A Study on the Environmental Impact Assessment Guidelines for the Location and Creation of Water-friendly Facilities in the River Zone
하천구역 내 친수시설물 입지 및 조성에 관한 환경영향평가 가이드라인 마련 연구
지 민 규 · 안 준 영
❚연구진
연구책임자 지민규 (한국환경정책·평가연구원 부연구위원) 참여연구원 안준영 (한국환경정책·평가연구원 부연구위원)
❚연구자문위원 (가나다 순)
안홍규 (한국건설기술연구원 국토보전연구본부 연구위원) 이진희 (한국환경정책·평가연구원 환경평가본부 연구위원) 최상기 (한국환경정책·평가연구원 전 명예연구위원)
ⓒ 2020 한국환경정책·평가연구원
발행인 윤제용
발행처 한국환경정책·평가연구원
(30147) 세종특별자치시 시청대로 370 세종국책연구단지 과학·인프라동
전화 044-415-7777 팩스 044-415-7799 http://www.kei.re.kr
발 행 2020년 10월 31일
등 록 제 2015-000009호 (1998년 1월 30일) ISBN 979-11-5980-413-7 95530
이 보고서를 인용 및 활용 시 아래와 같이 출처를 표시해 주십시오.
지민규, 안준영(2020), ｢하천구역 내 친수시설물 입지 및 조성에 관한 환경영향평가 가이드라인 마련 연구｣, 한국환경정책·평가연구원.
❚ 연구의 주요 내용
○ 연구의 필요성 및 목적
- 환경영향평가서의 검토현황 조사 결과 하천구역 내 친수시설물 조성사업은 지속적으로 증가하고 있으나, 사업계획의 적정성을 검토하거나 환경적 영향을 최소화하기 위한 환 경영향평가 검토 가이드라인이 부재함
- 따라서 그동안 환경영향평가 검토대상 사업의 자료와 검토의견을 조사·분석하여 개발사 업의 실태를 파악하고, 하천구역의 보전과 자연친화적인 공간 이용을 유도하기 위한 검 토기준 가이드라인(안)을 마련하는 것이 본 연구의 목적임
○ 주요 내용
- 하천 점용 및 친수시설 조성 등 하천구역 이용 관련 법, 고시, 지침 등을 조사한 결과, 국 토교통부는 친수시설 이용 및 이수·치수 측면 그리고 환경부는 수질·수생태계보전 및 적 극적인 친수활동 제한이 중점 사항으로, 양 부처 간 하천공간에 대한 개념이 다소 상이함 - 소규모 환경영향평가서로 접수된 친수시설물 조성사업의 유형을 분석한 결과, 파크골프
장, (오토)캠핑장, 체육시설 등의 순으로 개발 건수가 높았으며, 수계별로는 낙동강, 한강, 영산강, 금강 순으로 확인됨
- 소규모 환경영향평가서의 검토의견 분석 결과, 하천구역 내 친수시설의 입지타당성 검 토 시 주요 사항으로는 수질보호지역(상수원보호구역, 수변구역 등), 생태자연도 1등급 지역, 야생동물 보호구역 및 유사 계획시설이 주변에 존재하는지 여부와 상습침수구역, 생 태하천 조성사업 시행 지역에 해당하는지 등이고, 계획적정성 검토 사항으로는 점 및 비점 오염원 등 수질오염원을 유발시키는 사업(캠핑장, 물놀이장, 주차장 등)에 해당하는지 임 - 본 기초연구를 통해 하천공간의 친수시설물 조성사업에 대한 환경영향평가 가이드라인
(안)을 마련하였음. 단, 환경영향평가 가이드라인(안)에서는 하천기본계획 수립지침에서 허용되고 있는 일부 사업(캠핑장 등)에 대해 부정적이므로, 향후 해당 유형사업의 검토 를 위해 사회·경제·환경적 측면을 종합적으로 고려한 심도 있는 연구 수행이 필요함
○ 하천기본계획 수립 시 하천구역의 지구지정 및 공간활용과 연계하여 자연친화적인 계획 수립을 유도하고, 관련 고시 및 지침 등 규정을 보완·개정 시에 환경성 부분의 기초자료 로 활용
○ 지자체의 친수시설물 설치계획 수립에 환경성과 재해안전성을 종합적으로 고려하도록 유도
○ 이용률이 낮은 시설물 설치로 인한 자연훼손 및 인력·예산 낭비 문제를 극복하고 현 정부 의 4대강 재자연화 정책방향에 부합하는 계획 수립 유도
주제어 : 하천구역, 친수시설, 지구지정, 환경영향평가 검토 가이드라인(안)
Ⅰ. 서론 ···1
1. 연구의 배경 및 목적 ···1
2. 연구방법 및 범위 ···2
Ⅱ. 하천구역의 정의 및 관련 법·지침 ···3
1. 하천구역이란 ···3
2. 국내 하천의 특성 및 하천구역(친수지구) 현황 ···7
3. 하천구역 이용 법률 ···10
4. 하천구역 이용 지침 및 고시 등 ···13
5. 하천구역 관련 법률 및 지침 등 분석 ···18
Ⅲ. 국내 연구 동향 및 국내·외 사례 ···19
1. 국내 연구동향 ···19
2. 국내·외 하천구역 이용 사례 ···20
Ⅳ. 환경영향평가 대상사업 조사 ···23
1. 환경영향평가 대상사업 현황 분석 ···23
2. 사업 유형별 검토의견 분석 ···26
Ⅴ. 환경영향평가 검토방안 및 시사점 ···31
1. 환경영향평가 검토 가이드라인(안) 마련 ···31
2. 전략환경영향평가 검토 강화 방안 ···36
3. 결론 및 시사점 ···37
참고문헌 ···41
Ⅰ 서 론
1. 연구의 배경 및 목적
○ 국외에서는 도시개발로 인해 자연성이 훼손된 하천을 오래전부터 복원해오고 있으며 기 본적으로 개발보다는 보전이 필요한 공간으로 인식하고 있음. 대표적인 사례로 독일 뮌헨 이자르강에서는 기존의 콘크리트 호안 제거, 하폭 확장(고수부지 절토), 보 철거 등을 통 해 자연하상복원, 하천연속성 회복 및 고유 생물종 회복 등 하천 재자연화를 추진함1)
○ 반면, 국내 하천은 산업화 및 도시화에 따른 시가지의 확대와 제방 설치 등으로 하천부지 가 축소되어 하천변 홍수 위험 증가와 수질오염물질의 하천유입을 가중시켜 옴. 또한 2000년대부터 하천구역 내 친수활동의 증가와 함께 이용 공간의 확보를 위한 둔치 성토 등의 행위로 평상시 물이 흐르는 공간이 축소되는 등 하천공간의 자연성이 크게 훼손됨2)
○ 그럼에도 불구하고 하천구역의 이용에 대한 개발 압력은 지속적으로 증가하고 있는 것이 현실임. 하천공간에 서식하는 수생태계 생물·동물과 인간의 공존을 위해서는 추가 개발 은 최대한 지양하고 이미 훼손된 지역을 복원하거나 친환경적으로 정비하여 이용하는 것 이 필요함
○ 하천구역 내 친수시설물 조성사업은 대부분이 소규모 환경영향평가서로 접수되어 검토가 진행되는데, 사업계획의 적정성을 검토하거나 환경적 영향을 최소화하기 위한 환경영향 평가 검토 가이드라인은 부재함
○ 따라서 본 기초연구에서는 하천구역의 보전과 자연친화적인 공간 이용을 유도하기 위한 검토 기준 가이드라인(안)을 마련하는 것이 목적임
1) 심우배 외(2009), pp.56-59.
2) 김종일(2005), pp.5-7.
2. 연구방법 및 범위
○ 본 연구는 하천구역 이용관련 법률, 지침, 고시 등의 규정, 연구 논문 및 보고서, 환경영향 평가 검토대상 사업의 평가 자료와 검토의견의 조사·분석 방법을 통해 수행됨
○ 연구의 내용적 범위는 ① 하천구역 친수시설물 조성 관련 부처별 법규 분석, ② 연구동향 분석, ③ 친수시설물 사업계획 분석 및 ④ 환경영향평가 검토 가이드라인(안) 도출임
○ 연구의 공간적 범위는 4대강을 포함한 하천부지(제외지)로 평상시 수체와 연접한 수변완 충공간에 해당함
자료: 저자 작성.
<그림 1-1> 연구 방법 및 내용
Ⅱ 하천구역의 정의 및 관련 법·지침
1. 하천구역이란
○ 하천구역이란 홍수 시 침수가 되고 물길이 흐르는 곳으로, 평상시에는 주변 지역으로부터 유입되는 수질오염원을 저감해주는 완충지 역할을 하고 수생태계 생물의 서식처로 이용 되는 등 수환경적 측면에서 중요한 공간임3)
자료: 정상준 외(2006), p.1074.
<그림 2-1> 하천구역의 환경적 기능
3) 박태선, 이문원(2012), p.23.
○ 한편, 하천구역은 ｢하천법｣ 제10조에 의해 1호∼6호로 분류되고 있음4)
자료: 배종섬 외(2016), p.6.
<그림 2-2> (1호) 완성제방이 있는 곳: 완성제방의 부지 및 그 완성제방으로부터 하심측 토지
자료: 배종섬 외(2016), p.6.
<그림 2-3> (2호) 계획제방이 있는 곳: 계획제방의 부지 및 그 계획제방으로부터 하심측 토지
4) 배종섬 외(2016), pp.5-7.
주: 홍수관리구역은 다음을 의미함
1) 하천기본계획이 수립된 하천의 경우 계획홍수위 아래에 있는 토지로서 하천관리청이 하천구 역으로 결정한 토지를 제외한 지역
2) 하천기본계획이 수립되지 아니한 하천에서 홍수범람의 우려가 있는 지역 중 하천구역의 경계 선부터 대통령령으로 정하는 일정한 범위 안의 지역
자료: 배종섬 외(2016), p.6.
<그림 2-4> (3호) 하천기본계획에 제방의 설치계획이 없는 구간: 계획하폭(하천시설의 설치계획을 수립할 때에 기준이 되는 홍수량만큼의 물이 소통하는 데 필요한 양안 사이의 폭)에 해당하는 토지
자료: 배종섬 외(2016), p.7.
<그림 2-5> (4호) 댐·하굿둑·홍수조절지·저류지: 계획홍수위 아래에 해당하는 토지
자료: 배종섬 외(2016), p.7.
<그림 2-6> (5호) 선형 공작물이 제방의 역할을 하는 곳: 하천 측 비탈머리로부터 하심측 해당 토지
자료: 배종섬 외(2016), p.7.
<그림 2-7> (6호) 하천기본계획이 미수립된 지역: 대통령령으로 정하는 방법에 따라 평균하여 매년 1회 이상 물이 흐른 토지
2. 국내 하천의 특성 및 하천구역(친수지구) 현황
○ 국내 수계는 유역이 작고 경사가 급하며, 유로연장이 짧은 지형적 특성을 가짐. 그리고 집 중호우에 의해 수자원이 대량 유출되는 수문특성을 나타냄. 이에 빠른 홍수 발생 및 첨두 홍수량이 매우 큰 특성을 보이며 평수기와 홍수기의 수위 차가 상당히 커서 하천공간의 활용 및 관리가 어려운 특징이 있음5)
- 특히, 최근 지구온난화에 따른 계획홍수빈도 이상의 폭우가 장기간 지속되는 상황을 감 안하면 하천구역 내 시설물 설치는 더욱 더 신중히 계획되어야 함
자료: (좌)저자 촬영, 촬영일: 2020.8.9.
(중)연합뉴스(2011.7.10), “낙동강 홍수주의보..물에 잠긴 강변공원 ”, 검색일: 2019.9.28.
(우)오마이뉴스(2017.12.2), “4대강 준공 5년 만에 바뀌는 공원들..."치적 쌓기 아니냐?"”, 검색일: 2019.9.28.
<그림 2-8> 친수공간의 침수사례
○ 하천구역의 개발은 4대강 살리기 사업에 의해 본격적으로 진행되었으며, 이때 하천 경작 지를 정리하고 둔치를 개선하여 1,728km의 자전거길과 산책로, 수상레포츠 등 레저 활 동 공간, 캠핑장, 주차장, 휴게시설, 체육시설 등을 광범위하게 조성함6)
○ 이종소 외(2019, p.10) 연구에서는 4대강 살리기 사업을 통해 국가 하천에 조성한 297개 의 친수지구를 대상으로 도시/비도시 구간으로 분류하였는데, 이중 도시구간의 친수지구 는 낙동강 수계에 그리고 비도시 구간은 한강 수계에 가장 많이 위치하는 것으로 나타남
5) 김원 외(2015), p.7.
6) 이진원 외(2012), p14.
- 수계별로 보면 한강 70개소(10.1km2), 낙동강 94개소(30.4km2), 금강 수계 70개소 (15.0km2), 영산강 수계 46개소(9.7km2), 섬진강 수계 17개소(1.5km2) 등으로 구분
※ ｢친수구역 활용에 관한 특별법｣ 제2조에서 정의하고 있는 2km 거리 내 제내지를 대상으로 인구밀도 가 1km2 면적당 300명 이상인 경우 해당 친수지구가 도시구간에 속한 것으로 분류. 또한 토지피복의 경우 시가화·건조지역 비율이 국가하천 친수지구 배후지역의 평균인 14% 이상이라면 해당 친수지구 가 도시구간에 속한다고 간주
- 한편 환경부 4대강 사업 조사평가위원회 보도참고자료(2014)에 의하면 자전거길, 체육 시설 등 대도시의 친수시설 이용률은 높으나 비도시 지역 이용률은 저조하여, 지역별 이 용률 격차가 큰 것으로 보고되었으며, 시설규모 적정화 제고 및 이용실적 저조시설 폐 쇄·자연복원 등 대책 등이 제시된 바 있음
자료: 이종소 외(2019), p.10.
<그림 2-9> 친수지구의 도심 및 비도심 현황
○ 하천공간의 보전 또는 이용에 대한 현황을 알아보기 위해 최근 전략환경영향평가(본안)로 진행된 섬진강 수계 하천기본계획에 대해 조사하였음. 하천구역의 지구지정(보전/복원/
친수) 변화 내용은 아래와 같음
- 환경영향평가 보고서에서는 남원시, 순창군, 곡성군은 기존 용도에서 친수지구로의 지
정면적이 다소 증가하나, 섬진강 전체의 친수지구 지정면적 증가는 미미하며 전체 면적 비율 중 약 5% 정도를 차지하는 것으로 확인됨
- 평가서 내 지구지정 변경사항을 확인한 결과, 총 18건 중 12건이 보전 또는 복원지구에서 친수지구로 변경됨. 이는 향후 하천구역의 개발이 지속적으로 발생될 예정임을 시사함.
이중 친수거점 지구는 향후 실시단계에서 다른 지구지정 시보다 환경에 미치는 영향이 클 수 있으므로 지구지정은 최대한 보전적 관점에서 계획하는 것이 필요함
∙ 일반적으로 친수거점지구는 이미 고밀도로 이용되고 있는 곳이나 대규모 개발사업이 기 수립된 곳으로 지정됨
자료: 환경영향평가정보지원시스템, “섬진강 하천기본계획 전략환경영향평가 본안서”(2020년 협의 진 행 중), 검색일: 2020.8.19.
<그림 2-10> 섬진강 하천기본계획의 지구지정 변화
3. 하천구역 이용 법률
가. ｢하천법｣ 법률 제17453호(국토교통부)
○ ｢하천법｣ 제33조(하천의 점용허가 등)
- 하천관리청이 하천점용허가를 할 경우, 다음 각 호의 사항을 고려하여야 함
∙ 하천의 구조·시설 기준에의 적합 여부
∙ 하천기본계획에의 적합 여부
∙ 공작물 설치로 인근 지대 침수가 발생하지 않도록 배수시설 설치 여부
∙ 하천수 사용 및 공작물 설치 등으로 하천시설에 미치는 영향
- 하천관리청은 하천점용허가를 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하기 위 한 경우에는 이를 허가하여서는 아니 됨
∙ 대통령령으로 정하는 농약·비료를 사용하여 농작물 경작 행위 여부
∙ 골재 채취 등 하천 및 하천시설을 훼손하거나 훼손할 우려가 있는 행위
∙ 가축을 방목하거나 사육하는 행위 여부
∙ 콘크리트 등의 재료를 사용하여 고정구조물을 설치하는 행위. 다만, 하천의 관리에 지 장을 주지 아니하는 경우로서 대통령령으로 정하는 행위는 그러하지 아니함
※ 하천법 시행령 제36조: 농약은 맹독성, 고독성을 위주 그리고 비료의 경우 중금속 위해성 기준 초과 로 제한하여, 농약·비료이용에 대한 여지를 부여하고 있음. 고정구조물의 대통령령으로 정하는 행위 는 구조강도를 유지하기 위하여 불가피한 고정구조물을 설치하는 행위임
○ ｢하천법｣ 제44조(자연친화적 하천 조성을 위한 보전지구 등의 지정)
- 하천기본계획을 수립하는 경우, 하천 구역 안에서 하천환경 등의 보전 또는 복원 이나 하천공간의 활용 등을 위하여 필요한 경우에는 보전지구·복원지구 및 친수지 구를 지정함
<표 2-1> 하천구역 지구지정 기준
보전지구 복원지구 친수지구
- 하천의 자연생태계 유지를 위 하여 보전가치가 큰 하천구역 - 수량이 풍부하고 수질이 양호
하여 용수 공급, 주민의 건강에 미치는 영향이 큰 하천구역 - 특이한 경관·지형 또는 지질을
가진 하천구역
- 다양한 하천생태계를 대표할 수 있거나 표본이 될 수 있는 하천구역
- 중요하고 고유한 역사적·문화 적 가치가 있는 하천구역
- 인간의 간섭이나 자연재해 등 으로 훼손 또는 파괴되어 자연·
역사·문화적 가치의 보전을 위 하여 복원할 필요가 있는 경우
- 직간접적인 친수활동을 목적으 로 하천점용허가를 받아 상거래 행위를 하는 하천구역
- 전통적으로 친수활동이 활발하 게 이루어지고 있는 하천구역
자료: 국가법령정보센터, ｢하천법 시행령｣ 제49조.
○ ｢하천법｣ 제46조(하천 안에서의 금지행위)
- 기본적으로 하천구역에서 야영과 취사를 금지행위로 정하고 있으나 그 형태가 시·도지 사가 지정·고시하는 지역에서만 일정 구역을 설정/제한함
나. ｢물환경보전법｣ 법률 제16568호(환경부)
○ ｢물환경보전법｣에서는 하천의 친수적 이용보다는 수질과 수생태계 보전에 대한 내용이 주를 이룸. 본 법에서는 적극적인 친수활동을 제한하고 있으나 동법 제19조의2(물환경 보전조치 권고)에 의하여 생태하천복원사업의 세부사업으로 늪지, 생태공원, 체험학습장 등과 같은 수변공원을 조성할 수 있도록 허용함.7)
7) 이형숙(2018), p.100.
다. 기타 하천구역 내에서의 행위 제한 법률 및 그 내용은 아래와 같음
<표 2-2> 하천구역 내 행위 제한 법률
법률명 제한목적
수도법
- ｢수도법 시행령｣ 제12조(상수원보호구역 내 행위 제한)
․ ｢하천법｣ 제2조 제2호에 따른 하천구역에 해당하는 지역에서 농작물을 경작 하는 행위
야생 동·식물보호법
- ｢야생생물 보호 및 관리에 관한 법률｣ 제28조(특별보호구역에서의 행위 제 한)
․ 하천·호소 등의 구조를 변경하거나 수위 또는 수량에 변동을 가져오는 행위
자연환경보전법
- ｢자연환경보전법｣ 제15조(생태·경관보전지역에서의 행위 제한 등)
․ 하천·호소 등의 구조를 변경하거나 수위 또는 수량에 증감을 가져오는 행위 - ｢자연환경보전법 시행령｣ 제16조(개발사업 등의 제한)
․ ｢하천법｣ 제33조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 수반하는 사업 자료: 국가법령정보센터, “수도법 시행령”; “야생생물 보호 및 관리에 관한 법률”; “자연환경보전법”; “자연환경보
전법 시행령”.
라. 이외, 하천구역 외 제내지 수변지역에서도 개발사업에 따른 하천공간에 미치는 영향 을 최소화하기 위해 주변의 개발을 제한하거나 친환경적으로 계획하는 법률을 제정 하여 시행함
마. ｢친수구역 활용에 관한 특별법｣ 법률 제17326호(환경부)
○ 국가하천의 주변지역을 체계적이고 계획적으로 조성·이용하여 난개발을 방지하고 지속 가능한 발전을 도모하는 것을 목적으로 제정되었음. 하천구역 경계로부터 양안 2킬로미 터 범위 내의 지역을 친수구역으로 정하고 아래의 내용을 기본방향으로 설정함
- 이상홍수로 인한 제방의 월류·파괴 등에도 친수구역 내 인명·재산 피해가 최소화되도록 할 것
- 친수구역조성사업 이후 오염부하량이 최소화되도록 할 것
- 친수구역조성사업에 따른 하천유량에 대한 영향이 최소화되도록 할 것 - 하천의 고유한 생태·역사·문화·경관적 가치와 조화롭게 할 것
- 수변구역 등 수질보전이 필요한 지역은 그 지정목적이 훼손되지 않도록 할 것
- 자연환경 및 문화유산 등을 고려하여 보전가치가 높은 지역은 최대한 원형이 보전되도 록 할 것
○ ｢금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률｣ 제4조, ｢낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률｣ 제4조, ｢영산강·섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률｣ 제4조,
｢한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률｣ 법률 제17091호(환경부) - 4대강 수계 내 상수원 상류지역의 수질개선과 수자원 및 오염원을 적절하게 관리
하기 위해 각 법률 제4조에 의거하여 하천 양안으로부터 0.5∼1km 내의 지역을 수 변구역으로 설정함. 환경부는 동 구역의 토지를 매수하여 수변 생태벨트 조성사업 을 시행하고 있으며, 법률을 통해 개발행위를 유발하거나 수질을 더 나쁘게 할 우 려가 있는 용도지역·지구 등을 수변구역 안에 새로 지정하거나 변경하는 것을 제한 함
∙ 가축분뇨 배출시설, 폐수배출시설, 식품접객업, (관광)숙박업, 목욕장업, 공동주택, 종 교시설, 청소년 수련시설 등의 새로운 설치를 제한
4. 하천구역 이용 지침 및 고시 등
가. 하천점용허가 세부기준(국토교통부 고시 제2019-408호)
○ 제3조(하천점용허가의 기본원칙)
- 하천점용은 공공의 복리를 증진하고 하천의 유지·관리에 지장이 없다고 인정되는 경우 에 필요한 최소한의 범위에서 허가
- 공작물의 설치, 수목의 식재 등을 수반하는 하천의 점용은 치수상 또는 이수상의 지장을 초래하지 않아야 함
- 하천점용은 가능한 한 하천 및 그 주변의 자연적·사회적 환경을 훼손하지 않고 조화되게 하여야 함
○ 제28조의2(이용객 편의시설)
- 편의점, 화장실, 쉼터, 주차장 등 이용객 편의시설을 설치할 때 홍수시 이동이 가능하거 나 부유식 구조로 설치하는 방안을 우선 고려하고, 이동이 불가능한 고정구조물은 계획 홍수위보다 높은 곳에 설치하는 것을 원칙으로 함
- 보전지구 등 생태·환경적 가치가 높은 곳은 피하여 설치
- 수질오염(오폐수, 쓰레기)과 환경훼손 등에 대한 방지대책을 마련
- 주차장을 설치할 때는 하천 이용객 편의 제공을 위하여 필요한 최소 규모로 설치할 것
(인근 지역 주차장 부족 해소 등 하천 이용과 관련 없는 주차장 설치는 제한) - 갑작스런 수위 상승 또는 잦은 침수 우려가 있는 곳은 피하여 설치
- 하천환경에 미치는 영향을 최소화하기 위하여 친환경공법으로 시공
○ 제28조의3(레저·문화시설)
- 야영장, 수상레저사업 부대시설, 공연장, 관람장, 전시시설 등 문화시설을 설치할 때 홍 수, 안전사고 등에 대비한 이용객 안전대책을 마련
- 홍수 시 이동 가능한 구조물 설치를 우선 고려하고, 고정 구조물을 설치할 경우에는 침 수로 인한 유실 우려가 없도록 설치
- 수질오염과 환경훼손 등에 대한 방지대책을 마련할 것
- 야영장, 자동차 야영장 등 취사·야영행위를 수반하는 시설을 설치·운영하는 경우, 용수 공급시설, 화장실, 오폐수처리시설 등 적정기반시설을 갖추고 오염물질이 하천으로 직 접 유입되지 않도록 철저한 방지대책을 마련
- 갑작스런 수위 상승 또는 잦은 침수 우려가 있는 곳은 피하여 설치
- 시도지사가 야영행위 또는 취사행위 금지구역으로 지정한 곳 이외의 장소에 설치 - 보전지구 등 생태·환경적 가치가 높은 곳은 피하여 설치할 것
나. 하천기본계획 수립지침(국토교통부 고시 제2018-992호)
○ 2007년 하천지구 지정 제도 도입 시 설정된 보전, 복원, 친수지구를 보전(특별, 일반, 완 충), 복원, 친수(거점, 근린) 지구로 세분화하여 관리하도록 변경함
- 국토연구원(2019)의 보고에 의하면 동 지침은 하천공간 지구 구분의 취지만 제시되어 있고, 구체적인 판단 기준이나 평가근거, 관리 방향에 대한 세부지침은 마련되어 있지 않아 관리청의 업무에 혼란을 가중시킬 것이라 언급함
- 현재는 하천공간의 활용에 따른 자연 교란과 응답(생태계의 먹이사슬과 연계 등)에 관한 과학기술적인 규명과정이 생략되어 있으므로, 장기간에 걸친 학술적인 조사 연구 사업을 추진하여 지구 지정 업무에 반영할 필요가 있다고 판단됨
구역명 주요 내용
보전지구 이용보다는 보전 중심으로 관리하는 지구로 인공적 정비와 인간의 활동은 최소화하고 자연상태로 유지하는 지구
특별보전지구
자연생태계 및 역사·문화적 고유성 유지 등을 위해 보전가치가 특별히 높은 곳으로 불가피한 하천공사 외에는 인공적 정비를 불허하는 등 철저히 보전하는 지구
일반보전지구 하천 생태계, 역사·문화, 경관 유지 등을 위해 보전 중심으로 관리하는 지구 완충보전지구 개발압력과 친수활동으로 인한 영향으로부터 보전지구를 보호하기 위한
완충공간으로 기능하는 지구
친수지구 자연과 인간이 조화를 이루는 곳으로 시민들의 접근이 용이하여 주민을 위한 휴식·레저 공간 등으로 이용하는 지구
친수거점지구
대도시 및 광역권 시민들이 원거리에서 방문하여 다양한
레저·문화·체육활동을 즐기는 지역명소로 하천활용도가 높아 거점형 친수공간으로 관리하는 지구
근린친수지구 인근 지역주민들이 접근하여 여가·산책 및 체육활동을 즐기는 곳으로, 자연친화적인 친수공간으로 관리하는 지구
복원지구
직강화, 콘크리트 호안, 복개 등으로 인해 파괴된 생태계, 역사·문화, 경관의 복원 또는 개선이 중점적으로 필요한 지구(다만, 생태계, 역사·문화, 경관 개선 후 친수활동을 계획한 지역은 친수지구로 지정)
자료: 국토교통부(2018.12.28), “하천기본계획 수립지침”, 검색일: 2020.10.21.
<표 2-3> 하천구역 지구의 구분 및 지구 세분화
○ 하천기본계획 수립지침에서는 아래와 같이 하천공간 환경개선계획을 마련함
- 하천이 가지는 자연성을 최대한 유지하면서 치수, 이수, 하천환경, 문화 등 하천 고유의 기능이 발휘되도록 수립
- 도시하천과 같이 이용 중심의 구간도 생태계 보전을 고려하여 합리적인 개선 또는 복원 이 되도록 공간계획을 수립
- 공간계획은 치수안전도가 우선 확보되고 생태기능이 증진되며 추이대 기능을 개선할 수 있도록 하천의 자정능력이 증대되는 방안으로 수립
- 하천 둔치에는 가급적 운동시설 등 인위적인 이용시설은 지양하되 도시지역이 인접한 경우 주민 이용이 가능할 수 있도록 공간계획을 마련
- 하천 둔치 내에는 필요에 따라 본류와 물 순환을 할 수 있는 생태 수로 및 생태 저류지, 생물 서식처 등을 조성하여 하천의 다양한 환경 조건을 창출할 수 있도록 함
- 하천의 역사·문화 또는 심미적 가치를 가지는 주요 경관자원이 존재할 경우 하천경관 개 선 계획을 수립
다. 국토교통부 하천설계기준(KDS 51 00 00) 내 하천친수시설(KDS 51 80 05 : 2018)
○ 친수시설물 유형별 설계 시에 고려해야 할 사항들을 제시하고 있으며 친수시설물은 치수, 이수, 수질, 생태 등의 영향을 최소화하는 범위 내에서 설치하는 것으로 정함
○ 한편, 하천친수시설 기준에는 하천구역 내 친수시설물 조성으로 추가적인 수질오염이 발 생되어서는 안 된다고 기술하고 있으나 점 및 비점오염원을 유발시키는 오토캠핑장(주차 장), 야영장 등을 설치할 수 있도록 하고 있음
라. 국토교통부 자연친화적 하천조경(KDS 34 70 10 : 2016)
○ 해당 표준시방서에서는 생태하천 조성계획·설계요령 제4조(하천 가꾸기)의 구분을 참조 하여 생태보전지구, 생태복원지구, 친수지구로 구분하였음 생물서식처 복원을 위하여 구 분된 하천공간의 시설도입 가능면적과 시설물의 설치 범위는 아래와 같이 제시하고 있음
지구구분 구분 도입 가능 시설 시설도입
가능면적비 생태보전지구 － 자연경관과 생태계 보전을 위한 지구로 이용시설의
적극적인 설치는 배제 －
생태복원지구 － 훼손된 하천기능을 복원하는 시설만 제한적으로 도입하고
적극적인 이용시설은 배제 －
친수지구
중소 도시
휴게, 체육, 편익시설을 설치하되, 자연환경이 뛰어난 곳은
자연적 위락·문화시설 설치도 고려 20% 미만
대도시 휴게, 운동, 위락, 수상, 체육과 같은 이용시설을 중심으로
적극적으로 정비하는 지구 30% 미만
<표 2-4> 하천공간 관리기준 및 시설도입 면적
자료: 국가건설기준센터, “자연친화적 하천조경(KDS 34 70 10: 2016)”, 검색일: 2020.10.21.
<표 2-5> 하천공간 관리기준 및 시설도입 면적
○ 자연친화적 하천조경계획의 시설물 배치 요령에 따르면 주차장 시설은 하천의 연속성 유 지와 비점오염 유입, 분진, 진동으로 인해 하천의 생태적 기능이 방해되므로 친수공간에 는 주차장 설치를 금지하되, 불가피하게 도입할 때는 반드시 비점오염원, 분진을 차단할 수 있는 시설을 도입하라고 제시됨
- 국토교통부의 ‘생태하천조성계획·설계요령(2009, p.10)’에서는 친수공간 내 원칙적으 로 주차장 설치는 금지한다고 명시함
마. 환경부 생태하천복원사업 업무추진 지침(12차 개정, 2020)
○ 동 치침은 유역의 수질 개선 및 수생태계 건강성 회복 등의 목적을 기본방향으로 하며, 조 경 위주의 식재는 지양, 제외지 계획 홍수위를 기준으로 침수가 예상되는 시설물 설치는 지양, 수질 개선 및 수생태계 복원사업의 목적에 부합하지 않는 인공구조물의 설치는 최 대한 지양, 대체 주차장 확보의 내용이 포함됨
- 환경부의 ‘생태하천복원사업 기술지침서(2011)’에는 생태공간의 종류를 보전공간, 복원 공간, 향상(이용)공간으로 분류함. 친수공간에 해당되는 향상(이용)공간은 하천생태계를 배려하면서 인간생활과 조화를 이루도록 자연경관의 보전 및 향상이 필요한 공간(생태 학습장, 자연학습원, 데크 탐방로 등)으로 정의하고 있음
자연 생태 지역
학습 지역
위락 지역
운동지역 휴게
지역
놀이지역
광역 근린 광역 근린
생태보전지구 ◯
생태복원지구 ◯
친수지구
(중소도시 구역) ◯ ◯ ◯
친수지구
(대도시 구역) ◯ ◯ ◯ ◯ ◯ ◯ ◯ ◯
주: ◯ 허용. 선택적 허용. 불허
자료: 국토교통부(2016), ｢자연친화적 하천조경(KDS 34 70 10: 2016)｣, p.11.
바. 이외, 하천구역 외 제내지 수변지역에서도 개발사업에 따른 하천공간에 미치는 영향을 최소화하기 위해 주변의 개발을 제한하거나 친환경적으로 계획하는 지침 및 가이드라인 이 있음
○ 환경부 전략환경영향평가 업무매뉴얼(2017년 12월 개정)에서는 국가하천과 지방하천의 양안 50∼100미터 이내 집수구역을 상수원 및 하천수질보전 등에 중대한 영향을 미치는 지역으로 정하고 중점검토 대상 지역으로 분류함
○ 토지의 적정평가에 관한 지침(국토교통부훈령 제1130호)에서는 국토의 환경친화적이고 지속가능한 개발을 보장하기 위해 국가하천 및 지방하천의 300m 내외의 집수구역을 보 전대상지역 판정기준으로 설정함
5. 하천구역 관련 법률 및 지침 등 분석
○ 하천구역 내 친수시설물 설치 관련 법률 등은 국토교통부를 중심으로 이루어져 있으며, 친수지구 내 수질오염원을 유발시킬 수 있는 시설물(오·폐수처리시설, 캠핑장, 주차장 설치 등)의 설치를 허용하고 이수 및 치수 내용을 중심으로 구성함
○ 반면, 환경부의 법률 등은 하천구역의 자연성 훼복 및 수질·수생태계 보전 내용이 주를 이루고 있으며, 자연을 체험하는 수준으로 시설물 이용계획을 수립하는 등 적극적인 친 수활동을 제한하고 있음
○ 이외 친수구역 관련 법, 4대강 수계 관련법 및 환경영향평가 가이드라인 등에서는 제내 지(하천구역 외 지역) 개발사업이 하천공간에 미치는 환경적 영향(수질 및 유량 등)을 최 소화하기 위해 수변지역으로부터 일정 거리에 대해서 중점적으로 관리하도록 되어 있음
Ⅲ 국내 연구 동향 및 국내·외 사례
1. 국내 연구동향
○ 하천공간의 활용에 대한 연구는 친수시설의 조성·관리와 지구 지정, 관련 법제도 분석 등 으로 다양하게 수행되어 왔으며 요약된 내용은 아래와 같음
- 나진수 외(2011, p.235)의 연구에서는 하천구역 내 수목 식재 및 관리에 대한 기준, 홍 수 및 바람에 대응한 평가 및 설계 방안에 대한 연구를 수행
- 이진원 외(2012, p.1)의 연구에서는 하천 이용을 위한 기본방향 제시 및 하천친수시설 조성·이용·관리에 대한 가이드라인 마련 연구를 수행
- 전동준 외(2014, p.1)의 연구에서는 하천평가체계를 개선하기 위해 환경영향평가 규정, 절차, 관리체계 등을 분석하고 하천 개발 및 복원사업 등 하천사업의 목적에 맞는 평가 가이드라인을 마련
- 이형숙(2018, p.98)의 연구에서는 하천 친수환경 분야의 조사·분석 및 평가·관리에 적 용되고 있는 법·제도적 기준과 관련 지침을 분석하였고, 이의 문제점 도출과 개선방안 모색에 대한 연구를 수행
- 박찬성 외(2019, p.86)의 연구에서는 하천지구지정에 관한 문제점, 기준 및 방법, 관리 방향 등에 대한 내용을 정리
- 임현정과 정문선(2019, p.265)의 연구에서는 하천친수시설의 모니터링과 평가체계(우 선관리’, ‘일반관리’, ‘유지/제거’, ‘제거’가 필요한 친수시설 구분)에 대한 연구를 진행하 여 하천구간의 관리구역 설정과 유지·관리방안을 제시
- 이종소 외(2019, p.5)의 연구에서는 하천의 계획, 유지 보수, 점용허가 등 하천관리청의 다양한 업무에 ‘장소의 특수성’을 판단하기 위한 근거 자료로 활용될 수 있는 통신 빅데 이터(지역 인구밀도, 이용객 수요 등) 이용 가능성 및 실무 적용성 연구를 수행
- 조만석, 김창현(2019, p.5)의 연구에서는 주민 입장에서의 하천사업 성과 및 편익 반영 을 위한 새로운 유형의 성과 지표 개발 및 측정방안 도출 연구를 수행
○ 한편, KEI에서 발간된 전동준 외(2014)의 “하천사업 환경영향평가 가이드라인 마련” 연 구는 하천환경정비사업(하도정비사업 포함), 하천골재사업, 생태하천 조성사업, 생태하천 복원사업, 소하천 정비사업 등 광범위한 하천사업에 대한 환경영향평가 검토의견을 조사 하고, 사업특성에 따른 체크리스트 및 검토사항에 대해 연구한 내용임
- 본 연구가 진행된 시기에는 환경영향평가서로 접수된 친수시설물 조성 사업의 수가 매 우 적어 친수시설물 계획 평가 중심의 연구가 이루어지지 않음
○ 반면 본 기초연구는 친수시설의 유형별 검토의견의 조사·분석 및 가이드라인(안) 등을 마 련하는 데 초점이 맞추어져 있어 차별성이 있음
2. 국내·외 하천구역 이용 사례
○ 국내에서는 4대강 살리기 사업을 통해 하천을 재정비하고 둔치를 개선하여 자전거길, 산 책로, 초화원, 캠핑장, 휴게시설, 체육시설 등을 조성하여 왔음
- 한강은 이포보, 여주보, 강천보를 중심으로, 금강은 백제보, 공주보, 세종보, 영산강은 죽산보와 승촌보 그리고 낙동강은 창녕함안보 등 총 8개의 보를 중심으로 하천 친수시 설이 조성되었음
자료: 이진원 외(2012), pp.16-18.
<그림 3-1> 국내 보 주변의 친수시설 현황
○ 국외에서는 하천을 현지 여건에 맞게 다양하게 이용하고 있으며, 도시 및 산업지역은 하 천생태공원, 체육시설 조성 등을 통해 여가 및 친환경 공간을 제공하고 있음8)
- 독일 뮌헨 이자르강은 하천 본연의 환경을 유지·복원하여 넓게 분포된 하천변에 강수욕 장 및 공원 형태의 친수공간을 조성하였고, 스웨덴 함마르비 허스타드는 하천의 환경적 가치를 고려하여 산책로의 연속성을 유지함과 동시에 수변 녹지축이 확보된 하천공간을 계획함
- 일본 오사카 요도강은 하천공원 정비사업을 시행해 자연지구·생태광장지구·시설광장지구·
경관보전지구로 분류하여 관리하고 있으며 생태공원, 체육시설이 조성되어 있음
8) 이진원 외(2012) p.30.
자료: 이진원 외(2012), pp.23-24.
<그림 3-2> 국외 친수시설 현황
Ⅳ 환경영향평가 대상사업 조사
1. 환경영향평가 대상사업 현황 분석
○ KEI 환경평가 검토지원시스템에 접수된 하천구역 내 친수시설물 조성사업은 2014년부 터 시작되어 최근 2∼3년간 급격히 증가하고 있으며, 동 시스템에 접수되지 않은 사업도 EIASS(환경영향평가 정보지원시스템)에서 상당 건 확인되고 있음. 근래 지자체의 하천구 역 개발 계획이 활발히 수립되고 있는 것으로 판단됨
- 아래의 표는 2014년부터 2020년 6월까지 KEI 검토지원시스템에 접수된 사업 대상 목 록임
순번 접수연도 사업명
1 2014 곡교천 파크골프장 조성사업 2 2014 낙동강변 오토캠핑장 조성사업 3 2014 상주 낙동강 캠핑장 조성사업
4 2015 금호강 둔치(비산지구) 체육시설 조성공사 5 2015 구미 강바람 물놀이장 조성사업
6 2016 금호강 방천지구 강변체육시설 조성공사
7 2016 모듬내 캠핑장 주변의 안림천 생태(공원)복원 조성사업
8 2016 영천파크골프장 조성사업
9 2016 가평군 대성리 파크골프장 조성사업 10 2017 낙동강 창녕 워터플렉스 조성사업 11 2017 낙동강변 다목적 광장 조성사업 12 2017 여의도샛강 합류부 생태거점 조성사업
13 2018 상주 낙동강 체육공원 축구장 및 부대시설 설치 14 2018 장흥 탐진강 관광명소화사업
15 2018 남한강 둔치공원(양섬) 야구장 조성사업 16 2018 모듬내 캠핑장 및 회천주변 관광자원 개발사업 17 2018 경주시 파크골프장 조성사업
18 2018 무주 아일랜드 생태테마파크 조성사업 19 2018 여주시 현암동 633-1 파크골프장 조성사업 20 2018 제천 파크골프장 조성사업
21 2018 영산강 하천 내 축구장 조성사업 22 2018 별곡지구 수상레포츠 조성사업 23 2019 금호강 하중도 명소화 조성사업 24 2019 풍산천 친수지구 다목적 광장 조성사업
<표 4-1> 하천구역 내 친수시설물 조성사업 계획(소규모 환경영향평가 대상)
순번 접수연도 사업명 25 2019 금호강 파크골프장 조성사업
26 2019 금호강 동촌지구 파크골프장 조성사업 27 2019 금호강 수변공간 조성사업
28 2019 영산강변 저류지 테마공원 조성사업 29 2019 소양호 빙어체험마을 조성사업 30 2019 파크골프장 조성공사
31 2019 수성파크골프장 조성사업
32 2019 섬진강 뱃길복원 및 수상레저 기반조성 33 2019 하동군 피크닉광장 파크골프장 조성공사 34 2019 칠평천 생태공원 조성사업
35 2019 한천파크골프장 조성사업 36 2019 단성(옛단양) 생태공원 조성사업
37 2019 파주시 평화누리길 자전거 도로 조성사업 38 2019 다압 맑은물 푸른농촌 가꾸기 사업
39 2020 달성습지 탐방나루 조성공사 사전학습장 조성 40 2020 강변예술쉼터 조성사업
41 2020 진천 맑은 물 푸른농촌 가꾸기사업 42 2020 연천파크골프장 조성사업
43 2020 금호강변 생활체육 공간조성 44 2020 송백리 어르신 체육시설 설치 45 2020 대동나루 오토캠핑장 조성사업 46 2020 현암지구 하천둔치 공원 조성사업
47 2020 자라섬 남도 꽃축제 개최를 위한 꽃 식재사업 48 2020 경안천 생태공원 조성사업
49 2020 형산강 마리나 계류장조성사업 50 2020 금호강 사색있는 산책로 조성사업 51 2020 만경강 목천지구 파크골프장 조성사업
<표 4-1> 의 계속
자료: 환경영향평가정보지원시스템(www.eiass.go.kr), 검색일: 2020.10.21.
- 2020년 6월까지 KEI에 접수된 사업은 약 51건으로 확인(중복사업 배제)되었으며 친수 시설물의 종류로는 파크골프장 18건, (오토)캠핑장 6건, 체육시설 4건, 물놀이시설 2건, 생태공원 2건, 자전거 도로 2건 및 기타 다목적광장, 주차장, 초화류원 등의 계획이 혼 재된 다수 사업이 확인됨
- 하천구역 내 친수시설물 조성사업의 평가서 접수 건수는 2018년부터 크게 증가하기 시 작하였으며, 이중 파크골프장 사업계획의 수가 많은 것으로 보아 지자체의 이용 수요가 높은 것으로 예상됨
∙ 파크골프장은 장비나 비용 등이 일반 골프에 비해 더 저렴하고 공간의 제약이 적다는 장 점이 있어 점차 이용자가 증가하는 추세이며, 대구시의 경우 2007년 100명 대비 2017 년에는 5천 명으로 이용자 수가 50배 증가한 것으로 보도됨.9)
- 4대강 수계별로 친수시설 개발 건수의 분석결과를 살펴보면 낙동강 수계 25건 > 한강 수계 13건 > 영산강 수계 9건 > 금강 수계 4건으로 낙동강 수계의 개발 건수가 전체의 약 50%를 차지하는 것으로 확인되었음. 총 개발면적 또한 동일한 순으로 확인됨
- 한편, 친수시설이 개발되면 시설물 설치에 사용되는 비용뿐만 아니라 유지관리에 소모 되는 비용도 상당하기 때문에 개발계획과 유지관리의 적정선을 고려하는 것이 중요함
∙ 부적절한 시설물 설치 사례로, 4대강 사업과 연계된 영동군 양산면 송호리의 수변공원 을 들 수 있음. 이곳은 사람의 왕래가 없는 외진 곳에 있으며, 장마철에 자주 침수되어 공원을 관리하는 데만 매년 1억 원이 넘는 예산이 집행되고 있음. 결국 이는 수요조사나 주민의 의견이 적절히 반영되지 않는 사업으로 관리예산 부족 등 사유로 시설관리에 어 려움을 겪고 있음. 이외 충주·제천·단양지역 남한강 수계의 수변공원도 유사한 상황임.10)
자료: 연합뉴스(2017.5.17), “아무도 찾지 않는 4대강 유령 공원들, 관리비만 줄줄 새”, 검색일: 2019.9.24.
<그림 4-1> 금강 수계 수변공원 관리현황
9) 대구일보(2017.4.17), “7월 북구 두 번째 파크골프장 생긴다”, 검색일: 2019.9.24.
10) 연합뉴스(2017.5.17), “아무도 찾지 않는 4대강 유령 공원들, 관리비만 줄줄 새”, 검색일: 2019.9.24.
2. 사업 유형별 검토의견 분석
○ 파크골프장 사업의 주요 검토의견 - 저감방안 사례:
∙ 무비료·무농약 관리 및 운영 시 분기별 토양 잔류량 검사
∙ 주자창 설치 지양, 차량진입 차단
∙ 유수 소통을 고려한 시설물 설치 최소화 및 홍수로 인한 시설물 침수 대비
∙ 공중화장실 침수지역 입지 지양(제방도로 측 입지 유도)
∙ 10년 빈도 홍수 시 침수구역 제척, 충분한 수변완충공간 확보
∙ 배수로·측구 탈출로 등 법정보호종 보호방안, 야생동물 보호구역 인접지역 보전
∙ 기 훼손지를 최대한 활용하여 시설물을 조성하고 부지 평탄화 및 토지 개량은 하천의 자 연성 훼손을 고려하여 최소화
- 사업 부동의 사례: 상습침수지역, 수변구역으로 둘러싸인 수질보전특별대책지역Ⅰ권역 내 하천구역, 생태하천조성 사업이 시행된 하천구역, 주변에 유사시설 기 존재 지역
자료: 고령인터넷뉴스(2019.8.12), “힐링 명소 대가야파크골프장”, 검색일: 2019.9.24.
<그림 4-2> 파크골프장 전경
○ (오토)캠핑장 사업의 주요 검토의견 - 저감방안 사례: 없음
- 사업 부동의 사례: 국지성 호우 등 수위 급상승으로 인한 재해위험성, 수질오염원 발생 및 하천수질 악화, 생태자연도 1등급 구역 인접 수변부 해당, 주변에 유사시설 기 존재 지역 등
자료: e트레블뉴스(2019.1.11), “밀양아리랑 오토캠핑장, 캠핑장비 대여 사업 실시”, 검색일: 2019.9.24.
<그림 4-3> 오토캠핑장 전경
○ 체육시설의 주요 검토의견 - 저감방안 사례
∙ 친환경 투수성 포장 및 비점오염 저감시설 설치
∙ 홍수 시 시설물 관리계획, 이동식 화장실 제내지 설치, 기 훼손지 중심으로 설치
- 사업 부동의 사례: 주변에 유사시설 기존재 지역, (천연 잔디 축구장)농약 사용으로 인한 수질오염, 중권역별 목표수질 초과지역
자료: (좌)경북일보(2020.3.24), “경산 금호강변 인조잔디 축구장 준공”, 검색일: 2019.9.24.
(우)세종의 소리(2017.6.29), “여가생활 숨통 세종시 금강·부강체육공원 준공”, 검색일: 2019.9.24.
<그림 4-4> 체육시설 전경
○ 물놀이시설의 주요 검토의견 - 저감방안 사례: 없음
- 사업 부동의 사례: 시설물 설치로 인한 수변완충공간 훼손, 수질오염원 발생 및 하천수 질악화, 합류부 수계지역의 홍수피해 우려 등
자료: (좌)세계타임즈(2019.11.4), “남원요천 수변 관광자원화 사업 착공”, 검색일: 2019.9.24.
(우)매일신문(2011.5.13), “시멘트로 도배 금호강 생태하천 맞나”, 검색일: 2019.9.24.
<그림 4-5> 체육시설 전경
○ 생태공원의 주요 검토의견 - 저감방안 사례:
∙ 경관 식재, 포장계획 및 시설물 설치 최소화
∙ 친수공간(축제장 등)이 아닌 생태공원(산책로, 쉼터 등)에 부합하는 계획 수립
∙ 잔디 관리 시 농약·비료 사용 금지, 야생동물 이동로 및 습지식생 보전 - 사업 부동의 사례: 없음
자료: (좌)경향신문(2020.4.14), “부산, 낙동강 삼락생태공원 ‘1호 지방정원’ 된다”, 검색일: 2019.9.24.
(우)부산일보(2020.9.17), “부산 낙동강 생태공원 ‘철새 먹이터’ 조성”, 검색일: 2019.9.24.
<그림 4-6> 생태공원 전경
○ 자전거 도로 주요 검토의견 - 저감방안 사례:
∙ 제내지 활용방안 검토, 최대한 제방 측으로 입지 유도
∙ 야생동물 이동로 및 습지식생 보전
∙ 친환경포장 및 전망데크 등 인위적 시설물 설치 지양 - 사업 부동의 사례: 없음
○ 다목적 광장 주요 검토의견 - 저감방안 사례:
∙ 잔디 유지관리 시 농약·비료 사용 지양, 천변습지대 보전
∙ 친수시설물 설치 최소화 및 저영향개발(LID) 시설 설치 - 사업 부동의 사례: 없음
○ 주차장 시설의 주요 검토의견 - 저감방안 사례: 없음
- 사업 부동의 사례: 유류 및 중금속 등의 비점오염물질 유발로 인한 수환경 오염, 제외지 설치계획 수립
자료: (좌)경북제일신보(2014.11.14), “낙동강 자전거길을 달리자”, 검색일: 2019.9.24.
(중)중앙일보(2013.7.5), “부산 국토청, 영천생태 5일 준공... 시민 가족공원 재탄생”, 검색일: 2019.
9.24.
(우)평화뉴스(2014.10.6), “낙동강에 오토캠핑장 같은 레저시설이 허용돼선 안되는 이유”, 검색일: 2019.
9.24.
<그림 4-7> 자전거 도로, 다목적 광장, 주차장 전경
○ 검토의견 분석
- 하천구역 내 친수시설의 입지적정성 검토 시 주요 사항으로는 수질보호지역(상수원보호 구역, 수변구역 등), 생태자연도 1등급 지역, 야생동물 보호구역 및 동 구역의 연접지역 해당 여부이며, 이외 주변의 유사시설 기 존재 여부, 상습침수구역, 생태하천 조성사업 시행 지역에 해당하는지 등임
- 친수시설의 계획적정성 검토 시 주요 사항으로는 점 및 비점오염원 등 수질오염원을 유 발시키는 사업(캠핑장, 물놀이장, 주차장 등)에 해당하는지 여부임
- 저감방안과 관련된 공통 사항으로는 하천부지의 무비료·무농약 관리, 인위적인 시설물 설치 최소화, 충분한 수변완충공간 확보, 법종보호종 및 습지대 보전방안, 부지평탄화 및 토지개량 최소화, LID 시설 계획(친환경 포장 등) 등이 있음
- 한편, 환경영향평가서 검토 시에 참조할 수 있는 대표적 가이드라인으로는 국토교통부 의 하천친수시설(KDS 51 80 05 : 2018)이 있음. 해당 가이드라인은 홍수 시 시설물의 안전성과 관리대책에 대한 내용들이 주를 이루며, 환경영향평가 검토의견 내용은 수환 경의 보전을 위한 내용에 중점을 둠
∙ 국토교통부의 하천친수시설 가이드라인과 환경영향평가 검토의견의 가장 큰 차이점은 캠핑장과 주차장 등 수질오염 유발 시설의 입지 허용 여부에 대한 내용이며, 관련 사항 은 결론 및 시사점에서 추가적으로 언급함
Ⅴ 환경영향평가 검토방안 및 시사점
1. 환경영향평가 검토 가이드라인(안) 마련
○ 본 기초연구는 하천구역의 보전과 자연친화적인 공간 이용을 유도하기 위해, 하천공간의 친수시설물 조성사업에 대한 환경영향평가 가이드라인(안)을 마련하는 것임
- 단, 본 연구는 소규모 환경영향평가에 바로 적용하기 위한 가이드라인으로는 한계가 있 으므로 환경영향평가 검토 가이드라인(안)을 제시하는 것을 사전에 언급함
친수시설 분류환경영향평가 가이드라인(안) 하천친수시설 기준 (국토교통부 하천계획과, 2018) 공통사항
-시설물 설치로 인한 유수 소통 방해(시설물 설치 최소화) 최소화 및 홍수로 인한 시설물 침수 대비, 공중화장실 제내지 설치 -수질오염물질 발생시설 배제, 10년 빈도 홍수 시 침수구역 제척 또는 충분한 수변완충공간 확보 -배수로/측구 탈출로 등 법정보호종 보호방안 수립, 친환경 투수성 포 장 등 LID 기법 적용 -친수시설 관리에 필요한 용수공급계획 수립 및 하천 수질·유량 영향 검토 -기 훼손지를 최대한 활용하여 조성 -인위적 성토 및 호완 설치, 콘크리트 타설 등 계획 지양 -평탄화 및 토지 개량은 하천의 자연성 훼손을 고려하여 최소화 -수목은 자연스런 경관 유도 및 자생종 위주로 식재하고, 치수의 안정 성을 저해하지 않는 선에서 고려 -하천 양안으로 친수시설물이 과도하게 유입되지 않도록 계획하고, 주 변 시설의 이용인구 및 신규시설의 이용인구 자료를 받아 사업의 필 요성을 검토 ※ 하천구역 친수시설 조성사업은 제내지(하천구역 외) 지역을 포함하여 입지 대안을 검토할 수 있는 자료를 제시하도록 하고, 하천구역에 입 지할 수밖에 없는 불가피성과 주변지역 환경 현황, 기존 시설물들의 현황 및 추가된 시설물 현황 등 하천의 환경용량 및 환경보전 필요성 등을 종합적으로 검토할 수 있는 자료를 받아 검토 -시설의 이용도가 높은 곳은 친환경적으로 이용될 수 있도록 설치 및 관리하고 생태 및 환경적 보전가치가 높은 곳은 철저히 보전 -친수 시설물은 치수, 이수, 수질, 생태 등의 영향을 최소화하는 범위 내에서 설치하여야 하며, ｢하천법｣과 하천점용허가 세부기준에 따라 설치 가능한 시설 -과도한 그물망, 울타리, 구조물 등으로 인해 홍수 시 유수소통에 지장 을 주지 않는 구조로 설치 -친수시설이 유실 또는 파괴되어 하류 교량이나 하천시설에 영향을 미 치지 않도록 KDS 51 1 4 50(하천친수계획)의 친수지구 안전성 평가 를 반영하여 설계 -홍수 위험이 있는 지역은 수위 상승 이전에 안전한 장소로 이동할 수 있는 구조로 친수시설물을 설계하여야 하고 추가로 경보시설, 대피로 등을 설치 -하천의 흐름이나 기존 시설에 영향을 미칠 수 있는 시설을 설치할 경 우에는 수리모형 실험, 수치 해석 등을 실시하여 충분한 안전 검토 -친수시설 조성으로 추가적인 수질오염이 발생되어서는 안 됨
<표 5-1> 하천구역 내 친수시설물 조성사업 계획(소규모 환경영향평가 대상)
친수시설 분류환경영향평가 가이드라인(안) 하천친수시설 기준 (국토교통부 하천계획과, 2018) 공통사항
※ 사업의 필요성 및 입지문제가 해소된 경우, 하천구역 내 친수시설물 설치로 인한 수환경(수질 및 수리수문, 동식물 상 등) 영향 측면의 사 업계획 적정성을 검토 ※ 하천기본계획 수립 및 변경 없이 친수시설을 도입할 경우 사업계획의 시급성 등 납득할 만한 자료를 받아 검토 파크골프장, 축구장 등-무비료·무농약·무제초제 관리 및 운영 시 분기별 토양 잔류량 검사
-시설 설치에 따른 홍수소통에 지장이 없고 수위 상승 및 기존 하천시 설에 미치는 영향이 최소화 -계획홍수위보다 낮은 위치에 구조물을 설치 시 홍수상황에 따라 일시 에 철거할 수 있는 이동식 구조물로 계획 (오토)캠핑장, 야영장
-신규 시설 설치는 수질오염원의 발생 및 하천 유입 등을 고려하여 지 양하고, 수질오염 부하량이 추가 발생되지 않는 수준에서 기존 시설 개보수 및 정비에 한해 허용
-자동차의 이동이 수반된 캠핑장은 진출입과 주차공간을 위해 평탄지 로 설계, 오토캠핑장의 경우 고정식 기반시설의 조성이 필요하므로 침수빈도가 낮은 고수부지에 설치 -구조물 설치 시 홍수상황에 따라 일시에 철거할 수 있는 이동식 구조 물로 계획 -하안 경사가 급하거나 수심이 급격히 깊어져 하천에서의 실족사고 등 수변 사고 위험이 있는 지역은 원칙적으로 설치를 피하고, 조성이 부 득이한 경우 위험정보 안내판 설치 등을 계획 -상하수도시설, 전기시설, 통신시설, 화장실 등의 고정식 시설은 수리적 안전성을 고려하여 계획홍수위 이상의 토지에 설치 자전거도로, 보행자도로 (산책로)
-이용인구가 확인되었으나 입지 대안이 없는 경우 제방 가장자리 측으 로 입지하도록 유도-홍수시 수위 및 유속이 급격히 변하는 구역에는 홍수경보시설 및 진 입차단시설을 설치
<표 5-1>의 계속
친수시설 분류환경영향평가 가이드라인(안) 하천친수시설 기준 (국토교통부 하천계획과, 2018) 자전거도로, 보행자도로 (산책로) -단, 하천구역 내 인위적인 시설물(전망데크 및 물길 조성, 침수방지를 위한 성토 및 호안 설치 등) 설치는 지양
-차도 등의 위험성이 있는 지역에는 난간 등의 보행자 안전시설 설치 -포장은 유지관리 측면을 우선적으로 고려하고, 자연재료를 사용하는 것을 원칙으로 하되, 부득이한 경우 투수성이 높고 생태적 단절을 최 소화할 수 있는 친환경적인 재료로 함 -유입수로, 수충부, 지형의 치수상 제약이 있는 구간과 생태계 유지공 간은 제외 -자전거 보관시설은 홍수시를 고려해 계획홍수위 아래 구간에 설치할 경우에는 지붕이 없는 구조로 설치 주차장 및 차량도로 (하천 유지보수 목적 외)
-유류 유출 등 비점오염물질 발생의 사유로 신규 설치를 지양하고 기 존 시설의 개보수 및 정비에 한해서 허용 -제외지가 아닌 제내지 설치 유도-별도의 내용이 없으며, 캠핑장 시설에 포함되어 있음 물놀이장 (야외 수영장)-시설물 설치로 수변완충공간이 훼손되고, 수질오염원이 발생하므로 신규 시설물 설치를 지양하고, 기존 시설 개보수 및 정비에 한해서 허용
-친수활동 안전도 평가를 통해 수리적 및 수질적으로 안전한 장소에 설치 -고수부지에 설치할 경우 퇴적토의 처리 등 유지관리계획을 고려하여 적정한 침수빈도의 부지에 설치 -하천수를 직접 이용할 경우 수질현황자료를 참고하여 수질관리대책 이 수립된 지역에 설치 -구조물 설치 시 홍수상황에 따라 일시에 철거할 수 있는 이동식 구조 물로 계획 -시설 설치에 따른 홍수소통에 지장이 없고 수위 상승 및 기존 하천시 설에 미치는 영향 최소화 -수영장에서 발생하는 오염물 처리시설로 인한 수질오염 최소화
<표 5-1>의 계속
친수시설 분류환경영향평가 가이드라인(안) 하천친수시설 기준 (국토교통부 하천계획과, 2018) 공원 및 다목적 광장 -(생태)공원(산책로, 쉼터 등)에 부합하는 계획 수립 및 잔디 관리 시 농약·비료 사용 금지 -수질오염원을 유발시키는 축제장 용도로의 이용을 최대한 지양
-침수빈도가 높고 홍수 시 유속이 빠르거나, 홍수 후 퇴적이 많이 발생 하는 장소 회피 -시설물은 오염을 초래하지 않는 범위로 한정 -음수대, 화장실 등 고정시설은 계획홍수위보다 높은 곳에 설치하고 낮은 곳에 설치시 안전성 평가 통해 검토 -야외공연장의 무대 및 설비, 지붕은 홍수시 일시 철거가 가능한 구조로 조성하거나 유실 및 파괴 방지를 위한 안전장치를 추가적으로 마련 교량 및 보-교통소통 목적의 교량 및 치수목적의 보는 허용하고 친수 목적의 교량 및 보 설치는 수환경 영향을 고려하여 최대한 지양하거나 최소화- 계획 및 입지재검토 고려사항
-상습침수지역, 수질보전지역(상수원보호구역, 수질특별대책지역, 수 변구역) 및 이의 연접지역, 중권역별 목표수질기준 초과 지역, 야생동 물 보호구역 및 연접지역, 주변에 유사시설이 기 존재하는 지역, 하천 구역의 자연성이 잘 보전된 지역, 생태하천조성사업이 시행되어 완료 된 구역, 기타 보전지구/복원지구에 입지하는 과도한 친수시설, 수질 오염원을 유발하는 사업계획 등
-
<표 5-1>의 계속 자료: 저자 작성.
2. 전략환경영향평가 검토 강화 방안
○ ｢하천법｣ 제25조(하천기본계획)제1항에 따라 하천관리청은 하천의 이용 및 자연친화적 관리·보전에 필요한 기본적인 사항 등을 내용으로 하는 10년 단위의 하천기본계획을 수 립하며, 전략환경영향평가서 작성 후 유역환경청 또는 지방환경청에 협의과정을 진행함
○ 전략환경영향평가서에는 치수 및 이수 계획 이외에도 하천공간관리계획(보전/복원/친수) 을 포함하며, 하천의 지구 구분(보전지구, 복원지구, 친수지구) 및 지구 구분 세분화(특별 보전/일반보전/완충보전지구, 복원지구, 근린친수/친수거점지구)에 따른 지구별 도입가 능 시설과 유지관리 방향을 제시하고 있음
○ 전략환경영향평가 단계에서부터 ｢하천법｣의 취지에 부합되는 공간계획을 큰 틀에서 구 체적으로 수립하는 것이 중요하나, 관련 내용은 제한적인 것이 현실임. 또한 전략환경영 향평가서 협의 이후, 세부적인 친수공간 조성계획은 소규모 환경영향평가서로 검토되나 그 규모가 작고 개별 사업으로 검토되어 사업지역에 대한 이수, 치수, 하천환경의 종합적 인 고려가 어려움. 즉, 이는 하천구역에 대한 무분별한 개발의 빌미가 될 수 있음
○ 따라서 전략환경영향평가 단계에서도 지구별 공간계획이 최대한 구체화되는 것이 중요하 며 수환경에 영향을 미치는 사업계획(지구 지정 등)에 대해서는 사전에 계획 변경 등의 과 정이 이루어지는 것이 필요함. 아울러 하천기본계획에 근거하여 수계별 또는 지역별 하천 공간 이용 마스터플랜을 수립하는 것이 바람직하기 때문에 소규모환경영향평가 시 일부 구간에 한정하여 평가하기보다는 좀 더 광범위한 범위에서 일괄적인 평가가 이루어지도 록 할 필요가 있음
- 근래에는 대전 국토청에서 청주·공주·부여·세종을 대상으로 지구별 공간계획의 수립과 함께 무분별한 하천개발을 사전에 방지하기 위한 마스터플랜이 수립된 바 있음.11) 또 한, 부산시에서도 2030 낙동강생태공원 마스터플랜이 수립되어 연구가 진행된 바 있 음.12)
11) 대전국토청 보도자료(201.11.29), “친수지구 마스터플랜 수립”, 검색일: 2019.10.9.
12) 온-나라정책연구, “2030 낙동강 생태공원 마스터플랜 수립 용역”, 검색일: 2019.10.9.
자료: 온-나라정책연구, “2030 낙동강 생태공원 마스터플랜 수립 용역”, 검색일: 2019.10.9.
<그림 5-1> 2030 낙동강생태공원 마스터플랜 수립 도면
3. 결론 및 시사점
3-1. 결론
○ 하천구역 내 친수시설 조성사업은 사업계획 수립 이후 환경영향평가를 진행하게 되어 있 으나 평가서의 검토 기준 가이드라인이 부재하여 일관성 있는 의견 개진이 어려운 실정 임. 따라서 본 기초연구에서는 하천 점용 및 친수시설 조성 관련 법률, 지침 등과 KEI로 접수된 관련사업의 정보 및 검토의견을 조사·분석하여 환경성을 고려한 환경영향평가 검 토 가이드라인(안)을 마련함
○ 국토교통부의 하천기본계획 수립지침에는 캠핑장, 주차장, 물놀이장을 허용하고 있지만 환경영향평가 검토 가이드라인(안)에서는 해당 시설물을 수질오염유발 시설로 간주하여 신규 조성을 원칙적으로 지양하고 있어 향후 이에 대한 심도 있는 연구가 필요함
- 이종소, 이상은(2020, p.173)의 연구에서는 하천 공간의 대표적 불편사항으로 주차 공 간의 부족이 상당 부분 차지하고 있음. 현재 주차장의 절대수량이 부족하다 하더라도 하 천은 가능한 보전되어야 할 공간임을 인지하고 하천에 근접한 제내지에 여유부지가 있 다면 그 곳에 설치하는 게 우선시 되어야 할 것으로 제시함
- 환경적 부분을 살펴보면 개별사업으로 인한 환경영향을 정량적으로 파악하는 것이 매우 어려우므로, 향후 별도의 연구를 진행하여 사업계획에 따른 환경영향정도를 수치화활 수 있는 정량적 평가기법 개발 등 신뢰성 있는 자료를 구축하는 것이 필요함
∙ 현재 하천공간 이용 법 및 지침 등에는 하천공간의 활용에 따른 자연 교란과 응답(생 태계의 먹이사슬과 연계 등)에 관한 과학기술적인 규명과정이 생략되어 있으므로, 장 기간에 걸친 학술조사 연구사업을 추진하여 관련 업무에 반영할 필요가 있음
○ 아울러 가이드라인(안)이 적용되는 소규모환경영향평가의 상위계획(전략환경영향평가) 단계에서부터 하천 이용과 관련된 유관기관(국토교통부, 환경부, 관련 지자체, 시민단체 등)들과 유기적인 협업을 통해 인간과 자연·환경과의 공존을 이룰 수 있는 하천구역 지구 지정이 필요함. 좀 더 상세히는 계획단계에서부터 지역의 수요와 하천관리, 환경에 미치는 영향 등에 대한 종합적인 고려를 통해 합리적인 조성·관리 계획을 수립하는 것이 중요함.
- 친수지구 지정은 자연생태계 보전을 위하여 한정된 구역에서만 친수활동을 할 수 있도 록 제한하고 당위성이 결여된 친수지구 확대계획은 지양
- 하천 자연생태계가 비교적 건전한 상태로 잘 유지되고 있거나, 인간의 간섭행위로 훼손 되었지만 건전한 자연생태계로의 회복이 가능한 구역은 보전 및 복원지구로 지정하는 것이 바람직함
- 하천구역 내에서 하천점용허가를 득하여 직·간접적인 친수활동을 행하고 있는 지역이나 지역의 고유하고 대표적인 역사·문화적인 친수활동이 이루어지고 있는 지역으로 장기간 자연생태계 복원이 불가능하다고 판단되는 지역 등에 한하여 최소한의 규모로 친수지구 로 지정하는 것이 필요함
- 일부 친수활동이 이루어지고 있다고 하여도 현재 수요량을 고려하여 많지 않거나, 향후 난개발을 조장할 가능성이 있는 경우에는 친수지구 지정을 지양하는 것이 바람직함 - 일반 및 완충보전지구를 포함한 보전지구는 하천시설물 설치를 지양하는 것이 바람직함 - 하천을 기준으로 양쪽 수변역을 모두 친수공간으로 이용하기보다는 적어도 한쪽은 자연
그대로의 모습을 유지하여 하천생태볼륨을 최대한 높이는 것이 바람직함
3-2. 시사점
○ 하천공간은 국토 전체의 자연과 생태환경을 구성하는 요소이면서, 자연 및 생태축의 주요 연결통로로의 역할을 함. 또한 수질자정작용, 수생생태계 서식처 등 수환경의 주요 기능 을 담당하고 있음
