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그간의 주택정책 기조
경제개발계획이 본격화되기 시작한 1960년대 이후 정부는 수요·공급 양 측면에 걸쳐 주택시장을 안정시키는 데 중점을 두고 각종 주택정책을 추진하여 왔다. 먼 저 주택부족 문제를 해소하기 위해 주택건설 물량을 확대하는 한편 주기적으로 발생하는 집값 앙등 현상을 완화하기 위해서는 투기수요를 억제하는 데 노력하여 왔다.
이를 시기적으로 보면 1960년대에는 공업화 정책의 추진 결과 도시인구가 급 증하여 주택부족 현상이 나타남에 따라 대한주택공사(1962년 설립) 등 공공기관 의 주도로 주택이 건설되었다. 1970년대에는 경제호황과 도시화의 진전으로 인해 집값이 상승함에 따라 주택공급을 늘리기 위해 주택건설 10개년 계획(1972∼
1981)을 수립하고 이를 뒷받침하기 위해 주택건설촉진법(1972), 도시재개발법
(1976), 주택공급에관한규칙(1978) 등을 제정하여 제도적 기반을 구축하였으며, 택지공급을 늘리기 위해서는 한국토지공사(1979) 설립과 택지개발촉진법(1980) 제정이 이루어졌다.1980년대에는 집값 급등 문제가 사회문제의 하나로 대두되면서 채권입찰제 도
입(1983), 양도세 강화 등 투기수요 억제책이 정책수단의 하나로 활용되었다. 또, 주택자금 지원을 강화하기 위해 국민주택기금(1981)을 지원하고 1980년대 말에 는 만성적인 주택부족 문제를 해소하기 위해 주택 200만 호 건설계획이 추진되었 다. 이에 힘입어 1990년대에는 집값이 안정세를 유지하였으나, 1997년 말에 외환주택시장 여건 변화에 대응한 중장기 정책방향
이춘희｜건설교통부 주택도시국장
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위기가 발생하면서 집값이 폭락하고 주택공급이 위축되어 정부에서는 자금 및 세 제지원 강화 등을 통해 주택경기를 활성화하기 위해 노력하였다. 그러나 지난해 중반 이후 경기가 회복되고 저금리가 지속되어 서울 강남지역을 중심으로 집값이 상승함에 따라 정부는 국민임대주택을 중심으로 주택공급을 늘려 수급불균형을 해소하는 데 초점을 두고 주택시장 안정대책을 추진하여 왔다.
최근 주택시장 여건과 정책과제
이처럼 그동안 실시한 주택정책의 결과 현재 우리나라 주택시장이 처해 있는 여 건을 살펴보고 이에 따른 정책과제를 도출하면 다음과 같이 요약할 수 있다.
1. 주택공급 확충 및 수도권의 주택부족 현상 지속
그간 공공기관과 민간부문 모두 주택공급을 확충하기 위해 노력한 결과 1985년
69.8%에 불과하였던 주택보급률이 2000년에는 96.2% 수준으로 향상되었으며,
금년 말이면 100%에 달할 것으로 전망되어 전국적인 집 부족 문제가 크게 완화될 것으로 기대된다.이는 1980년대 말에 추진된 주택 200만 호 건설 등에 힘입어 1990년 이후 연평 균 60만 호 수준의 주택이 대량으로 건설된 데 기인한다. 이렇게 전국적으로는 집 부족 현상이 크게 완화되었으나, 아직 선진국에 비해서는 주택의 절대량이 부족 한 실정이며, 특히 주택수요가 많은 서울 등 수도권은 보급률이 86.1%(2000년말 수준)에 불과하여 집 부족으로 인한 집값 상승 우려가 여전히 지속되고 있는 실정
<표 1> 주택보급률 현황
주: 보급률은 총주택수(다가구주택은 1호 계산)/보통가구수로 산정
연도 가구수
(천 가구)
주택수 (천 호)
보급률(%)
전체 수도권 서울
1985 8,750 6,105 69.8 59.7 55.3
1990 10,167 7,357 72.4 63.3 57.9
1995 11,133 9,570 86.0 76.7 68.0
2000 11,928 11,472 96.2 86.1 77.4
<표 2> 주요 선진국의 주택보급률 현황
(단위: %) 국가(연도) 일본(1998) 미국(1999) 영국(1996) 프랑스(1996)
주택보급률 113.3 111.2 105.6 121.2
년 빨리 주택보급률 100%를 달성하였고 현재는
110%를 넘어 적어도 주택의 양적 부족으로 인
한 집값 불안 현상은 해소된 상황이다. 인구 천 명당 주택수를 보더라도 우리나라는 지난 2000 년 249호에 불과하였으나 미국은 419호, 영국은418호, 프랑스는 484호에 달하여 적어도 주택부
족으로 인한 주거불안문제는 발생하지 않고 있 다. 선진국의 이러한 경험을 감안할 때 우리도 수도권을 중심으로 집 공급을 꾸준히 늘려 주택 부족으로 인한 집값 상승 압력 요인을 해소할 필 요가 있다.2. 택지부족 문제의 대두
주택공급 확충의 최대 관건은 택지를 원활히 공 급하는 것이나, 우리는 세계 3위의 높은 인구밀
늘리기가 어렵다는 태생적 한계를 지니고 있다.
자연히 경기변동에 따라 집값 문제가 심화될 수 밖에 없는 여건인 것이다.
이에 따라 택지공급을 늘리기 위해 1980년대 말에는 공영개발 방식을 통해 분당, 일산 등 5대 신도시를 개발하였으며, 1990년대 중반부터는 공공택지 공급과 함께 민간부문의 준농림지 개 발을 통해 택지를 공급하였다. 그러나 최근 환경 문제에 대한 관심이 증대되면서 택지개발에 따 른 난개발 문제가 제기되어 갈수록 택지공급을 확대하기 어려운 실정이다. 사전 환경성 검토 등 환경관련 절차가 강화되고 있으며, 도로·지하 철 등 광역교통문제의 처리 또한 중요한 과제로 대두되어 택지지구의 지정 및 공급에 소요되는 시간이 늘어나고 있다. 특히 최근에는 수요가 많
<표 3> 지목별 토지이용 현황
<표 4> 주택 및 아파트건설 추이
(단위: 천 호, 괄호는 아파트 비중)
지목 전체면적 농경지 산림지 대대지지 공장용지 공공용지 하천 기타
면적(억 평) 301 65 197 7 1.6 7.9 8.5 13
비중(%) 100 21.7 65.5 2.4 2.7 2.7 2.8 4.3
구분 1997년 1998년 1999년 2000년 2001년 2002년
1~8월 전국
전체 596 306 405 433 530 402
아파트 485
(81.4%) 263 345 332 267
(50.3%)
202 (50.2%)
수도권
전체 229 149 237 241 304 226
아파트 179
(78.1%) 134 218 182 120
(39.5%)
92 (40.7%)
서울
전체 70 29 51 97 117 106
아파트 52
(74.3%) 25 54 72 39
(33.3%)
29 (27.4%)
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은 아파트 공급이 감소하면서 집값 상승의 주요 원인으로 작용하고 있다. 1997년 에는 수도권에서 신규로 건설된 전체주택 중 아파트의 비중이 78.1%에 달하였으 나, 2000년부터 난개발 문제가 집중적으로 제기되면서 작년에는 39.5% 수준으로 줄어들어 아파트 부족현상이 심화되고 있다.
앞으로 수도권지역의 주택시장 안정을 위해서는 택지의 효율적 확보가 최대의 과제로 떠오를 것으로 예상된다. 지자체 및 주민의 반발, 환경훼손 최소화, 교통 시설 처리비용의 확보 등 택지개발과 공급에 영향을 미치는 요인들을 감안하여 적절한 입지를 선택하고 적기에 택지를 공급하여야 한다는 점에서 정부의 고민이 크다. 택지부족 현상이 심화될 경우 2~3년 뒤 주택건설이 위축되어 집값이 오르 는 것은 지명한 이치다. 이를 해소하기 위해 좁은 국토공간을 효율적으로 사용하 면서도 민간택지 개발이 어려운 여건을 감안하여 중장기적인 관점에서 공공택지 공급을 꾸준히 확대하는 것이 어느 때보다 시급하다.
3. 경기변동에 따른 집값 불안 현상의 지속
1980년대 말의 주택부족 현상으로 인해 집값이 급등한 후 200만 호 건설계획에
힘입어 1997년 외환위기 이전까지는 집값이 안정단계를 유지하여 왔다. 전세가격 또한 1991년 이후 안정국면에 접어들었으나, 전세계약 갱신이 집중되는 짝수 해 마다 전세가격이 상승하는 현상이 나타났다.외환위기 이후 지난 5년간에는 국내경기가 급변하면서 주택시장 또한 침체기
<표 5> 1987~1996년 주택가격 증감률
(단위: %, 전년대비) 구분 1987년 1988년 1989년 1990년 1991년 1992년 1993년 1994년 1995년 1996년
매매 전국 7.1 13.2 14.6 21.0 -0.5 -5.0 -2.9 -0.1 -0.2 1.5 서울 2.0 9.1 16.6 24.2 -2.1 -5.4 -3.2 0.5 -0.6 1.5
전세
전국 19.4 13.2 17.5 16.8 1.9 7.5 2.4 4.6 3.6 6.5 서울 18.3 7.3 23.7 16.2 3.9 7.8 0.4 5.0 3.4 6.6
<표 6> 1997~2001년 주택가격 증감률
(단위: %, 전년대비)
구분 1997년 1998년 1999년 2000년 2001년
매매 전국 2.0 -12.4 3.4 0.4 9.9
서울 2.0 -13.2 5.6 3.1 12.9
전세 전국 0.8 -18.4 16.8 11.1 16.4
서울 -1.1 -22.7 22.2 13.8 18.7
국적으로 매매가격은 12.4%, 전세가격은 18.4%
하락하였으며, 세입자의 전세자금 반환 요구 등 이 사회문제로 대두되었다.
이에 따라 정부에서는 주택가격 급락으로 인 한 경기침체를 방지하기 위해 주택경기 활성화 시책을 추진하였다. 그러나 작년 중반부터 저금 리와 아파트 공급부족 등에 따라 집값이 급등하 면서 집값 안정기조를 회복하는 것이 주요 과제 로 대두되었고, 정부에서는 금년들어 1. 8 대책 부터 9. 4 대책까지 다섯 차례나 안정대책을 강 구하였다.
앞으로 우리 경제의 안정적인 성장을 유도하 고 서민 주거부담을 완화하기 위해서는 수도권을 중심으로 집값이 과열되는 현상을 차단하는 것이 필요하다. 최근 집값이 오르는 원인이 아파트 부 족현상 외에도 저금리, 교육문제, 세부담 문제 등 복합적인 요인에 기인하고 있는 점을 감안할 때 앞으로의 주택시장 안정대책은 주택공급 확충과 아울러 금융, 세제, 청약제도 등 관련 제도를 범 정부적으로 개선하여 투기수요 유입 요인을 최소 화하여야 한다. 또한 교육여건을 개선하여 특정 지역에 교육수요가 집중되는 현상을 완화하여야 할 것이다.
거주면적 및 방수 등 주거생활의 질적인 수준도 개선되고 있으나, 아직 일본 등 선진국에 비해서 는 미흡한 상황이다. 앞으로 주택부족 문제가 해 소될 것으로 기대되는 만큼, 일정 기준 이하 주 택에 거주하고 있는 사람들의 주거생활을 개선 시킬 수 있도록 명확한 정책대상 계층을 설정하 고 이들에 대한 주택개보수, 리모델링, 주거환경 정비, 임대주택 우선입주 등 지원책을 강구하는 것이 필요하다.
그간의 주택공급 확충에도 불구하고 2000년 현재 세입자가구는 전체 가구의 43%인 615만 가 구이고, 112만 가구가 단칸방에 거주하고 있는 실정을 감안할 때 서민 주거안정을 위해서는 이 들 저소득 세입자 가구의 주거부담을 완화하는 것이 시급하다. 이를 위해서는 저렴한 임대료로 장기간 임대할 수 있도록 장기 공공임대주택 공 급을 확충하는 것이 우선되어야 한다. 정부에서 는 지난 1980년대 말에 19만 호의 영구임대주택 을 건설하고 1998년부터는 국민임대주택을 건설 하고 있으나, 장기공공임대주택 재고량이 전체주 택의 3.4%에 불과하여 집값 변동으로 인한 저소 득층의 주거부담을 완화하는 데는 한계가 있다.
영국, 프랑스, 독일 등 주요 선진국들의 장기임대 주택 재고비율이 전체 주택의 20~40%에 달하는
<표 7> 주택의 질적 수준 차이
연도 1인당 주거면적(평) 수세식 화장실(%) 입식부엌(%)
1990년 4.3 51.3 52.4
1995년 5.2 75.1 84.1
2000년 6.1 86.9 93.9
일본(1998년) 9.9 80.2 98.1
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점을 감안할 때 주택경기 변동에 대한 집값 안정의 안전판 역할을 확보하기 위해서 는 장기공공임대주택 공급을 선진국 수준으로 확충해 나가야 한다.
중장기 주택정책 방향
현재 주택시장이 처해 있는 여건과 그간 정부에서 실시하여 왔던 정책에 대한 평 가를 토대로 중장기적으로 추진하여야 할 주택정책 방향을 살펴보면 다음과 같다.
1. 중장기 주택정책 비전 설정
외환위기 이후 주택정책이 일반경기 및 주택시장 변동에 대응하는 과정에서 신축 적인 정책개입이란 평가와 함께 중장기적인 방향 설정 없이 단기대응에 치우친다 는 지적이 제기되어 왔다. 그간 정부에서는 서민 주거안정과 주택공급 확충에 중 점을 두고 주택정책을 추진하여 왔으나, 앞으로는 보다 중장기적인 관점에서 정 책방향을 제시하고 연차별로 추진할 계획이다. 이를 위해서 그동안 매년 수립하 여 왔던 주택건설종합계획을 10년 단위로 수립하는 주택종합계획으로 개선하여 주택정책이 중장기적인 비전하에 일관성 있게 추진될 수 있도록 할 방침이다. 주 택수급 등 향후 주택시장에 대한 전망을 토대로 우리의 주택시장이 10년 후 나아 가야 할 목표를 제시하고 이를 달성하기 위해 주택건설 및 공급, 관리, 주거복지 지원 강화 등 각 분야별 정책방향을 제시하는 2003∼2012년 간의 주택종합계획 을 현재 수립중이다. 금년 6월부터 연구용역에 착수한 상태로 관련부처 및 지자 체, 전문가 등의 의견을 수렴하여 내년 6월경에 확정·발표할 계획이다.
이를 뒷받침하는 주택관련제도 또한 개선할 계획이다. 그간 주택건설촉진법령 이 주택공급 확대에는 기여했으나, 소득수준 향상 및 주택수요의 다양화 등에 부 응하기 어려운 한계가 제기되어 왔다. 따라서 변화된 주택시장 여건에 부응할 수 있도록 주택공급 측면 외에 리모델링, 주거복지 기능 강화 등 여러 측면을 포괄하 는 주택법으로 전면개편하는 방안을 현재 추진하고 있다.
2. 주택부족 현상 해소
현 주택시장 여건상 집값 안정기조를 유지하기 위해서는 수요조절에 앞서 주택공 급을 대폭 확충하여 양적 부족 문제를 해소하는 것이 시급하다. 우선 금년에는 총
55만 호의 주택을 건설하여 전국의 주택보급률을 100%로 달성할 계획이며, 내년
부터 향후 10년 동안 매년 50만 호씩, 총 500만 호의 주택을 건설하여 2012년에는특히 주택부족 현상이 심각한 수도권에 대해 서는 금년부터 2006년까지 매년 30만 호 이상 씩, 총 150만 호의 주택을 건설하여 오는 2006년 에는 주택보급률 100%를 달성할 계획이다. 관 건인 택지부족 문제를 해소할 수 있도록 소요택 지 3800만 평 중 2880만 평을 공공택지로 공급 할 계획이며, 그 외에도 개발제한구역 해제지역, 기성시가지 내 개발잔여지 등을 최대한 확보하 여 원활한 택지공급을 지원할 계획이다.
3. 투기수요 억제를 통한 집값 안정기조 유지 정부는 금년들어 집값 과열현상이 대두됨에 따 라 1월 8일과 3월 6일 두 차례에 걸쳐 세무조사 를 강화하고 주택공급을 확충하는 내용의 투기 수요 억제책을 발표하였다. 이에 따라 지난 4월 부터 집값이 안정세를 회복하였으나 저금리, 강 남지역에 대한 교육수요 집중, 아파트 공급 부족 등의 문제가 지속되면서 7월말 들어 다시 상승 세로 반전됨에 따라 재건축을 억제하는 내용의 대책을 8월 9일에 발표하였다. 뒤이어 지난 9월
4일에는 금융·세제·청약·교육제도·신도시
건설 등 집값 상승 원인별 종합대책을 발표하였 다. 이에 힘입어 최근 서울지역을 중심으로 집값 상승세가 둔화되고 관망세가 지속되는 등 진정 조짐이 나타나고 있으나, 안정추세가 정착되기 위해서는 투기수요를 지속적으로 억제하는 것이 필요하다.앞으로 정부에서는 8. 9 및 9. 4 안정대책 등 그간 발표한 대책들의 후속조치를 차질없이 추 진하는 한편, 주택시장 동향을 주기적으로 점검
도 높은 투기수요 억제책을 적기에 강구할 계획 이다.
주택전산망을 통해 투기혐의자를 적발해내는 장치 또한 강화하는 방안을 추진중이다. 현재 주 택전산망은 개인의 주택보유 현황만을 검색하는 것이 가능하나, 앞으로는 행자부의 주민등록망 및 국세청의 양도소득세망과 연계하여 세대 전 체에 대한 주택보유 및 주택거래 현황을 주간 단 위로 분석하고, 다거래자 등 투기혐의가 있는 사 람에 대해서는 매 3개월마다 국세청에 통보할 계획이다.
4. 주거생활의 질적 수준 향상
주거생활의 질적 수준을 높이기 위해서는 주택 개보수와 리모델링을 활성화하여 기존 주택의 재활용을 촉진하되, 재건축이나 재개발이 필요 한 주택에 대해서는 계획적으로 추진될 수 있도 록 뒷받침하는 것이 필요하다. 내년까지 총 1조
6000억 원을 지원하여 전국 496개 노후불량주택
밀집지역의 도로, 상하수도 등 기반시설을 정비 하고, 주거환경을 체계적으로 정비할 수 있도록 재개발, 재건축, 주거환경개선사업 등 성격이 유 사한 3개의 사업을 주거환경정비사업으로 일원 화하여 저소득층 밀집지역의 주거환경을 정비해 나갈 계획이다.이를 위해 현재 도시 및 주거환경비법을 제정 중에 있다. 앞으로 시급 이상 도시에 대해서는 시·도지사가 10년 단위의 주거환경정비기본계 획수립을 의무화하여 환경 및 교통영향, 기반시 설 확보, 주변과의 연계성 등을 감안하여 계획적
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인 바탕 위에서 정비토록 유도할 계획이다. 일정규모 이상의 노후불량단독주택이 밀집한 지역 중 재건축이 필요한 지역에 대해서는 주민동의 요건을 100%에서
80%로 완화하여 기성시가지에 대한 재활용을 촉진할 계획이다.
그리고 재건축에 대해서도 무리한 재건축 추진을 억제할 수 있도록 시·도지사 가 사전에 도시계획 차원에서 재건축 필요성을 검토하여 재건축 구역으로 지정한 후 추진하도록 하고, 사전 안전진단 평가를 강화하여 구조안전에 문제가 있는 단 지만 재건축을 추진토록 할 방침이다. 나아가 재건축 남용으로 인한 폐기물 발생, 주변 집값 상승 등의 부작용을 완화할 수 있도록 리모델링 또한 활성화할 계획이 다. 작년 9월에 20년 이상 경과한 건축물을 리모델링할 경우 건폐율·용적률·높 이·일조권·조경 등의 기준을 완화하도록 조치한 바 있으나, 앞으로도 각종 건축 기준을 집단적으로 완화하는 리모델링 관리지구제도를 도입하고, 주민동의 요건 완화(100%에서 80%), 자금 및 세제지원 확대 등의 지원책을 강구할 예정이다.
5. 주거복지 기능의 강화
스스로 주거문제를 해결하기 어려운 저소득층의 집 걱정을 해소하기 위해서는 우 선 장기 공공임대주택 공급을 확대할 계획이다. 이에 따라 재정이 지원되어 시중 의 절반 정도로 임대료가 저렴하면서도 최장 30년까지 임대할 수 있는 국민임대주 택 공급을 대폭 확충할 예정이다. 국민임대주택은 1998년부터 작년까지 6만 7000 호를 건설하고 금년중에는 5만 2500호를 건설할 계획이나, 내년부터 10년 간 총
100만 호를 추가적으로 건설하여 장기공공임대주택 재고량을 금년 3.4%에서 2012
년에는 10% 수준으로 상향조정할 계획이다. 이를 위해 소요되는 총사업비 53조 원 중 재정에서 9.7조 원, 국민주택기금에서 21.2조 원을 지원하고 소요택지 2400 만 평 또한 적기에 공급할 계획이다. 내년부터 건설될 100만 호는 입주자의 소득 수준에 따라 적정한 규모의 주택에 입주할 수 있도록 평형(14~20평)과 재정지원<표 8> 국민임대주택 건설계획
(단위: 만 호) 구분 합계 ’03 ’04 ’05 ’06 ’07 ’08 ’09 ’10 ’11 ’12
물량 100 8 8 8 10 10 10 10 12 12 12
I형 30 2.4 2.4 2.4 3 3 3 3 3.6 3.6 3.6
II형 30 2.4 2.4 2.4 3 3 3 3 3.6 3.6 3.6
III형 40 3.2 3.2 3.2 4 4 4 4 4.8 4.8 4.8
· I 형(14∼15평) : 재정(30%), 기금(40%), 입주자(20%), 시행자(10%)
·II형(16∼18평) : 재정(20%), 기금(40%), 입주자(30%), 시행자(10%)
·III형(18∼20평) : 재정(10%), 기금(40%), 입주자(40%), 시행자(10%)
설을 활성화하도록 유도하는 것이 필요하다. 기 존 민간업체가 건설하여 5년간 임대한 후 분양 하는 공공임대주택을 매년 15만 호씩 건설하도 록 계획을 수립하고 있으나 앞으로는 민간업체 외에 리츠, 임대주택조합, 생명보험사 등 튼튼한 재무구조를 바탕으로 자금력을 갖춘 민간부문의 장기임대주택 시장 진출을 활성화하는 데도 주 력할 계획이다. 이를 위해 택지 및 세제측면의 애로사항을 해소하고 국민주택기금 지원을 확대 하여 민간부문의 장기임대주택 공급을 확대할 계획이다.
나아가 앞으로는 정부의 지원이 필요한 계층 을 보다 명확하게 설정하여 이들에 대한 지원을 강화할 계획이다. 소득수준 외에 최저주거기준을 함께 평가하여 현재 거주하고 있는 주택이 최소 한의 인간다운 생활을 영위하기 어려울 경우 주 택개보수 자금 지원, 임대주택 우선 공급, 주거환 경정비사업 우선 추진 등의 지원책을 마련하여 주거수준을 향상하는 데 주력할 계획이다. 이에 대해서는 주택종합계획 수립시 연차별 지원프로 그램을 마련하여 보다 구체화할 계획이다.
맺음말
우리는 인간생활에 필수불가결한 3대 요소 중 입고 먹는 문제는 해결하였으나, 사는 문제는 아 직 해결하지 못하고 있다. 1980년대 말에 부동산 파동을 겪었고 최근에도 저금리, 아파트 공급부 족 등 복합적인 요인으로 인해 이사철마다 집값 이 상승하는 어려움을 겪고 있다. 서민 생활안정
통해 시장의 체질을 개선해나가는 것이 필요하 다. 앞으로 정부에서는 보다 중장기적인 관점으 로 주택의 양적 부족 문제를 해소하고 질적 수준 을 개선하여 다양한 주택수요에 부응할 수 있도 록 노력할 계획이다.
이러한 정부의 노력이 결실을 맺어 집 걱정 없는 세상이 도래하길 기대해본다.
