20 16
~
20 20
중소기업
분야 보고서
20 16
·11
2016~2020년
국가재정운용계획
중소기업 분야 보고서
2016. 11
본 자료는 2016~2020년 국가재정운용계획 각 분야 작업반에서 준비한 자료로서 정부의 공식적인 입장은 아님을 유의하여 주시기 바랍니다
국가재정운용계획 중소기업 분과위원회
국 가 재 정 운 용 계 획
국가재정운용계획 2016~2020
- 중소기업 분야 보고서 -
2016. 11
국가재정운용계획
중소기업 분과위원회
중소기업 분과위원회
한국개발연구원 기 획 재 정 부 : :
장우현 연구위원 조규홍 경제예산심의관
분과위원 중소기업연구원 조세재정연구원 한국개발연구원 명 지 대 학 교 기 획 재 정 부 중 소 기 업 청 중 소 기 업 청 중 소 기 업 청 : : : : : : : :
홍재근 연구위원 강희우 부연구위원 남창우 부연구위원 빈기범 교수
신민식 산업정보예산과장 신동준 기획재정담당관 황영호 기업금융과장 이현조 소상공인정책과장
목 차
제 장 중소기업정책의 중요성과 재정의 역할1 1 제 절 중소기업정책의 중요성1 ··· 1 제 절 중소기업정책과 재정의 역할2 ··· 4 제 장 중소기업의 현황과 재정상 고려사항2 ··· 7
제 절 중소기업의 현황 및 정책과제1 7
중소기업 현황과 문제의 제기
1. 7
제 절 중소기업 현황과 관련한 재정상 고려사항2 ··· 17 제 장 중소기업정책의 현황과 재정상 고려사항3 19
제 절 중소기업정책 현황 및 정책과제1 19
중소기업 정책현황과 문제의 제기
1. 19
제 절 중소기업정책 현황과 관련한 재정상 고려사항2 26 중소기업정정책패러다임 전환 정책고객과 목표명확화
1. : ··· 27 정책관리평가체계의 혁신
2. ··· 29 제 장 대기업 중소기업 생태계와 중소기업정책4 - 46 제 절 서론1 ··· 46 제 절 대기업 하도급관계와 중소기업의 성과2 ··· 47
대기업 중소기업 하도급관계 유무와 중소기업의 성과
1. ··· 47 원급업체의 경영성과와 수급업체의 경영성과
2. ··· 50 제 절 대기업 하도급관계와 중소기업지원정책의 개선방향3 ··· 57 참고문헌··· 61
표 목 차
표 법인별 합산 데이터를 바탕으로 한 기존기준 전체 기업 사업체 현황
< 2-1> ··· 8
표 중소기업과 소상공인의 기초통계 비교 제조업 부문
< 2-2> ( ) ··· 9 표 중소기업과 소상공인의 기초통계 비교 서비스업 부문
< 2-3> ( ) ··· 10 표 중소기업 범위기준 개편안과 현행 기준 비교
< 2-4> ··· 15 표 전체 산업 증감 개정 기준 현행 기준
< 2-5> ( - ) ··· 16 표 중소기업진흥공단 지원성과 종합 성적표
< 3-1> ··· 24 표 신용보증기금 지원성과 종합 성적표
< 3-2> ··· 24 표 기술보증기금 지원성과 종합 성적표
< 3-3> ··· 25 표 하도급 중소기업과 비하도급 중소기업의 년 대비 년 매출액
< 4-1> 2013 2014
변화량 차이··· 48 표 하도급 중소기업과 비하도급 중소기업의 년 대비 년 총자산
< 4-2> 2013 2014
변화량 차이··· 48 표 하도급 중소기업과 비하도급 중소기업의 년 대비 년 영업이익
< 4-3> 2013 2014
변화량 차이··· 49 표 하도급 중소기업과 비하도급 중소기업의 년 대비 년
< 4-4> 2013 2014
총자산영업이익률 변화량 차이··· 49 표 하도급 중소기업 년 년 매출액증분 분석 전산업
< 4-5> 2013 ~2014 ( ) ··· 52 표 하도급 중소기업 년 년 총자산증분 분석 전산업
< 4-6> 2013 ~2014 ( ) ··· 54 표 하도급 중소기업 년 년 영업이익 증분 분석 전산업
< 4-7> 2013 ~2014 ( ) ··· 56
그림목차
그림 전산업 영업이익과 영업이익률 추이
[ 1-1] (2000~2014) ··· 2 그림 제조업 대사업체 인당 부가가치 대비 중소사업체 인당 부가가치 비율
[ 1-2] ··· 3
그림 제조업 대사업체와 중소사업체간 생산액 비중 추이
[ 1-3] ··· 3 그림 중소기업과 소상공인의 기초통계 비교 제조업 부문
[ 2-1] ( ) ··· 9 그림 중소기업과 소상공인의 기초통계 비교 서비스업 부문
[ 2-2] ( ) ··· 10 그림 제조업 사업체당 매출액 분포 소상공인 외 중소기업과 소상공인
[ 2-3] ( ) ··· 11
그림 서비스업 사업체당 매출액 분포 중소기업과 소상공인
[ 2-4] ( ) ··· 12 그림 기타 산업 사업체당 매출액 분포 중소기업과 소상공인
[ 2-5] ( ) ··· 13 그림 순환적 정책분류시스템의 개념도
[ 3-1] ··· 45
제 장 1
제 장 중소기업정책의 중요성과 재정의 역할 1
1)장우현 한국개발연구원 ( )
제 절 중소기업정책의 중요성1
년 이후 대기업을 포함한 기업생태계 전체의 수익창출 능력은 지속적으로 악 2012
화되는 가운데 중소기업과 대기업의 생산성 격차는 오히려 벌어지고 있음이 확인되 고 있다 다음 페이지 그림. [ 1-1]은 2000년부터 2014년까지 표준산업분류 소분류 기 준으로 주요 120개 산업을 선택하여 전체 산업의 영업이익과 매출액 영업이익률 즉, 매출액 대비 영업이익의 비율 추이를 각 연도별로 최근 년간 평균치에 따라 표시한3 것이다 그림에 따르면. 2004년에서 2006년까지 영업이익률은6%대를 유지하였으나, 년 현재는 대까지 하락하여 전체 매출 대비 수익성의 품질이 악화하였음을
2014 4% ,
확인할 수 있으며 산업 전체의 영업이익 금액 자체도 2013년과 2014년에 걸쳐서는 절대적인 수준에서도 지속적으로 하락하는 추세라는 사실을 확인할 수 있다 물론. 이와 같은 현상에는 전세계적인 경기불황의 여파에 따른 부분도 있겠지만 한국의, 산업구조의 변화와 재편 측면의 큰 틀에서 볼 때 한국경제가 의존해왔던 기존의 전 통적 주력산업들의 약세화와 신산업의 성장부진에 의한 부분도 있다는 점에 주목할 필요가 있을 것이다.
참고로 그림[ 1-2]와 그림[ 1-3]은 대기업과 중소기업의 격차 변화를 확인할 수 있 는 도표이다 먼저 그림. [ 1-2]는 제조업에 속한 사업체들 중 대사업체의 인당 부가가 치 대비 중소사업체의 인당 부가가치의 비율을 1982년부터 2014년까지 계산한 것으 로 해당기간 동안 추세적으로 하락하고 있음을 확인할 수 있다 그림, . [ 1-3]은 역시
1) 본 보고서의 장 장과 장은 저자가 장우현 외1 ,2 3 (2013a),장우현 외(2013b),장우현 외(2014)의 내용을 국 가재정운용계획의 목적에 맞춰 재구성하는 한편 새로운 내용을 추가하여 집필하였다 본 보고서와. 인용자료에 중복되는 부분에 있어 모든 내용은 인용한 자료들이 원본이며 본 자료의 내용이 인용, 된 결과임을 밝힌다.
년부터 년까지의 제조업에 속한 대사업체와 중소사업체의 생산액 비중을 1982 2014
표시한 것으로 중소사업체의 수가 월등히 많음에도 중소사업체의 생산액 비중은 정, 체되어 있다는 사실을 확인할 수 있다.
그림 전산업 영업이익과 영업이익률 추이
[ 1-1] (2000~2014)
주 영업이익 좌축 영업이익률은 우축으로 당해 연도 포함 최근 년간 평균값임: , 3 . 금액 단위는 조원이며1 2010년 불변가격으로 환산하였음.
종사자기준 상위 개 산업을 포함함
KISData 120 .
자료: KDI 장우현(2015)에 의함.
그림 제조업 대사업체 인당 부가가치 대비 중소사업체 인당 부가가치 비율 [ 1-2]
주: KDI 김민호(2016)에 의함 통계청 광업 제조업조사 활용. ·
그림 제조업 대사업체와 중소사업체간 생산액 비중 추이 [ 1-3]
주: KDI 김민호(2016)에 의함 통계청 광업 제조업조사 활용. ·
이와 같이 볼 때에 국가경제정책의 운용에 있어 중소기업 부문의 절대적 부가가 치 및 고용 그리고 고용의 품질을 개선하는 것은 이미 궤도에 올라 추가적 성과를, 기대하기 힘든 대기업 위주의 기존 성장전략을 보완한다는 측면에서 중요하다고 할 수 있다 또한 이를 통해 중소기업의 상대적 비중을 제고함으로써 소수의 주력산업. , 과 대기업에 의존하는 경제의 불균형성을 수정하고 경제 양극화를 완화하는 것 또한 중장기적인 경제의 효율성과 형평성 제고에 있어 중요한 주제가 된다 하겠다.
그렇다면 과연 정부는 예산수립과 재정집행에 있어 중소기업부문의 생산성 향상 을 위해 어떤 노력을 기울여야 하는지 또한 기존의 정책과 그 성과는 어떠했는지에, 대해 살펴볼 필요가 있을 것이다 이를 위해 다음 제 절에서는 본 절에서 제기한 문. 2 제의식에 따라 정부의 재정이 중소기업정책을 위해 어떻게 활용되어야 하는지 그리, , 고 기존의 성과는 이와 부합하는 지에 대해 기존의 연구성과들을 인용하여 간략히 정리하고 본격적인 문제를 제기해 보기로 한다.
제 절 중소기업정책과 재정의 역할2
중소기업정책의 일반론과 앞서 살펴 본 현재의 상황을 함께 고려해볼 때 정부의, 중소기업정책은 시장실패의 해결을 통해 자주적 중소기업의 성장을 도와 경제의 성 장을 견인하고 대기업과 중소기업간 생산성 격차를 줄여 경제양극화 현상을 완화할, 수 있도록 설계되고 운영되어야 한다.
위의 내용을 개별적으로 검토해 보기로 하자 우선 시장실패가 없다면 정부는 중. , 소기업에 대해 개입할 근거가 없다고 할 수 있다 현실과는 거리가 있는 이상적인 상. 황이겠지만 정보비대칭성 반시장적 진입장벽 등의 시장실패가 전혀 없다는 가정 하, 에서는 생산적인 중소기업은 정부의 지원 없이도 시장참여주체들의 자발적인 투자 와 구매에 따라 수익을 창출하고 성장해갈 수 있기 때문이다 요컨대 시장실패가 없. , 다면 비록 중소기업에 대한 실현된 지원성과가 높게 나타난 것으로 보여도 결국은 시장의 역할을 단순히 구축( )한 것으로 보아야 하므로 재정의 기회비용만을 손 실한 것으로 볼 수 있기에 정부는 개입을 피해야 한다.
다음으로는 자주적 중소기업의 성장 지원에 관한 부분이다 단기적으로는 시장실. 패가 존재하여 정부의 일시적이며 조건부적인 도움을 받더라도 장기적으로는 중소 기업들이 시장실패 영역을 벗어나 시장의 원리에 의해 경쟁하도록 도와야 한다는 것 으로 정부의 정책 지속가능성과 기업의 경쟁력을 고려할 때 중소기업정책이 자주적,
중소기업의 장기성장에 기여해야 한다는 점은 중요하다고 볼 수 있다 일반적으로. 시장실패는 소규모의 창업 초기 기업에 집중되며 따라서 지원받은 기업들은 정부의 일시적인 지원을 통해 시장실패의 영역으로부터 서서히 벗어나게 된다 예컨대 금융. 체계의 상대적인 발전 미흡에 따라 높은 성장 가능성을 지니고 있음에도 일반 금융 기관에서 신용대출을 받을 수 없는 다르게 표현하자면 기업과 금융기관 사이의 정, 보비대칭성의 문제가 발생하여 잠재력을 최대한 발휘하지 못하는 상황에 처한 창업 기 중소기업들은 정부의 도움을 통해 신용보증이나 직접대출을 통해 자금을 융통할 필요가 있을 수 있지만 시간이 흐르면서 기업의 성과가 시장에 알려지게 되면 자연, 스럽게 정보비대칭성이 해소되어가고 시장에서의 자금조달이 더 이상 불가능하지 않게 되므로 해당 기업은 정부의 도움이 필요하지 않게 된다.
따라서 중소기업을 위한 재정정책 또한 다른 중소기업정책과 마찬가지로 중소기 업들이 직면한 시장실패를 엄중히 식별하고 생산성과 경쟁력을 제고하는 자주적 중, 소기업의 일시적인 어려움을 지원하는 것을 기본 목표로 삼아 국가경제목표의 달성 에 기여하는 것이 타당하다고 볼 수 있다 또한 중소기업을 위한 재정지출 정책에 있. 어서는 이에 더하여 해당 정책들이 다른 중소기업정책과 비교하여 가장 우월한 정책 인지에 관해서 검토할 필요도 있을 것이다 보다 폭넓은 재정정책 입장에서 볼 때 조. 세의 감면 또는 중소기업과 대기업간 규제의 차등화 등 다양한 중소기업정책이 존, 재하기 때문에 중소기업에 대한 협의의 재정정책은 전체 효과를 제고하는 데 있어, 가장 효율적이라는 추가적 조건 하에 집행할 필요가 있을 것이다.
그러나 이후 제 장에서 다시 자세히 살펴보겠지만 재정과 관련된 중소기업지원정3 책에 대한 성과평가결과 이와 같은 목적과 부합하지 않는 우려스러운 결과들이 확인 되고 있다. KDI 장우현 외(2014) 등에서 지적하고 있는 것처럼 중소기업지원정책은 정책자금 조달시장 특례 등 지원정책 수단에 무관하게 중소기업의 생산성과 질적인, 지표들에는 오히려 부정적인 영향을 미치는 반면 지원기업의 잔존율만 상승시켜 대 기업과 중소기업간의 격차를 오히려 확대하고 잠재성장률에 부정적인 영향을 미치 고 있다는 우려가 제기되고 있다 특히 대기업과 중소기업간 하청관계가 존재할 경. 우 중소기업에 지원한 정책효과가 대기업으로 빨려 올라가는 빨대효과가 존재하여, 대기업과 중소기업간 하청관계를 고려하지 않은 중소기업지원정책은 그 효과성도 낮을뿐더러 의도하지 않은 추가 부작용으로 건전한 기업생태계를 교란하고 있을 가 능성도 제기되기도 한다.
또한 중소기업정책의 대상이 되는 중소기업의 범위가 지나치게 넓게 획정되어, 있는 반면 정책당국에 의해 관리되는 중소기업정책의 규모는 오히려 실제에 비해 과 소 인식되고 있어 정책의 효과성을 구현하는 데 있어 심각한 문제가 노정되고 있다, 는 지적이 제기되고 있기도 하다 따라서 향후 중소기업정책을 고도화하기 위해서는.
지원 대상을 좁히는 한편 정책당국의 정책 종합관리범위는 넓혀 정책의 유효성을 제 고하도록 기본 방향을 설정하여야 할 것이다.
본 보고서는 서론인 본 장에서 제기한 문제의식을 기반으로 다음과 같이 구성한 다 제 장에서는 중소기업의 정책대상인 중소기업의 현황과 재정과 관련한 고려사항. 2 들에 대해 살펴본다 제 장에서는 중소기업정책의 현황과 문제점에 대해 살펴보고. 3 , 역시 재정상 관련된 고려사항들에 대해 검토하여 향후 국가재정의 운용에 있어 참고 할 사항들에 대해 제시한다 마지막 장에서는 대기업 중소기업 생태계를 고려한 중. 4 - 소기업의 성과분석과 정책평가 결과에 기반한 중소기업 재정정책의 개선방향에 대 해 다루어보기로 한다.
제 장 2
제 장 중소기업의 현황과 재정상 고려사항 2
장우현 한국개발연구원 ( )
제 절 중소기업의 현황 및 정책과제1
중소기업 현황과 문제의 제기 1.
중소기업에 대한 재정지출에 있어 중소기업에 대한 바른 인식은 정책 대상에 대 한 이해에 관한 문제이므로 이는 중소기업정책 수립 및 관리의 대전제가 되는 기본, 요소로서 추가적인 설명이 필요 없을 정도로 중요하다고 할 수 있다 정책 대상의 규. 모와 특성을 정확히 파악하고 목적에 따라 구체적인 대상을 선정하여 정책을 조준하 지 못한다면 정책의 목적을 효과적으로 달성할 수 없음은 놀라운 일이 아닐 것이다.
이에 본 절에서는 먼저 정책대상으로서의 중소기업의 현황에 대해 살펴보기로, 하자 아래에서는 먼저 중소기업 범위의 문제점에 대해 검토해 보기로 한다. .
가 중소기업 범위의 문제. 1: 하한 부재에 따른 광범위성
장우현 외(2013a)에서 지적하고 있는 것처럼 현행의 중소기업의 범위는 지나치게 넓게 획정되어 있다고 평가할 수 있다 특히 현행의 기준에 따르면 중소기업에는 상. , 한만 있을 뿐 하한이 없다 이에 따라. 2010년 경제 총조사 기준으로 상용근로자 수가 사업체당 평균 명에 미치지 못하는 즉 상용근로자를 평균적으로 명 미만 수준에1 , 1 서 고용하고 있는 그룹인 소상공인들도 중소기업에 포함되어 있는바 이는 기업 성, 장경로상의 위치로 볼 때 경제의 허리인 중소기업의 위상에 적합하지 않는 범위기준
이라고 평가할 수 있다.
다음의 참고자료는 장우현 외(2013a)에서 인용한 대기업 소상공인 외 중소기업, , 소상공인으로 나누어 법인등록번호에 따른 기업기준으로 분석한 2010년의 기업생태 계를 요약한 자료이다.
표 법인별 합산 데이터를 바탕으로 한 기존기준 전체 기업 사업체 현황
< 2-1> ⋅
전체 산업
대기업 핵심중소기업 소상공인 전체
기업 수 4,818 244,524 2,908,332 3,157,674 사업체 수 76,975 320,712 2,945,854 3,343,541 매출액 2,542,034,978 1,112,380,790 514,518,063 4,168,933,831 영업이익 181,187,985 54,423,333 59,133,007 294,744,325 상용근로자 수 3,169,616 5,266,658 1,659,889 10,096,163 상용임금총액 134,587,436 143,743,164 31,666,490 309,997,090
상용 인당 임금 42.462 27.293 19.077 30.704
종사자 수 3,803,235 6,349,365 6,782,187 16,934,787 종사자임금총액 138,716,231 155,333,406 44,681,503 338,731,140
종사자당 임금 36.473 24.464 6.588 20.002
종사자당 이익 47.640 8.571 8.719 17.405
경상연구개발비 14,752,798 6,405,674 543,572 21,702,044
사업체당 업력 14.54 11.29 7.24 7.80
주: 1)매출액 영업이익 임금 경상연구개발비의 단위는 백만원, , , . 사업체당 업력의 단위는 년
2) .
년 경제총조사 기업체별 기준 종사자기준 상한기준 주업종 대분류 판정 적용
3) 2010 , , , ( ) .
표에서 나타난 것처럼 기업 수 기준으로 볼 때 소상공인은 290만 개 이상 존재하 지만 소상공인 대비, 10%의 기업 수도 되지 않는24만개 수준의 핵심중소기업에 비 교해 볼 때 총 매출액은 절반에도 미치지 않으며 기업의 성장에 있어 가장 핵심적인, 요소인 경상연구개발비 지출액은 오히려 핵심중소기업이 지출한 금액의 1/10에 불과 한 바 중소기업의 하한을 두지 않고 소상공인까지 중소기업에 포함할 경우 중소기, 업 중견기업 대기업 상호출자제한기업집단 대기업 으로 이어지는 기업의 성장사다- ( )- ( ) 리 정책을 추구함에 있어 적합하지 않은 대상을 조준하는 것이라는 사실을 확인할 수 있다 소상공인 정책도 나름의 중요성을 갖고 있다는 사실은 분명하지만 소상공. ,
인 정책과 소상공인이 아닌 기타의 중소기업에 대한 정책을 같은 범주로 묶어 혼용 하여 사용하도록 하는 현행의 중소기업 범위 정의에는 문제점이 있다 하겠다.
아래에서는 중소기업 내 두 그룹 즉 소상공인과 소상공인을 제외한 그룹의 이, 질성에 대해 보다 자세히 정리하였다. 통계청의 전수조사인 경제총조사를 기반으로 년의 생태계를 기업 기준으로 정리한 해당 연구의 분석 결과에 따르면 소상공인 2010
과 소상공인 외 중소기업의 평균 기업특성 통계치는 차이가 현격함을 확인할 수 있 다 제조업의 경우 두 그룹의 차이는 사업체당 매출액 평균은. 23 ,배 사업체당 종사자 수도 배에 달하는데 이와 같은 차이를 보이는 두 집단에 공통적으로 효율적인 정책8 , 을 설계하는 편익은 높다고 보기 힘들 것이다.
표 중소기업과 소상공인의 기초통계 비교 제조업 부문
< 2-2> ( )
제조업 사업체당
매출액 억원( )
사업체당 종사자 수 명( )
종사자 인당 임금 백만원( )
종사자 인당 이익 백만원( )
사업체당 업력 년( ) 중소기업 66.13 27.62 25.80 11.89 10.89 소상공인 2.84 3.38 12.60 -16.15 9.23 주 제조업은 차 표준산업분류의 대분류 기준 에 해당함: 9 C .
그림 중소기업과 소상공인의 기초통계 비교 제조업 부문
[ 2-1] ( )
표 중소기업과 소상공인의 기초통계 비교 서비스업 부문
< 2-3> ( )
서비스업
사업체당 매출액 억원(
)
사업체당 종사자 수 명( )
종사자 인당 임금 백만원( )
종사자 인당 이익 백만원( )
사업체당 업력 년( ) 중소기업 24.73 16.57 24.04 7.56 11.39
소상공인 1.51 2.08 4.92 13.07 7.03
주 서비스업은 차 표준산업분류의 대분류 기준: 9 E, G, H, I, J, K, L, M, N, P, Q, R, S에 해당함.
그림 중소기업과 소상공인의 기초통계 비교 서비스업 부문
[ 2-2] ( )
다음 그림들은 소상공인과 소상공인 외 중소기업의 매출액 분포 자체를 나타내고 있다 제조업 서비스업 기타 산업으로 분류하여 두 그룹의 분포 차이를 살펴보면. , , , 매출액에 자연로그 값을 취한 점을 고려할 때 두 집단 간의 차이는 분명하다고 볼 수 있다.
그림 제조업 사업체당 매출액 분포 소상공인 외 중소기업과 소상공인
[ 2-3] ( )
다음으로는 서비스업의 경우를 살펴보기로 한다 서비스업의 경우도 제조업과 마. 찬가지로 소상공인에 비해 소상공인을 제외한 중소기업의 매출액이 더 높게 분포한 다 참고로 수직 축 수치에서 확인할 수 있듯이 서비스업의 경우 기업의 수는 소상공. 인이 월등히 많은데 만일 이와 같은 다수의 이질적인 주체인 소상공인을 중소기업, 에 함께 포함하여 분석한다면 중소기업정책 수립에 있어 어려움을 겪을 가능성이 높 을 것이라는 사실을 확인할 수 있다.
그림 서비스업 사업체당 매출액 분포 중소기업과 소상공인
[ 2-4] ( )
그림 기타 산업 사업체당 매출액 분포 중소기업과 소상공인
[ 2-5] ( )
따라서 중소기업정책당국은 중장기적으로 중소기업의 이질성을 고려하여 중소기, 업을 세분화하여 정의하고 분류할 필요가 있을 것이며 특히 성장사다리 정책 측면, 에서는 해당 대상기업의 하한 설정이 중요하다고 볼 수 있을 것이다 그러나 재정당. , 국의 입장에서는 중소기업정책당국의 중장기적 개선조치만을 기다릴 수 없으므로 단기적으로는 범위의 문제에 대해 개별적으로 접근하여 처리할 필요가 있을 것이다.
이와 관련해서는 본 장의 절에서 다시 자세히 서술하기로 한다2 .
나 중소기업 범위의 문제. 2: 매출액기준으로의 전환(2015)
중소기업의 범위기준은 2015년 월 기준으로 매출액 단일기준 중심으로 개편되었1 다 중소기업청. (2013)은 이와 같은 변화가 중소기업의 중견기업으로의 성장에 도움을 줄 것이라고 주장하였으며 시뮬레이션을 통해 기존의 중소기업 수와 개정 후의 중, 소기업 수가 크게 변동하지 않는 수준에서 새로운 매출 기준을 도입하였다고 밝힌 바 있다.
참고로 다음의 표는 매출액 기준으로 중소기업 범위를 획정한 개편안과 다양한 기준을 활용했던 기존안을 비교한 표로 장우현 외(2013a)에 의한다.
표 중소기업 범위기준 개편안과 현행 기준 비교
< 2-4>
개편 매출액( ) 업 종 현행 기준
1,500억원 제조업 개(6 )1) 상시근로자 300인 또는 자본금 80억원
1,000억원
제조업(12 )개2) 농 임 어업
상시근로자 200인 또는 매출200억원 전기 가스 수도사업
도매 소매업
광업 상시근로자 300인 또는 자본금 30억원 건설업
800억원
제조업 개(6 )3) 상시근로자 300인 또는 자본금 80억원 운수업 상시근로자 300인 또는
자본금 30억원 하수처리 환경복원업 상시근로자 100인 또는
매출100억원 출판 정보서비스업 상시근로자 300인 또는
매출300억원
600억원
수리 기타 개인 서비스업 상시근로자 100인 또는 매출100억원 사업지원 서비스업
상시근로자 300인 또는 매출300억원 과학 기술 서비스업
보건 사회복지사업 예술 스포츠 서비스업
상시근로자 200인 또는 매출200억원
400억원
숙박 음식점업 금융 보험업
교육 서비스업 상시근로자 100인 또는 매출100억원 부동산업 임대업 상시근로자 50인 또는
매출 50억원 주: 1)전기장비 의복 가방 신발 펄프 종이, , , , 1차금속 가구, .
담배 자동차 화학 금속가공 식료품 섬유 목재 석유정제품 고무 플라스틱 전자 컴퓨터
2) , , , , , , , , ,
영상 통신 기계 장비 기타 운송장비, , .
음료 인쇄 복제기 의료물질 의약품 비금속광물 의료 정밀 기타 제품 제조
3) , , , , , .
자료 중소기업청: (2013).
그러나 장우현 외, (2013a)에서는 종업원 수 등 기존의 투입기준이 아닌 산출기준 으로서의 매출 기준을 중소기업 범위 획정 기준으로 도입하더라도 중소기업청이 범 위재편을 통해 기대하는 정책효과인 소위 피터팬 효과2)의 개선은 기대할 수 없을 것 이라는 우려를 제기하였고 오히려 매출액 단일 기준을 적용할 경우 중소기업기준을, 충족시키기가 수월해지므로 피터팬효과가 더 커질 수 있다는 문제제기를 한 바 있 다 특히 이를 고려하지 않더라도 중소기업청의 시뮬레이션과 달리 중소기업이 늘고. , 중견기업이 줄어드는 현상이 발생할 것이라는 점을 경고하기도 하였다.
참고로 다음의 표는 장우현 외(2013a)에서 중소기업 범위기준 개편 이후 기업들이 기존의 행태대로 행동했을 경우 시뮬레이션 결과 새 기준하에서 대기업은1,340 (개 사 업체는 10,370 )개 가 줄어들게 되며 중소기업은, 1,395 (개 사업체 10,426 )개 가 증가하고 소상공인은 55 (개 사업체 수 56 )개 가 감소한다는 사실을 지적한 것이다.
표 전체 산업 증감 개정 기준 현행 기준
< 2-5> ( - )
전체 산업
대기업 중소기업 소상공인 전체
기업체 수 -1,340 1,395 -55 0
사업체 수 -10,370 10,426 -56 0
매출액 47,300,908 -42,629,336 -4,671,572 0 영업이익 5,887,248 -5,468,799 -418,449 0 상용근로자 수 -741,137 741,165 -28 0 상용임금총액 -13,232,903 13,263,546 -30,643 0 상용 인당 임금 7.510 -1.159 -0.018 0.000
종사자 수 -567,283 567,648 -365 0
종사자 임금 총액 -13,387,265 13,419,054 -31,789 0 종사자 인당 임금 2.257 -0.068 -0.004 0.000 종사자 인당 이익 10.171 -1.494 -0.061 0.000 경상연구개발비 20,217 -13,276 -6,941 0
사업체당 업력 -0.74 0.25 0.00 0.00
주: 1)매출액 영업이익 임금 경상연구개발비의 단위는 백만원, , , . 사업체당 업력의 단위는 년
2) .
년 경제총조사 법인별 기준 종사자기준 상한기준 주업종 대분류 판정 적용
3) 2010 , , , ( ) .
개정 기준 년 경제총조사 기업체별 기준 매출액기준 주업종판정 적용 대분류 중분류
4) : 2010 , , ( - ).
2) 중소기업이 정부가 중소기업에게 주는 지원혜택을 포기하지 않기 위해 중견기업으로 성장하는 것을 기피하게 되는 효과임.
년이 지난 현재 결과적으로 장우현 외 에서 지적한 내용이 타당했음을 확
2 , (2013a)
인할 수 있다 중소기업청. (2016)에 따르면 중소기업청과 한국중견기업연합회가 중견 기업실태를 공동조사한 결과, 2014년말 기준으로 중소기업 범위개편 인해 700여개 중견기업이 중소기업으로 재분류되었다고 명확히 밝히고 있다.
모든 중견기업이 중견기업연합회에 가입한 것이 아닌 점을 고려할 때 경제 총조( 사 대기업 수4,818 ,개 중견기업연합회3,800여개 장우현 외), (2013a)에서 지적한 것처 럼 실제로는 더 많은 중견기업이 범위기준 변경으로 인해 중소기업으로 돌아간 것으 로 보는 것이 합리적일 것으로 보이며 이는 정부에 의존하는 중소기업 하나를 자립, 적인 중견기업으로 독립시키는데 드는 노력을 생각해 보면 의도하지 않은 결과라는 점에서 특히 우려스럽다 하겠다 중장기적인 피터팬 효과에 대한 추가적인 분석이. 필요하겠지만 적어도 단기적으로는 의도하지 않게 피터팬 효과를 억제하기 보다 어, 른이 된 피터팬을 아이로 돌린 것과 마찬가지의 효과가 나타난 것으로 볼 수 있기 때 문이다.
덧붙여 이전 기준과 같이 개정된 기준에 있어서도 중소기업의 하한기준을 정하고 있지 않다는 점은 가장 큰 한계로 볼 수 있는바 하한기준 신설에 관련한 논의도 함, 께 진행할 필요가 있을 것이다.
제 절 중소기업 현황과 관련한 재정상 고려사항2
절에서 검토한 현황에 비춰볼 때 재정당국의 입장에서는 단기적으로 중소기업
1 ,
내에 다양한 이질성이 존재한다는 사실을 인식하고 보조적인 지표를 활용하여 정책, 목적에 따라 중소기업을 세분된 대상으로 나누어서 사업을 확인하고 재정투입의 조 준과 효과 분석을 수행할 필요가 있다 특히 본 보고서에서 제시한 보조지표인 소상. 공인 기준은 법적인 기준이라는 점에서 적어도 재정당국은 현행의 중소기업을 소상, 공인과 소상공인이 아닌 중소기업으로 나누어 접근하는 것이 바람직할 것으로 보인 다.
물론 절에서 설명한 바와 같이 궁극적으로는 중소기업정책당국이 중소기업 범위1 조건 자체를 합리적으로 조정할 필요가 있을 것이다 중소기업 범위 조건은 비록 중. 소기업 지원의 충분조건은 아니더라도 기본 필요조건이 된다는 점에서 정책당국은 기업생태계 전반을 보다 정확히 파악함으로써 중소기업의 범위를 목적에 더 적합하 게 선정할 필요가 있다고 판단된다 따라서 재정당국은 중소기업정책당국에게 지속. , 적으로 이와 같은 개선을 요구할 필요가 있다 만일 중소기업 범위를 지나치게 넓거.
나 좁게 잡을 경우 개별 지원정책에 따라 다양한 추가 범위 조건을 적용해야 하므로 지나친 행정비용이 발생되고 정책 효율성과 효과성을 낮추게 되기 때문이다.
물론 중소기업범위의 적절한 선정은 정책효과성 달성에 있어 필요조건으로서 충 분 조건은 아니라는 점에는 유의할 필요가 있을 것이다 특정 기업이 중소기업의 범. “ 위에 속할 것 이라는 조건은 중소기업지원정책 대상 선정의 필요조건임은 분명하다” . 그러나 이를 충분조건으로 오해할 경우 피터팬 효과 등 다양한 부작용이 발생하게‘ ’ 된다는 점에 유의할 필요가 있다 보다 근본적으로 피터팬 현상을 극복하기 위해서. 는 앞서 밝힌 것처럼 더 이상 중소기업이라는 조건만으로 지원정책을 제공해서는 안 되며 의존적 중소기업의 상태를 벗어나려는 중소기업으로서 시장실패로 인해 그 과, 정에 어려움을 겪고 있는 기업이라는 조건을 추가로 적용하여 선별적으로 지원해야 할 것이다 중소기업지원정책을 넘어선 일반론 측면에서 보아도 특정 주체의 성과. 향상을 기하기 위해서는 미래의 성과 향상을 조건으로 후원해야지 현재 나타나는, 미흡한 상황만을 조건으로 후원하는 것은 나쁜 성과에 대한 보상을 제공하는 것으로 동기부여 차원에서 비효율성을 야기하게 됨에 유의할 필요가 있다 본 보고서의 장. 3 에서 이에 대해 다시 자세히 다루겠지만 향후에는 중소기업 범위가 중소기업 지원에 있어 기본적인 필요조건이라는 인식 아래 중소기업지원에 있어서는 시장실패가 있, 음을 확인하는 조건과 기회비용 대비 편익을 고려한 대상 기업의 성장가능성 등 추 가적인 조건들을 함께 고려하여 접근해야 할 것이다.
또한 절에서 지적한 바와 같이 중소기업 변경에 따라 의도하지 않게 중견기업으1 로부터 중소기업으로 회귀한 기업의 수가 늘어났으며 그 기업들은 성장시키기 쉽지 않았던 중견기업이었다는 점에 주목할 필요가 있다 이와 같은 현상이 발생했다는. 점은 중소기업청(2016)에 의해 밝혀져 있으며 이를 중소기업청이 예상하지 못했다는 사실은 중소기업청(2013)에 명백히 나타나 있는 바 재정당국 입장에서는 이는 예상, 하지 못한 재정부담으로 작용할 수 있으므로 재정당국은 해당 기업들에 대한 추가지 원에 따른 추가적인 재정적 영향에 대해 고려할 필요가 있다 예상하지 못했던 변화. 임이 명백하기 때문이다 위 기업들을 빠른 시일 내에 중견기업으로 성장시킬 수 없. 다면 해당기업들에 대한 잠재적 중소기업 지원에 따른 부담은 지속적으로 발생하게, 될 것이다.
제 장 3
제 장 중소기업정책의 현황과 재정상 고려사항 3
장우현 한국개발연구원 ( )
제 절 중소기업정책 현황 및 정책과제1
중소기업 정책현황과 문제의 제기 1.
중소기업정책은 그 정의상 중소기업을 대상으로 한 정책이기 때문에 중소기업정, 책에는 다양한 지원주체별 지원수단별 지원목적별로 다양한 정책들이 존재한다 지· · . 원주체별로 보면 중앙부처는 물론 지방자치단체들도 독자적인 중소기업정책들을 수, 립하고 실행하고 있으며 지원수단별로 보아도 단순한 보조금은 물론 신용보증과 대 출 조달시장에서의 중소기업간 경쟁제품 지정 운용 등 각종의 규제차등화 정책이, 존재하고 있다.3)
그러나 재정당국의 예산편성과 관리에 있어 중소기업 분야는 중소기업정책의 주 무부처인 중소기업청이나 산업부에 속한 중소기업 관련 예산관련 정책 중심으로만 구성되어 있다 따라서 중소기업 예산과 재정운용에 있어서는 실제 재정과 직접적. 간접적으로 관련된 중소기업정책들이 다수 누락되어 있다는 문제점이 있으며 이의, 극복을 위해서는 먼저 중소기업정책을 포괄적으로 파악하고 과학적으로 분류하여 관리할 필요가 있다.
또한 중소기업정책이 반드시 의도한 정책성과를 내고 있는지에 대해 회의적인, 결과들이 도출되고 있다는 점에도 주목할 필요가 있을 것이다 중소기업정책의 효과. 성을 제고하기 위해서는 주기적인 정책평가를 수행하는 한편 정책평가 결과를 환류
3) 장우현 외(2013a)의 장을 참고하라2 .
하여 보다 효과성이 높은 정책의 비중을 높이고 낮은 정책의 비중을 낮추기 위한 노 력이 필요할 것이다.
가 중소기업정책의 파악의 문제 과소인식과 정책분류체계의 미흡. :
장우현 외(2013a)에서 지적하고 있는 것처럼 현행의 중소기업정책은 실제에 비해 지나치게 과소인식되어 있다 정책당국인 중소기업청 그리고 예산당국인 기획재정. , 부가 파악하고 있는 정책은 중앙부처의 재정사업 위주로 모든 지원주체들의 중소기, 업 정책이 수단별 목적별로 체계적으로 관리되고 있지 않다, .
물론 정책연구자들의 지속적인 지적에 따라 중소기업지원이력 통합관리시스템이 구축되고2011년부터의 지원이력이 축적된 것은 사실이지만 아직 중소기업지원이력, 통합관리시스템도 개선의 여지가 여전히 존재한다 본 소절에서는 중소기업지원이력. 통합관리시스템이 가장 최신의 앞선 중소기업정책 관리체계라는 점에 주목하여 중, 소기업지원이력 통합관리시스템의 문제점에 대해 자세히 살펴보기로 한다.
비록 구축 과정에서의 어려움이 있었을 것으로 짐작되지만 현재 통합시스템 구, 축은 KDI와 국민경제자문회의가 제안했던 내용의 열화( ) 판이라는 점에서 아쉬 움이 있다 주어진 여건 하에서 최선의 상황을 달성할 수 없었다고 주장할 수도 있겠. 지만 첫 단추를 잘못 끼워서 제대로 작동하지 않는 시스템을 구축하는 것은 시스템, 이 없는 상황보다도 나쁠 수 있다는 점에서 즉 이미 시스템이 존재한다고 파악되는, 데 실제로는 바르게 작동 안하는 행정실패가 될 수 있다는 점에서는 심각한 우려가 있다 특히 정책분류체계의 구축 및 운용에 있어 보다 정상적인 청사진이 제공되었. 음에도 굳이 열화시킨 버전으로 접근한 것은 납득하기가 쉽지 않으므로 정상화할, 필요성이 있다 아래에서는 구체적인 문제점을 정책분류체계의 부적합성 운용체계. , 의 비효율성으로 나누어 정리해보기로 하겠다.
먼저 정책분류체계의 부적합성이다 원래 제안된 정책분류체계는 육하원칙에 따, . 라 주체 목적 대상 수단 등이 별도의 축으로 존재하여, , , MECE (Mutually Exclusive 원칙에 따라 개별사업들이 구분되도록 하였으나 현재 분 and Collectively Exhaustive) ,
류체계에서는 중기청에서 사업을 분류해오던 기존 기준인 기능 이 사용되어 목적“ ” 과 수단이 기능 내에 모호하게 묶여 관리되는 바 분류체계 도입의 유용성을 심각하, 게 저해하고 있다.
이처럼 정책의 목적별 수단별 파악이 불가능해짐으로써 정책중복 파악 수요자· , , 중심의 정책 디렉토리 구성 및 정책평가 기반으로서의 유용성이 제한되고 있다 예.
컨대 자료를 관리하고 있는 중기연이 분석하여 제시한 자료에 따르면 중소기업정책 에서는 기능별로 금융 지원이 많고 인력 지원이 적은 것으로 나타나지만 이는 금“ ” “ ” 융 수단 내에 인력고도화 목적 지원이 다수 존재함을 간과한 결과로 볼 수 있다 참( ) ( ) . 고로 인력은 수단 외국인 인력 지원 전문가 파견 등 이기도 하지만 목적 인력 고도( , ) ( 화 일 수도 있어 기능으로 분류할 경우 적절하게 해당 항목을 파악할 수 없게 된다) . 신보 기보 중진공의 지원 중 인력 고도화 관련 자금지원은 전부 금융으로 분류되고, , 있는데 이는 수단과 목적을 혼동하여 사용함으로써 정책 파악 및 정책 제언을 어렵, 게 만드는 사례로 볼 수 있을 것이다 현행의 기능 분류에서는 창업 기술 금융이 각. , , 각의 분류로 되어 있는 바 창업금융 기술금융 창업기술은 정의가 되지 못하는 문제, , , 가 발생하고 있는데 이는 목적과 수단 그리고 대상을 구분함으로써 극복할 수 있는, 문제이다.
수단별 분류가 이뤄지지 않은 결과 나타난 문제점으로 또 다른 사례를 살펴보면, 현재의 지원이력시스템에 따르면 총 지원규모가 한 해 40조원이 넘는데 아마 이것, 은 정책 수단 중 보증 보조금 대출 등 전혀 다른 성격의 세부 수단들의 금액을 총, , 합산했기 때문일 것으로 추정된다 예컨대 보조금 억원과 보증. 1 100억원을 합쳐서 억원이라고 주장하는 것인데 이는 정책을 수단별로 분류했다면 미연에 방지할
101 ,
수 있었던 사안이라고 볼 수 있다 만일 수단별로 제대로 분류된다면 세부 수단별로. 보증은 100 ,억 보조금은 억으로 제대로 분류될 것이기 때문이다1 .
정책분류의 문제와 함께 관리의 문제도 함께 제기된다 정책파악 과정이 원래 제. 안된 형식인 예산 사이클에 따른 사전적 파악 형식이 아닌 주무부처의 사후적 파악 방식으로 구축되어 비효율적인 것은 물론 정책협의 과정에서 예산이 누락되는 경우 가 발생할 가능성이 높은 상황이다 무엇보다 개별 사업계획서 작성 시 해당부처의. 입장을 반영하여 정보를 생산하고 제공할 수 있음에도 현재 시스템에서는 사후적으, 로 중소기업청 중소기업연구원이 모든 사업계획서를 다 찾아서 분류해야 하는 상황/ 으로서 현행 운용체계에서는 수요자에 대한 정책정보 제공의 적시성에 문제가 발생, 할 수 있다 또한 업무협의를 통해서만 사업이 파악되면 누락사업이 발생할 가능성. , 이 크게 증가하므로 수요자에 대한 정책제공의 완비성에서 문제가 발생할 개연성이 크다는 점에 주목할 필요도 있을 것이다 예컨대 보건복지부의 보건산업육성 항목은. 현재 중소기업연구원 측의 정책 파악에서 전부 누락된 바 이 항목들이 중소기업 지, 원사업에 해당하지 않는다면 보건산업으로 창조경제에 기여하고 싶은 중소기업이 왜 해당 사업의 정보 제공으로부터 배제되어야 하는지 해명할 필요가 있을 것으로 보인다.
또한 현재 적용하고 있는 기업지원정책 중 중소기업지원비중이, 30%미만인 사업 에 대해 집계하지 않는 것도 문제점으로 지적할 수 있다. 첫째 중소기업에 대한 지,
원비중이30%인지 아닌지 사전적으로 알 수 있는 방법이 없으며, 30%이하라고 해도 중소기업이 혜택을 받을 수 있는 정책이라면 파악해서 실제 지원받은 중소기업의 이 력을 관리하고 정책효과를 평가할 필요가 있기 때문이다 특히 앞서 살펴본 것처럼. 대기업과 중소기업의 경제력 차이가 현격한 상황에서 대기업 지원비중이 금액 측면 에서 크다 해서 중소기업정책이 아니라고 판단하는 것은 합리성에서 다소의 문제가 있다고 판단된다.
나 중소기업정책 평가와 환류의 문제 성과부진과 관리체계의 미흡. :
앞서 제기한 것처럼 정부의 중소기업정책은 자주적 중소기업의 성장을 도와 경제 의 성장을 견인하고 대기업 중소기업간 생산성 격차를 줄여 경제양극화 현상을 완, 화할 수 있도록 설계되고 운영되어야 함에도 중소기업지원정책에 대한 성과평가결 과에 따르면 이와 반대되는 우려스러운 결과들이 확인되고 있다 그럼에도 아직 이. 와 같은 성과평가들은 비주기적 예시적으로 이뤄지고 있고 주기적 포괄적으로 이뤄, , 지지 않고 있는 것이 현실이다.
본 소절에서는 KDI 장우현 외(2014) 등에서의 중소기업지원정책에 대한 최신 성 과평가결과를 소개하여 중소기업지원정책의 성과부진 현황에 대해 살펴보기로 한다.
장우현 외(2014)의 제 장 중소기업지원정책의 성과평가와 평가환류 방안 중소기업4 “ : 정책자금 예시를 중심으로 에서는 중소기업지원정책의 성과평가의 예시를 정책금융” 자료를 활용하여 제시하고 정량적인 성과평가 결과를 주기적으로 정책에 환류하는, 체계를 도입하여 중소기업지원정책의 효과성과 효율성을 개선할 것을 제안하고 있 다 실증분석에 있어 저자는 통계청의 광업제조업조사 와 정책금융 지원이력을 전. 수조사 기준으로 연계하여 성향점수 짝짓기 추정법을 활용하여 정책의 효과를 평가 하였는데, 2009년에 제공된 정책금융은2011년 기준으로 평가했을 때 개별 사업체의 성과에 일관되게 부정적인 방향으로 영향을 미쳤음을 확인하고 있다 모든 지원기관. 에서 기업의 성장성 확보를 위한 핵심 요소인 수익성 개선을 성취하지 못했으며 지, 원기관들 모두에 있어 지원 사업체들에게 가장 유효한 영향을 미친 지표는 사업체들 의 생존율이었는데 지원을 받은 사업체들은 매우 유의한 수준에서 시장에 더 많이, 잔류했음을 보였다 바람직한 결과와 높은 생존율이 함께 나타나는 현상은 바람직한. 반면 바람직하지 않은 결과와 높은 생존율이 함께 관찰되는 것은 오히려 부정적인, 요인을 가중한 것으로 볼 수 있으므로 이는 실제로 중소기업정책이 소기의 목적을 달성하지 못하고 있음을 심각하게 우려할 만한 결과이다.
또한 저자는 정책효과를 보다 세부적으로 살펴보기 위해 사업체 특성과 자금성격 에 따라 특성집단별로 나누어 분석한 결과 특성집단별로 정책성과가 각기 다르게, 도출됨을 확인하고 있다 아래의 표들은 각 지원기관별 특성집단별로 정책의 효과를. - 정량적으로 평가한 결과를 성적표로 전환한 것이다.4)
4) 본 성적표에서는 성향점수 짝짓기 추정법(PSME)를 활용하여 정책을 평가하였다 먼저 매출과 영업. 이익으로 수익성 제고효과를 평가하고 고용과 인당 지급액으로 고용을 평가한 후 두 평가결과를, 바탕으로 종합평가를 제시한다 종합평가 후 마지막으로 생존율을 고려하여 생존율을 제고하였을. 경우에는 성적의 가중요소로 처리하였는데 이는 바람직한 결과하에서의 높은 생존율은 더 바람직, 한 것이지만 소망하지 않은 결과하에서의 높은 생존율은 더 나쁜 것이기 때문이다 본 추정 결과에, . 서 나타나지 않았지만 생존율이 낮게 나타난 경우는 감쇄요소라고 간주할 수 있다 먼저 매출 영업. , 이익 고용 인당 지급액에 적용된, , A, B, C, D의 구분은 다음과 같다. A는 유의수준5%( , P즉 값 이하에서 양의 효과를 나타낸 경우 는 유의하지 않으나 양의 값인 경우 는 유의하지 않
5.0%) , B , C
으나 음의 값인 경우, D는 유의수준5%이하에서 음의 효과를 나타낸 경우를 의미한다 수익성 평. 가와 고용 평가의 평가등급은 각각OO, O, X, XX로 구분하며 수익성 평가의 경우는 매출과 영업, 이익의 두 항목 고용 평가는 고용과 인당 지급액 두 항목의 평점을 고려하여 등급을 부여한다, . OO 는 두 항목 모두 인 경우에 부여하는데 이번 평가에서는 나타나지 않았다A , . O는 각각의 두 항목에 있어 가 존재하고 가 존재하지 않는 경우 즉 두 항 중 하나라도 효과가 있고 다른 항에는 음의A D , 효과가 존재하지 않는 경우에 부여하였다. X는 기본적으로 효과가 확인되지 않은 경우 즉 도 없, A 지만 도 없을 때 부여하였고D , A와 가 하나씩 혼재된 경우에도 부여하였다D . XX는 가 없는데A D 가 하나라도 존재하는 경우에 부여하여 정책효과가 오히려 나쁜 방향으로 나타난 경우를 나타내도, 록 하였다 종합평가에서는 수익성 평가와 고용 평가에서의 결과를 누적하였는데. , X나 가 중복되O 면 병렬하여 누적하되, X와 는 서로 상쇄되도록 하고 와 가 전부 상쇄될 경우에는 종합성적으O X O 로 를 부여하였다.
표 중소기업진흥공단 지원성과 종합 성적표
< 3-1>
주:1) 통계청의 광업제조업조사 와 지원기관의 지원이력을 연계해 구축한 자료를 활용한 자체 추정 결과에 따라 2009년 정책자금의2011년 효과를 평가한 것임 광업과 제조업만을 포함함. .
값이 로 에 가까움 2) * P 7.8% D .
값이 로 에 가까움 3) ** P 6.1% D .
표 신용보증기금 지원성과 종합 성적표
< 3-2>
주:1) 통계청의 광업제조업조사 와 지원기관의 지원이력을 연계해 구축한 자료를 활용한 자체 추정 결과에 따라2009년 정책자금의2011년 효과를 평가한 것임 광업과 제조업만을 포함함. .
값이 로 에 가까움 2) * P 7.9% D .
값이 로 에 매우 가까움 3) * P 5.4% A . 중소기업진흥공단 매출 영업
이익
수익성
평가 고용 인당 지급액
고용 평가
종합
평가 생존율
종합성적 A D X A B O 가중
규모별
~30인 A C O A B O OO 가중
31~100인 B D XX A C O X 가중
101 ~인 B D XX B C X XXX 가중
업력별
0~5년 A B O A B O OO 가중
6~10년 A C* O B C X 가중
11 ~년 A D X B C X XX 가중
이익별 영업이익 A D X A B O 가중
영업손실 A C O A C O OO 가중
신규자금 성적 A C** O A A O OO 가중
신용보증기금 매출 영업
이익
수익성
평가 고용 인당 지급액
고용 평가
종합
평가 생존율
종합성적 C D XX B C X XXX 가중
규모별
~30인 B D XX B C X XXX 가중
31~100인 C D XX B D XX XXXX 가중
101 ~인 C C X C B X XX 가중
업력별
0~5년 C C X C* C X XX 가중
6~10년 C C X B C X XX 가중
11 ~년 B D XX B C X XXX 가중
이익별 영업이익 A C O A C O OO 가중
영업손실 D D XX B C X XXX 가중
신규자금 성적 B C X B** B X XX 가중
표 기술보증기금 지원성과 종합 성적표
< 3-3>
주:1) 통계청의 광업제조업조사 와 지원기관의 지원이력을 연계해 구축한 자료를 활용한 자체 추정 결과에 따라2009년 정책자금의2011년 효과를 평가한 것임 광업과 제조업만을 포함함. .
값이 로 에 매우 가까움 2) * P 5.1% D .
장우현 외(2014)의 제 장 중소기업지원정책과 생산성 중소기업정책자금 예시를5 “ : 중심으로 에서는 제조업과 광업 부문의 사업체 수준의 패널 자료인 광업제조업조사” 를 활용하여 사업체 단위의 생산함수를 추정하고 이에 의거한 사업체별 총요소생, 산성을 도출하여 개별 산업과 경제 차원에서 정리하였다 또한 계산된 총요소생산성. 을 정책자금 지원이력과 연계하여 중소기업지원정책 중 정책자금 제공 정책이 지원 한 사업체의 생산성 그리고 나아가 부가가치 증감을 통해 국내총생산에 미친 영향, 에 대해 살펴보았다 보다 구체적으로는 생산성 추정 결과를 기초로. 2009년에 제공 된 정책자금이 2008년부터 2011년까지 개별 사업체의 생산성에 기여한 효과를 성향 점수 짝짓기 추정법(PSME)에 따라 분석해 보았는데, 2009년에 집행된 자금을 기준으 로 볼 때 광업 제조업의 10인 이상 사업체의 경우 중소기업진흥공단 신용보증기금, , 기술보증기금의 세 기관으로부터 20조원에 달하는 자금이 보증과 직접대출을 통해 공급된 반면 지원받은 기업들이, 2011년에 생산한 총부가가치는48조원 규모에 그쳤 다 정책금융이 총요소생산성에 미친 영향에 대한 평가 결과 지원받은 사업체의 경. 우 지원받지 않은 가상 상황에 비해 총요소생산성 증분이 더 낮게 나타났는데 만일, 지원받은 사업체가 지원받지 않은 가상의 상황 수준으로 생산성을 향상시켰다는 가 정을 적용할 경우 2011년까지 조 천억여 원에 달하는 규모의 부가가치가 추가로2 5
기술보증기금 매출 영업
이익
수익성
평가 고용 인당 지급액
고용 평가
종합
평가 생존율
종합성적 B C X A D X XX 가중
규모별
~30인 A C O A D X 가중
31~100인 B C* X A D X XX 가중
101 ~인 B C X B C X XX -
업력별
0~5년 A B O A B O OO 가중
6~10년 B B X A B O 가중
11 ~년 C C X B D X XX 가중
이익별 영업이익 A C O A D X 가중
영업손실 B B X B D X XX 가중
신규자금 성적 B D XX A B O X 가중
창출될 수 있었을 것이라는 사실 또한 도출하였다.
또한 조달시장에 대한 분석에 있어서도 Chang(2016)에 따르면 대기업을 배제한 중소기업간 경쟁 등 조달시장에서의 중소기업제공 특혜의 규모는 지속적으로 증가 하고 있으나,5) 해당 정책도 지원받은 중소기업의 생산성을 오히려 낮추고 잔존율만 을 높이고 있는 바6) 이는 혜택 없이 대기업과 경쟁하여 조달시장에 참여한 중소기업 에서는 발견되지 않는 현상임을 보고하고 있기도 하다.
따라서 이상의 연구들에 따르면 중소기업지원정책은 정책자금 조달시장 특례 등, , 지원정책 수단에 무관하게 중소기업의 생산성과 질적지표에 오히려 부정적인 영향 을 미치는 반면 지원기업의 잔존율만 상승시켜 대기업과 중소기업간의 격차를 오히 려 확대하고 잠재성장률에 부정적인 영향을 미치고 있을 개연성이 존재하므로 이는 즉시 추가적 확인과 개선이 필요한 상황이라고 볼 수 있음에도 이와 같은 평가는 주 기적이며 체계적 포괄적으로 이뤄지지 않고 있는 것이 현실이다, .
제 절 중소기업정책 현황과 관련한 재정상 고려사항2
재정당국인 기획재정부는 경제성장의 기획과 효율적 재정지출을 위해 실제 재정 지출의 성과를 평가하는 한편 이에 기반한 전략적 예산 기획을 통해 지속적으로 정 책효과성을 개선할 의무가 있으므로 중소기업정책에 있어서도 이에 따라 능동적으, 로 정책현황을 파악하고 정책효과를 분석하여 현행 중소기업정책의 문제점을 식별 하고 개선안을 마련하여 예산 수립에 반영할 필요가 있을 것이다.
본 절에서 이와 관련하여 검토할 내용은 크게 두 가지로서 먼저 중소기업정책의, 패러다임 전환과 관련한 이슈를 다루기로 한다 보다 구체적으로는 중소기업지원정. , 책의 고객 명확화와 이에 따른 목표의 명확화의 필요성에 대해 소절 에서 다루어1 보기로 한다.
다음으로는 정책관리체계에 대한 조언을 다루기로 한다 앞서 지적한 것처럼 현. 재 중소기업관련 정책은 중소기업청 외에도 다양한 부처에 의해 시행되고 있음에도 예산당국 입장에서 해당 정책들을 관리하는 체계는 미비하며 특히 예산편성에 있어,
5) 조달청 내자계약기준으로 혜택금액은2007년 조 천억원에서2 5 2015년13 7조 천억원으로 약5.5배 가파 르게 증가함.
6)2009년 제조업과 광업의 경우 중기간경쟁특혜로 조달참여한 사업체는2011년 기준으로 유사기업대비 생산성10%악화 잔존율은, 9.6%p증가함
서는 앞서 문제점을 분석한 중소기업지원정책 통합관리시스템보다도 더 열악한 체 계로 접근하고 있음이 현실이다 또한 다양한 중소기업지원정책의 평가를 통해 효과. , 가 높은 정책을 확대하고 효과가 낮은 정책은 축소하는 기제가 요구되나 이와 같은, 정책평가와 환류 체계 역시 미흡하다는 점에 주목할 필요가 있다 이와 관련하여 본. 절에서는 장우현 외(2014)에서 제시한 정책의 관리와 평가 환류체계에 관해 제시한, 조언을 기초로 성공적인 평가체계의 구축과 관련하여 고려해야 할 사항을 소절 에2 서 정리해 보고자 한다.
중소기업정정책패러다임 전환 정책고객과 목표명확화
1. :
가 정책고객의 명확화 중소기업으로부터 국민으로. :
본 소절에서 먼저 다룰 문제는 중소기업 정책고객의 명확화 문제이다 중소기업. 지원정책에 있어 발생하는 많은 문제점들은 기존의 정책 수행에 있어 정책의 최종 고객을 잘못 인식하는 데에서 비롯되는 면이 있다 궁극적으로 보아 중소기업지원정. 책은 중소기업을 최종 고객으로 하는 정책이 아니며 중소기업지원정책의 비용을 부, 담하는 국민을 최종적인 고객으로 하는 정책이라는 점을 항상 염두에 둘 필요가 있 다 중소기업정책에 있어 중소기업은 국민경제적인 목표인 잠재 부가가치의 제고 양. , 질의 일자리 경쟁력 있는 자주적 중소기업의 육성을 통한 경제 양극화의 해소를 위, 한 중간 도구임에도 현존하는 많은 중소기업정책은 도구인 중소기업을 최종고객으, 로 상정하고 설계되고 운용되고 있는 것으로 보인다 실제로 정책에 대한 만족도 조. 사도 중소기업을 대상으로 평가하고 있으며 적지 않은 비용을 실제로 부담하고 있, 는 국민들을 대상으로 한 중소기업 정책만족도 평가는 그 양과 질에 있어 미비한 것 이 현실이다.
이와 같이 볼 때에 향후 중소기업지원정책의 목표 설정과 평가에 있어서는 최종, 고객인 국민들의 입장에서 검토하고 국민들의 의견을 정책 수행에 반영하는 것이 중 요하다고 볼 수 있다 특히 현재 발견되고 있는 실증적 증거에 대한 정확한 정보를. 제공하고 국민의 의사를 명확히 확인할 필요가 있는 바 만일 국민들이 보다 생산적, 인 기업들에게 희소한 자원이 배분될 수 있도록 정책개선을 요구한다면 중소기업지 원정책의 목표를 지원기업의 경쟁력과 생산성 향상으로 분명히 전환하는 것이 필요 할 것이다.
나 정책목표의 명확화와 분리 생산적정책과 복지적정책. :
중소기업지원정책의 목표 설정에 있어서는 궁극적으로 최종 고객인 국민들의 의 견에 따를 필요가 있지만 본 보고서에서는 먼저 기본적인 방향설정을 위해 중소기, 업지원정책의 목표를 국민들의 합의에 의해 제정된 대한민국의 헌법과 관련법률에 기반하여 검토해 보기로 하자 잘 알려진 바와 같이 중소기업의 보호와 육성은 헌법. 적 가치로서 이의 구현을 위해 중소기업기본법에 구체적으로 명시된 중소기업정책, 의 목적은 창의적이고 자주적인 중소기업의 성장을 지원하는 것이다 따라서 대한민. , 국 헌법 정신이 추구하는 중소기업지원정책은 기본적으로는 생산적인 기업정책임을 의미한다고 볼 수 있다.
그러나 최근 기업지원을 통해 생산적 목적 외에도 복지적 목적을 추구한다는 주, 장들이 제기되고 있는 바 이에 대해서는 엄밀한 검토를 통해 최소한도로 분리해서, 관리하되 그 부작용을 최소화할 필요가 있다고 판단된다 복지는 자연인에 대한 복. 지정책을 통해 구현하는 것이 일반적인데 굳이 사업체와 기업을 통해 복지정책의, 목적을 추구하는 것은 개별효율성 측면은 물론 생태계 교란 차원에서 우려가 있다는 점을 염두에 둘 필요가 있을 것이다.
참고로 복지는 기본적으로 능력 기준의 약자에 대한 사후적 배려로 제공되는 것 인 바 창의적인 중소기업은 약자일 수 없으며 복지의 대상은 기본적으로 정부의존, 성을 전제한다는 점을 고려하면 복지적 기업정책은 법적으로 볼 때에도 그 근거가 상대적으로 박약하다고 볼 수 있다 또한 이론과 실증을 망라한 전반적인 학술 관점. , 으로도 자연인이 아닌 생산부문의 비효율적 사업체나 기업을 지원하는 것은 시장실 패의 교정이나 사회후생 개선과 관계가 없는 개입으로 그 근거가 약하다.
따라서 만일 특정 기업정책을 수행함에 있어 담당부처가 복지적 정책을 선언할, 경우 정책의 효과성과 효율성을 담보하기 위해 담당부처에 기본적인 입증책임을 부, 여하여 해당 요소들을 반드시 검토하고 고려하여 허가 및 관리해야 할 것으로 사료 된다 이 경우 필요한 첫 번째의 기본 입증책임은 해당의 복지목표가 타당하며 자연. 인 지원을 통해 이뤄지는 것보다 사업체를 통해 이뤄지는 것이 더 효율적이라는 증 거 제시라고 할 수 있다 즉. , 1) 해당 복지목적이 적합하다는 기본 증거와 2) 자연인 에 대한 일반 현금보조에 비해 적은 비용이 든다는 것은 물론 3) 해당 자연인의 영업 주가 아닌 고용인으로서의 보조에 비해 영업주로서의 지원이 국민경제적 비용이 적 게 든다는 사실도 함께 입증하여 이뤄져야 할 것이다 두 번째의 기본 입증책임은 해. 당 정책이 생산부문 본연의 혁신과 효율화에 큰 부작용을 미치지 않아 생태계 교란
효과의 우려가 낮다는 증거 제시이다 특정 분야에 복지적 지원을 할 경우 그 범위와. 규모는 나머지 생산적 생산주체에 부담이 되지 않을 정도로 충분히 좁고 적어야할 것이기 때문이다 예컨대 특정 분야 기준 부가가치 생산의. , 1% 미만 수준, 5% 미만 수준의 사업체들에 한해 지원한다는 기준이 설정되어야 할 것이다.
정책관리평가체계의 혁신 2.
가 평가주체의 객관성 중립적인 공적 평가기관의 확보. :
본 소절에서는 정책관리평가체계의 혁신에 대해 다루어 보기로 한다 과학적인. 정책 평가에 있어 가장 기본적이면서도 중요한 점은 성과평가는 중립적으로 이뤄져 야 한다는 사실이다 만일 성과평가 주체가 지원기관과 같은 이해관계를 가지게 된. 다면 또는 지원기관과 대립적인 이해관계를 가지게 된다면 그 주체가 평가한 결과, 는 객관성을 유지할 수 없을 것이다 또한 만일 평가기관이 지원기관과 지원기관의. 상급 부처로부터의 간섭에 자유롭지 못하다면 그 결과 또한 왜곡의 우려가 높을 것 이다 자신의 성적을 스스로 채점한다든지 압력을 넣어 채점 결과를 바꿀 수 있다면. , 그 성적이 신뢰도와 유용성을 가지기는 어려울 것이다.
또한 평가주체는 지원기관의 지원이력은 물론 통계청과 국세청, 4대보험 등에 집 적되어 있는 기업자료를 기업기밀과 관련된 개별 기업정보의 외부공개 우려 없이 기 밀성을 유지 관리하고 신뢰성 있게 가공할 수 있어야 한다 이는 기업정보의 이해. 관계로부터의 중립성이라고 볼 수 있는데 이와 같은 중립성은 민간부문과 공공부문, 의 기본적인 특성과 주된 자료제공 주체인 공공부문과의 협력관계를 고려할 때 민간 부문보다 공공부문에서 확보하기가 더 수월하다고 볼 수 있다.
또한 중소기업지원정책의 규모와 중요도를 고려할 때 담당평가기관을 독립적으, 로 설립하는 것이 바람직할 것이다 지원받은 기업의 규모도 크고 지원받는 정책의. , 종류도 다양하기 때문에 이와 같은 정책평가는 기존에 존재하던 기관에서 진행할 수 있는 규모는 아니라고 판단된다.
이와 같이 볼 때에 평가의 주체는 기획재정부나 국무조정실 등 중소기업지원정, 책의 수행주체보다 더 상위에서 중립적으로 정책을 조정할 수 있는 공공부문의 부처 에 신설 조직으로서 소속되는 것이 타당할 것이다 다양한 조합이 가능하겠지만 하.
