개발제한구역 주민에 대한 지원·보상제도의 성과와 한계

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개발제한구역 주민에 대한 지원·보상제도의 성과와 한계

김중은 국토연구원 연구위원 (jekim@krihs.re.kr)

통상적으로 개발제한구역 제도라 하면 구역의 ‘지정 · 해제(실제로는 ‘해제’ 위주)’와 ‘보 전 · 관리’만을 생각하는 경향이 있다. 하지만 1998년 개발제한구역 제도가 구역지정으로 인한 과도한 재산권 침해에 대한 보상규정 미비로 헌법불합치 결정을 받으면서, 구역 내

‘주민(더 엄밀히 말하면 구역지정 이전부터 그곳을 삶의 터전으로 하시던 분들, 소위 원 주민)에 대한 지원과 보상’을 고려하지 않을 수 없게 되었다.

이와 같은 배경에서 현재 대부분의 개발제한구역 주민에 대한 지원 및 보상제도는 2000 년 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 「개발제한구역법」) 제정과 함께, 구역 내 획일적 규제로 불편을 겪어온 거주민들의 주거환경을 개선하고, 생활편익과 복지 를 증진하며, 과도하게 재산권을 침해받는 경우에 대해 이를 보상해주기 위해¹⁾ 도입된 것 들이다. 지금부터 각각의 제도가 도입된 취지와 그간의 성과 및 한계를 살펴보기로 한다.

머리말

1) 헌법재판소는 ‘개발제한구역 제도 자체는 합헌이나, 구역지정으로 인해 토지소유자에게 사회적 제약의 범위를 넘는 가혹 한 부담이 발생하는 예외적인 경우에 대해 보상규정을 두고 있지 않은 것에 대해서는 위헌 소지가 있다’라는 취지로 개 발제한구역 제도에 대한 헌법불합치 결정을 내렸음(헌법재판소 1998.12.24. 선고 89헌마214, 90헌바16, 97헌바78(병합) 결정, 윤정중, 이덕복, 김륜희 외 2011; 김중은, 이성원, 김다윗 외 2017, 28).

<그림 1> 개발제한구역 제도의 주요 구성

구역의 지정·해제

구역의 보전·관리

구역 내 주민 지원·보상

•집단취락지구 지정 및 해제

•자투리 토지(단절토지, 경계선 관통대지) 해제

•환경평가등급

•훼손지 복구제도

•지정(재지정) 및 해제기준

•해제 가능 총량

•개발제한구역 관리계획

•행위제한

•보전부담금

•주민지원사업

•토지매수제도(매수청구 및 협의매수)

•불법행위 단속 및 처벌(이행강제금)

•훼손지 정비사업

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제477호 2021 July

개발제한구역 내 일정 규모 이상의 취락²⁾이 형성되어 있는 지역을 ‘집단취락지구’로 지정 하여 건축규제를 완화하고(<표 1> 참조), 취락정비를 포함한 주민지원사업을 시행하여 취 락의 계획적인 정비와 거주민들의 생활 불편을 해소해오고 있다. 또한, 원칙적으로 취락 지구 안으로 구역 내 기존 건축물의 이축(移築)을 허용하여 무질서한 이축으로 인한 개발 제한구역의 추가적인 훼손을 방지하고 있다. 한편, 집단취락 내 주택호수가 20호(서울시 는 100호)를 넘으면 개발제한구역을 해제할 수 있으며, 지금까지 전국적으로 1800개소 이상의 집단취락이 개발제한구역에서 해제되었다.

취락에 거주하는 주민 입장에서는 집단취락지구로 지정되어 건폐율 · 용적률이 자연녹 지지역에 비해 완화되고 주민지원사업을 통해 도로개설, 주택개량, 생활비 지원 등의 혜 택을 받는 것보다, 토지의 자산가치를 높이고 엄격한 행위제한에서 벗어나기 위해 개발 제한구역에서 해제되는 것을 더욱 선호한다. 따라서 개발제한구역 해제 가능 여부를 판 단하는 취락 내 ‘주택호수’의 양적 기준(예를 들어 현행 20호 이상에서 10호 이상으로) 완 화나 ‘주택호수’ 산정기준(예를 들어 제조업소나 분할한 나대지 각각을 주택 1호로 인정해 달라는 식의³⁾) 완화 요구가 꾸준히 제기되고 있다.

지금까지 개발제한구역에서 해제된 대부분의 집단취락은 도로, 주차장 등의 기반시설

취락지구 내 건축규제완화 및 취락정비 등 지원사업 시행

2) 주택호수가 10호 이상이고 주택호수밀도가 1만㎡당 10호(시·도 조례로 5호까지 완화 가능) 이상인 취락.

3) 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 ‘대(垈)’이고 면적이 660㎡ 이상인 토지(이하 ‘분할 가능 나대지’라 함)의 경우, 현행 제도상(「개발제한구역법」 시행령 제16조 및 같은 법 시행규칙 제14조) 필지당 330㎡ 이상의 규모로 분할이 가능함. 집단 취락지구 지정을 위한 주택호수 산정기준에서는 분할 가능 나대지 각각을 주택 1호로 산정하고 있으나, 「개발제한구역의 조정을 위한 도시·군관리계획 변경안 수립지침」의 집단취락 해제를 위한 주택호수 산정기준에서는 분할 가능 나대지 를 주택 2호 이상으로 인정하지 않고 주택 1호만으로 산정하고 있음.

개발제한구역 내 집단취락지구

자료: 김중은, 김성수, 이우민 2019, 31의 표 Ⅱ-15.

<표 1> 집단취락지구 내 건축물의 용도 및 규모 등에 관한 특례사항

구분 개발제한구역

대지 건축행위 일부 가능 건축행위 가능

비(非)대지 건축행위 불가 이축 시 건축행위 가능

구역 내 신축이 금지된 건축물의 용도변경 가능 범위

제1·2종 근린생활시설 (단란주점, 안마시술소, 안마원,

노래연습장 제외),

종교시설, 교육원 및 연구소, 노유자시설, 박물관 및 미술관, 물류창고 (위험물 및 유독물질 저장창고 제외)

제1·2종 근린생활시설(단란주점, 안마시술소, 안마원, 노래연습장 제외), 종교시설, 교육원 및

연구소, 노유자시설, 박물관 및 미술관, 물류창고(위험물 및 유독물질 저장창고 제외) +

액화가스 판매소, 세차장, 병원, 치과병원 또는 한방병원

주택 및 근린생활시설의 건폐율/용적률

건폐율 60% 이하: 용적률 300% 이하 건폐율 60% 이하: 용적률 300% 이하 건폐율 20% 이하: 용적률 100% 이하 건폐율 40% 이하: 용적률 100% 이하

연면적 232㎡(단, 원주민인 경우는 300㎡) 300㎡

근거조항 영 제22조(허가 또는 신고의 기준) 및 별표2 영 제26조(취락지구 건축물의 용도 및 규모 등에 관한 특례)

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이 정비되지 않은 채 해제 당시의 상태로 방치되어 있다. 대부분의 지자체가 상대적으로 거주인구가 적은 도시 외곽에 위치한 이들 취락지역에까지 기반시설을 설치할 수 있는 재정여건이 안되기 때문이다. 또한 이미 개발제한구역에서 해제되었기 때문에 이후에 언 급할 개발제한구역 주민지원사업으로 기반시설을 설치할 수도 없다. 따라서 집단취락 내 양호한 정주환경 조성과 유지를 위해서는 집단취락의 개발제한구역 해제 요건을 완화하 기보다는 개발제한구역을 유지한 상태에서 취락지구 내 주민들의 생활환경과 복지 수준 향상을 위한 지원책을 확대하는 쪽으로 제도를 개선해 가는 것이 바람직하다.

국토교통부는 개발제한구역 내 규제로 인한 주민들의 생활 불편을 해소하고 낙후된 주거 환경 개선을 위해 지자체장이 신청하는 사업과, 누리길이나 여가녹지 조성과 같이 구역 의 보전가치를 증진하는 환경 · 문화적인 성격의 사업에 국비를 일부 지원⁴⁾하는 ‘주민지원 사업’ 제도를 운용하고 있다.

제도 도입 당시에는 주민지원사업의 유형이 생활편익사업과 복지증진사업으로 한정되 어 있었으나, 여건변화와 주민 요구에 따라 소득증대, 연구조사, 환경 · 문화사업 등에 이 르기까지 그 유형 및 범위가 점진적으로 확대되고 있는 추세다(<표 2> 참조).

주민지원사업은 지난 20여 년간 여러 사업유형 중에서도 도로, 주차장, 공원 등 주로 기반시설을 정비하는 생활편익사업에 편중(금액 대비 약 74%, 건수 대비 약 82%)되었다 (<표 3> 참조). 이러한 상황에도 불구하고 개발제한구역 내 열악한 정주환경과 지자체의

<그림 2> 집단취락지구 내 주택호수를 늘리기 위해 분할 가능 나대지를 필지 분할한 사례

자료: 김중은, 왕광익, 이형찬 외 2016, 104의 표 Ⅳ-2.

구역 주민의 생활 편익과 복지증진을 위한 사업에 국비를 지원(주민지원사업)

4) 사업에 필요한 비용은 국가가 보전부담금(국가균형발전특별회계)을 활용하여 지자체의 재정자립도에 따라 70~90% 범 위에서 차등하여 지원하고 있음.

○○ 집단취락지구 건축물 현황

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제477호 2021 July 자료: 김중은, 이범헌, 이민정 2017, 8의 표 1.

<표 2> 개발제한구역 주민지원사업의 유형

구분 사업 유형

생활편익 도로, 주차장, 공원, 상·하수도, 소하천, 오수처리시설, 통신망 등

복지증진 마을회관, 어린이 놀이터 등

소득증대 공동작업장, 공동창고, 주말농장, 자연생태 및 화훼마을 등

주택개량 노후주택 개축

연구조사 해제지역의 계획적 정비를 위해 지구 단위 계획수립사업

환경문화사업 누리길, 여가녹지, 경관(전통문화) 등

생활비용 보조 저소득층을 대상으로 학자금, 건강보험료, 통신비 등 생활비용을 세대당 60만 원 이내 현금 지급

<표 3> 연도별 사업유형별 주민지원사업 지원 현황

구분 계 2001-2016 2017 2018 2019 2020 2021

사업유형 건수 금액 건수 금액 건수 금액 건수 금액 건수 금액 건수 금액 건수 금액

3,902 13,718 2,833 9,367 244 824 213 837 200 859 189 881 222 950 생활편익 3,189 10,143 2,399 7,455 184 479 161 542 144 559 140 540 161 568

복지증진 113 345 93 268 3 14 4 16 5 19 1 1 7 27

소득증대 73 231 55 165 3 14 4 11 5 13 4 16 2 12

환경·문화 452 2,694 254 1,386 40 268 43 265 34 215 36 271 45 289

연구조사 6 12 6 12 - - - - - - - - - -

생활공원 58 245 20 50 13 45 - - 11 50 7 50 7 50

생활비용*

(지원가구) 11 48 6 31 1

(516) 4 1

(431) 3 1

(424) 3 1

(420) 3 1 (예정) 4

(예정) 주: *생활비용보조는 연도별 1건으로 집계.

자료: 국토교통부 내부자료.

(단위: 억 원)

재정 여건을 감안한다면, 향후에도 기반시설 정비 · 확충에 많은 비용이 투입되어야 할 것 으로 보인다. 또한, 거주민들의 고령화로 수요가 꾸준히 증가하고 있는 교통약자를 위한 수요대응형 교통서비스나 이동도서관, 이동건강버스와 같은 의료 · 문화 · 복지서비스에 대한 지원이 가능하도록 지원사업 유형도 확대해 나가야 할 것이다.

토지소유자의 재산권을 보장하고, 도시환경 보전 측면에서 녹지축 유지에 필요한 토지 등을 매수하여 국가가 관리(한국토지주택공사에 업무 위탁)하는 ‘토지매수제도’도 운영되 고 있다. 토지매수제도는 크게 ‘매수청구’와 ‘협의매수’로 나뉘는데, 우선 ‘매수청구제도’는 개발제한구역의 지정에 따라 개발제한구역 토지를 종래의 용도로 사용할 수 없어 그 효 용이 현저히 감소한 토지나, 토지의 사용 및 수익이 사실상 불가능하게 된 토지의 소유자 가 국토교통부 장관에게 그 토지의 매수를 청구할 수 있는 제도로, 1998년 헌법재판소 결

토지소유자의

권리를 보장하기

위한 토지매수제도

운영

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구역 내 주민의 주거·생활편익·

생업을 위한 시설의 설치 허용

5) 2016년 말(단, 창원권은 2015년 말) 기준.

6) 「개발제한구역법 시행령」 별표1(건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위) 5호에서 열거하고 있음.

정에 따른 개발제한구역 제도의 위헌 소지를 해소하기 위해 도입되었다. 한편 ‘협의매수 제도’는 개발제한구역 지정 목적을 달성하기 위해 필요한 토지 등을 매수하여 개발압력을 원천적으로 차단하고, 녹지축 유지에 필요한 토지 등을 국가가 매수하여 구역의 훼손을 방지하기 위한 목적으로 운영되고 있다.

토지매수제도 역시 보전부담금을 재원으로 하고 있으나, 지난 20년간 토지매수에 사용 된 금액은 연평균 500억 원을 밑돌고 있다(<그림 3> 참조). 개발제한구역이 지정된 지 반 세기가 지난 지금도 전체 개발제한구역 중 3분의 2는 개인 등이 소유하고 있는 사유지⁵⁾임 을 감안할 때, 국유지 확보를 통한 불법행위 근절과 토지소유자의 재산권 보호, 개발 가능 지의 사전비축 등을 위해서라도 개발제한구역 내 토지매수 규모를 확대해 나가야 한다.

‘개발제한구역(開發制限區域)’이라는 명칭에서와 같이 구역 내에서는 원칙적으로 모든 개 발행위가 제한된다. 하지만 주민, 특히 원주민의 정주환경 개선이나 생계유지 등을 위한 시설⁶⁾에 대해서는 예외적으로 입지를 허용하고 있다. 이들 허용시설은 크게 동식물 관련 시설, 농수산물 보관 및 관리 관련 시설, 주택, 근린생활시설, 주민 공동이용시설 등으로 구분된다.

그러나 법제도의 취지와는 달리, 개발압력이 높은 수도권(주로 하남, 남양주, 고양 등) 을 중심으로 구역 주민의 생업을 위해 예외적으로 허용한 시설(특히 축사, 온실, 버섯재 배사, 종묘배양장 등과 같은 ‘동식물 관련 시설’)과 관련된 불법행위(건축물 용도변경)가

<그림 3> 보전부담금 사용내역(2000-2020년)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 주민지원 토지매입 관리비

200 218 219

703 977 168

705 508 115

577 688

637

450 368 670

330 303

755 766 751 719 824 837 859

881 367 500

79

500 70

583 68

550 67

550 63

550 67

550 76

120

537 65 112

550 401

55

368 104 119

450 100 128

657 51

401 650

300

(단위: 억 원)

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7) 이행강제금 징수 유예(「개발제한구역법」 제30조의3)는 2014년 12월 31일부터 2020년 12월 31일까지, 훼손지 정비사업 (「개발제한구역법」 제4조의2)은 2016년 3월 30일부터 2020년 12월 31일까지 한시적으로 운영된 바 있음.

상당수 발생하고 있어 구역관리에 어려움을 겪고 있다(<그림 4> 참조).

이러한 불법행위에 대해서는 법에서 정하고 있는 절차에 따라 엄정하게 대처하여야 하나, 불법을 저지르고 있는 주민들의 경제적 부담을 이유로 불법행위에 부과하는 이행강제금의 징수를 유예하거나, 일부 토지를 공원 등으로 공공에 기부채납하면 동식물 관련 시설을 불 법으로 변경하여 이용하고 있는 물류창고 등을 양성화해주는 제도(소위 ‘공공기여형 훼손지 정비사업’, <그림 5> 참조)가 한시적으로 운영⁷⁾된 적이 있다. 이와 같은 불법행위에 대한 선 심성 입법 · 행정 때문에 법의 신뢰성 및 형평성에 대한 논란이 계속해서 제기되고 있다.

개발제한구역 제도를 논할 때에는 반드시 구역 내 주민을 고려해야 한다. 본인이 원하든 원하지 않았든 개발제한구역 지정 이전부터 그곳에 터전을 마련하고 살아온 사람들이 있 기 때문이다. 물론 1998년 헌법재판소가 개발제한구역 지정으로 인해 토지를 이전과 같 이 사용할 수 없거나 이를 통해 수익을 낼 수 없는 경우에 대해서만 보상해야 할 의무가

자료: 김중은, 김성수, 이우민 2019, 50의 그림 Ⅲ-4.

<그림 4> 개발제한구역 내 온실을 물류창고로 불법 용도변경하는 과정

<그림 5> 개발제한구역 훼손지 정비사업(예시)

경관녹지 및 물류창고 설치계획 현황(온실, 축사를 물류창고로 불법 용도변경)

<유리온실로 사용승인> <사용승인 이후 벽체 변경> <물류창고로 불법 용도변경하여 사용>

맺음말: 왜 ‘구역 내

주민’을 고려해야

하는가?

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있다고 판단하였기 때문에, 법률적으로 구역 내 모든 주민들의 재산권을 보장하는 방향 으로 제도를 운용해야 하는 것은 아니다.

하지만 지난 반세기 동안 개발제한구역 내 엄격한 행위 제한의 불편을 감수해 온 주민 [특히 준법(準法) 원주민]들에게는 정당하게 재산권을 행사하지 못하는 불만은 물론, 각 종 개발사업 등으로 인해 인접지역이 누린 막대한 부동산 가치 상승에 대한 상대적 박탈 감이 상시 내재되어 있다. 설령 본인 소유의 토지가 공공주택사업 등 각종 개발사업에 편 입되어 해제되더라도 개발제한구역이라는 이유로 헐값에 수용 당할 수밖에 없는 불합리 한 시스템에 또 한번 상실감을 느끼는 경우도 많다.

<그림 6> 개발제한구역 경계표석

2005년 8월 10일 이전 현재

2005년 「개발제한구역법 시행규칙」 개정으로 소위 ‘말뚝’이라 불리는 개발제한구역 경 계표석의 디자인이 과거에 비해 깔끔하고 세련되게 변경되었다(<그림 6> 참조). 단순히 경계표석 디자인이 바뀌었다고 이 말뚝을 매일 접하며 생활하는 구역 내 주민들의 마음 도 긍정적으로 바뀌었을까? 지난 반세기 동안 구역 내에 삶의 터전을 두고 법을 준수하 며 생활하고 계신 분들이 입은 마음의 상처가 치유될 수 있도록 실질적인 지원과 보상이 앞으로도 계속해서 유지되고 확대되어야 할 것이다.

건설교통부. 2006. 개발제한구역 제도혁신방안.

김중은, 김성수, 이우민. 2019. 개발제한구역 기능 강화를 위한 제도 개선 방안 연구. 세종: 국토교통부.

김중은, 왕광익, 이형찬, 김동근, 구형수, 이민정, 김성희, 박광호. 2016. 개발제한구역 해제취락 등 실태조사 및 제도개선 연구. 세종: 국토교통부.

김중은, 이범현, 이민정. 2017. 개발제한구역 주민지원사업 사업수행평가 연구. 세종: 국토교통부.

김중은, 이성원, 김다윗, 김태환, 김동근, 임지영. 2017. 광역적 도시공간구조를 고려한 개발제한구역 중장기 관리방안 연 구. 세종: 국토연구원.

윤정중, 이덕복, 김륜희, 박신원, 최대식, 지은주. 2011. 개발제한구역 40년: 1971-2011. 과천: 국토해양부.

헌법재판소. 1998.12.24. 선고 89헌마214, 90헌바16, 97헌바78(병합) 결정.

참고문헌