소 기업의 취업과 노동자 재배치 작업에 우선적으로 활용한다. 중앙 재정의 이전지출 자금은 설비과잉 해소 임무가 막중하고 경제가 상대적으로 낙후한 지역에 적절하게 우선 배 정한다.

둘째, 취업전용자금 사용처를 확대해, 설비과잉 해소 기업의 이직훈련을 지원한다. 현재 취 업전용자금의 잉여금이 많은 데 비해 사용처는 제한적이어서, 취업전용자금의 사용처를 적절 하게 확대하여 취업전용자금의 취업촉진 역할을 충분히 확대할 필요가 있다. 구체적으로, 설비 과잉 해소 기업의 직원훈련에 대한 지원 강화, 기업의 구조조정 장려, 기업 부담의 실질적 경감 등으로 기업이 난관을 극복하도록 도와야 한다.

셋째, 실업보험기금의 지출항목을 확대해 기업의 고용안정지원 보조금 수준을 높인다. 이번 설비과잉 해소 과정에서 노동자 취업 지원을 돌파구로 삼아, 주요 설비과잉 해소 지역을 포괄 하도록 실업보험기금 지출 대상 지역을 확대한다. 영향을 받는 기업 노동자의 재직 및 이직 훈 련에 대한 보조금 수준을 적절하게 상향조정하고, 기업 노동자의 업종전환·이직 취업적응 능 력을 향상시킨다. 설비과잉 해소로 인해 일자리를 잃은 노동자를 대상으로, 실업보험금 지급 기한을 적절히 연장하고 그 기간 동안 기금으로 연금보험료 등을 대납한다.

공공서비스 개선

첫째, 노동법 및 행정관리·감독체계의 개선을 제안한다. 노동입법 작업을 강화하고 사회주 의시장경제체제 발전 요구에 부합하는 노동법 체계를 구축하여 노동취업, 노동계약, 소득분배, 직업훈련, 사회보장, 노동보호, 쟁의처리 등 내용의 법률체계를 구축하고 개선하며, 동시에 최

저임금기준, 노동시간기준, 정액정원기준, 휴식휴가기준, 직업안전보건기준, 여성 노동자·미 성년 노동자 보호기준, 사회보장기준 등 노동기준을 개선하여 노동자의 기본 권익을 보장한다.

이 밖에도, 노동자 권익 보호 의식을 수립하고 노동시장 관리·감독체계를 건전화하며 근로감 독인력의 행정편제와 인력경비를 보장함으로써 노동에 대한 행정단속 강도를 높인다.

둘째, 공공취업서비스 투입 확대를 통한 공공취업서비스 수준 제고를 제안한다. 도시와 농촌 간 균등한 공공취업 및 인력서비스 제도를 마련하여, 노동자에 대한 무료공공취업 및 인력 서 비스, 취약자에 대한 취업지원과 특정집단에 대한 전문서비스를 실시한다. 시장 서비스의 제도 화, 전문화, 정보화, 표준화를 전면 추진하고 공공취업 및 인력서비스 정보망 구축을 강화하며 인력자원수급정보 수집과 발표를 강화하여, 정보 공유를 추진하고 취업정보의 전국네트워크 화를 실현한다.

셋째, 전문적인 노동자 취업 및 재배치 업무 조율 기제를 마련한다. 정책 및 제도 개선에 박차 를 가하는 동시에 업무기제의 혁신도 고려해, 중앙에서 지방까지 각급 설비과잉 해소 노동자 재배치 작업 조율기제를 구축하여, 다양한 업무를 진행할 때 각 부처의 책임 소재를 명확히 하 고 정보 소통을 강화하면서 원활한 협력체계를 만들어, 노동자 재배치 작업의 순조로운 진행 을 위해 협력하도록 보장한다.

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최근 15년 동안 중국에서 대졸자 취업 규모의 지속적인 확대와 날로 심각해지는 취업 문제 가 국가 및 사회의 관심을 모으고 있다. 현재의 경제 구조조정과 산업 구조조정이라는 배경 속 에서 대졸자 취업문제에 대한 연구는 이론적으로나 현실적으로 중요성이 크다.

■ 산업 구조조정이 대졸자 취업에 미치는 영향

산업 구조조정 개념에 대한 학계의 의견은 다양하지만, 전반적으로는 거시적 관점과 미시적 관점의 두 가지로 나눌 수 있다. 거시적으로 산업 구조조정은 산업이 글로벌 가치사슬의 하이 엔드로 이동하는 것을 가리키며, 미시적으로는 기업이 이윤획득 출처의 유형을 바꾸는 것으로, 즉 단순노동력에 의존해 이윤을 획득하던 기업이 복잡한 노동에 더 많이 의존하게 되는 것을 가리킨다.¹⁾ 중국의 산업 구조조정은 산업 자체의 구조 개선과 기술 향상을 가리키며, 또한 산 업의 지역이전도 포괄한다.

모룽(莫榮) (중국 인적자원·사회보장부 국제노동보장연구소 소장) 딩싸이얼(丁賽尔) (중국 인적자원·사회보장부 국제노동보장연구소 부연구원)

Special Feature

기획특집 ② - 산업 구조조정과 고용문제

중국의 산업 구조조정이 대졸자 취업에 미치는 영향 및 대책*

2015년 11월호 pp.29~51 한국노동연구원

* 이 보고서는 중국 국가사회과학기금 중대과제 『산업 구조조정하의 대졸자 취업 연구』(승인번호:

14ZDA068)의 중간 성과물이다.

1) 쑨바오창(孫寶强), 「산업 구조조정 이론 연구에 대한 논란과 성찰(産業升級理論硏究中的爭論與反思)」,

『天津商業大學學報』, 2011年 04期.