저출산 고령화사회의 노인복지정책
김경호7)
인구 고령화는 저출산 현상과 맞물려 있으며 경제․산업, 보건․복 지, 고용, 교육․문화 등 사회시스템 전반의 변화를 요구하는 사회구조 적인 문제이므로 범정부적 차원의 종합적․체계적 대비책이 필요하다.
최근 우리나라의 저출산․고령화 추세는 세계 어느 나라에서도 전례를 찾아볼 수 없을 정도로 빠른 속도로 진행되고 있어 이에 대처하여야 한 다는 다양한 목소리가 드높다. 때마침, 보건복지부 등 관련 중앙부처는
「참여복지 5개년계획: 2004-2008」에 ‘고령화에 대비한 노인복지정책 방향’을 반영시킨 바 있으며, 대통령비서실 소속의「인구․고령사회대 책팀」은 ‘저출산․고령사회대응을 위한 국가실천전략’을 발표하였다.
이 글은 고령사회의 노인복지시책은 이러이러해야 한다는 규범론적 접 근의 결과물은 아니며, 작금에 이르러 활발하게 논의되고 있는 저출 산․고령화시대의 노인복지정책의 현황 및 문제점 그리고 발전방안에 대하여 살펴보는 탐색적 시도이다.
1. 저출산․고령사회의 도래
1) 저출산․인구고령화의 현황 및 원인 가. 현황
우리나라의 출산율은 매우 빠른 속도로 저하되고 있는데 2002년도 합계출산율이 1.17로 세계 최저를 기록하였다. 2002년도 OECD 국가들 김경호 호남대학교 교수(사회복지학과). (전) 보건복지부 노인복지정책과장. 이
글의 초고는 필자가 노인복지정책과장으로 재직하던 시기에 쓴 것임.
의 평균 합계출산율이 1.6이었다는 점과 함께, 일본(1.32), 미국(2.01), 뉴질랜드(1.90) 등 선진국들의 합계출산율1)과 비교하여 보면 우리나라 의 저출산의 심각성이 어느 정도인지 쉽게 알 수 있다. 출생아 수는 10 년 전인 1992년도 74만 명에 비해 2002년에는 50만 명 수준으로 무려 33%가 감소하였다(통계청, 2001).
저출산은 인구의 고령화를 동반한다. 우리나라의 인구 고령화는 선 진국에서도 경험하지 못한 속도로 빠르게 진행되고 있다. 2000년에 고 령화사회에 진입한 이래 2019년에는 고령사회, 2026에는 초고령사회에 들어설 것으로 예측된다2). 즉, 고령화사회에서 고령사회로 가는데 19 년, 고령사회에서 초고령사회로 가는데 7년이 소요된다는 계산이다.
외국의 경우, 고령화사회에서 고령사회로 가는데 프랑스와 일본은 각각 115년과 24년이 걸렸으며 미국은 71년이 소요될 전망이며, 또한 고령사 회에서 초고령사회로 가는데 프랑스, 미국, 일본이 각각 41년, 15년, 12 년 소요될 것으로 예상되는 것을 보면 우리나라의 고령화 속도가 얼마 나 빠른지 가늠하여 볼 수 있다.
현재의 출산수준(합계출산율 1.17)이 지속될 경우 우리나라의 총인구 는 2017년에 4,925만명으로 절정에 이른 후 지속적으로 감소하여 2100 년에는 1,621만명으로 축소되고, 생산가능인구(15∼64세)도 2010년대를 정점으로 지속적인 감소추세가 진행되어 사회전체적인 조기 조로현상 이 발생할 우려가 제기되고 있다(대통령비서실, 2004: 3). 인구구조의 단절현상으로 인한 사회경제적 어려움을 방지하고 지속적인 성장동력 을 유지하기 위해서는 출산율을 장기간에 걸쳐 단계적으로 대체출산율 (합계출산율 2.1)수준에 접근시키는 방안을 마련하여야 한다.
나. 원인
저출산․고령화의 원인은 다양하다. 저출산의 원인으로서 가치관의 변화, 초혼연령 상승 및 미혼인구의 증가, 자녀양육 및 가사노동 부담의 1) 합계출산율: 가임여성(15-49세) 1명이 평생동안 출산하는 평균 자녀의 수.
2) 농어촌의 경우, 2002년 65세이상 노인인구의 비율이 15.8%에 달해 이미 고령사 회에 진입하였다.
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증가, 여성의 사회활동 참여증가 등이 거론되고 있으며(김승권, 2003:
10), 인구 고령화의 원인 가운데 가장 주요한 것이 평균수명의 연장이다.
미혼남녀의 혼인에 대한 태도조사 결과에 따르면, 미혼남녀의 29.1%
가 혼인은 ‘필수’가 아닌 ‘선택’으로 보고 있는 등 결혼에 대한 부정적 시각이 만연되어 있는데 특히 여성(41.5%)이 남성(19.9%)보다 두 배 이 상 부정적 혼인관을 가지고 있는 것으로 나타난 바 있다(김승권 외, 2003: 180). 또한, 자녀가치관의 변화는 가족의 재생산 기능의 약화로 이어지고 있다. 기혼부인(15∼44세)의 자녀 필요성에 대한 태도조사 (김승권 외, 2003: 222)에 따르면, 1991년의 경우 ‘반드시 자녀를 가져야 한다’는 전통적인 가치관을 지닌 기혼부인의 비율이 90.3%에 이르렀으 나 1997년에는 73.7%로, 2000년에는 58.1%로 급격히 감소하였다.
초혼연령의 상승과 그에 따른 미혼인구의 증가 현상도 저출산의 주 요한 원인이다. 주 혼인 연령인 20∼30대 인구의 감소, 학업연장과 경 제활동 등에 따른 혼인 지연 및 출산 기피, 독신생활 선호 등 태도변화 로 말미암아 혼인감소 추세가 지속되고 있기 때문이다. 여성의 평균 초혼연령은 1992년 25세에서 2002년 27세로 2년 상승하였으며 모(母) 의 평균 출산연령도 1992년 27.4세에서 2002년 29.7세로 2.3년 상승하였 다. 여성의 초혼연령의 상승은 자발적인 미혼상태를 선호하는 것을 의 미하며, 이는 여성들이 혼인에 대한 가치부여를 낮게 하고 있는데다가 혼인 후에도 출산 및 자녀양육부담으로 인하여 자아성취욕구를 충족시 키기 어려울 것이라는 우려를 하고 있음을 반영하고 있다고 보여진다.
특히, 자녀양육 및 가사노동 부담의 증가는 주목할 만한 저출산의 원 인이다. 양육과 가사노동에 대한 책임이 여성에게 편중된 사회적 분위 기는 여성의 출산기피현상으로 이어지고 있으며 1∼2명의 자녀를 선호 하는 소자녀관의 정착에 일조하고 있다. 자녀수의 감소에도 불구하고 양육부담이 오히려 증가하여 출산기피현상을 확산시키는 악순환이 초 래되고 있기도 하다. 전체가구의 월평균 자녀양육비는 132만원으로 1 가구의 월평균 소비지출액 234만원의 56.6%에 이른다는 조사결과도 있다(김승권 외, 2003: 309).
“남성―일(직장), 여성―가정”이라는 전통적 성역할(性役割)의 분리 는 퇴색된 지 오래고 여성의 경제활동 참여가 늘어나면서 일과 가정에 서의 양성평등 욕구가 증대되고 있다. 2002년 미혼여성의 경제활동참 가율은 48.1%, 기혼여성의 경제활동참가율은 40.1%이었으며 특히 기혼 여성의 경제활동 참여가 지속적으로 증가하고 있다(홍미령, 2003: 17).
불임으로 인하여 자녀가 없는 가구는 약 64만 가구(14.5%)로 추정되 고 있으나 불임치료 비용이 고액이고 치료기구의 대부분이 높은 관세를 부담하여야 하는 수입품이라 불임가족의 경제적 부담이 과다한 실정이 다. 성개방풍조 및 성윤리관의 혼란 등에 따른 청소년기의 임신 및 인 공임신중절은 건전한 모성과 건강한 자녀 출산에 심각한 위해를 끼치고 있으며, 셋째아 이상의 출생성비가 1992년 194.5에서 2002년 141.2로 감 소하였지만 여전히 강한 남아선호사상이 남아있어 여아(女兒)일 경우 인공유산 비율이 높은 것으로 보인다.
보건의료수준의 향상, 국민들의 영양상태의 개선 및 건강에 대한 관 심 증가 등으로 평균수명이 연장되고 있어 노령인구가 급증하고 있다.
2001년 현재 평균수명은 76.5세(남자 72.8세, 여자 80.0세)로서 1981년 66.2세, 1991년 71.7세 보다 각각 10.4세와 4.8세가 늘어났다. 향후 각종 암, 순환기 질환 및 각종 사고사에 의한 사망원인이 제거되거나 감소된 다면 남자는 11.0년, 여자는 6.5년 정도 수명이 연장될 수 있다는 견해 (대통령비서실, 2003: 6)가 설득력을 얻고 있는데 앞으로 급증하는 노인 의료비 증가문제 등 건강증진대책에 대한 관심이 높아질 전망이다.
2) 고령사회의 영향 및 전망 가. 경제성장의 둔화
저출산․인구고령화는 노동공급의 감소, 노동생산성 저하, 노령인구 증가에 따른 저축율 하락, 소비 위축, 투자 감소, 재정수지의 악화 등을 초래하여 경제성장을 둔화시킬 것으로 예상된다. 그러나, 저출산․인 구 고령화 자체가 경제성장을 둔화시키기보다는 연금․의료제도, 복지 서비스 및 노동시장 구조 등 기존의 제도가 저출산․고령화시대에 정
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합(整合)되지 못함으로써 경제성장이 저해되는 측면이 더 클 것이라는 견해도 제시된 바 있다(대통령비서실, 2004: 8). 이 견해에 따르면, 저 출산․고령화가 경제성장에 미치는 효과는 제도개선 노력 및 정책의지 에 따라 달라질 수 있게 된다.
나. 노후보장을 둘러싼 세대간 갈등 첨예화
저출산․고령화 추세에 따라 생산가능인구는 감소하고 피부양 노인 인구가 급증함으로써 생산가능인구의 노년부양비는 크게 증가할 것으 로 전망된다. 2002년(노년부양비: 11.1)에는 생산가능인구 10명이 노인 1명을 부양하였으나 2020년(21.1)에는 생산가능인구 5명이 노인 1명을 부양하게 되며 2040년(54.4)에는 생산가능인구 2명이 노인 1명을 부양 하게 됨으로써 부양부담이 급속하게 가중될 것으로 예상된다. 우리나 라의 부양부담은 OECD 국가 가운데 가장 빠른 속도로 증가할 것으로 전망되는데 향후 경제성장의 결과를 분배하고 재분배하면서 경쟁과 갈 등을 심화시킬 요인으로 작용할 가능성이 매우 크다. 연금제도 등 노 후소득보장제도에서도 “부담의 형평성―급여의 적정성”이 확보되지 않 으면 후세대에 과중한 부담을 전가하게 되고 장기재정이 불안하여 ‘지 속가능한 제도’로서의 존립위기를 맞게 될 위험성이 크다.
다. 노동시장의 변화
저출산․고령화는 노동력 규모의 감소와 구성의 고령화를 초래하여 노동력의 양적․질적 변화를 유발시킬 것이다. 즉, 고령자 노동공급은 증가하고 청년인구는 감소되어 환경변화에 대한 적응력 및 경제의 활 력이 저하된다. 따라서 산업인력의 고령화는 우리 경제의 성장주력산 업의 고령화를 초래하여 성장잠재력을 저하시키고, 특히 과학․공학분 야의 고령화는 젊은층의 이공계 대학 기피현상과 맞물려 첨단기술인력 분야에서도 공백상태가 우려된다. 요컨대, 인구 고령화는 산업구조 변 화 등 환경변화와 맞물려 임금․정년제 등 고용관행 전반에 영향을 미 칠 전망이다. 앞으로 노동력 부족문제를 해결하기 위해서는 여성 및 고령자 고용확대의 필요성이 더욱 중요하게 대두될 전망이다.
라. 재정금융 및 산업구조의 변화
인구의 고령화로 인해 국민연금 수급율(수급자/가입자)이 급증하고 현행 저부담―고급여 체제가 유지된다면 2047년에는 기금이 완전히 소 진되는 등 연금재정이 불안정하여 심각한 연금재정위기에 직면할 우려 가 제기되고 있다. 또한 군인․공무원 및 사립학교 교직원 등 공적연 금의 적자규모가 기하급수적으로 증가하여 국가재정에 과중한 부담을 지울 전망이다. 따라서 세대간 공평한 부담을 위해 보험료 및 급여수 준의 조정 등 구조개편이 시급하게 이루어져야 한다는 의견이 제시되 고 있다. 뿐만 아니라, 인구고령화로 인해 국가의 재정수지는 장기적으 로 악화될 것이다. 저출산에 따른 근로인구의 감소는 조세수입 및 사 회보장기여금 등의 수입을 지속적으로 감소시키는 반면 노인인구의 증 가는 연금수급자의 증가 및 노인 의료 및 복지비용 등 재정지출의 급증 으로 이어져 재정수지에 악영향을 미칠 것이기 때문이다. 한편, 노인복 지산업(실버산업)의 증가 등 금융․산업구조의 변화도 예상된다. 앞으 로 등장할 실버세대는 높은 수준의 교육을 받고 공적 소득보장정책 등 으로 구매력을 갖춘 계층이며 이들은 청장년층에 비해 안전자산을 선 호할 것이므로 금융시장에서도 노후대비 목적으로 가입하는 장기금융 상품의 수요증가가 예상된다.
마. 사회복지부문의 변화
저출산․고령사회에서는 개인주의적 가치관의 확산, 핵가족화, 여성 의 사회참여 증가 등으로 가족 자체의 부양기능이 약화되고 자녀양육 및 노인부양은 국가․사회 및 가족 공동책임으로 전환될 것으로 예상 된다. 또한, 평균수명의 연장 등에 따라 가족주기가 변화하여 노인부부 끼리 생활하는 기간과 배우자 사별 후 여성노인이 혼자 생활하는 기간 이 길어짐에 따라 일상생활에 지장이 있는 노인들에 대한 수발서비스 를 제공하기 위한 사회비용이 크게 늘어날 것이다. 나아가, 노인인구의 증가는 노인질환에 대한 의료․요양서비스의 수요를 증가시켜 사회적 비용과 국가재정부담을 증가시킬 것으로 전망된다. 예컨대, 치매․중
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풍 등 요양보호를 필요로 하는 노인이 2003년에는 65세 이상 노인의 14.8%인 59만명으로 파악되고 있으나 2010년에는 79만명, 2020년에는 114만명으로 급격히 증가할 것으로 예상된다. 장기요양을 필요로 하는 노인에 대한 서비스의 잠재적 비용은 2003년 현재 약 4조원으로 추계 되었으며 2020년에는 현재가격 기준으로 8조원을 상회할 것으로 전망 된다(홍미령, 2003: 20).
그러나, 건강보험 재정의 누적적자, 낮은 보험료, 한시법에 근거한 재 원조달 등으로 재정불안요인이 상존하고 고액․중증질환에 대한 보장 성이 미흡하며 건강보험의 3개월 초과 체납자가 전체의 15%에 이르는 등 의료보장의 사각지대가 발생하여 고령사회의 노후보장에 위협으로 작용하고 있어 대책마련이 시급한 실정이다.
3) 우리나라의 노인복지 수준의 국제비교 가. 사회복지지출 부문
2001년 우리나라의 사회복지지출은 약 47조 9,952억원으로 추계되며 이는 경상GDP의 8.79% 수준이다(고경환 외, 2003: 107-109). 우리나 라 사회복지지출을 OECD 추계방법에 따라 제도적으로 재분류하여 그 백분율을 살펴보면, 사회보험(연금, 의료보장, 산업재해보상보험, 고용 보험)이 45.4%로 가장 높으며 기업복지(법정퇴직금, 출산휴가급여, 유 급질병휴가급여)가 28.9%, 공공복지서비스(시설보호, 재가복지, 근로복 지, 보건의료)가 14.0%, 공공부조(생활보호, 재해구호, 귀순북한동포보 호) 11.0%, 그리고 민간복지서비스(취약계층을 위한 교통․통신요금의 감면액) 0.7%의 순으로 구성되어 있다.
우리나라의 GDP 대비 사회복지지출(2001년: 8.70%)은 OECD 회원 국 중 복지후진국이라 불리는 미국(1998년: 14.96%)이나 일본(1998년:
15.05%)에 비하여 낮은 편이며, 특히 30%를 넘는 스웨덴(1998년:
31.47%)과 덴마크(1998년: 30.10%)에 비하면 매우 낮은 실정이다.
그런데, 사회복지지출 수준에 영향을 미치는 요인(경제수준과 인구 고령화 수준 등)을 무시한 단순한 국제비교는 개별국가의 상대적 위상
을 파악하는데 한계가 있다는 지적이 있다(고경환 외, 2003: 119). 즉, OECD 주요 회원국들의 국민부담율과 인구고령화 수준이 우리나라에 비해 1.6 내지 2배 이상 높은 상태이며 이에 따라 이들 나라의 복지지 출 수준이 지속적으로 빠르게 증가하고 있는데 이를 감안하지 않은 단 순비교는 우리나라의 복지위상을 과소평가하게 된다.
나. 노인소득보장 부문
우리나라 노인들의 주소득원은 자녀 등에 의한 사적이전소득(私的移 轉所得)이므로 우리나라는 전형적인 사적이전소득에 의존하는 국가군 에 속하는 반면, 독일․일본․미국은 공적연금에 의한 공적이전소득(公 的移轉所得)이 주요한 소득원이기 때문에 노후소득보장에서 공적연금 이 상당히 중요한 역할을 수행하고 있다. 우리나라의 경우, 1980년 60 세 이상 노인의 주소득원을 조사한 결과 사적이전소득이 75.6%, 근로 소득이 16.2%, 자산소득이 5.5%, 공적이전소득이 2.0%이었으나, 1995 년 조사에서는 사적이전소득이 56.6%를 차지하여 1980년 조사에 비해 약 20%포인트 감소하였고 공적이전소득은 6.6%로 여전히 절대비중은 낮으나 1980년에 비해 세 배 이상 증가하였다. 이처럼 주소득원이 사 적이전소득인 노인의 비중은 감소하고 공적이전소득이 주소득원인 경 우의 비중이 증가하는 것은 일본․대만․미국 등 외국에서도 흔히 발 견된다(보건복지부, 2002: 8).
다. 노인의료 및 복지서비스 부문
우리나라의 전체 국민의료비 지출에서 노인의료비가 차지하는 비중 은 노인인구 점유율에 비하여 2-3배 높은 수준이다. 우리나라의 노령 화율이 선진국에 비하여 절반 수준에 불과하여 노인의료비 비중도 선 진국의 1/2 수준에 머무르고 있으나, 인구 대비 의료비 비중은 선진국 의 패턴을 보여 높은 수준이다. 독일과 일본이 노인의료비 증가문제에 대처하기 위하여 요양보험제도를 도입하였다는 것은 잘 알려진 사실인 데, 현재 우리나라도 유사한 시스템을 도입하기 위한 준비를 하고 있다.
OECD 주요국의 노인복지서비스 지출수준은 GDP 대비 약 0.18∼
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2.49%이나 우리나라의 노인복지서비스 지출은 0.08% 수준이다(보건복 지부, 2002: 10). 1998년의 경우 GDP 대비 노인복지서비스 지출은 스 웨덴 2.49%, 덴마크 1.82%, 영국 0.50%, 일본 0.27%, 포르투갈 0.21%, 스페인 0.18%에 이르렀다.
1990년대 들어 재가 장기요양서비스를 받는 65세 이상 노인비율은 북유럽 국가인 덴마크, 핀란드, 노르웨이, 스웨덴 등은 13∼24%로 매우 높지만, 우리나라는 그 수혜율이 0.5%에 불과하다. 또한, 시설 장기요 양서비스를 받는 65세 이상 노인비율은 OECD 국가의 평균 시설보호율 이 3∼5%에 이르는 반면, 우리나라의 시설 장기요양서비스 수혜율은 0.60%에 불과한 상태이다(보건복지부, 2002: 11).
2. 저출산․고령사회에 대응하는 국가실천전략 및 핵심과제
1981년 노인복지법이 제정된 이래, 명칭이야 여하튼 간에 수많은 노 인복지대책이 수립되어 시행된 바 있다. 그런데, 저출산․고령사회에 대비하는 국가의 복지정책방향은 이제 ‘노인복지’만의 대책일 수는 없 으며 다양한 정책분야와 유기적인 관련을 맺으면서 정책이 수립되고 집행되어야 그 실효성을 담보할 수 있다는 인식이 널리 퍼져있다. 현 정부 출범이래 저출산․고령사회에 대응하는 범정부적인 대책방안이 대통령비서실 인구․고령사회대책팀이 보건복지부 등 6개 관계부처와 협조하여 제35회 국정과제보고회의(2004.1.15)에 보고한「저출산․고령 사회 대응을 위한 국가실천전략」에 집약되어 있다. 이 로드맵에는 다 음과 같이 4개 정책분야에 걸쳐 20개의 정책과제가 제시되어 있다.
첫째, 인구․가족정책분야이다. 적극적인 출산안정화 정책을 추진하 기 위하여 혼인․가족 및 양성평등의 가치관을 정립하고, 출산과 자녀 양육지원을 강화하기 위해 아동수당 도입검토 및 교육비․세제혜택 확 대 등 사회적 지원시책을 강화한다. 가정과 직장이 양립할 수 있는 환 경을 조성하기 위해 산전․후 휴가급여 및 육아휴직 지원 확대 등 지원 방안을 마련하고 보육사업을 확충하고 내실화한다. 인구자질 향상정책
의 일환으로 생애주기별 건강관리체계를 구축하며 적극적인 출생성비 불균형 해소대책을 추진한다.
둘째, 고용․인력정책분야이며, 이 분야의 목표는 고용 및 일자리 확 대를 통한 성장기반의 강화이다. 제도 및 고용관행의 개선을 위해 임 금․직무체계를 합리적으로 개선하고 정년․연령차별을 개선하며, 고 용기회 확대 및 능력개발을 유도하기 위해 중고령자 고용촉진 및 능력 개발을 지원하며 고용규제 완화 및 건강증진을 위한 지원을 확대한다.
셋째, 보건․복지정책분야이다. 다층연금체계 도입 검토 및 사각지 대해소를 통해 안정적인 노후소득을 보장하며, 공적노인요양보험제도 를 도입하고 생활체육 활성화 등의 사업으로 건강한 노후생활을 보장 하며, 노인 사회참여 활성화 및 노인 주거환경개선 등을 통해 교육, 여 가․문화생활 향상에 기여한다.
넷째, 재정․금융정책분야이다. 재정 효율성을 제고시키고 세입기반 을 확충하며 실버산업을 육성함으로써 재정수지균형과 산업구조 개편 을 추진하며, 연기금의 시장 안정기능을 강화하고 장기금융인프라를 구 축하는 등 금융․자본시장의 효율화를 증진시킨다.
3. 고령화 사회의 노인복지정책
2004년 1월 보건복지부 등 복지관련 6개 중앙행정기관이 공동 발표 한 『참여복지 5개년계획』에 의하면 저출산․고령화사회에 대응하는 노인복지정책은 ‘건강하고 활력있는 노후생활’이라는 정책비전을 가지 고 있다. 또한, 이 목표를 달성하기 위하여 첫째, 사회적 연대를 통한 자립지원을 확대․강화하며, 둘째 보람있는 여생을 보낼 수 있는 환경 을 구축한다는 정책방향을 제시하고 있다. 참여복지 5개년계획의 정책 분야는 ‘노후소득보장 체계의 개선’, ‘공적노인요양보장체계의 구축’, ‘사 회참여의 확대’ 등으로 대별되며, 이러한 정책과제를 원활히 수행하기 위하여 관련법과 행정조직의 정비 등을 통한 추진체계의 구축을 특히 강조하고 있다(보건복지부, 2004a: 305).
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앞서 언급한 바와 같이, 인구․고령사회대책팀이 발표한「저출산․
고령사회 대응을 위한 국가실천전략」은 노인보건복지정책 뿐만 아니라 인구․가족정책, 고용․인력정책, 재정․금융정책 등 다양한 관련분야 를 포괄하고 있다. 그 가운데 노인보건복지정책의 주요 정책분야로서
‘안정적 노후소득보장’, ‘건강한 노후생활보장’, ‘교육, 여가․문화향상’을 들고 있는데(대통령비서실, 2004: 15), 이러한 정책방향은 참여복지 5개 년계획과 맥을 같이하는 것으로 여겨진다.
이상과 같은 맥락 속에서 보건복지부의 노인복지시책은 다음과 같이 몇 가지 주요사업으로 정리될 수 있다. 이 글의 목적은 현행 노인복지 정책의 세부내용을 망라하여 설명하는 것이 아니라, 논의할만한 의의가 있다고 생각되는 주요사업만을 선별하여 심도있게 살펴보는데 있다.
아래에 설명된 개별사업들은 상호간에 유기적인 관련을 맺고 있으며 몇몇 사업들은 서로 중첩된 감이 없지 않으나(예컨대, 노인일자리 마련 사업은 그 자체로서 중요한 독립사업이지만 노후소득보장사업의 일환 으로 볼 수도 있음), 각각의 사업이 그 자체로서 주요한 현안과제이므 로 각 사업별로 별도로 다루기로 한다.
1) 노후소득보장제도의 개선
노후소득을 보장하기 위한 사업으로는 크게 보아 국민연금제도, 빈 곤선 이하의 노인계층을 대상으로 하는 기초생활보장제도, 그리고 이 두 제도를 보완하는 경로연금제도가 있다. 2003년 현재, 국민연금제도 의 미성숙으로 인해 공적으로 소득보장을 받는 65세 이상 노인인구는 전체 노인인구 397만 명의 41.1% 수준(163만 명)이다. 다시 말하면 전 체노인의 58.9%가 공적소득보장제도에서 배제되고 있다. 2010년에는 전체노인의 47.9% 정도가 이러한 사각지대에 놓일 전망이다.
가. 경로연금
경로연금은 생활보호대상 노인에게 지급하여 오던 노령수당제도 (1991년부터 시행)에 차상위 저소득노인을 사업대상으로 하는 무갹출 노령연금을 결합하여 1998년 7월부터 시행하고 있는 제도이다. 제도의
명칭은 경로‘연금’이지만 가입자(수혜자)가 부담하는 기여금이 없으므 로 사실상 공적부조사업의 일종이다. 경로연금제도가 도입되던 시기는 국민연금제도를 도시지역까지 확대하여 전국민연금시대를 실현하던 때 로서 당시에 고령으로 국민연금 가입이 어려운 노인 중 저소득층 노인 을 위한 한시적인 소득지원제도가 필요하게 되었으며 그 결과로 경로 연금이 태동하게 되었다.
경로연금의 수급자격은 65세 이상의 국민기초생활보장제도 수급자이 거나 차상위저소득 노령계층으로서 1933년 7월 1일 이전 출생자이다 (노인복지법 제9조 1998년 7월 1일 현재 주민등록법상 65세 이상인 사람이라고 규정됨). 따라서 차상위저소득층의 경우, 2003년 7월 현재 경로연금 수급가능 연령기준은 만 70세이다. 제도 도입 당시에는 차상 위계층에 대한 자격기준을 연령기준으로 설정하지 않고 출생한 연도를 기준으로 하였다. 다시 말하면 차상위계층 수혜대상자의 사망으로 인 해 수혜대상자가 점차 소멸하도록 설계되었다는 것을 의미한다. 즉, 장 기적으로 경로연금제도는 차상위저소득 노인을 대상으로 하는 무갹출 노령연금의 기능은 없어지게 되며 기초생활보장 수급자에 대한 부가급 여의 기능만 남게 된다.
경로연금 수급대상자의 소득기준은 본인․배우자․부양의무자의 월 소득을 합산한 금액을 가구원 수로 나누어 얻은 월평균소득액이 전년 도 도시근로자가구의 1인당 월평균소득의 65%이하인 경우이다(노인복 지법시행령 제15조). 재산기준은 본인 및 부양의무자의 가구별 재산을 합산한 금액이 본인 및 부양의무자의 가구별 기본재산액(국민기초생활 보장법 제2조 제9호의 규정)의 100분의 75를 합산한 금액 이하인 경우 이다. 또한, 보건복지부 장관은 부양의무자가 국민기초생활보장법시행 령 제4조 또는 동령 제5조의 규정에 해당하는 때에는 부양의무자 선정 기준을 완화하여 정할 수 있다.
지난 5년간 경로연금수급대상자는 꾸준한 증가추세를 유지하고 있 다. 1999년 57만명이었던 수급자가 2003년에는 62만명 수준으로 증가 한 것이다. 경로연금의 지급단가도 지속적으로 향상되었다. 1999년에
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2만원∼5만원이었던 경로연금액이 2003년에는 3.5만원∼5만원 수준으 로 인상 지급되었다.
그런데 경로연금은 현재 몇 가지 문제점이 노정되어 제도개선을 위 한 중대한 기로에 놓여있다고 보여진다. 첫째, 차상위저소득층에 대한 지급대상자 확대 문제이다. 현재 65세 이상 전체노인의 15.5%인 62만 명에게 경로연금이 지급되고 있으므로 전체 노인을 위한 소득보장정책 으로서는 미흡한 면이 있다. 뿐만 아니라, 현행 지급기준에 따르면 차 상위계층 지급대상자의 연령하한선이 매년 1세씩 상향조정되며 이로 인해 사각지대가 발생하고 있다. 2003년의 경우 만70세이상의 연령이 라야 경로연금수급권자에 해당되므로 차상위 노인계층이라 할지라도 65∼69세 노인은 제외되고 있다. 이 점은 제도 설계 및 도입당시에 예 견된 문제였다고 할 수 있으므로 새로운 정책적 검토가 필요한 시점이 다. 둘째, 지급수준의 인상문제이다. 급여수준을 인상할 경우, 국민연 금의 특례노령연금 수급자의 연금수준(1등급 5년 가입시 7만3천원)과 형평성의 문제가 발생하게 된다. 다시 말하면, 국민연금 급여수준이 기 초생활보장제도에서 지급하는 부가급여 수준보다 낮을 가능성이 상존 하여 경로연금제도가 저소득층의 국민연금 참여유인에 저해요인으로 작용할 가능성이 있다. 이상과 같은 여러 가지 문제점을 고려하여 경 로연금제도의 개선방향을 종합적으로 검토할 시점인데, 보건복지부는 2004년도에 ‘노인생활실태 및 소득조사’를 실시하여 노인의 생활실태 및 욕구현황을 파악한 뒤 이를 바탕으로 경로연금제도에 대한 개선방 향을 확정할 계획임을 밝히고 있다.
나. 국민연금
현행 국민연금제도는 저출산․고령화 시대에 접어들면서 저부담―고 급여 체제, 연금수급자 증가 등으로 인해 2036년 연금기금수지가 적자 로 돌아설 전망이며 2047년에는 기금고갈이 예상된다. 즉, 장기적인 재정불안정 때문에 제도의 지속가능성이 도전받고 있어 제도개선의 압 력이 증대되고 있다.
정부는 2070년까지 연금재정의 안정을 이루기 위해 2003년 정기국회 에 국민연금법 개정안을 제출하였으나 정치권의 합의를 이끌어내지 못 한 채 아직까지 국회에 계류된 상태이다. 개정안의 주요 내용을 살펴 보면, 현행「저부담―고급여」체계를「적정부담―적정급여」체계로 전 환하여 세대간 형평성을 확보하고, 고령사회에 대비하기 위해 현행 9%
인 보험료를 2010년부터 2030년까지 단계적으로 15.9%까지 인상하며, 현행 60%인 급여수준(소득대체율)을 2004∼2007년에는 55%, 2008년부 터 50%로 조정하는 방안이다. 이상과 같은 제도개편 방향은 불가피한 면이 있으나, 국민연금제도의 장기 지속 가능성, 사각지대 해소, 급여수 준의 적정성, 근로자와 자영자 사이의 형평성 문제, 퇴직금과의 연계 및 기업부담 증가 등의 문제점 때문에 기초연금을 포함한 다층체계의 구 축이 필요하다는 의견도 제시되고 있다(대통령비서실, 2004: 42).
뿐만 아니라, 보건복지부는 국민연금제도의 미성숙으로 인한 사각지 대를 해소하기 위한 대책을 강구하고 있다. 국민연금제도와 공적부조 에서 제외된 현재의 노령계층과 국민연금제도에 가입은 하였으나 적용 제외 또는 납부예외 등으로 가입기간을 적립하지 못하는 미래의 노령 계층이 그 대상이다. 현재 민간 전문가 중심의 사업추진체계가 구축되 어 있으며 앞으로 이 사각지대해소대책위원회가 실현가능성이 높은 사 각지대 해소방안을 마련할 것으로 기대되고 있다(보건복지부, 2004b).
2) 노인 일자리 마련사업
가. 향후 5년 동안 30만개의 노인일자리 창출
저출산․고령화 사회가 도래함에 따라 노년기가 길어지고 일할 의사 와 능력이 있는 건강한 노인이 증가하며 이들의 경제적 자립에 대한 욕 구가 커지기 마련이다. 노인이 취업을 하게 되면 먼저 근로수입으로 인한 부가가치가 늘어나 국민소득이 증대된다. 뿐만 아니라, 임금에 기 초하여 부과되는 사회보험료와 소득세 등이 늘어나 기업의 입장에서도 부가가치와 이윤이 증대되고 국가입장에서는 법인세 등 조세수입이 늘 어난다. 한편, 연금지급액이 감액되어 사회보장 지출이 축소되기 때문
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에 이중적인 의미에서 재정지출이 확대되어 사회전체적인 부가가치가 증대되는 것이다(선우덕, 2003a). 결국, 사회보장비용의 절감을 위해서 는 노인에게 일자리를 제공하여 가용인력을 최대한 활용하고 사회보장 비용 증가에 따른 재정압박을 감소시키는 방안이 정책과제로 대두되기 마련이다(양철호, 2003: 9).
현재 전체 노인의 67.4%가 자녀 등으로부터 생계비의 전부 또는 일 부를 지원받아 생활하고 있는 것으로 파악되고 있으나 노인의 경제활 동 참가율은 30.7%로 낮은 수준이다. 2002년 65세 이상 비취업 노인인 구 280만명 가운데 고령이나 건강문제 때문에 취업이 곤란한 경우를 제외하면 약 30만명 정도의 노인이 취업할 의사와 능력이 있으나 일자 리가 제공되지 못하여 취업하지 못하고 있는 것으로 보인다.
직업의 종류는 계속 세분화․전문화 되어 2만여 개에 이르고 있으나, 정부에 의해 고령자적합직종으로 선정된 직종 수는 160개 정도에 불과 한 실정이다. 그나마 고령자적합직종으로 선정된 직종도 단순노무직이 주류를 이루고 있어 노인의 다양한 경력을 반영한 취업수요를 충족하 지 못하고 있다.
노인 일자리 문제는 교육․복지․노동․경제 등 다양한 분야와 관련 이 있기 때문에 업무영역을 명확히 구분하기 어려운 측면이 있다. 노 인취업 활성화를 위해서는 먼저 정부 내에서 부처의 특성과 기능에 맞 게 업무영역을 설정하고 이를 조정할 수 있는 조직을 활용하여 보다 체 계적이고 효율적인 사업추진이 이루어져야 한다. 보건복지부(노인취업 알선센터 70개소), 노동부(고용안정센터 168개소, 고령자인재은행 36개 소) 등 공공 및 민간취업지원기관 사이의 연계부족 등 취업알선정보의 공동활용이 미흡하여 민간기업은 인력수요가 있음에도 필요한 인력을 확보하는데 커다란 어려움이 있다는 지적도 제기된다.
또한, 노인과 고령자, 취업과 일자리, 노인의 경제활동과 자원봉사활 동 등 서로 연관이 있으면서도 명확하게 개념정의가 되어 있지 않은 분 야에 대해서는 시급히 체계를 정비하여야 한다.
정부는 2008년까지 30만개의 노인일자리를 창출하겠다는 계획을 발
표한 바 있다. 노인을 위한 사회적 일자리를 창출하고 노인 일자리 전 달체계를 구축하여 일자리 미충원 문제를 해소하겠다는 복안이다.
나. 사회적 일자리 창출
정부는 사회적 일자리 창출사업의 일환으로 복지나 환경영역 등에서 사회적 요구가 매우 크지만 여러 가지 이유로 민간기업이 진입하지 못 하고 있는 분야의 사업을 개발하고 향후 안정적인 일자리로 정착될 수 있도록 제도화함으로써 새로운 고용을 창출할 계획임을 밝히고 있다 (대통령비서실, 2004: 79). 노인요양보험제도의 도입과 관련하여 새로 이 창출되는 일자리, 공공복지시설의 야간운영과 관련된 신규 일자리, 지역별로 특화된 문화사업 클러스터 조성을 통한 관광자원 개발과 농 어촌 체험관 등 프로그램 개발과 관련된 새로운 일자리 창출 등이 그 예가 될 것이다.
우선 공공근로사업을 사회적 일자리로 전환시키는 일을 중점적으로 추진하며, 앞으로 새로운 일자리를 적극 발굴하여 중장기적으로는 노인 등 취약계층이 공동으로 공공분야에서 ‘사회적 기업’을 창설․운영할 수 있도록 지원한다는 내용이다. 2004년에는 숲/생태해설가, 거리환경 개선, 문화유산해설, 급식지도원, 어린이집 보조, 1-3세대 교육, 가사도 우미, 지역지킴이 등 8대 중점분야에서 모두 2만여 개의 사회적 일자리 를 만들 계획이다.
다. 노인인력운영센터의 설립․운영
지역사회 현장에서 노인일자리 사업을 체계적으로 조정하고 관련기 관 사이에 상호연계업무를 담당하는 등 교통정리를 할 수 있는 기관이 없어 사업의 실효성이 떨어진다는 지적은 과거부터 계속 제기되어 왔 는데, 2004년부터 국민연금관리공단 내에 노인인력운영센터를 설치하 여 노인일자리 사업의 구심체로서의 기능을 부여하고 있다. 노인인력 운영센터는 본부센터 및 16개 지역센터로 구성되는데, 주요 기능으로는 노인 일자리 개발 및 모델화, 교육훈련, 지역사회자원의 연계 및 조정, 구인구직 데이터 베이스 구축 및 알선 등의 업무이다. 노인인력운영센
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터가 유기적인 관계를 유지하면서 조정역할을 담당하여야 할 네트워크 구성기관으로는 노인인력지원기관(구CSC), 자활후견기관, 시․군․구 의 노인복지관련 부서, 고령자인재은행, 소상공인 지원센터, 여성인력 개발센터, 노인취업알선센터, 고용안정센터, 노인복지회관, 사회복지관, 각 지역의 NGO 등을 들 수 있다.
3) 노인요양보장체계의 구축 가. 도입배경
고령화의 진전에 따라 치매, 중풍 등 장기요양보호(long-term care)가 필요한 노인의 수가 급증하고 있다. 2003년 현재 65세 노인의 14.8%인 59만 명이 요양보호를 필요로 하고 있는 것으로 파악되고 있으며 이 인 원은 2010년에는 79만 명, 2020년에는 114만 명으로 증가할 것으로 예상 된다. 이에 따라 요양보호비용도 급격히 증가할 것으로 보인다.
그런데, 핵가족화와 여성의 사회참여 증가와 더불어 보호기간의 장 기화(평균 2년) 등으로 인해 가정에 의한 요양보호가 거의 한계점에 도 달하고 있다. 요양보호시설이 부족하고 요양병원 수가(酬價) 미비 등 으로 가족의 비용부담이 과중하고 노인의료비의 증가가 가중되고 있는 것이다. 최근 들어 가정에 의한 요양보호의 한계를 지적하면서 사회적 보호가 필요하다는 의견이 강하게 제기된 바 있다. 요컨대, 요양보호의 욕구가 있는 노인은 누구라도, 언제 어디서나, 필요한 서비스를 받을 수 있는 체계의 마련이 필요한 시점이다.
나. 제도의 기본골격
보건복지부가 2003년부터 설치․운영하고 있는『공적노인요양보장 추진기획단』은 그간의 논의를 바탕으로 노인요양보장제도의 보편성․
권리성․공평성․선택성이 확보될 수 있도록 다음과 같이 제도의 기본 방향을 설정하였다. 첫째, 요양보호의 필요가 있는 노인들은 가능한 한 자택에서 지속적인 생활을 영위하면서 간병이나 수발을 받을 수 있도 록 하는 재가요양서비스에 중점을 두되, 재가요양이 어려운 경우에는
적절한 시설요양서비스를 거주지역 내에서 이용할 수 있도록 추진한다.
다시 말해, 재가보호를 중심으로 하고 시설보호를 최소화하며 장기적으 로는 요양보호가 필요한 노인의 80%가 재가보호를 받고 20%가 시설보 호를 받도록 역할을 분담한다. 둘째, 재원조달방식은 기본적으로 사회 보험방식을 채택한다. 다만, 저소득층에 대한 요양서비스의 재원조달 은 조세방식에 의한다. 참고로, 독일(1995년 도입)과 일본(2000년 도 입)은 사회보험방식을 취하고 있으며 프랑스(1997년 도입)는 사회부조 방식을 채택한 바 있다. 셋째, 45세 이상을 노인장기요양보험제도의 적용대상으로 한다. 도입초기에는 65세 이상의 중증노인 및 농어촌 노 인을 우선 적용하고 향후 연차적으로 대상자를 확대하여 나간다. 마지 막으로, 보험료 부담은 건강보험가입자를 대상으로 하되, 부조대상자는 조세지원을 실시한다.
다. 추진일정 및 기대효과
지난 2003년부터 진행되어 온 기획단의 논의를 바탕으로 2004년까지 는 대상자 판정기준, 요양보호 급여․수가 등 실행모형의 개발이 완료 될 전망이다. 2005년까지는 가칭「공적노인요양보험법」의 제정 등 법 제화 과정이 마무리 될 것이며, 2005-2006년의 지역별 시범사업 및 평 가를 거쳐 2007년 공적노인요양보장제도가 도입될 계획이다. 도입 첫 해에는 요양보호를 필요로 하는 노인의 30% 정도가 노인장기요양보험 에 가입할 것으로 예상되며, 2008년부터 단계적으로 제도를 확대 실시 하여 2011년에는 노인의 100%가 가입하고 2013년에는 45세 이상 인구 의 100%가 가입하게 된다.
노인요양보험제도가 도입됨으로써 노인요양비 문제에 사회적으로 공 동대처할 수 있게 되었으며 요양보호 가족의 부담을 경감시키고 노인 의료비의 증가를 억제할 수 있으며 건강보험의 재정안정에도 일조할 수 있을 것으로 보인다. 또한 민간기업 등 다양한 공급주체가 요양보 호인프라 구축사업에 참여하게 되고 간병전문인력 등 전문인력이 양성 되고 관련분야에 취업하게 되어 대대적인 고용창출이 가능해짐에 따라 실업난 해소 및 경제 활성화에도 기여할 전망이다.
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4) 노인복지산업(실버산업)의 육성 가. 노인복지산업의 수요전망
경제력 있는 노인의 증가, 복지수요의 개인화․고도화, 자립의식 성 숙 등에 따라 노인에 대한 복지수요가 급증하고 있으며 정부의 한정된 재원만으로는 모든 복지수요를 충족시키기 어려우므로 민간자본 유치 등 시장원리에 의한 접근방식을 도입해야 할 때가 되었다(국무조정실, 2002: 81). 이제 공공부문과 민간부문의 역할을 분담함으로써, 저소득 층 노인은 공공부문에서 사회안전망에 의하여 기초적 욕구를 충족하고 경제력이 있는 중산층노인은 노인복지산업 등을 통해 다양화․개인화 된 부가적 욕구를 충족하여야 한다.
노인복지산업은 노인 및 노후준비 계층의 생활안정․편의 및 건강유 지 등에 필요한 재화 및 서비스를 시장원리에 따라 공급하는 산업을 말 한다. 가족 부양기능의 약화, 경제력 있는 노인 소비자의 증가, 고령화 에 따른 의료수요의 증가, 노인 생활욕구의 다양화 등에 따라 노인복지 산업의 필요성이 부각되고 있다. 특히, 고령화의 진행에 따라 경제력․
시간․건강을 갖춘 고령자들이 급속하게 증가하고 있으며 이제는 과거 병약한 고령자를 대상으로 한 단순한 의료․요양서비스 등과는 차별화 된 새로운 차원의 노인복지산업 수요가 급증할 것으로 전망된다. 우리 나라의 노인복지산업 규모는 2000년에 17조원으로 전망되었으나 2005 년에는 27조원, 2010년에는 41조원으로 늘어날 것으로 예상된다.
나. 문제점
우리나라는 아직 노인복지산업에 대한 법적․제도적 기반을 갖추지 못하고 있으며 관련 산업도 취약한 상황이다.
가족의 노인부양기능이 약화되면서 노인편의주택, 노인전문병원에 대한 수요가 증가하고 있으나 공급이 부족하고 관련분야에 대한 지원 이 미흡한 실정이다. 즉, 노인에게 편리한 구조와 설비를 갖춘 주택의 건설이 긴요함에도 불구하고 건설을 촉진할 유인책이 부족하며, 노인전 문병원 등은 인건비 부담이 큰 노동집약적 산업으로서 시설 경영의 어
려움으로 인해 민간자본이 투자를 기피하고 있으나 지원책은 미흡하다.
노인용품의 개발과 유통이 미흡한 면이 있다. 노인용 의료기, 재활 용품, 운동․건강용품 및 생활용품은 국내의 관련산업이 취약하고 그에 대한 연구개발 및 투자가 부진한 상태이다. 노인용품은 많은 경우 수 입품이나 장애인용을 변형하여 사용하고 있어 이용이 가능한 품목이 제한되고 품질을 보장할 수 있는 제도적 장치가 없다. 노인복지용품 전문취급점이 희소하여 유통체계가 발달하지 못하고 있으며 상품정보 에 대한 인지도가 낮은 것도 간과할 수 없는 실정이다.
중산층 노인들이 여가를 즐길 수 있는 프로그램과 시설이 민간부문 에 의하여 개발되고 있으나 투자유인책이 마련되어 있지 않다. 즉, 민 간기업이 관광, 노인 스포츠클럽, 노인 문화센터, 노인 리조트 등 여가 와 관련된 시설에 투자할 수 있도록 장려하는 유인제도가 없어 여가 및 문화사업 활성화의 속도가 매우 느리다.
노인 소득보장을 위한 금융상품 개발 및 수요창출이 필요하지만 그 리 활성화되어 있지 않은 실정이다. 저금리가 정착되어 앞으로 이자소 득에 의한 생활이 불가능할 것으로 전망되므로 다양한 금융상품의 개 발과 병행하여 금융서비스대행업 등의 활성화가 필요하다고 생각된다.
또한, 일정한 소득 없이 주택만을 소유한 노인을 위한 생활자금 확보책 으로 주택담보 연금상품의 개발 및 보급을 위한 지원이 필요하다.
다. 노인복지산업 지원․육성 방안
세계적 고령화 추세에 따라 노인복지산업에 대한 대응방법이 향후 기 업과 국가경쟁력을 크게 좌우할 것이다. 우리나라는 유례없는 빠른 속 도로 인구의 고령화가 진행되고 있어 이에 대한 적극적․선제적 대응이 필요하며 특히 노인복지산업에 대한 지원․장려책이 무엇보다 필요한 시점이다. 인구․고령사회대책팀이 제시한 노인복지산업(실버산업)육 성방안은 다음과 같이 요약․정리된다(대통령비서실, 2004: 65-68).
첫째, 노인복지산업 지원․육성을 위한 법적 근거가 마련될 것으로 보인다. 노인복지산업 관련 연구개발, 인프라 구축 및 지원․육성 등을
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체계적으로 수행하기 위한 제도적 기반이 절실히 필요하기 때문이다.
이 법에는 국가 및 지방자치단체 등이 노인복지산업의 발전과 육성을 위하여 기반조성 등 종합적 시책을 의무적으로 강구하여야 한다는 내 용이 담길 것으로 전망된다.
둘째, 노인복지산업에 대한 규제를 합리적으로 개선하는 작업이 진 행된다. 정부의 지원 없이 시장원리에 따라 운영되는 유료노인복지시 설(유료양로원, 유료노인요양원, 유료노인복지주택 등)에 대한 시설규 제(소방 제외)는 합리적으로 완화되어야 한다. 현행 노인복지법은 유 료노인복지시설에 대해 시설․운영기준을 엄격하게 규정하여 민간부문 의 참여에 애로요인이 되고 있다. 아울러, 주거․휴양 및 의료서비스 등을 함께 누릴 수 있는 복합노인복지시설단지를 건립하고 노인편의주 택 공급 등을 위한 규제완화 및 지원방안이 마련될 것이다.
셋째, 노인복지용구(용품) 등에 대한 연구․개발, 생산 및 보급 활성 화를 위한 법적 지원체계가 마련된다. 노인복지용품 수입대체율을 제 고하고 신제품 개발지원을 위해 R&D 지원을 확대하며 전문인력 양성 을 위한 관련학과의 개설도 유도하여 나갈 계획이다. 또한, 우리나라 노인의 체형에 맞는 노인복지용품 표준규격(KS)의 제정,「실버마크」
(가칭)제도 시행 등 품질을 보증할 수 있는 법적 근거도 마련된다.
넷째, 노인복지산업에 대한 재정․세제지원이 확대된다. 민간 노인 요양전문병원 및 민간 재가복지서비스 공급 확대를 위해 재정융자특별 회계, 국민주택기금, 국민연금기금 등에서 사업자금을 장기․저리로 융 자하는 방안이 검토될 것이다. 노인복지용품의 개발 및 유통 등에 대 해 장애인용품과 근접한 수준의 세제지원방안도 검토된다.
다섯째, e-health, e-care 등 실버기술정보통신산업이 새로운 노인복 지산업으로 특화 육성된다. 즉, 기술정보통신을 이용한 e-health, e-care, GPS 사업 등이 부가가치가 높은 새로운 노인복지산업으로 특화하여 육 성될 것으로 전망된다. 또한, 실버상품․홈케어서비스․바이오 의약 품․인공장기 등의 수요․공급정보가 쉽게 전달될 수 있도록 정보체계 등 인프라가 구축되어 유통시장이 보다 활성화 될 것으로 보인다.
끝으로, 주택저당연금제도 도입 등 장기․안정적인 금융상품이 확대 개발되고 금융서비스대행업이 활성화 될 전망이다. 소득이 없는 노인 들도 재산(주택)이 있는 경우 국민기초생활보장법의 적용이 배제되는 등 생활비 마련이 어려운 형편이므로 이들의 생활비 조달을 지원하기 위하여 ‘주택저당연금제도’의 도입이 적극 검토될 것이다. 뿐만 아니라, 신뢰할 수 있는 장기기준금리 마련 등을 통해 자산운용업을 적극 육성 하는 등 노인의 수요에 맞는 금융서비스의 제공이 더욱 확대될 것으로 예상된다.
4. 맺는 말
지금까지 고령사회에 대응하는 노인보건복지정책의 방향에 대하여 일별하였다. 앞서 거론한 바와 같이, 저출산․고령화 사회에서 노인복 지정책이 실효성을 갖기 위해서는 사회 각 부문의 정책과 유기적인 협 력관계를 유지하여야 한다. 최근 범정부차원의 대책팀이 설립되어 활 발한 활동을 시작한 점은 고무적이지만, 지금까지 명멸하였던 많은 대 책기구들이 소기의 성과를 거두지 못한 원인과 배경도 되새겨보아야 할 시점이다. 노인보건복지정책분야로 범위를 좁혀본다면 무엇보다도 노후소득보장을 위한 경로연금과 국민연금의 제도개선이 시급한 것으 로 생각된다. 나아가 노인 일자리 마련사업에 소득보장정책의 우선순 위가 놓여야 할 것이다. 청년실업 증가 등 나라의 경제사정이 좋지 않 아 노인 고용문제가 상대적으로 소홀히 다루어지는 경향이 감지되고 있으나 ‘사회적 일자리’ 확충 등을 통해 이 문제에 정면대응하여 나가야 할 것이다. 노인장기요양보장제도 도입준비는 순조롭게 진행되고 있는 것으로 보이지만, 2007년 제도도입을 앞두고 뜨거운 찬반논의가 이루어 질 가능성을 배제할 수 없으며 자칫 제도도입의 시기가 늦어질 우려도 있다. 사회보험방식이냐, 일반조세방식이냐를 놓고 약 20년 간 격렬한 논쟁을 지속한 독일의 예는 타산지석이 될 수 있다(장병원, 2003a). 따 라서 우리 정부도 제도설계와 병행하여 대국민 홍보사업에도 우선순위
저출산 고령화사회의 노인복지정책 49
를 두어야 한다. 끝으로, 노인복지산업은 그 범위가 광범위하고 관련부 처의 수가 많은데다가 현재로서는 다른 분야에 비해 상대적으로 사회 의 관심이 덜한 듯 보인다. 그러나 저출산․고령화가 진행됨에 따라 수요가 급증할 것으로 전망되므로 지속적으로 법적․제도적 기반을 갖 추어 나가는 노력이 계속되어야 한다.
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저출산 고령화사회의 노인복지정책 51
- 초록 -
* 주제어: 저출산, 고령화, 경로연금, 국민연금, 사회적 일자리, 장 기요양보장제도, 노인복지산업
우리나라의 출산율의 저하와 인구의 고령화는 세계 어느 나라에서도 전례를 찾아볼 수 없을 정도로 빠르게 진행되고 있는데 특히, 출생율과 사망률의 저하는 괄목할 만하다. 저출산․고령화의 원인으로서 자녀의 수․가족구조․결혼행태․가족의 기능과 역할 등에 대한 가치관의 변 화와 함께 미혼인구의 증가, 여성의 교육 및 사회활동 참여 증가, 평균 수명의 연장 등을 드는 것이 일반적이다. 저출산․고령화에 대응하는 국가의 정책방향은 노인복지정책 분야만의 대책이 되어서는 그 실효성 을 담보할 수 없으며 인구․가족정책분야, 고용․인력정책분야, 재정․
금융정책분야 등 관련분야와 유기적인 협조체계를 유지하여야 한다.
저출산․고령사회의 노인복지정책은 노인들의 늘어난 수명과 변화된 고용구조를 반영하여 생산적이고 활동적인 면이 강조되어야 한다. 정 부가 준비하고 있는 노인복지정책의 주요내용으로는 경로연금․국민연 금 등 노후소득보장제도의 개선, 사회적 일자리 창출 등 노인 일자리 마련사업, 노인장기요양보장제도의 도입준비, 그리고 노인복지산업(실 버산업)의 지원․육성 등을 들 수 있다.
- Abstract -
Welfare Policy for Older People in an Aging Society with Low Fertility
Kim, Kyung Ho3) Korea has undergone demographic changes at an unprecedented pace. For the last few decades there have been substantial Kim, Kyung Ho Professor, Department of Social Welfare, Honam University.
decreases in both fertility and mortality, which have brought rapid increase in both the absolute and relative number of older people.
While developed countries have prepared to cope with the ageing problem for a long time, Korea is in the urgent situation to meet the aged society with relatively short period of preparation.
Socio-economic factors which have influenced low-fertility and population ageing include changes in the value on or preferences for the number of children, family structure, marriage behavior, role and function of the family as well as increase in the number of unmarried population, increase in educational and economic participation of females and the extension of life expectancy. In order to deal efficiently with low fertility with population ageing, various welfare programs should be developed and expanded at ministerial level. Policy for an ageing society with low fertility should take into account the importance of a continuing productive life in the economy and society as people grow older, accommodating longer working lives and job changes later in life. Specific policies relating to welfare policies for older people in Korea include income maintenance program such as Old Age Pension and National Pension, creating and arranging working places for older people, introduction of long-term care insurance, and promotion of old-age welfare industry.
* Key Words: low fertility, ageing, old-age pension, national pension, social working place, long-term care, old-age welfare industry
노후소득보장체계의 발전방향에 관한 연구
- 공적연금에 의한 노후소득보장방안을 중심으로 -
오근식4)
1. 문제의 제기
국가가 국민의 노후소득을 보장하는 제도는 크게 두 가지인데 하나 는 공공부조이고 다른 하나는 연금보험이다. 공공부조는 구빈(救貧)적 인 성격을 띠는 반면에 연금보험은 방빈(防貧)적인 성격을 갖는다. 또 한 공공부조는 일반적으로 선택주의(selectivity)에 기초를 두고 있으나 연금보험은 보편주의(universality)에 기초를 두고 있다고 볼 수 있다.
이러한 특성으로 인하여 연금보험은 일반국민의 노후소득을 보장하는 핵심적인 제도라고 볼 수 있다.
슐츠(James H. Schulz)는 사람들이 다음과 같이 장래에 대한 불확실 성으로 공적 연금에 의한 노후생활보장을 원하게 된다고 주장한다. 첫 째, 사람은 자신(또는 배우자)의 사망시기를 정확히 알지 못한다. 둘째, 사람은 근로기회가 변화하며 건강장애가 자주 발생하고 장래의 퇴직이 전 소득의 추이가 어떻게 될지 정확히 알지 못한다. 셋째, 사람은 퇴직 에 따른 기본적인 요구들이 무엇인지 잘 모르며 그 시기에 어떤 생활양 식이 궁극적으로 선호될지 모른다. 넷째, 사람은 변화하는 고용정책, 예측 불가능한 건강 등으로 인하여 퇴직 시기를 정확히 알지 못한다.
오근식 광주대학교 사회복지전문대학원 교수. 최근 논문으로「노령연금 급여체 계개선에 관한 연구」(2003)와 저서로는『건강보험백서』공저(2003) 등이 있음.
다섯째, 사람은 장래 인플레이션을 쉽게 예측할 수 없는데 이는 은퇴를 위해 모아둔 재산의 가치를 떨어뜨린다. 여섯째, 사람은 정확히 장래의 경제 성장률을 예측할 수 없다(Schulz, 1992: 11-12).
한편, 개인의 노후대비는 어떤 의미에서 사적인 문제이지만 대부분 의 국가가 국민의 노후소득보장을 위해 여기에 개입하는데 그 이유는 다음과 같다. 첫째, 일부 사람들은 노후에 대비한 저축을 소홀히 하여 나중에 사회에 부담을 준다. 둘째, 자본시장이 발달하지 않고 거시경제 조건이 불안정하여 마땅한 저축수단을 찾기 어렵다. 셋째, 역선택과 도 덕적 해이 등으로 사적보험에 의한 일반국민의 노후대비는 한계(수직 적 소득재분배 불가)가 있다. 넷째, 저축기관, 보험회사, 기타 투자기관 의 장기적 상환능력에 정보의 부족으로 노후대비에 실패할 수 있다.다 섯째, 근로활동 기간에 노후에 대비할 만큼 충분한 소득을 얻지 못하는 사람들이 존재한다(원석조, 2002: 155; World Bank, 1994: 5-6).
이와 같이 경제적 불안과 미래에 대한 불확실성을 해소하기 위해서 는 국가의 공적연금에 의한 노후생활보장이 필요하다. 특히 우리나라 의 경우에 산업화 및 도시화로 인하여 핵가족화가 급속도로 진행되어 자녀의 노인부양의식이 매우 약화되고 산업기술의 발달과 산업구조의 변화로 노인의 취업이 극히 제한적이기 때문에 공적연금에 의한 노후 생활보장이 절실하다고 본다.
대부분의 선진국에서 노후소득보장체계로서 3기둥 체계(three pillars system)가 많이 논의되고 있다. 제1기둥은 강제가입의 공적연금이고 제2기둥은 강제가입의 기업연금(또는 강제가입의 개인연금)이며 제3기 둥은 임의가입의 개인연금이다. 이러한 3기둥이 노후소득보장을 위해 수행하는 역할은 국가별로 상이하다. 노인의 빈곤화를 방지하기 위한 복지정책 중에서 공공부조의 비중이 큰 국가(예: 영연방 국가)도 있고 연금보험의 비중이 큰 국가(예: 유럽대륙 국가)도 있는 것과 같이 일반 국민의 노후소득보장에서 공적연금의 역할이 큰 국가도 있고 반대로 사 적연금의 역할이 큰 국가도 있다. 부연하면 노후소득보장에서 공적연금 과 사적연금의 역할분담은 나라와 시대에 따라 상이한데 그 양자의 역
노후소득보장체계의 발전방향에 관한 연구 55
할분담은 그 나라의 정치적 및 경제적 여건과 역사적 배경에 따라 결정 된다.
최근에 우리나라에서 공적연금인 국민연금의 급여수준을 하향 조정 해야 한다는 주장(공적연금의 역할을 축소해야 한다는 주장)이 제기되 고 관련법률 개정안이 국회에 제출되면서 이에 관하여 이해관계단체와 학계에서 격렬한 논쟁이 전개된 바 있다. 이러한 공적연금(국민연금) 의 역할축소(급여수준 하향조정-노후보장소득에서 국민연금의 비중축 소)와 사적연금(기업연금)의 역할확대(제도 도입)는 장기적인 관점에서 신중하게 결정되어야 하고 양자의 역할분담에 대한 국민적 합의가 있 어야 할 것이다. 그러나 국민적 합의 도출이 용이하지 않기 때문에 그 러한 합의 없이 정부가 조급하게 관련 법률의 개정을 추진하였으나 그 것이 현재 국회에서 의결되지 못하고 있다. 현재 정부가 연금재정의 장 기적 안정화라는 명분을 내세워 공적연금의 역할을 대폭 축소하려고 하는데 이것이 현 단계에서 우리의 실정에 비추어 바람직한 조치인가 에 대하여 의문이 제기된다.
공적연금과 사적연금의 역할분담이 이루어진 후에도 공적연금은 재 원조달방식, 재정운영방식, 급여산정방식 등에 따라 다양한 유형이 있 으므로 어떠한 유형의 공적연금을 채택하느냐가 논의의 대상이 될 수 있다. 또한 최근에 공적연금의 특성(예: 강제가입)과 사적연금의 장점 (예: 수익률 제고)을 혼합한 형태의 연금제도(예: 확정기여방식의 강제 가입 개인연금)가 개발되면서 공적연금과 사적연금의 구분이 상당히 모호해졌다고 볼 수 있다. 이러한 혼합형 연금제도는 연금재정의 안정 (국고지원 회피)을 위해 도입되고 있는데 이것은 계층간 소득재분배기 능이 없다. 따라서 이것이 일반국민을 위한 공적연금제도로 적합한 것 인가에 대한 의문이 제기된다.
한편, 현대사회에서 공적연금에 의한 노후소득보장이 불가피하다면 그 수준을 어느 정도로 할 것이냐는 문제가 제기된다. 이러한 노후소 득보장수준의 논의와 관련하여 두 가지 이념적인 주장이 대립되어 있 다. 하나는 개인적인 형평성(individual equity)을 중요시하여 개인이
부담한 보험료에 비례하여 그에 해당하는 급여를 지급해야한다는 주장 (능력주의)이다. 이 주장에 의하면 노후보장급여액(노령연금)은 과거 의 소득수준(보험료 부담액)에 비례하여 산출된다. 다른 하나는 사회 적 적절성(social adequacy)을 중요시하여 노령에 도달한 가입자들에게 최저생활을 보장해 주되 그 보장수준은 사회적으로 적절한 수준이 되 어야한다는 주장(평등주의)이다. 이 주장에 의하면 노후보장급여액은 과거의 보험료부담액과 관계없이 균등한 수준이 된다. 공적연금에 의 한 노후생활보장의 수준을 결정함에 있어서 능력주의를 따르느냐 아니 면 평등주의를 따르느냐의 문제는 그 나라의 정치적, 사회적 및 경제적 여건이나 역사적 배경과 관련되어 있으므로 국가와 시대에 따라 그 수 준이 매우 다양하게 나타나고 있다. 따라서 현재 우리나라에서 공적연 금에 의한 노후소득보장수준을 어느 정도로 하는 것이 바람직한 가의 문제가 제기된다(오근식, 1993: 39-46).
우리나라는 인구의 급격한 노령화, 핵가족화, 노인부양의식의 약화 등으로 제도적인 노후소득보장책의 강화가 절실한 실정이다. 현시점에 서 노후소득보장방안이 제대로 마련되지 않을 경우에 향후 노인빈곤이 중대한 사회문제로 대두될 우려가 있다. 따라서 현재의 노후소득보장 방안을 재검토하고 국가적인 차원에서 일반국민의 노후소득보장대책을 종합적으로 강구할 필요가 있다고 생각한다.
2. 노후소득보장체계에 관한 최근이론 검토
1) 세계은행의 주장
사회보장의 이념과 기조(framework)는 정치적 및 경제적 발전과 더 불어 변화되어 왔다고 볼 수 있다. 1945년 이후 약 30년 간의 냉전시대 에 유럽에서 좌파정당(노동당, 사민당)의 집권과 더불어 자본주의의 병 폐를 시정하기 위해 경제성장의 과실을 소외된 계층에게 배분하는 사 회보장의 확대가 이루어졌다. 부연하면 사회보장에서 시장의 실패를
