기초의회 운영활성화 방안에 관한 연구

석사학위논문

기초의회 운영활성화 방안에 관한 연구

— 경기도 양평군의회를 중심으로 —

국민대학교 행정대학원

행정학 전공 심 준 보

1 9 9 9

기초의회 운영활성화 방안에 관한 연구

— 경기도 양평군의회를 중심으로 —

지도교수 류 승 남

이 논문을 석사학위 청구논문으로 제출함.

2000년 6월 일

국민대학교 행정대학원

행정학 전공

심 준 보

1 9 9 9

심준보의 석사학위 청구논문을 인준함.

2000년 6월 일

심 사 위 원 장 이 장 심 사 위 원 류 승 남 심 사 위 원 조 경 호

국민대학교 행정대학원

목 차

제 1장 서 론

제1절 연구의 목적 - - - 1

제2절 연구의 범위와 방법 - - - 2

제2장 지방자치 및 지방의회에 대한 고찰

제1절 지방자치와 지방의회의 이념 - - - 5

제2절 지방의회의 내부조직 - - - 15

제3절 지방의회의원의 역할 - - - 18

제3장 양평군의회 의정활동 분석

제3절 예산심의 활동 - - - 3 1 제4절 행정사무감사활동 - - - 34

제5절 행정사무조사활동 - - - 37

제6절 군정질문 - - - 40

제4장 의정활동의 문제점 및 개선방안

제1절 의정활동의 주요 문제점 - - - 47

제2절 개선방안 - - - 50

제5장 결론

참고문헌 - - - 6 1

표 목 차

〈표 1〉 조례 제・개정 및 폐지현황(분야별) - - - 23

〈표 2〉 조례 제・개정 및 폐지현황(4개 시・군의회) - - - 25

〈표 3〉 조례 제・개정 및 폐지현황(발의자별) - - - 26

〈표 4〉 조례 제・개정 및 폐지현황(4개 시・군의회) - - - 27

〈표 5〉 학력현황 - - - 28

〈표 6〉 학력현황(4개 시・군의회) - - - 29

〈표 7〉 직업현황 - - - 29

〈표 8〉 직업현황(4개 시・군의회) - - - 30

〈표 9〉 예산 심의현황 - - - 32

〈표 10〉 예산 심의현황(4개 시・군의회) - - - 32

〈표 11〉 행정사무감사 결과 지적현황 - - - 35

〈표 12〉 행정사무조사현황 - - - 40

〈표 13〉 군정질문현황 - - - 4 1 〈표 14〉 시・군정 질문현황 - - - 4 1

그 림 목 차

〈그림 2〉 본회의와 위원회의 관계 - - - 20

제 1장 서 론

제 1절 연구의 목적

지방자치는 일반적으로 「일정한 지역을 기초로 하는 주민들이 자치단 체를 구성하여 자기사무 즉, 그 지역의 공동사무를 주민들의 부담에 의 하여 스스로 처리해 나가는 것」이라고 할 수 있다. 지방자치가 지역주 민에 의한 자치를 의미하지만 사실상 모든 주민이 지방행정에 참여할 수 가 없으므로 근대적인 대의제의 원리에 따라 주민의 선거에 의하여 지방 의회를 구성하고, 행정을 집행하는 집행기관을 구성한다.¹⁾

우리나라 지방자치는 헌법 제 117조의 규정에 의하여 1949년 7월 4일 지방자치법이 제정되면서 1952년 4월 25일에 제1대 지방의회의원 선거 를 기점으로 본격 운영되기 시작하였다. 1960년까지 제3대 지방의회가 운영되어 오다가 196 1년 5월 16일 지방자치에 대한 임시조치법이 공포 된 이후 제3～5공화국에서는 지방의회가 구성되지 못하였다.

그러나 1987년 전국적인 민주화 운동을 기점으로 지방자치제 실시에 대한 국민적인 요구가 확산되면서 199 1년 3월 16일에 전국 시・군・구 의회의원 총선거가 실시됨으로써 실로 30년 만에 지방의회가 부활되어 어느덧 민선 2기의 자치단체장과 제3대 지방기초의회를 맞고 있다.

그 동안 각 지방의회가 여러 가지 재정적・사회적으로 열악한 형편과 제약에도 불구하고 지역사회 전반을 담당하면서 주민의 복리증진과 지역 발전을 위해 활발한 의정활동을 전개함으로써 조금은 이른 판단이겠지만 어느 정도 정착단계에 접어들었다고 하겠다.

1) 최민수, 「지방의회운영」, 서강출판사, 1998, p .45.

근대 민주주의의 발전이 대의제의 확립에서 출발되었듯이 주민대표기 관인 지방의회가 그 위상을 확고하게 정립할 때에 민주적 지방자치의 발 전을 기대할 수 있는 것이다.

지역주민들에게 지방의회의 당위성을 인식시키고 그 위상을 제고시키 기 위해서는 앞으로도 더욱 많은 지방의회 스스로의 노력이 절실히 요구 된다고 하겠다. 이러한 점에서 지방의회를 구성하고 있는 의원은 지역문 제에 관한 한 어느 누구보다도 전문적 지식과 대응능력을 갖추고 있어야 한다.

본 연구는 경기도 양평군의회의 의정활동을 토대로 그에 대한 문제점 을 도출하고 개선방안을 제시함으로써 지방기초의회 활성화에 도움이 되 고자 하는데 그 목적을 두고 있다.

제2절 연구의 범위와 방법

본 연구의 대상기관은 경기도 양평군의회이며, 연구기간은 1995년 7 월 1일부터 1999년 12월 3 1일까지 제2대 및 제3대의 활동기간이다.

연구범위는 양평군의회 의정활동 사항 중 조례 제・개정 및 폐지활동, 예산심의활동, 행정사무감사활동, 행정사무조사활동 그리고 군정질문 등 5개 분야이다.

연구방법은 첫째 이론적 접근을 위해 국내문헌과 지방자치 관련 논문 및 간행물을 참고하였으며, 둘째 양평군의회 회의록의 내용을 실증적으 로 분석하였고, 셋째 양평군의 인근 4개 시・군 의회의 의정활동 현황을 비교하였으며, 넷째 필자가 양평군의회 사무기구에서 2년여 동안 실무를 담당하면서 평소 문제의식을 갖고 있던 내용을 본 논문에 연계・제시하

였다.

연구의 주요내용은 제2장에서 지방자치 및 지방의회에 대한 이론적인 부분을 다루었고, 제3장에서는 양평군의회의 의정활동 실태, 그리고 제4 장에는 분석한 내용을 토대로 의정활동의 몇 가지 문제점을 도출하였고, 그에 대한 개선방안을 제시하였다.

본 연구의 한계는 연구범위가 양평군의회 1개 기관에 국한하고 있으 며, 의정활동을 비교・분석함에 있어서 인근 4개 시・군 의회의 자료만 이 제시되었기 때문에 전국의 기초의회가 겪고 있는 공통문제를 도출하 기 위한 자료가 부족하다는 데에 있다. 그리고 필자의 의견을 기초의회 의정활동의 문제점과 개선방안에 제시하는 것에 국한한다.

제2장 지방자치 및 지방의회에 대한 고찰

제 1절 지방자치와 지방의회의 이념

1. 지방자치의 개념

자유민주주의 국가에서는 대개 지방자치제를 실시하고 있다. 지방자치 는 일정한 지역에 있어서의 민주정치와 민주행정을 실현하는 과정이기 때문에 민주주의의 발달과 그 역사를 같이 한다고 볼 수 있다. 그리고 지방자치는 특정국가의 법적 제도와 사회적 관행을 배경으로 시행된다.²⁾ 지방자치는 지방이라는 단어와 자치라는 단어가 결합된 용어라는 점에 서 지방 은 국토 중에 소외된 주변부가 아니라 국가의 핵심적이자 중 심적인 실체이며, 국가발전의 토대가 되는 기초적 단위인 것이다. 따라 서 지방은 역사적으로 형성된 주민의 거주공간이며, 사회・경제적인 복 합적 생활공간으로서 국토의 주체적・부분적 영토가 된다.

자치 는 스스로 다스린다는 의미이므로 이는 주민을 무시한 관료중 심의 관치나 외부에 종속되어 간섭과 통제로 이루어지는 타치와는 대립 되는 용어이다.³⁾

이와 같은 지방과 자치의 정의를 바탕으로 지방자치를 정의하면 일정 한 지리적인 공간에 거주하는 주민들이 스스로의 참여를 통해 지역적인 문제들을 해결해 가는 제반활동 이라고 할 수 있다.

이러한 지방자치의 개념을 좀 더 자세히 설명하면 다음과 같다.

첫째, 지방자치는 영향력의 범위가 일정한 지역 에 한정되므로 정치

2) 김영종, 「지방자치의 이해」, 수진사, 1997. p .13.

3 ) 강용기, 「현대지방자치론」, 대영문화사, 1999, p .21.

와 행정의 주체도 지방정부가 중심이 된다. 지역성이 강하다는 점에서 지방자치는 중앙정부가 전 지역을 대상으로 획일적으로 정치나 행정을 전개하는 것과 상대적으로 구별된다.

둘째, 지방자치는 지역사회에 제기되고 있는 공공문제를 중앙정부의 조직과 관료를 통해서가 아니라 주민 스스로 또는 그들이 구성한 지방정 부를 통하여 처리하도록 한다는 것이다. 중앙정부의 조직과 관료에 의한 정치와 행정을 관치라고 하는 반면에 지역주민과 지방정부의 권한과 책 임아래 수행되는 정치와 행정을 자치라고 부른다.

그리고 지역주민은 자신의 문제를 처리할 권한이 있는 대신 책임이 강 조되는 것이 지방자치의 특성인데, 여기서 특히 중요한 것은 재정적인 책임이다. 지역문제 해결에 대한 재정적 부담은 때로는 중앙정부의 지원 이 없지 않으나 원칙적으로 지방자치단체가 부담해야 한다는 것인데, 이 러한 자기부담의 원칙이 지방자치에서 매우 중요하다는 의미이다.

셋째, 지방자치의 과정에는 지역주민이 직접 참여하기도 한다. 그러나 핵심적인 활동의 주체는 지방의회의원과 지방공무원으로 구성되는 지방 정부이다. 지방정부가 지역문제의 해결을 위해서 어떤 권한을 가지며, 어느 정도의 책임을 지느냐 하는 것은 국가의 법률에 의하여 결정된다.^{4 )}

2. 지방자치단체의 개념

지방자치단체란 국가영토의 일부를 그 구역으로 하고, 그 구역 안의 모든 주민을 구성원으로 하여, 그 구역 안의 모든 사람 및 사물에 대하 여 국법이 인정하는 범위 안에서 지배권(자치권)을 갖는 법인격 있는 단 체 를 말한다.

4 ) 김영종, 전게서, pp .14～15.

지방자치단체를 구성하고 있는 요소로는 ① 장소적 요소로서의 구역

② 인적 요소로서의 주민 ③ 법제적 요소로서의 자치권 등 세 가지라고 하겠다.⁵⁾

지방자치단체가 갖는 특성을 살펴보면,^{6 )}

첫째로 지방자치단체는 헌법상의 통치단체이다. 공공사무를 처리하는 단체라고 하더라도 국가의 법률에 의하여 그 지위와 기능이 부여되는 경 우가 많다. 그러나 지방자치단체는 대개 헌법에 그 존립근거가 명시적으 로 규정된다.

우리나라의 경우도 헌법 제117조 제1항에서는 지방자치단체는 주민 의 복지에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다 고 하고, 동조 제2항에서는 지방자 치단체의 종류는 법률로 정한다. 라고 규정하고 있다.

이는 곧 일정한 지역주민에 대하여 통치권 내지 지배권을 가지는 단체 라는 것을 의미한다. 즉 국가나 기타 다른 단체로부터 간섭이나 통제를 받지 않고 국가적 공원으로서의 자주적 입법권・행정권, 그리고 재정권 을 행사할 수 있다는 것이다. 이런 권한의 행사에는 당연히 소정의 의무 와 책임이 따른다.

둘째로 지방자치단체는 법인이며, 법인 중에서도 공법인이다. 국가와 별도의 권리와 의무의 주체가 된다는 점에서 법인격 없는 국가의 다른 지방행정기관과 구분된다.

지방자치단체는 공법인이기 때문에 우리나라의 경우 ① 지방자치단체 의 목적과 기능이 법률에 의하여 규정되며, ② 단체의 설립・해산・구역 변경・사무소 이전 등도 모두 법률에 의하여 규정된다. ③ 지방자치단체

5 ) 최창호, 「지방자치의 이해」, 삼영사, 1998, p .83.

6 ) 김영종, 전게서, pp .60～61.

는 그 목적달성을 위하여 공용부담권・강제징수권 등의 국가적 공권과 보조금을 교부받고 세금이 면제되는 일종의 특권을 향유한다. ④ 단체의 목적을 원활하게 수행하도록 하기 위하여 국가 또는 상급단체에 예산・

결산보고를 하고, 외부 또는 내부로부터 행정감사 등의 통제를 받지 않 으면 안된다.

셋째로 지방자치단체는 국가영토의 일부인 일정한 지역을 기반으로 하 는 단체이다. 일정한 지역만을 기반으로 한다는 점에서 전국의 영토를 기반으로 하는 국가와 다르고, 반드시 일정한 지역을 존립의 기반으로 한다는 점에서 공공조합이나 영조물 법인과도 그 성격이 상이하다.

우리나라의 경우 조선조 이래 줄곧 비교적 강한 중앙집권적 체제가 유 지되어 왔다, 국가를 유지 발전시키는데 필요한 각종 사무의 분담에 있 어 지방자치단체의 역할은 매우 소극적으로 규정되어 온 반면, 중앙정부 의 역할은 매우 큰 것으로 규정되어 왔었다. 즉, 중앙정부는 많은 중요 한 사무를 그 관할로 하고 있는데 반해 지방자치단체는 부수적인 소수의 사무를 그 고유관할 영역으로 해 온 것이다.⁷⁾

중앙정부는 그 관할 영역에 있는 막대한 양의 사무를 처리함에 있어서 지역적 단위에서의 처리기관 즉 지역 일선기관을 필요로 하게 되는데 이 지역단위의 일선기관을 구성하는 방법에는 두 가지가 있다.

첫째는 중앙정부가 그 자체의 하부조직으로서 지역에 특별 행정기관을 두는 방법이다. 이 방법은 주로 지방정부가 그 스스로 자치권을 확보하 여 그 스스로의 문제를 결정・집행하는 주민자치의 전통이 강한 영미계 등에서 쉽게 볼 수 있는 방법으로써 지역단위에서 협력이 어렵다는 등의 단점이 지적되고 있으나 일단 중앙과 지방과의 관계만을 이야기하는 경

7 ) 김병준, 「한국지방자치론」, 법문사, 1998, pp.401～402.

우 정책집행 혹은 사무처리가 비교적 안정적이라는 장점이 있다.

둘째는 중앙정부가 지방자치단체에 그 사무를 위임하여 처리하게 하는 방법이다. 이 방법은 일본 등 소위 중앙정부가 일정한 재정력과 행정력 을 갖춘 그 자신의 지역 일선기관에 자치단체로서의 법인격을 부여하여 일정사무를 자치적으로 처리하게 하는 단체자치의 영향이 강한 나라에서 주로 채택하고 있는 방법이다.

주민자치의 경우 지방정부는 그 스스로 자치권을 확보한 만큼 원칙적 으로 자기 관할의 사무를 자치적으로 처리하는 데 주력하게 된다. 그러 나 단체자치는 본래 중앙정부의 일선기관으로서 처리하고 있는 사무 중 일정부분에 대해서만 자치권이 부여된 만큼 중앙정부 사무와 자치권이 인정된 자치사무를 같이 처리하게 된다.

또한 주민자치 아래서의 지방정부는 자치단체로서의 의미가 매우 강하 나, 단체자치 하에서의 자치단체는 중앙정부의 일선기관임과 동시에 자 치단체이기도 한 이중적 성격을 지니게 된다.

우리나라의 경우는 단체자치적 성격이 강한 바 지방자치단체는 하나의 자치제임과 동시에 중앙정부의 일선기관이라는 이중적 성격을 지니면서 국가사무를 위임받아 처리하고 있다.

다음으로 지방자치단체를 구성하고 있는 자치기관에 대해 살펴보기로 하겠다.

중앙정부에는 법률이나 정책을 결정하는 입법기관, 정책이나 예산을 집행하는 행정기관, 그리고 법을 적용하고 심판하는 사법기관이 존재한 다. 삼권분립의 원칙에 따른 이와 같은 세 가지의 기관은 견제와 균형의 원칙에 따라 정치와 행정과정에서 민주주의를 실현하고 있다.

지방자치단체에도 대개 이런 민주주의의 원칙에 의하여 자치기관이 구

성된다. 법규의 제정기관으로서 지방의회가 존재하고, 예산과 정책의 시 행을 위해 집행기관을 둔다.⁸⁾

지방의회에 대해서는 다음에 설명이 되므로 여기서는 집행기관에 대해 서만 설명하겠다.

집행기관은 지방의회에 결정된 정책과 예산을 시행하는 기관으로서 중 앙정부에 내각이 존재하듯이 지방자치단체에도 법규를 집행하고 각종 사 업프로그램을 실현하는 행정기관이 존재한다. 이런 집행기관은 분업과 전문화의 원칙에 따라 조직되며, 계층제 형태를 취하는 것이 보통이다.

집행기관의 구성형태로는 다음의 세 가지가 있다.⁹⁾ 첫 번째는 주민에 의해 선출된 지방의회가 의결 내지는 입법기능과 함께 집행기능까지 담 당하는 기관통합형이다. 이 형태는 독립된 별도의 집행기관이 없는 형태 로써 영국의 지방정부들과 미국의 위원회형 지방정부들이 이에 속한다.

기관통합형의 장점으로는 입법기관과 집행기관이 하나이기 때문에 ① 양 기관의 마찰로 인한 행정의 낭비나 지연이 없어 행정을 보다 안정적 으로 수행할 수 있고 ② 의원들이 직접 행정을 담당하기 때문에 행정에 주민의 의사를 보다 정확히 반영할 수 있다는 것 등을 들 수 있다.

단점으로는 단일기관에 의해 모든 것이 이루어지다 보니 ① 견제와 균 형의 원리가 적용되지 않아 권력남용의 소지가 있고 ② 선거에 의해서 선출되는 위원이 유능한 행정인이라는 보장이 없어 비능률의 소지를 안 게 된다. ③ 또 선거에 의해서 당선된 의원들 사이에 구심점이 없는 경 우 행정의 총괄 조정이 어렵다는 것 등이다.

두 번째는 지방의회와 집행기관의 수장이 별도의 선출과정에 의해 각 기 따로 구성되는 기관대립형이다. 별도로 구성된 두 기관이 상호견제와

8 ) 김영종, 전게서, p .120.

9 ) 김병준, 전게서, pp .211～212.

균형을 취하도록 하는 형이라 할 수 있다. 굳이 이야기를 한다면 대통령 중심제와 같은 형태로 우리의 현행 자치제도나 미국의 시장- 의회형 지 방정부들이 이에 속한다고 하겠다.

기관대립형의 장점으로는 ① 두 기관이 상호 견제와 균형을 이루면서 권력남용을 방지할 수 있다는 것, ② 또 단체장에게 행정권이 통합적으 로 주어짐으로써 부처할거주의를 막고 행정에 대해 책임을 보다 명확하 게 물을 수 있다는 것, ③ 그리고 행정권이 통합적으로 행사됨으로써 행 정의 안정성을 확보할 수 있다는 것 등이 있다.

단점으로는 ① 집행기관과 의회가 마찰과 대립을 빚을 가능성이 있으 며, 그에 따라 행정상의 불안정과 비효율이 초래될 수 있다는 것, ② 집 행기관의 수장이 행정적 문제보다는 선거 등의 정치적 문제에 더 큰 신 경을 쓸 수 있고, 그에 따라 행정상의 불합리와 비효율이 나타날 수도 있다는 것, ③ 그리고 행정이 수장에 의해 주도되므로 행정과정에 다양 한 주민의사가 충분히 반영되지 못할 수도 있다는 것 등이다.

세 번째는 위의 두 가지 형태를 혼합시킨 절충형이다. 절충의 형태와 내용이 다양하고 그 특징 또한 일반화하여 이야기할 수가 없기 때문에 대표적인 두 가지를 들어 보면, 먼저 의회- 집행위원회형이다. 이 형태는 지방의회가 그 산하에 소수의 소속의원으로 집행기관의 성격을 지니는 위원회를 별도로 구성하여 이 위원회로 하여금 행정문제를 처리하게 하 는 형태이다. 다음은 시정관리형이다. 이 형태는 집행위원회 대신 전문 행정인을 관리관으로 임명하여 행정을 처리하게 하는 형태이다.

3. 지방의회의 개념

지방의회는 헌법 제118조 제1항의 규정에 의하여 지방자치단체에 설 치된 합의체 의결기관으로서 집행기관과 함께 지방자치단체의 정책을 결 정하는 지방정치의 장이며, 지역의 이익 조성과 집행기관을 견제하기 위 한 헌법상 기관이다.¹⁰⁾

지방의회는 견제와 균형논리에 입각하여 주민의 의사와 이익을 대표하 며 집행기관의 행정을 감시하며, 지역내의 분쟁과 대립의 조정 등을 통 해 지역사회를 안정적으로 발전시켜야 할 책무를 지니고 있다.

국회가 현대 대의 민주주의 아래에서 필수적 통치기관의 하나이듯이 지방의회는 지방자치제도에서 없어서는 안될 핵심적 지방통치기관의 하 나이다.

이런 개념을 국회와 비교하여 요소별로 설명하면 다음과 같다.¹¹⁾ 첫째, 지방의회는 지방자치단체를 영향력의 범위로 한다. 이 점에서 전국을 영향력의 범위로 하는 국회와 구별된다. 지방의회에서는 지역개 발이나 주민의 복지향상, 기타 주민생활과 직결되는 사항이 주요의제가 되지만 국회에서는 전국적인 차원의 정책과 법률이 주요 관심사가 된다.

그리고 지방의회의원의 선거권도 지역주민에 한정되는 점이 국회의원의 선거권이 모든 국민에 있는 것과 다르다.

둘째, 지방의회는 합의제의 기관이다. 합의제의 의사결정은 기관구성 원의 능력과 가치가 같다고 보고 원칙적으로 다수결의 원리를 따르게 되 는데, 이 점에서는 국회의 운영방식과 다름이 없다.

셋째, 지방의회는 의사기관이다. 즉 지역정책을 결정하고, 결정된 정책

10) 김형규, 지방의회의 의정활동 활성화에 관한 연구 , 서울시립대학교 도시행정대학 원 석사학위 논문, 1998, p .1.

11) 김영종, 전게서, pp .129～130.

을 집행하는 과정에서 주도적으로 영향력을 행사하거나 적어도 관여할 수 있는 권능을 가진 기관이라는 것이다. 국회는 전국에 걸쳐 이런 권능 을 행사한다. 의사기관으로서 지방의회의 구체적 영향력은 의결권과 집 행권을 가지는 경우, 의결권 이외에 집행과정에 견제권을 가지는 경우, 단순히 자문적 권능만 가지는 경우 등 다양하다.

넷째, 지방의회는 주민의 선거에 의하여 대표로 선출된 의원으로서 구 성된다. 즉 선거라는 절차를 통하여 주민의 대표로 인정된 사람들로 구 성되는 지역주민의 대표기관이라는 것이다.

4 . 지방의회와 자치단체장의 관계

우리나라 지방자치단체의 정부조직 유형이 기관대립형 가운데서도 의 회우위형에 속하느냐 집행기관 우위형에 속하느냐에 관하여 논의가 있을 수 있다.

그러나 우리나라 지방자치단체의 정부조직은 집행기관 우위적 기관대 립형이라고 보아야 할 것이다. 왜냐하면 지방의회는 그 자치단체의 고유 사무와 단체위임사무만을 토의・의결할 수 있는 데 비하여 자치단체장은 고유사무와 단체위임사무 외에 의회가 관여할 수 없는 기관위임사무를 관장하고 있다.¹²⁾

지방의회와 자치단체장의 관계를 상호마찰 및 갈등이 없는 상태 하의 협조적인 평상적인 관계와 마찰상태 하에서의 상호 견제와 균형의 관계 인 비상적 관계로 대별하여 개략적으로 살펴보고자 한다.¹³⁾

먼저 평상적인 관계로 지방의회의 집행기관에 대한 견제수단은 의결권

12) 최창호, 전게서, p .227.

13 ) 진오성, 기초의회 운영의 활성화 방안에 관한 연구 , 경기대학교 행정대학원 석사

학위 논문, 1998, p .37.

(지방자치법 제35조제 1항)과 행정사무감사 및 조사권(동법 제36조제 1 항), 행정사무처리상황의 보고와 질문(동법 제37조제1항) 등이 있다.

집행기관의 지방의회에 대한 견제수단은 선거 후 최초 집회와 임시회 소집을 의장에게 요구할 수 있으며(동법 제39조), 지방의회의 부의안건 공고(동법 제40조), 의안 발의(동법 제58조제1항), 예산안 편성・제출한 다(동법 제118조제1항).

다음으로 비상적인 관계로 우리나라에서 채택하고 있는 것은 지방자치 단체장에게 부여된 재의요구와 제소권(동법 제98조), 그리고 선결처분권 (동법 제 100조제 1항) 등이 있다.

그리고 지방의회에는 의결된 조례를 자치단체장이 정해진 기간 내에 공포하지 않을 경우 의장이 공포하는 조례의 공포권(동법 제19조제6항) 과 자치단체장의 선결 처분사안에 대하여 지방의회에 보고하여 승인을 얻어야 하는 선결처분에 대한 승인권(동법 제100조제2항) 등이 있다.

한편 지방의회는 집행기관과 다양한 이해집단의 영향력을 받으며 지역 내 정치활동을 펼치는데 지방의회가 지방정치의 중심이 되고 있는 것을 나타내는 것이 다음의 < 그림 1> 이다.

지방의회에 영향을 미치는 이해집단들로는 비선출직 전문가 그룹, 시 민단체, 자발적 봉사조직, 각종 압력단체, 선거구 및 개인적 이해관계인 등이며, 상호간에 대립적이고 갈등적인 이해관계들을 표출하고 있다.

지방의회는 이러한 다양한 이해관계를 조정하고 통합하는 핵심적 지위 와 권한을 지니고 있으며, 의정활동의 수행을 통하여 지역발전의 대표적 주체가 되는 것이다.^{14 )}

14 ) 최봉수외 3인, 평택시의회의 지역발전 기여도에 대한 실증적 연구 , 사단법인 지방

의회발전연구원 논문, 1999, pp.20～21.

< 그림 1> 지방의회와 지방정치

자료 : 송창석, 한국 지방의원의 의정활동 만족도에 대한 실증적 연구 , 한양대학교 박사학위 논문, 1993 , p .2 1.

제2절 지방의회의 내부조직

지방의회는 지방자치법 제26의 규정에 근거하며, 지방의회를 구성하고 있는 내부조직으로는 의장단, 본회의와 위원회 그리고 사무기구 등이 있 다.

첫째, 의장단은 의장과 부의장 각 1명씩을 재적의원 과반수 출석과 출 석의원 과반수 찬성에 의하여 무기명투표 방식으로 선출되며, 의장단의 임기는 2년으로 되어 있다(동법 제42조).

선출된 의장은 외부에 대하여 지방의회를 대표하며, 의장은 능률적이

지 방 정 치

외 부 환 경

지역발전

압력단체

지 방 행 정

지방의회

집행기관

비선출직 전문가

자발적 그룹

고 합리적인 회의운영을 위하여 광범위한 의사정리권을 갖는다. 또한 회 의장내 질서를 유지하기 위한 질서유지권과 의회내의 사무를 지휘하고 감독할 권한을 갖으며, 부의장은 의장이 사고가 있을 때에는 부의장이 의장의 직무를 대리한다(동법 제45조).

둘째, 본회의(plen ary m eetin g )는 당해 지방의회의 의원 전원이 참여 하여 사안을 논의하고 결정하는 회의를 말한다.¹⁵⁾ 본회의는 지방의회의 최종 의사결정단계이며, 일반적으로 지방의회에서 의결, 선임 또는 결 정 한다고 할 때 이 지방의회 는 본회의를 의미하는 것이다.

지방의회에 제출되는 모든 안건은 본회의 의결로 최종적인 결정을 하 게 되지만 본회의 심의 전에 예비적 심사기관이라 할 수 있는 특별위원 회에서 우선 심사토록 하거나 바로 본회의에서 직접 심의・처리한다.

그리고 모든 지방의원이 참석해야 본회의를 개의하는 것은 사실상 어 려우므로 의사정족수를 정하고 그 의사정족수 이상의 의원이 출석하면 회의를 열 수 있도록 하고 있다. 본회의의 의사정족수는 재적의원 1/ 3이 상이다.

셋째, 위원회(comm itt ee )는 심의대상 안건의 종류가 다양하며 분량이 많아 단일 회의체로 의사를 운영하는 것이 비능률적이며, 특히 안건심의 에 전문성을 요하는 경향이므로 분야별로 전문성이나 관심도가 높은 의 원들로 몇 개의 그룹을 만들어 소관분야의 안건을 심의하여 능률성을 제 고하기 위한 제도이다.¹⁶⁾

위원회는 본회의에서 안건을 심의하기 앞서 심사하는 것이 예비적 심 사기관의 성격을 띠고 있으므로 위원회의 의결은 대외적으로 지방의회의 최종결정을 의미하는 것이 아니며, 본회의의 의결을 법률적으로 기속하

15 ) 국회운영위원회, 「의회대사전」, 성은인쇄공사, 1992, p .522.

16 ) 국회운영위원회, 상게서, p .862.

는 것도 아니다. 단지 예비적 심사기관으로서 회부된 소관사항의 안건을 심사하고 그 결과를 본회의에 보고하여 본회의의 심의에 판단자료를 제 공할 따름이다.

위원회에는 법령이나 조례에 규정되어 있는 직무를 수행하기 위하여 조례에 의하여 상설적으로 설치되어 운영하는「상임위원회」와 특정한 안건을 심사・처리하기 위하여 본회의의 의결로 한시적으로 구성되는

「특별위원회」가 있다.

본 연구의 대상기관인 양평군의회는 의원정수가 13인 미만인 경우로 써 상임위원회가 설치되지 않았으므로 특별위원회에 대하여만 설명하는 것으로 하겠다.

특별위원회는 특정한 안건을 일시적으로 심사・처리하기 위하여 구성 되나(동법 제50조제2항), 어떤 경우에 설치하는가에 대하여 구체적인 제 한은 없다. 안건의 심사가 끝나고 그 안건이 본회의에서 의결되면 소멸 되기 때문에 그 존속기간이 짧고 본회의의 권한을 그 만큼 침해할 우려 가 적다고 하겠다. 참고로 본회의와 위원회의 관계는 다음〈그림 2〉로 요약할 수 있다.

넷째로 지방의회는 의회의 사무를 전담하여 처리하고 의원들의 회의활 동을 보조하기 위한 사무기구가 있다(동법 제82조).

현행법상 의회 내에 조례가 정하는 바에 따라 광역의회에는 사무처, 기초의회의 경우에는 사무국 또는 사무과를 둘 수 있으며, 사무직원의 정수는 조례로 정하도록 되어 있으며, 사무처(국・과)장 및 직원은 지방 공무원으로 보하고, 지방의회 의장의 추천에 의하여 당해 지방자치단체 의 장이 임명하도록 되어 있다(동법 제83조).

〈그림 2〉 본회의와 위원회의 관계

위원회 심사(예비심사기관) 심사결과

보고 (원안가결) (수정가결)

(부결)

의안 제안

중간 보고

재심사 요구

의안 회부 (심사

기간 지정 가능)

부결된 안건의 본회의 부의요구

심사가 더 필요한 경우

타 위원회에 심사회부 본회의 심의(최종 결정기관)

자료 : 최민수, 「지방의회 운영」, 서강출판사, 1998, p .130.

제3절 지방의회의원의 역할

지역주민들이 의회내의 의원들에게 자신들의 이익을 관철시키기 위하 여 다양하게 요구를 하는데 여기서 의원들에 대한 역할개념이 발생한다.

즉 각종 요구사항을 관철시키기 위하여 투입요인을 제공하는 투입행위자 는 의원들에게 역할기대를 갖게 되고 의원은 그것을 전달받아 수용하여 요구사항을 관철시키면 산출물이 발생하게 되는 것이다.

지방의회의원들이 수행해야 할 역할은 다음과 같다.¹⁷⁾

첫째, 지역문제의 해결자 및 정책제안자로서의 역할이다. 주민을 대표 하여 지역사회가 풀어야 할 문제를 찾아내고, 이러한 문제를 해결하기 위한 정책을 개발하여 조례화하고, 건의하는 정책개발자 또는 정책제안

17 ) 김병준, 전게서, p .258.

자의 역할을 수행하여야 한다. 자치단체가 간과하고 있는 문제에 대해 문제를 제기하고, 이에 대한 합리적 대안을 제시할 법률적・도덕적 책무 를 지고 있는 것이다. 지방의원들에게 발의권이 주어지고 있는 이유도 바로 여기에 있다고 하겠다.

문제를 찾아내고 대안을 제시하고 하는 일들을 쉬운 일들은 아니다.

지역주민의 고충을 이해해야 함은 물론, 복잡하게 얽힌 법률적 구조를 이해해야 하고 해당 문제에 대한 전문적 지식까지 필요로 하게 된다. 또 때로는 그러한 문제를 문제로 제기하기 위해 전문가 집단의 힘을 빌려야 하고, 언론과 중앙정부 그리고 시민과 시민단체 등 지방의회 밖의 지지 자를 동원해야 할 일도 있을 수 있다. 그러나 이것은 어쩔 수 없이 새로 운 시대가 지방의회에게 부여하는 역할이다. 타 지방의회나 전문인들과 공조체제를 갖추는 등 이를 위한 자세를 보여야 할 것이다.

둘째, 집행기관의 감시・독려자로서의 역할이다. 잘못된 것은 찾아내 어 시정케 하고, 잘 되거나 잘 되어야 하는 사안에 있어서는 독려하는 역할을 수행해야 하는 것이다.

집행기관이 발의한 조례안을 심의하고 의결하며, 예산을 심의하고 국 가사무에 대한 의견을 제시하는 기능이나 행정사무 감사권과 행정사무 조사권 등이 이를 위한 것이라 할 수 있다. 이러한 감시와 독려 또한 쉬 운 일이 아님은 물론이다. 행정에 관한 정보가 제대로 공개되지 않고 있 는 데다 전문인력의 보좌를 제대로 받을 수 없으니 적지 않은 어려움이 있을 수밖에 없다.

셋째는 분쟁의 조정자로서의 역할이다. 의원들은 자치단체 내지는 지 역사회에서 일어나는 각종 분쟁의 조정자 역할을 담당해야 한다. 자치단 체간의 분쟁, 주민과 주민 사이에 일어나는 분쟁, 주민과 집행기관 사이

의 분쟁, 집행기관 내부의 분쟁 등 지역사회에는 크고 작은 분쟁과 마찰 이 끊이지 않고 있으므로 지방의회와 의원은 지역사회로부터 조정자 역 할을 담당해야 하는 것이다.

넷째는 민원 해결자로서의 역할이다. 민원의 해결은 지방의회의 중요 한 기능의 하나이다. 사회변화에 따라가지 못하는 행정체제의 경직성 등 으로 인해 민원발생이 급격하게 증가되어 왔다. 이러한 민원의 발생소지 를 줄이고 발생된 민원의 해결을 도모해 행정상의 부담을 줄이는 것 또 한 중요한 역할 내지는 기능이라 하겠다.

다섯째는 지역이익의 수호자로서의 역할이다. 지방의회 의원은 지방의 특성과 이익을 수호하면서 지역적 균형배분을 달성하는 지역 이익의 수 호자로서 역할을 담당하고 있다.

제3장 양평군의회 의정활동 분석

제 1절 의정활동 분석의 개요

양평군의회는 199 1년 3월 26일 제1대 전국 시・군・구의회 의원 총 선거이후 12개 읍・면 행정구역에 따라 12명의 의원이 당선되어 초대 의회가 구성되어 민선자치시대의 개막과 더불어 지역발전과 군민의 복지 증진을 위해 집행기관과의 관계에서 견제와 균형을 이루려는 다양한 의 정활동을 전개하고 있다.

본 연구에서는 1995년 6월 27일 제1회 전국 동시지방선거에서 당선되 어 1995년 7월 1일 원구성을 한 제2대 양평군의회부터 현 제3대까지의 의정활동 상황을 분석하고, 그에 대한 개선방향을 제시하고자 한다.

지방의회의 모든 의정활동은 법적 근거 하에서 이루어진다는 점에서 그 활동의 분석은 지방의회에 부여된 법적 권한을 분석의 대상과 기준으 로 할 수 있다.

지방의회는 조례 제・개정 및 폐지와 예산심사를 비롯하여 자치단체의 전반적인 운영에 관하여 정해진 사항을 의결하고, 행정사무를 감사 및 조사하며, 행정사무처리에 관한 보고와 질의・응답을 받는 기능을 수행 한다.

지방의회의 의결사항은 지방자치법 제35조에 조례의 제정 및 개폐, 예 산의 심의・확정, 결산의 승인, 법령에 규정된 것을 제외한 사용료・수 수료・분담금・지방세 또는 가입금의 부과와 징수, 기금의 설치・운용, 대통령령으로 정하는 중요재산의 취득・처분, 대통령령으로 정하는 공공 시설의 설치・관리 및 처분, 법령과 조례에 규정된 것을 제외한 예산외

의무부담이나 권리의 포기, 청원의 수리와 처리, 기타 법령에 의하여 그 권한에 속하는 사항으로 규정되어 있다.

지방의회의 의결권의 범위가 넓게 되어 있는 법적 권한에 대하여 단순 히 의결권 또는 의결활동으로 포괄하여 지방의회의 모든 활동을 설명한 다는 것이 부적절한 경우가 많다.

따라서 본 연구에서는 지방의회의 실질적인 역할이나 기능을 분석・평 가하기 위해서는 형식적인 법적 권한을 기준으로 하면서도 지방의회가 수행하는 활동 중 조례 제・개정 및 폐지활동, 예산심의활동, 행정사무 감사활동, 행정사무조사활동, 군정질문 등 다섯 가지로 구분하여 분석하 였고, 양평군의 인근 4개 시・군의회의 활동을 비교하였다.

제2절 조례 제・개정 및 폐지활동

조례는 지방자치단체가 법령의 범위 안에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 지방의회의 의결로써 제정하는 자치입법의 하나이다. 주민의 권 리와 의무에 관한 사항을 규정함이 보통이지만 자치단체의 내부조직이나 관리에 관한 사항을 규정하는 행정규칙적인 성질의 것도 있다.

자치단체의 고유사무이건 단체위임사무이건 자치단체의 사무이면 일단 모두가 조례 규정대상이 된다. 다만 자치단체장이 국가의 행정기관의 지 위에서 집행하는 이른바 기관위임사무에 대해서는 조례로 규정할 수 없 다.

지방자치법상 명문규정은 없으나 성질상 일반적으로 ①주민의 권리 의 무에 관한 사항 ②법령에 의하여 조례로 규정하도록 위임된 사항 ③자치 단체의 능력적 규정에 관한 사항 ④지방의회의 의결을 거침으로써 주민

의 의사를 반영하는 것이 바람직한 사항은 조례로써 규정할 사항이다.

이러한 점에서 조례 제・개정 및 폐지는 지방의회가 행사하는 핵심적인 정책결정활동이라고 할 수 있다.

양평군의회 분야별 조례 제・개정 및 폐지현황은 아래의 < 표 1> 에서 나타나는 바와 같이 총 24 1건의 조례 중 원안가결의 수가 2 15건으로서 89 .2%를 차지하고 있다.

< 표 1> 조례 제・개정 및 폐지현황(분야별)

(단위 : 건, % )

분 야 원안가결 수정가결 부 결 유 보 계

계 2 15 (89.2) 11(4 .6 ) 7 (2.9 ) 8 (3.3 ) 24 1( 100.0 )

의 회 운 영 7 7 (2.9 )

기획,주민,자치 59 5 4 3 7 1(29.4 )

문 화, 관 광 22 2 4 28 ( 11.6 )

세 무, 복 지 58 1 59 (24 .5 )

환 경 16 1 1 18 (7.5 )

산 업 , 산 림 10 1 11 (4 .6 )

건 설 , 도 시 22 2 1 25 ( 10.4 )

기 타 2 1 1 22 (9. 1)

부결된 조례의 주요내역과 사유는 다음과 같다.

첫째, 95. 11월 양평군지방공무원정원조례중개정조례안 으로써 군수 의 군정수행 보좌를 위한 정책보좌관을 신설 하고자 하는 내용이었으나

구조조정으로 인해 직원을 감축해야 하는 어려운 상황에서 정책보좌관 을 신설하겠다는 것은 잘못된 것 이라는 지적에 따라 부결된 사례이다.

둘째, 96. 6월 양평군준농림지역내숙박업소등설치제한조례안 으로써 준농림지역내 농촌지역에 부합되지 않고, 미풍양속을 저해하는 숙박시 설 및 고급음식점 등의 난립을 방지 하고자 내용이었으나 의원들의 의견 이 상반되어 표결로써 출석의원 10명 중 8명이 반대를 하여 부결된 사 례이다.

셋째, 96. 8월 양평군재정운영상황의공개조례안 으로써 지방자치시 대를 맞아 지방재정운영에 대한 주민의 알권리를 충족시킴과 동시에 지 방재정운영 및 집행의 정당성과 투명성을 확보 하고자 하는 내용이었으 나 별도의 조례를 제정하기보다는 정보를 공개한다는 측면에서 93. 9 월에 제정된 양평군행정정보공개조례에 내용을 삽입하여 운영하는 것이 바람직하다 는 지적에 따라 부결된 사례이다.

보류된 조례의 주요내역과 사유는 다음과 같다.

첫째, 96. 6월 양평군행정기구설치조례중개정조례안 으로써 기획실 장을 기획감사실장으로 하고, 직급을 5급에서 4～5급의 복수직급으로 조 정 하고자 하는 내용이었으나 군의 발전추이와 행정수요 그리고 타 직 렬 공직자와의 형평성을 감안하여 시간을 갖고 처리하는 것이 타당할 것 이라는 지적에 따라 보류된 사례이다.

둘째, 96. 9월 공유재산관리계획(지역농업개발센터 부지 추가매입) 승 인안 으로써 지역농업개발센터 건립 부지 내 중앙의 잔여부지를 매입 하고자 하는 내용이었으나 기존 매입토지와 관련한 주민의 의혹이 제기 되어 현재 관련기관에서 조사중에 있으므로 차후에 검토하는 것이 바람 직하겠다 는 지적에 따라 보류된 사례이다.

다음은 양평군의 인근 4개 시・군의회의 98～ 99년도 조례 제・개정 및 폐지현황은 아래〈표 2〉와 같다.

< 표 2> 조례 제・개정 및 폐지현황

(단위 : 건)

의 회 별 원안가결 수정가결 부 결 보 류 계(%)

남양주시의회 74(80.4) 15(16.3) 2(2.2) 1(1.1) 92(100.0) 하 남 시 의 회 66(89.2) 5(6.8) 1(1.3) 2(2.7) 74(100.0)

광 주 군 의 회 87(97.8) 2(2.2) 89(100.0)

가 평 군 의 회 70(68.6) 27(26.5) 3(2.9) 2(2.0) 102(100.0)

자료 : 남양주시・하남시・광주군・가평군의회 사무과 자료

표에서 나타나는 바와 같이 원안가결의 비율도 높게는 광주군의회가 97 .8 %이고, 낮게는 가평군의회가 68.6 %로써 평균 83.8 %를 차지하고 있다.

비교적 수정가결의 비율이 높은 가평군의회 수정조례안의 주요내용은 다음과 같다.

첫째로 99. 3월 가평군하수도사용조례안 을 심의하면서 도시지역에 기준을 둔 관련조항을 농촌지역 실정에 맞게 수정가결, 둘째로 99. 5월 가평군군세조례중개정조례안 을 심의하면서 개인균등할 주민세의 세율 을 3천원에서 2천원으로 하향 수정가결, 셋째로 99. 5월 가평군사회복 지기금설치및운용조례안 을 심의하면서 생활보호대상자 융자금의 연체이 자를 연 15%에서 연 6 %로 하향 수정가결, 넷째로 가평군향토유적보호 조례중개정조례안 을 심의하면서 향토유적 및 보호구역에 대한 지정, 해

제사항을 군보 등에 고시하도록 각각 수정가결 하였다.

다음으로 양평군의회 발의자별 조례 제・개정 및 폐지현황은 아래

〈표 3〉과 같다.

< 표 3> 조례 제・개정 및 폐지현황(발의자별)

(단위 : 건, % )

발 의 기 관 원안가결 수정가결 부 결 유 보 계

계 215(89.2) 11(4.6) 7(2.9) 8(3.3) 241(100.0)

의 원 4 - 1 - 5(2.1)

단 체 장 211 11 6 8 236(97.9)

표에서 나타나는 바와 같이 총 24 1건 중 5건으로써 2. 1%를 차지하고 있는 의원발의로 원안가결 및 부결된 조례의 내역은 다음과 같다.

첫째, 95. 10월 양평군의회의원일비및여비지급에관한조례개정조례안 으로써 조례의 제명을 양평군의회의원의정활동비등지급에관한조례로 개 정하고, 의정자료 수집, 연구활동에 소요되는 비용을 보전하기 위하여 의원에게 매월 350천원의 의정활동비를 공무원 보수일에 지급하고, 회의 수당을 본회의장 또는 위원회의장에 실제 출석한 경우에 지급하며, 여비 는 본회의 또는 위원회 의결이나 의장의 명에 의하여 공무로 여행할 때 에만 지급 하는 내용이다.

둘째, 96. 2월 양평군의회의원의정활동비등지급에관한조례중개정조 례안 으로써 국내여비 중 숙박비와 식비의 단가를 증액 하는 내용이다.

셋째, 97 . 10월 양평군의회사무과의설치및사무직원정수등에관한조례 중개정조례안 으로써 의회 사무직원의 정수를 증원 하는 내용이다.

넷째, 97 . 10월 양평군의회의원의의정활동비지급에관한조례중개정조 례안 으로서 일비와 숙박료를 증액 하는 내용이다.

다음 다섯 번째로 96. 11월 양평군행정기구설치조례중개정조례안 으 로써 기획실에 감사기능을 추가하여 기획감사실로 직제 변경 및 정원을 조정 하는 내용인데 본 개정조례안은 96. 6월에 부결되었던 개정조례 안으로써 의장발의로 상정은 되었으나 같은 이유로 다시 부결되었다.

다음은 양평군의 인근 4개 시・군 의회의 98～ 99년도 조례 제・개정 및 폐지현황은 아래〈표 4〉와 같다.

< 표 4> 조례 제・개정 및 폐지현황

(단위 : 건, % )

의 회 별 의원발의 집행기관발의 계

남양주시의회 1(1.7) 57(98.3) 58(100.0)

하 남 시 의 회 3(8.1) 34(91.9) 37(100.0)

광 주 군 의 회 1(1.8) 55(98.2) 56(100.0)

가 평 군 의 회 2(3.5) 55(96.5) 57(100.0)

자료 : 남양주시・하남시・광주군・가평군의회 사무과 자료

표에서 알 수 있는 바와 같이 하남시의회가 8. 1%로써 가장 높고, 광 주군의회가 1.8%로써 가장 낮은 평균 3.4 %를 나타내고 있다.

의원발의 비율이 비교적 높게 나타나고 있는 하남시의회 조례안의 내 용은 다음과 같다.

첫째, 99. 6월 하남시의회의원의정활동비,회의수당및여비지급조례에관 한조례중개정조례로써 국내여비 중 숙박비와 식비의 단가를 증액 하는

내용이다.

둘째, 99. 10월 하남시통・반설치조례중개정조례안에 대한 수정안으로 써 통・반장 자격제한 중의 일부를 수정 하는 내용이다.

셋째, 99. 10월 하남시건축조례중개정조례안에 대한 수정안으로써 일 반주거지역의 용적율을 300%에서 250%로 하향 수정 하는 내용이다.

다음으로 의원들의 학력과 직업으로 의원들의 입법전문성의 정도를 예 측한다는 것이 절대적인 기준은 될 수 없지만^{18 )} 의정활동결과에 영향을 미칠 수 있는 요인은 될 수 있기 때문에 분석해 보겠다.

제3대 양평군의회의원들의 학력은 아래〈표 5〉와 같다.

〈표 5〉학력현황

(단위 : 명)

구 분 의 원 수 비 율(% )

계 12 100.0

국졸 이하 3 25.0

중졸 5 4 1.7

고졸 4 33.3

자료 : 양평군의회 사무과 자료

표에서 나타나는 바와 같이 중졸이하의 비율이 66.7%를 차지하고 있 고, 대학 이상은 전무한 실정이다.

인근 4개 시・군 의회 의원들의 학력현황은 다음〈표 6〉과 같다.

18 ) 조경호・김명수, 「한국기초의회의 성과평가와 실질화 방안」, 1995, p .15.

〈표 6〉학력현황

(단위 : 명, % )

구 분 계 남양주시

의 회

하 남 시

의 회

광 주 군

의 회

가 평 군

의 회

계 39 ( 100.0 ) 15 (100 ) 9 ( 100.0 ) 8 ( 100 ) 7 (100.0 ) 국졸 이하 9 (23. 1) 4 (26.7 ) - 2 (25.0 ) 3 (4 2.9 )

중 졸 4 ( 10.3 ) 2( 13.3 ) - 2 (25.0 ) -

고 졸 19 (48.7 ) 7 (46.7 ) 6 (66.7 ) 3 (37.5 ) 3 (4 2.9 ) 대학이상 7 ( 17.9 ) 2( 13.3 ) 3 (33.3 ) 1( 12.5 ) 1( 14 .2)

자료 : 남양주시・하남시・광주군・가평군의회 사무과 자료

표에서 나타나는 바와 같이 고등학교 졸업이상의 학력이 하남시의회는 100 %이고, 남양주시의회가 60 % , 가평군의회가 57. 1% , 광주군의회가 50 %를 차지하는 등 평균 66.6 %이다.

다음으로 제3대 양평군의회의원들의 직업현황은 아래〈표 7〉과 같다.

〈표 7〉직업현황

(단위 : 명)

구 분 의 원 수 비 율(% )

계 12 100.0

농 업 6 50.0

상 업 4 33.3

기 타 2 16.7

표에서 나타나는 바와 같이 농업에 종사하는 의원이 50% , 상업에 종 사하는 의원이 33.3%로써 총 83.3%의 의원이 행정과는 무관한 직업을 갖고 있으며, 기타 2명의 의원은 현재는 무직인 상태이나 예전에 지방행 정(양평군)에 봉직했던 경험을 갖고 있다.

인근 4개 시・군 의회 의원들의 직업현황은 아래〈표 8〉과 같다.

〈표 8〉직업현황

(단위 :명, % )

구 분 계 남양주시

의 회

하 남 시

의 회

광 주 군

의 회

가 평 군

의 회

계 39 ( 100.0 ) 15 ( 100 ) 9 (100.0 ) 8 ( 100 ) 7 ( 100 ) 농 업 15 (38.5 ) 6 (40.0 ) - 5 (52.5 ) 4 (57. 1) 상 업 15 (38.5 ) 8 (53.3 ) 2(22.2) 3 (37.5 ) 2 (28.6 ) 기 타 9 (23.0 ) 1(6.7 ) 7 (77.8 ) - 1( 14.3 )

자료 : 남양주시・하남시・광주군・가평군의회 사무과 자료

표에서 나타나는 바와 같이 농・상업에 종사하는 의원들이 광주군의회 는 100% , 남양주시의회가 93.3% , 가평군의회가 85.7%, 하남시의회가 22.2%를 차지하는 등 평균 77 %로 나타나고 있다.

다음에는 의원들의 입법활동을 위한 보좌역할을 담당하고 있는 전문위 원의 배치실태를 살펴보고자 한다.

현행 법령상 의원수가 13명 미만인 기초의회에는 전문위원 1명을 배 치하도록 규정하고 있으므로 양평군의회의 경우 지방행정 5급 1명이 전 문위원으로 의회사무과에 배치되어 있다. 그러나 양평군의회의 경우에는 의원수가 12명이므로 단 1명의 진문위원이 의원들의 입법활동을 보좌하

는 데에는 많은 어려움이 있는 것이 사실이다. 그리고 전문위원 또한 지 방 일반직공무원이기 때문에 인사발령으로 인해 수시로 교체가 되고 있 다.

기초지방의회 입법활동의 한계를 나타내는 비근한 양평군의회의 예를 들어 보고자 한다.

지난 99년 2월 8일 정부에서 수도권 시민의 상수원을 보호한다는 명 목 하에 해당 지역의 여건이나 주민의 의견을 전혀 반영하지 않은 채 지 역개발은 물론 주민의 재산권조차도 행사할 수 없도록 규제하는 한강수 계상수원수질개선및주민지원등에관한법률 을 제정하였다.

그러나 양평군의회를 비롯한 한강수계 지역 의회의 경우에 이러한 법 률의 제정에 대해 아무런 법적인 대응력을 갖지 못하고 있기 때문에 오 로지 지역주민의 의견을 반영하기 위한 건의 등의 활동만을 전개하고 있 을 뿐이다.

제3절 예산심의 활동

예산은 집행기관이 활동하는데 가장 기초가 되는 사항이므로 의회의 예산심의활동은 집행기관 통제의 중요한 수단으로서 정책의 우선 순위를 결정한다고 할 수 있다.

또한 집행기관 통제의 수단으로 활용되는가의 여부는 일반적으로 예산 심의과정에서 예산안이 어느 정도 수정 또는 삭감되었는가를 가지고 평 가할 수 있다.

본 연구에서는 추가경정예산은 내용이 많아 다루지 않고 본예산에 대 해서만 분석하는 것으로 하겠다.

예산심의현황은 아래 < 표 9> 와 같이 본예산의 삭감율이 많게는 1.3 % , 적게는 0.2%로써 평균 0 .7 %를 나타내고 있다.

< 표 9> 예산 심의현황

(단위 : 천원)

년도별 집행부요구액 확 정 액 삭 감 액 삭감율(% )

95년 88,608,380 88,4 27,480 180,900 0.2

96년 110,72 1,279 110,253,504 467,775 0.4 97년 130,290, 197 128,639, 197 1,65 1,000 1.3 98년 134 ,225,985 133, 110,256 1, 115,729 0.8 99년 123,434 ,000 122,49 1, 167 94 2,833 0.8

※ 삭감액은 예비비로 편성하여 차기 추경예산에 재편성하는 것을 의미함.

아래 〈표 10〉은 인근 4개 시・군 의회의 예산심의현황이다.

< 표 10> 예산 심의현황

(단위 : 천원)

의 회 별 집행부요구액 확 정 액 삭 감 액 삭감율(% )

남양주시의회 497,5 14 ,279 492,293,54 2 5,220,737 1. 1 하 남 시 의 회 140,965,593 135, 143, 103 5,822,490 4 . 1 광 주 군 의 회 284 ,686, 143 278,670,639 6,0 15,504 2. 1 가 평 군 의 회 199,907,686 194 ,563,308 5,344 ,378 2.7

자료 : 남양주시・하남시・광주군・가평군의회 사무과 자료

표에서 나타나는 바와 같이 본예산 삭감비율이 많게는 4. 1%, 적게는 1. 1%로써 평균 2.5 %이다.

양평군의회 예산삭감의 주요내역은 98년도와 99년도 내역에 대해서 만 분석하는 것으로 하겠다.

먼저 98년도 본예산의 경우 집행기관에서 134 ,225,985천원이 요구되 었으나 이 중 일반회계 115,027천원, 특별회계가 702천원을 포함한 115 ,729천원을 삭감하여 예비비로 편성하였는데, 주요 삭감내역을 보면 공무원 해외 배낭여행비 80 ,000천원, 군민의식개혁 교육참석자 보상비 26 ,000천원, 지방자치단체 세미나 참석식비 4 5 ,000천원, 모범공무원 및 배우자 선진지 시찰경비 24 ,000천원, 공로연수 공무원 및 배우자 해외연 수경비 30,000천원, 조직진단비 100,000천원, 레이져 프린터 구입비 30 ,000천원, 민속장사 씨름대회 유치비 10 ,000천원, 관광안내책자 제작 비 20 ,000천원, 군지 증보판 발간사업비 50,000천원, 98 은행나무축제 민간위탁비 50 ,000천원, 향교지 발간비 20,000천원, 군민회관 및 실내체 육관 주변 조경비 25,000천원, 낚시터 소각로 설치비 27,000천원 등이 다.

다음으로 99년도 본예산의 경우에는 집행기관에서 123 ,434 ,000천원 이 요구되었으나 이 중 일반회계 899,7 16천원, 특별회계가 43,117천원을 포함한 94 2,833천원을 삭감하여 예비비로 편성하였는데, 주요 삭감내역 은 군정현황 설명자료 인쇄비 10 ,000천원, 임의단체 보조금 50,000천원, 공직자 수련대회비 38 ,6 10천원, 공무원 명함제작비 14 ,000천원, 공무원 국외여행비 5 1,000천원, 행정예고 수수료 15,000천원, 광고료 12,000천 원, 인터넷 광고료 15,000천원, 의향지 책자발간비 35,000천원, 군지 증 보판 발간비 50,000천원, 산림 및 수상음악회 개최비 50 ,000천원, 상수

원보호구역 보호휀스설치비 110,500천원, 돌발병해충 긴급방제 지원비 50 ,000천원, 그린농업단지 조성비 14 ,4 00천원, 도로변 제초작업 인부임 38 ,595천원, 군유림 용도지역 변경 용역비 30 ,000천원, 도로표지판 정비 14 ,000천원, 가로・보안등 보수비 80,000천원, 치료실 약품 구입비 20 ,000천원, 이동보건소 운영에 따른 진료약품 및 재료 구입비 20 ,000천 원 등이다.

이상으로 나열한 바와 같이 2년 동안의 예산 삭감액 전부가 일반회계 부분의 경상적인 예산이다.

제4절 행정사무감사활동

1. 행정사무감사의 개념

행정사무감사는 지방자치법 제36조의 규정에 근거하여 매년 일정한 기간을 정하여 당해 지방자치단체의 행정사무전반의 집행상황 등을 파악 하기 위하여 자체적으로 행하는 감사를 말하며, 감사대상 사무는 당해 자치단체가 처리하는 고유사무와 국가 또는 경기도로부터의 단체위임사 무와 기관위임사무 등 모두이다.

행정사무감사는 행정조직 안에서 각 단위기관 사이에 요구되는 질서의 확립을 위한 원리상 행정기관이 갖는 자체감독권으로써 감사원의 감사가 회계감사와 직무감찰을 주로 하고 있다는 점 그리고 국회의 국정감사가 정책감사를 위주로 하고 있다는 점에서 이들과 구별된다고 하겠다.

자체감사의 성격상 사후 적발에 의한 처벌목적이 아닌 사전 지도감사 에 주된 목적이 있다는 특색이 있다. 즉, 집행기관의 행정활동을 감독하 고 오류, 비리 등을 시정하게 하는 집행부에 대한 강력한 통제방법이라

고 하겠다.

2. 행정사무감사 현황

행정사무감사 결과 지적현황은 아래 < 표 11>과 같다.

< 표 11> 행정사무감사 결과 지적현황

(단위 : 건) 년도

분야 95 96 97 98 99

계 42 (89 ) 63 ( 105 ) 55 (98 ) 60 (200 ) 82( 194 ) 일 반 행 정 16 (68 ) 14 (64 ) 12 (49 ) 16 (86 ) 39 ( 10 1) 환경, 복지 2 (4 ) 9 (16 ) 11(9 ) 8 (37 ) 19 (48 ) 산업, 산림 5 (5 ) 7 (14 ) 13 ( 15 ) 13 (34 ) 11(3 1) 건설, 도시 14 ( 10 ) 5 (8 ) 4 ( 15 ) 12 (32) 7 ( 11)

기 타 5 (2) 28 (3 ) 15 ( 10 ) 11(11) 6 (3 )

※ ( )는 요구건수

지적사항의 세부내용은 99년도 사례 중의 일부를 분석하는 것으로 하 겠다.

첫째, 군, 읍, 면 및 단체별로 개최하고 있는 군정설명회가 무리한 인 원동원 등 실적위주로 추진하여 설명인원의 중복을 초래함으로써 연초에 군정계획을 군민에게 소상히 알리겠다는 당초의 취지에서 벗어나는 주민 불편이 야기되고 있으며 이는 인기성 시책이라 아니할 수 없으므로 실정 에 맞는 적절한 군정홍보가 요구된다 는 지적사항이 있었으나 군정설

명회가 중요하고, 사전에 계획이 군민들에게 홍보가 되었기 때문에 계획 대로 추진을 해야 한다 고 답변을 하였는데 이는 군정설명회의 중요성을 내세워 당초 계획대로 추진한 사례이다.

둘째, 지방세 체납액이 98년 1,426,392천원에서 99년 2,968,059천 원으로 증가하였는데 군의 재정형편을 감안할 때 시급히 해결해야 하겠 다 라는 지적사항에 대해 고질적인 고액 체납자에 대하여는 실질적인 채권확보가 어려운 실정으로 더 이상 어쩔 수 없다 는 대답을 하였는데 이는 군의 열악한 재정형편을 고려했을 때 어떠한 방법으로든 징수대책 을 마련해야겠다는 공직자의 확고한 의지가 없을 뿐만 아니라 단지 법적 인 조치만을 취하는 것에 그치는 안일한 공무수행의 단면을 보여주는 사 례이다.

셋째, 정보화시대에 맞게 컴퓨터 보급률을 높이고 공무원뿐만 아니라 일반 주민을 대상으로 한 컴퓨터 교육이 절실하게 요구된다 는 지적사항 에 대해 예산부족으로 시설과 장비를 갖추지 못하였기 때문에 현실적으 로 어렵다 라는 대답을 하였으나 이는 급변하는 전자・정보화시대에 대 비하고자 하는 집행부의 추진의지가 극히 미약하고, 미래지향적이지 못 한 근시안적인 행정을 추진한 사례이다.

넷째, 군에서 상수원 수질보전대책의 일환으로 추진하고 있는 환경농 업시책 중에 논에 오리를 넣어 무공해 쌀을 생산하여 높은 가격으로 농 가소득을 증대시키고자 오리농법을 위해 많은 예산을 들여 오리를 구 입・농가에 보급하였으나 당초에 기대했던 것과는 달리 쌀의 생산량이 저조하고 판로가 없어 농민들이 애를 태우고 있는 실정이므로 이에 대한 대책이 조속히 마련되어야겠다 는 지적사항이 있었으나 시책의 시행초 기이므로 생산량과 판로예측에 많은 차이가 발생했다 는 대답을 하였으

나 이는 집행부에서 추진하고자 하는 모든 사업이나 시책에 대해 손실의 폭을 최소화하고 혜택을 극대화하기 위해 더욱 신중을 기하고, 충분한 검토와 분석을 한 후에 시행하여야 하기 때문에 그로 인해 피해를 입은 주민들로부터 관에 대한 신뢰를 실추시키는 결과를 초래한 사례이다.

다섯째, 상수원 수질을 정화시키기 위해 설치하는 하수종말처리장의 막대한 건설비를 재정형편이 열악한 군에서 부담하는 것은 수혜자 부담 원칙에 위배된다고 생각한다 는 지적사항에 대해 정부의 보조금지급 방침상 군비를 부담할 수 밖에 없다 는 대답을 하였는데 이는 지방자치 본래의 취지에 맞지 않는 사례이다.

이상으로 나열한 행정사무감사 지적 및 조치사항의 내용이 부분적이기 는 하지만 의회의 지적사항에 대해 집행부에서 그에 대한 대안제시 및 추진의지를 나타내기보다는 정부 등 상급기관의 방침과 지시에 의한 안 일한 행정을 수행하고 있다는 것을 단적으로 보여주는 사례들이다.

또한 지방의회의 행정사무감사는 지방의회의 행정사무감사결과 당해 지방자치단체 또는 해당기관이 시정할 사항이나 잘못된 사항이 있는 때 에 지방의회는 그 시정을 요구한다(지방자치법 시행령 제19조 제2항).

그리고 지방자치단체 또는 해당기관은 시정요구를 받은 사항을 지체 없 이 처리하고 그 결과를 지방의회에 보고하여야 한다(동법 시행령 동조 제3항) 라고 규정되어 있으나 행정사무감사 결과 지적사항이 집행부로 부터 시정이 되지 않는다고 하더라도 그에 대한 법적인 제재를 가할 수 있는 명문화된 규정이 없는 실정이다.

그리고 양평군의회의 경우 행정사무감사를 서류감사방법으로 채택하고 있는데 이는 감사기간동안 행정을 세분화하여 의원을 배정하고, 공무원 들과의 1문 1답 식의 질의 및 답변과정을 거쳐 시정사항을 도출하는 방

법이다. 그러나 이 방법은 7일 이내(동법 제36조 제1항)의 짧은 감사기 간 동안에 상임위원회도 설치되어 있지 않은 상황에서 방대한 양의 서류 를 일일이 확인하고 감사를 한다는 것은 현실적으로 어려운 실정이기도 하다.

제5절 행정사무조사활동

1. 행정사무조사의 개념

행정사무조사는 지방자치법 제36조의 규정에 근거하여 지방의회가 자 치단체 사무 중 특정사안에 관하여 조사하는 것을 말하며, 이에 대한 시 정을 요구하거나 대책을 강구하기 위한 제도적인 장치이다.

조사대상 사무는 해당 자치단체의 고유사무와 단체위임사무에 국한하 여 특정사안에 대해 사실을 조사하고 이에 대한 시정을 요구하거나 대책 을 강구하는 것이 원칙이다. 그러나 일반적으로 숙원사업이나 농수산 지 원 및 보조금 사업 등을 조사하는 포괄적인 개념으로 실시가 되고 있다.

2. 행정사무조사 현황

양평군의회 행정사무조사 현황은 다음 < 표 12>와 같으며, 지적사항에 대하여는 99년도 사례 중의 일부만을 분석하는 것으로 하겠다.

첫째, 지역농업개발센터 및 농어민 문화체육센터 신축공사장을 현지 방문하여 산등성이가 절개된 상태이고, 진입로에 축사와 농경지가 있어 폭우시 붕괴 및 유실의 위험이 있는 바 철저한 수방조치가 시급하겠다 는 지적이 있었으나 이는 공사업체가 공정에 반드시 포함시켜야 할 내용

이므로 지적보다는 참고하라는 사례이다.

둘째, 팔당 공원묘지 수해복구 공사장을 방문하여 집중 폭우로 인해 유실된 묘지들의 보상 문제와 복구대책이 시급하겠다 는 지적을 하였는 데 그 당시 묘지관리업체 사장이 구속이 된 상태였고, 유족들과의 협의 및 유실묘지에 대한 응급복구 조치가 진행되고 있는 상황을 비추어 본다 면 현장조사라기보다는 방문을 한 사례이다.

셋째, 양서면 청계보 석축공사장을 현지 방문하여 유수의 방향과 맞 지 않게 공사가 진행되고 있어 추후 재발의 위험이 있다 는 지적이 있었 으나 이 공사는 예산과 공사기간이 한정되어 있는 수해복구사업으로써 일단 응급복구를 한 후에 예산을 편성하여 지역여건에 맞도록 항구적인 사업을 추진해야 하는 사업장이었으나 해당 지역 의원은 응급복구사업을 빌미로 항구복구사업으로 추진을 요구한 사례이다.

넷째, 옥천교 가설공사 현장을 방문하여 공사구간 내 사유지가 매입 이 안되고 있어 공사가 지연되고 있으니 조속히 토지주와 협의하여 공정 에 차질이 없도록 하고, 교량이 기존의 도로보다 높게 시공이 되고 있어 인근에서 민원을 제기하고 있다 는 지적을 하였으나 이 사업은 지리적인 여건상 집중호우를 대비하여 현지보다 높게 설계가 되어 있음에도 불구 하고, 인근 주민의 민원에 대한 처리만을 강조한 사례이다.

다섯째, 보룡리 하천제방 축조공사 현장을 방문하여 호우시 하천의 범람이 우려되나 일부분만 보강하였을 뿐 항구적인 복구가 안되고 있어 마을의 침수가 우려된다 는 지적사항이 있었으나 이는 하천이 많은 지역 의 형편상 우선순위를 감안한 사업계획에 의거 추진을 하는 것이 타당함 에도 불구하고 해당 지역에 사업만을 우선적으로 추진해 줄을 요구한 사 례이다.

이상과 같이 나열한 행정사무조사결과 지적사항은 부분적이기는 하지 만 대부분이 실질적이고 기술적인 측면을 조사하기보다는 단지 겉으로 나타나는 사항이나 민원사항만을 지적하는 것에 국한하고 있다.

< 표 12> 행정사무조사 현황

(단위 : 회)

년도 실시회수 조 사 내 용

95년 1 ・ 벼 벼충해 방제지원금 조사

・ 납골당 및 공원묘지 설치관련 조사

96년 2 ・ 주요사업장 현지확인

・ 벼 병충해 방제실태 확인

97년 2 ・ 주요사업 및 재해위험지역 현지확인

・ 주요사업장 조사

98년 2 ・ 주요사업장 및 수해지역 현지확인

・ 주요사업장 현지조사

99년 2 ・ 주요사업장 현지확인

제6절 군정질문

군정질문은 의원 개개인이 자신의 소신과 능력에 따라 자유스럽게 집 행부에 의견을 개진하는 것으로서 중요한 군정통제의 수단일 뿐만 아니 라 주민의사를 군정에 반영하는 통로이다.

군정질문 현황은 다음 < 표 13> 에서 나타나는 바와 같이 의원수가 12 명인 양평군의회의원 의원 1인당 평균 14건을 질문하였고, 이를 의원 수 와 군정질문 기간을 대략 3일로 운영하는 여건에 비교해 본다면 의원 1

명이 하루에 5건을 질문한 셈이므로 점심과 휴식시간을 제외한 하루 7 시간 회의를 할 경우 1시간에 9건 정도의 질문과 답변이 진행된 것이다.

< 표 13> 군정질문 현황

(단위 : 건)

연도별 질문건수 1인 평균 1인 최다

95년 124 10 17

96년 236 20 6 1

97년 196 16 48

98년 120 10 17

99년 177 15 25

다음으로 양평군의 인근 4개 시・군의회 98～ 99년도 시・군정질문 현황은 아래 < 표 14 >과 같다.

< 표 14> 시・군정질문 현황

(단위 : 명, 건)

의 회 별 의원수 질문수 1인 평균 1인 최다

남양주시의회 15 184 6 15

하 남 시 의 회 9 199 11 24

광 주 군 의 회 8 108 7 13

가 평 군 의 회 7 19 1 2

자료 : 남양주시・하남시・광주군・가평군의회 사무과 자료