농지소유 및 이용구조의
변화와 정책과제
박 석 두
부연구위원박 석 두 부연구위원 연구 총괄, 제1-2장, 제4-6장 집필 황 의 식 부연구위원 제3장, 제4장 2절 집필
머 리 말
1950년의 농지개혁 이후 현재까지 우리의 농지제도는 경자유전 원 칙과 자작농체제를 기본이념으로 하고 있으나, 현실에서 그것은 이 미 붕괴된 상태라고 해도 과언이 아니다. 1970년에 전 농지의 17.8% 였던 임차농지 면적은 2000년에 43.6%로 증가하였으며, 임차농가 비 율은 30%에서 72.3%로 급증한 것이다. 이에 대하여 혹자는 경자유전 원칙을 폐기하고 임차에 의해 영농 규모를 확대하도록 차지농주의로 전환해야 한다고 하는 반면, 다른 이는 경자유전을 회복하는 조치를 취해야 한다고 한다. 두 주장은 대책에서는 대립되지만 원인에 대해서는 대체로 일치한다. 경제발전 에 따라 농지가 도시․산업 용지로 전용되었고, 이로 인해 농지의 실제 거래가격이 수익지가를 크게 상회하는 수준으로 상승하였기 때 문이라는 것이다. 그런데, 2001년 하반기부터 농지가격이 하락하게 됨으로써 사태는 일변하게 되었다. 농업진흥지역 안에 있는 논의 전국 평균 가격이 2000년의 평당 37,600원에서 2001년 6월에 38,300원으로 상승하였으 나 2002년 1월에는 35,900원으로 6.3%가 하락한 것으로 조사되었다. 이렇게 되자 농업인들은 농지의 소유 및 이용에 대한 규제를 완화 또는 폐지하여야 한다고 주장하게 되었고, 농림부는 그 대책으로서 도시민의 300평 미만 주말농장용 농지소유와 주식회사형 농업회사법 인의 농지소유를 허용하고 농업진흥지역 밖의 농지소유상한 5ha를 폐지하는 내용으로 농지법을 개정하였다. 농지가격은 더욱 하락할 것으로 전망된다. 중국의 WTO 가입과한․칠레 자유무역협정 타결, WTO 뉴라운드 협상 개시와 2004년 쌀 수입 관세화 유예조치 재협상, 그리고 농업경영 인력의 노령화와 후 계인력 부족 등으로 농지의 공급은 증대하고 수요는 감퇴할 것이기 때문이다. 이러한 여건에서 비농민의 농지소유를 일부 허용하는 대 책에 의해 농지가격은 하락에서 상승으로 재반전될 것인가, 아니면 역효과와 부작용이 발생할 것인가. 농지가격 하락을 방지하는 대책 은 필요한가, 필요하다면 그 방안은 무엇인가. 농지가격 상승을 토대 로 전개되었던 이제까지의 논의와 주장은 이제 소용이 없게 되거나 반대의 주장이 타당하게 될 것인가, 아니면 더욱 강화되어야 할 것 인가. 이 연구는 일차적으로는 농지가격 하락을 방지할 필요성과 그 대 책을 모색하는 데 목적을 두고, 구체적으로는 다음과 같은 논점을 검토하는 데 중점을 두었다. 첫째, 경자유전 원칙을 유지해야 하는 가. 둘째, 농지임대차를 금지할 필요가 있는가. 셋째, 농지가격 하락 을 방지할 필요가 있는가, 있다면 그 방안은 무엇인가. 넷째, 농지전 용 규제를 강화해야 하는가 완화해야 하는가. 연구를 수행하는 과정에서 도움을 주신 농림부 농지관리과 담당자 와 설문조사에 응해 주신 한국농촌경제연구원의 현지통신원 여러분 께 감사를 드리며, 이 연구가 농지제도 개선방안을 모색하는 데 유 용하게 활용되기를 기대한다. 2002. 12. 한국농촌경제연구원장 이 정 환
요 약
1950년의 농지개혁 이후 현재까지 농지제도의 기본이념으로 설정 된 경자유전 원칙과 자작농체제는 현실에서 이미 붕괴되었다고 해도 과언이 아니다. 2000년 현재 전 농지의 43.6%가 임대차농지이며, 전 농가의 72.3%가 임차농가인 것이다. 그 이유로는 제도적 요인과 경 제적 요인을 들 수 있다. 제도적으로는 농지법이 1994년에야 제정되 고, 그 내용도 농지법 제정 이전에 발생한 모든 비농민의 농지소유 와 농지임대차는 물론 법 제정 이후에 발생하는 비농민에 대한 농지 의 상속․증여와 이농민의 농지소유를 법으로 인정함으로써 자작농 체제를 지킬 수 없었다. 경제적으로는 경제발전에 따라 농지전용이 확대되면서 농지의 실제 매매가격의 상승이 수익가격의 상승을 상회 하게 됨으로써 자산소득을 목적으로 하는 비농민의 농지소유가 확대 된 반면 농민은 농업소득으로 농지를 매입하기 어려워졌던 것이다. 한편, 농지임대차는 영농규모 확대의 유력한 수단으로 기능하게 되었다. 경작규모가 큰 농가, 경영주 연령이 젊은 농가일수록 경작지 중 임차지 비중이 높았으며, 임차규모도 컸다. 그러나, 임차농과 자 작농을 비교하면 농가소득은 물론 농업경영의 안정성과 건전성 등 모든 면에서 자작농의 경제적 지위가 우월하다. 임차농의 경우 토지 개량투자나 고정자본 투자를 하기 어렵고 장기 경영계획에 의한 안 정적인 경영을 하지 못하는 것이다. 농가는 농지가격이 높아서 농지 를 매입하기 어렵기 때문에 농지를 임차하게 된 것이지 매입보다 임 차를 선호해서 그렇게 하는 것은 아니다. 그런데, 농지임대차 확대의 주 요인이었던 농지가격 상승이 2001 년 하반기부터 하락으로 반전되었다. 쌀 공급 및 재고 과잉과 그로 인한 쌀값 하락 및 농업수익 하락 때문이다. 이에 대해 농가는 농지가격 하락에 대한 대책으로서 농지의 소유와 이용에 대한 규제를 폐 지 또는 완화하라고 요구하였고, 농림부는 농지법을 개정하여 비농 민의 300평 미만 농지소유와 주식회사 농업법인의 농지소유를 허용 하게 되었다. 농지가격은 앞으로도 하락할 것으로 전망된다. 농산물 시장 개방의 확대에 의해 농산물가격과 농업수익이 하락하고, 농업 인력의 노령화와 영농후계인력 부족 또한 가속화됨으로써 농지의 공 급은 확대되고 수요는 감축될 것이기 때문이다. 농가 입장에서 농지는 농업생산수단이자 자산보전수단이며, 신용 획득기반이다. 농지가격이 하락하면 생산수단으로서의 농지의 가치 는 높아지지만 자산수단 및 신용획득기반으로서의 가치는 하락한다. 심할 경우 농가는 부채변제 수단을 잃고, 그 결과 농업금융기관이 부실해질 가능성도 있다. 농지가격이 장기간 하락할 경우 그에 대한 대책이 필요하다고 할 수 있다. 비농민의 농지소유를 허용하는 것은 몇몇 특정 지역의 농지에 대한 투기적 수요를 유발하는 반면 순수 농촌 지역의 농지에 대한 수요를 확대하지 못하므로 농지가격 하락 에 대한 대책으로서 효과보다 부작용이 우려된다. 영농규모 확대의 필요성, 임차농에 대한 자작농의 우월성, 그리고 새롭게 제기된 농지가격 하락 대책으로서의 효과, 투기적 농지소유 와 무질서한 농지전용의 방지, 농지보전과 농업경영의 중추로서의 전업농 육성 등 여러 측면을 고려할 때 농지소유 및 이용에 관한 정 책 방향과 과제는 다음과 같이 설정할 필요가 있다. 첫째, 경자유전 원칙의 유지와 비농민의 농지소유 규제 둘째, 농민간 농지임대차의 허용 및 농지임대차 관리기구 설치 셋째, 전업농과 창업농의 농지매입을 지원하기 위한 영농규모화사 업의 확대와 농지은행 및 농지신탁제도의 도입 넷째, 소규모 분산 농지전용의 방지와 전용이익의 환수 다섯째, 농지보전에 대한 보상
차 례
제1장 서론 1. 연구의 필요성과 목적 ··· 1 2. 선행연구의 검토 ··· 5 3. 연구의 범위와 내용 및 방법 ··· 17 제2장 농지소유 및 이용제도 개관 1. 농지소유 및 이용제도의 변천 ··· 20 2. 현행 제도의 내용 ··· 25 제3장 농지소유와 이용의 이론적 배경 1. 농지이용과 임대차료 ··· 37 2. 농지가격과 이용규제 ··· 50 3. 농업수익성 하락과 농지소유 및 이용 ··· 59 제4장 농지소유 및 이용구조의 변화 1. 비농민의 농지소유와 농지임대차 확대 ··· 66 2. 농지임차에 의한 경작규모의 확대 ··· 71 3. 농지임대차 조건의 변화 ··· 86 4. 농지가격 및 임차료와 농지순수익 ··· 90 5. 농지전용의 추이와 영향 ··· 95제5장 농지소유 및 이용제도의 개선 방향 1. 농지소유 및 이용제도 개선의 필요성 ··· 99 2. 농지소유 및 이용제도에 관한 쟁점 검토 ··· 106 3. 농지소유 및 이용제도의 개선 방향 ··· 117 제6장 요약 및 결론··· 125 부록 부록 1. 농지제도에 대한 의견조사 설문 ··· 135 부록 2. 농지제도에 대한 설문조사 집계 결과 ··· 140 Abstract··· 153
표 차 례
제2장 표 2- 1. 영농규모화사업 지원 현황, 1988-2000 ··· 34 표 2- 2. 전업농에 대한 지원 실적, 1995-1999 ··· 35 제3장 표 3- 1. 농가 경영규모와 노동․자본 투입 추이, 1970-2001 ···· 48 표 3- 2. 호당 평균 표준영농규모(SSF) 추이, 1980-2000 ··· 49 표 3- 3. 논 가격, 미작소득, 수익지가 추이 ··· 58 제4장 표 4- 1. 임차농지 추이, 1950-2000 ··· 67 표 4- 2. 임차농가 추이, 1988-2000 ··· 67 표 4- 3. 비농가의 임대 사유별 면적 추이, 1990-2000 ··· 69 표 4- 4. 투자 대상으로서 토지에 대한 선호도와 선호대상 토지 ··· 70 표 4- 5. 경지규모별 농가호수 추이, 1980-2000 ··· 72 표 4- 6. 1982년 농지 소유규모 및 경작규모별 농가 분포 ··· 75 표 4- 7. 2000년 농지 소유규모 및 경작규모별 농가 분포 ··· 75 표 4- 8. 농지 소유규모 및 경작규모별 임차 면적, 2000 ··· 76 표 4- 9. 경영주연령대 및 임차지비율별 농가 비율과 임차 면적, 2000 ·· 77 표 4-10. 40대 이하 농가의 소유규모 및 경작규모별 분포, 2000 ··· 80 표 4-11. 소유규모 및 경작규모별 농업소득/농가소득 비율, 2000 ··· 81 표 4-12. 경영주연령 및 임차지비율별 농업소득/농가소득 비율, 2000 ·· 82표 4-13. 50세 이하 농가의 농업소득/농가소득 비율, 2000 ··· 82 표 4-14. 실질농가소득 및 실질농업소득 증가 추이 ··· 83 표 4-15. 농지 소유규모 및 경작규모별 농업소득, 2000 ··· 84 표 4-16. 40대 이하 농가의 농업소득, 2000 ··· 86 표 4-17. 농지 임차료율 분포 추이, 1990-2000 ··· 87 표 4-18. 논의 임차료 지불 형태, 1995-2001 ··· 88 표 4-19. 농업지대별 농지임대차 여건, 2002 ··· 90 표 4-20. 농업지대별 농지가격 추이, 1987-2000 ··· 92 표 4-21. 논의 실세지가․임차료․토지순수익․수익지가 ··· 94 표 4-22. 농지전용 면적 추이, 1998-2000 ··· 96 제5장 표 5- 1. 농지가격 등락에 대한 경영주연령별 선호도, 2002 ··· 108 표 5- 2. 농지가격 하락시의 경작규모별 대응 방향, 2002 ··· 109 표 5- 3. 농지소유자격에 대한 경영주연령별 의향, 2002 ··· 114 부 록 부표 1. 농지 소유규모 및 경작규모별 농가 분포 ··· 140 부표 2. 농지 소유규모 및 임대규모별 농가 분포 ··· 140 부표 3. 농지 소유규모 및 임차규모별 농가 분포 ··· 141 부표 4. 경영주연령별 및 임차지비율별 농가 분포 ··· 141 부표 5. 경영주연령 및 임대사유별 농가 분포 ··· 142 부표 6. 농지 소유규모 및 임대사유별 농가 분포 ··· 142 부표 7. 경영주연령 및 임차사유별 농가 분포 ··· 143 부표 8. 농업지대 및 임차사유별 농가 분포 ··· 143 부표 9. 농지 소유규모 및 임차사유별 농가 분포 ··· 144 부표 10. 농지 경작규모 및 임차사유별 농가 분포 ··· 144
부표 11. 농업지대 및 농지임대자 거주지․소유경로별 농가 분포 · 145 부표 12. 농업지대 및 농지임대차 여건별 농가 분포 ··· 145 부표 13. 농업지대 및 농지임대차 기간별 농가 분포 ··· 145 부표 14. 농업지대 및 논 임차료 형태․지불시기별 분포 ··· 146 부표 15. 농업지대 및 논의 평당 임차료(쌀) 수준별 분포 ··· 146 부표 16. 농업진흥지역 안․밖의 논 가격 등락비율별 분포 ··· 146 부표 17. 농지소유자격에 대한 경영주연령별 의향 ··· 147 부표 18. 농지소유자격에 대한 경작규모별 의향 ··· 147 부표 19. 농지소유자격에 대한 임차규모별 의향 ··· 147 부표 20. 농지임대차에 대한 경영주연령별 의향 ··· 148 부표 21. 농지임대차에 대한 경작규모별 의향 ··· 148 부표 22. 농지임대차에 대한 임차규모별 의향 ··· 148 부표 23. 경영주연령별 농지 매입․임차의 선택 기준 ··· 149 부표 24. 경작규모별 농지 매입․임차의 선택 기준 ··· 149 부표 25. 임차규모별 농지 매입․임차의 선택 기준 ··· 149 부표 26. 농지가격 등락에 대한 경영주연령별 선호도 ··· 150 부표 27. 농지가격 등락에 대한 경작규모별 선호도 ··· 150 부표 28. 농지가격 등락에 대한 임차규모별 선호도 ··· 150 부표 29. 농지가격 하락시 경영주연령별 대응 방향 ··· 151 부표 30. 농지가격 하락시 경작규모별 대응 방향 ··· 151 부표 31. 농지가격 하락시 임차규모별 대응 방향 ··· 151 부표 32. 영농중단시 농지 처분에 대한 경영주연령별 의향 ··· 152 부표 33. 영농중단시 농지 처분에 대한 경작규모별 의향 ··· 152 부표 34. 영농중단시 농지 처분에 대한 임차규모별 의향 ··· 152
그 림 차 례
제3장 그림 3-1. 최대 지불 가능 임차료 수준 ··· 39 그림 3-2. 농지임대차 시장의 균형 ··· 43 그림 3-3. 실질농업소득(300평당)과 근로자가구 근로소득(월) 추이 ··· 47 그림 3-4. 고정투자 수익발생 기간과 임차기간 ··· 56 제4장 그림 4-1. 농가 호당 평균 자작지․차용지․경작면적 추이, 1970-2000 ··· 72 그림 4-2. 2.0ha 이상 농가의 경지면적 구성 추이, 1979-2000 ···· 74 그림 4-3. 경영주연령별 농지 소유규모 및 경작규모 분포, 2000 ··· 79제 1 장
서 론
1. 연구의 필요성과 목적
1.1. 연구의 필요성
농지의 용도는 다양하며 수요 또한 많은 데 반해 이용할 수 있는 농지의 양은 유한하다. 이 때문에 농지의 소유와 이용을 둘러싸고 계층․부문․지역․세대간에 경합과 갈등이 발생하며, 누가 어떻게 소유․이용하느냐에 따라 독점․낭비․비효율 등의 문제가 발생할 수 있다. 특히, 인구가 증가하고 경제가 발전할수록 농지의 소유와 이용을 둘러싼 다툼과 효율적으로 이용할 필요성이 커지게 된다. 사 적 소유와 자유시장경제를 골간으로 하는 자본주의체제에서 농지는 소유자가 자신의 의향대로 이용하는 것이 원칙이지만, 인위적으로 창출할 수 없고 양적으로 유한하며 불가역성․다용도성․영속성 등 토지의 특성 때문에 그 소유와 이용에 대한 제도적 개입이 불가피하 게 된다. 농지소유 및 이용구조는 제도에 의해 규정되는 것이다.제도는 그러나 구조 변화의 원인이 아니라 결과물이다. 경제발전 에 따라 농지소유․이용 주체의 수와 행동양식, 목적과 용도 등이 바뀌게 되며, 그에 따라 기존 제도는 변화된 구조에 적합하게 변하 지 않으면 안 된다. 제도는 구조 변화의 산물인 것이다. 현재 진행되고 있는 농지소유 및 이용구조의 변화는 기존 제도에 대한 전면적인 재검토를 필요로 하고 있다. 1950년의 농지개혁 이후 현재까지 우리의 농지제도는 경자유전 원칙과 자작농체제를 기본이 념으로 하고 있으나, 현실에서 그것은 이미 붕괴된 상태라고 해도 과언이 아니다. 1970년에 전 농지의 17.8%였던 임차농지 면적은 2000 년에 43.6%로 증가하였으며, 임차농가 비율은 30%에서 72.3%로 급증 하였다. 농가의 호당 평균 경작규모가 1ha에서 1.4ha로 확대되는 동 안 자작지 규모는 줄고 임차지는 계속 늘어 45%에 달하게 되었다. 2ha 이상 대농의 호당 평균 경작면적 또한 1980년의 7,300평 수준에 서 2000년에 9,300평 수준으로 확대되는 동안 자작지 면적은 7천 평 수준에서 4,500평 수준으로 감축된 반면 임차지 면적은 1천 평 수준 에서 5천 평 수준으로 계속 증가하여 반 이상을 차지하게 되었다. 5ha 이상 농가의 경작지는 68%가 임차지였다. 농지임대차가 타기의 대상이 아니라 영농규모 확대를 위한 유력한 수단이 되었으며, 임차 농은 빈농이 아니라 상층농으로 된 것이다. 이와 같은 변화에 대하여 혹자는 경제발전에 따르는 당연한 과정 이므로 경자유전 원칙을 폐기하고 임차에 의해 영농규모를 확대하도 록 차지농주의로 전환해야 한다고 하는 반면, 다른 이는 제도적인 규제가 없었던 데다 농업이 발전하지 못하였기 때문이므로 경자유전 을 회복하는 조치를 취해야 한다고 하였다. 비농민의 농지소유와 농 지임대차의 확대에 대한 대책에서는 대립되는 양극단의 주장으로 갈 리지만, 그 원인에 대해서는 대체로 일치한다. 즉, 경제발전에 따라 계속해서 농지가 도시․산업 용지로 전용되었고, 이로 인해 농지의
실제 거래가격이 농업의 순수익에 입각한 수익지가를 크게 상회하는 수준으로 상승하였기 때문이라는 것이다. 그런데, 2001년 하반기부터 농지가격이 하락하게 됨으로써 사태는 일변하게 되었다. 쌀 공급 및 재고 과잉과 가격 하락이 지속되면서 농업진흥지역 안에 있는 논의 전국 평균 가격이 2000년의 평당 37,600원에서 2001년 6월에 38,300원으로 상승하였으나 2002년 1월에 는 35,900원으로 6.3%가 하락한 것으로 조사되었다. 지역에 따라서는 예컨대 평당 6만원에서 45,000원으로 25%가 하락한 지역도 있었다. 이렇게 되자 농업인들은 농업소득이 감소된 데다 재산가치까지 줄어 들게 되었으니, 농지의 소유 및 이용에 대한 규제를 완화 또는 폐지 하여야 한다고 주장하게 되었고, 재계를 비롯한 비농업계는 농지를 효율적으로 이용하기 위해서는 농지의 소유와 이용에 대한 규제를 폐지해야 한다는 종래의 주장을 다시 들고 나왔다. 이리하여 농림부 는 농지가격 하락을 방지하는 대책으로서 도시민의 300평 미만 주말 농장용 농지소유와 주식회사형 농업회사법인의 농지소유를 허용하 고 농업진흥지역 밖의 농지소유 상한 5ha를 폐지하는 내용으로 농지 법을 개정하였다. 농지가격은 앞으로도 하락할 것으로 전망된다. 중국이 세계무역기 구(WTO)에 가입하고 우리와 칠레간의 자유무역협정이 타결되었으 며, WTO 뉴라운드 협상이 개시된 데 이어 2004년에는 쌀 수입 관세 화 유예조치에 대한 재협상이 예정되어 있다. 2002년에는 유례 없는 폭우와 홍수 등에 의해 쌀 생산량이 줄었음에도 내년부터 쌀 생산조 정제가 실시될 정도로 공급과잉 상태이다. 농산물 가격 하락과 농업 소득 감소는 불을 보듯 뻔하다. 여기에다 농업경영 인력의 51%가 60 세 이상이며, 후계인력은 턱없이 부족하다. 요컨대, 농지 공급 확대 와 농지 수요 감축으로 농지가격 하락 추세가 계속될 우려가 크다. 농지가격의 하락을 예고하는 여건에서 비농민의 농지소유를 일부
허용하는 대책에 의해 농지가격은 하락에서 상승으로 재반전될 것인 가, 아니면 역효과와 부작용이 발생할 것인가. 농지가격 하락을 방지 하는 대책은 필요한가, 필요하다면 그 방안은 무엇인가. 농지가격의 등락은 농지소유와 이용 구조 전반에 영향을 미치게 되는데, 농지가 격 상승을 토대로 전개되었던 이제까지의 논의와 주장은 이제 소용 이 없게 되거나 반대의 주장이 타당하게 될 것인가, 아니면 더욱 강 화되어야 할 것인가. 현행의 농지소유 및 이용에 관한 법 규정과 제도는 당장에도 현실 과 괴리되어 지켜지지 않고 있는 터에 농지가격 하락이라는 초미의 사태와 농지법 개정, 농지 매매 및 임대차 수급 여건의 대폭적인 변 화 전망에 비추어 농지소유 및 이용 구조 변화와 그에 따른 정책 방 향에 대한 연구가 긴요하다.
1.2. 연구 목적
이 연구는 궁극적으로 농지소유 및 이용구조의 변화 실태와 전망 에 입각하여 농지의 소유와 이용에 관한 제도 및 정책의 방향을 모 색하는 데 목적이 있다. 이를 위해 경자유전 원칙과 자작농체제 붕 괴의 제도적 배경으로서 농지제도 전반의 변화 과정과 특징을 검토 하고, 비농민의 농지소유와 농지임대차 및 농지전용의 변화 추이와 그 원인 및 문제점, 농지가격 하락의 영향과 전망을 분석하며, 이를 토대로 기본적인 농지제도의 방향과 정책과제를 제시하고자 하였다. 특히, 농지제도의 방향과 정책과제를 모색하면서 다음과 같은 논점 을 검토하는 데 중점을 두었다. 첫째, 경자유전 원칙을 유지해야 하는가. 이에 관해서는 비농민의 농지소유 및 농지임대차의 확대 원인과 그 문제점, 농지소유 자격 등에 대한 규제 완화 또는 폐지시의 이점과 문제점, 경자유전 원칙 을 유지할 필요성과 그 실현 방법 등을 검토한다.둘째, 농지임대차를 금지할 필요가 있는가. 비농민의 농지소유 허 용 여부와 관계없이 농지임대차는 영농규모 확대를 위한 불가피한 수단임에 분명하다. 농지가격 하락 추세가 지속될 경우에도 농지임 대차가 영농규모 확대의 유효한 수단인가, 그렇다면 농지임대차의 허용 범위는 어떻게 할 것이며 농지임대차를 활성화하는 데 필요한 정책수단은 무엇인가. 셋째, 농지가격 하락을 방지할 필요가 있는가, 있다면 그 방안은 무엇인가. 이와 관련해서는 농지가격 하락에 관련되는 여건의 변화 전망, 농지가격 하락에 의해 발생하게 될 문제와 방지의 필요성, 그 리고 농지가격 하락을 방지하기 위한 방안 등을 검토한다. 넷째, 농지전용 규제를 강화해야 하는가 완화해야 하는가. 농지전용 은 농지가격 상승의 주범이라는 견해가 있는가 하면 반대로 농지전용 규제를 완전 폐지하면 도시용지 가격이 하락하여 농지가격도 하락할 것이라는 주장도 있다. 또한, 농지소유 규제를 폐지하고 이용규제 즉 전용규제를 강화하는 것이 타당하다는 주장도 제기되어 있다.
2. 선행연구의 검토
먼저, 농지소유 및 이용 구조에 관한 연구 동향을 시기별로 보면 다음과 같다. 1950년 이전에는 주로 지주적 대토지 소유와 영세소작 문제를 중심으로 논의가 전개되었으며, 농지개혁 이후에는 자작농체 제가 확립됨으로써 1960년대까지는 지주소작 문제는 제기되지 않았 다. 그 후 1970년대부터 다시 이른바 ‘재등장한 소작’ 혹은 농지임대 차의 성격을 둘러싼 문제가 거론되었다. 1980년대 후반부터는 농지 소유자격과 소유상한 및 규모확대 문제로 논의의 중점이 전환되었 다. 이 때까지는 농지는 농민만이 소유하고 3ha 소유상한선도 유지하여 자작농체제를 고수해야 한다는 주장이 지배적인 가운데 농지임 대차를 통한 규모 확대로 전환해야 한다는 주장이 제기되었다. 1991 년 이후로는 비농업 분야에서 농지소유와 이용에 대한 규제를 완화 또는 폐지해야 한다는 주장이 누차 거론되었으며, 농업경제학계에서 도 농지소유와 이용 및 전용에 대한 규제를 완화하고 농지임대차를 통한 규모 확대로 전환해야 한다는 주장이 강화되었다. 농지소유 및 이용구조에 관한 선행 연구는 연구방법에 따라 실태 조사에 입각한 연구와 지대론에 입각한 연구로 나눌 수 있다. 여기 서는 주요 연구자를 중심으로 연구자별로 살펴보기로 하겠다. 「계간 농촌경제」제2권 1호(1979. 3.)의 특집 “농지제도의 새 조 망”에 수록된 논문에서 김병태와 임병윤은 농지소유상한과 소작금지 조항의 폐지에 반대한 반면, 박기혁과 오호성은 찬성하였다. 김병태 는 소작 관계가 농업생산력 발전을 저지한다고 하였으며, 임병윤은 자작농체제가 생산 안정에 가장 유효한 체제라고 하였다. 오호성은 농지소유상한을 점진적으로 확대하며(8ha 정도), 소작금지는 현실적 으로 실현 불가능할 뿐만 아니라 규모 확대의 저해 요인이므로 법으 로 허용하되 임차자의 권리를 보호하는 것이 합리적이라고 하였다. 그는 또한, 고지가 하에서 농지매입에 의한 규모 확대가 불가능하므 로 농지구입 자금을 지원하는 농지금고 등의 기구가 필요하며, 협동 경영을 도입하여 농지를 소유할 수 있도록 해야 한다고 하였다. 김영진 등(1982)은 당시 쟁점화되고 있던 농지임대차 문제에 대해 최초로 본격적인 실태조사를 하고, 조사결과를 토대로 ‘농지임대차 제도 정립안’을 마련하여 공청회를 개최하였다. 이와 관련하여 경향 각지의 신문에서는 대체로 “소작제의 부활”이라든가 “경자유전의 원 칙 살려야‘ 등과 같은 반응을 나타냈다. 농지임대차를 법적으로 허용 및 규제하려고 시도하였으나 법제화되지는 못하였다. 김성호 등(1983)은 일본․대만의 예를 들어 농지제도는 농지개혁
→농지입법에 의한 자작농체제와 소유상한 확립→소유상한 확대→ 농지임대차 허용→소작권 약화의 5단계 변천과정을 거치는데, 우리 는 임대차 허용의 4단계에 있다고 하였다. 또한, 농지제도의 방향으 로서 ① 양극분화의 억제를 위해 소유상한은 3정보로 하되 임차에 의해 그 2배까지 경작면적을 확대할 수 있도록 하고, ② 비농민의 임 대를 금하고 농가상호간 임대차를 허용하되 임차료율은 토지순수익 에 따라 논 25%, 밭 10% 이하로 규제하며, ③ 농지는 자경농과 농산 법인만 소유할 수 있도록 제한하고, 농지관리기구로서 농지위원회의 를 설치하며, ④ 제2의 농지개혁 방식으로 비농민 소유농지를 농민 에게 환원하도록 한다는 것을 제시하였다. 김성호 등(1984)은 ① 자작농체제가 붕괴지경에 이르게 된 주된 원 인은 농지개혁 직후 농지법이 제정되지 못하였기 때문이라는 점, ② 농가호수 증가=지주․소작의 양극분화, 농가호수 감소=중농화의 양 상이 한․일 양국의 역사적 현상으로 확인된다고 하고, 1950-67년의 농가호수 증가 시기에는 머슴 고용에 의해 대농이 증가하여 소유상 한이 필요했으나 이후의 농가호수 감소 시기에는 고용노동력의 부족 으로 대농이 경작규모를 축소하여 중농화되므로 소유상한이 불필요 하며, 농업기계화의 진전에 따라 양극 재분화 현상이 나타날 것이라 는 점, ③ 1969년까지 소작지가 증가되다가 이후 1974년까지 감소추 세로 바뀐 데 이어 1975년부터 증가로 반전되었던 것은 농지의 실세 지가가 수익지가를 상회하는 고지가 현상이 일반화되었기 때문이며, 따라서 농지구입에 의한 규모 확대는 지난하므로 임대차에 의한 규 모 확대를 도모하지 않을 수 없다는 점, ④ 농지임대차가 아니라 비 농민의 농지소유가 농지제도의 악폐이므로 비농민의 농지소유를 금 지하고 농민간의 임대차는 임대지 소유상한과 임차료 상한 규제 하 에 허용해야 한다는 점, ⑤ 농지는 자경농민과 농사조합․농산법인 만 소유할 수 있도록 하고, 농지관리기구를 설치할 필요가 있다는
점, ⑥ 필지별 농지보전 방식을 권역별 보전방식으로 바꿔야 한다는 것 등을 주장하였다. 김성호 등(1986)은 1986년 12월 31일자로 제정된 ｢농지임대차관리 법(법률 제3888호)｣의 기초 자료를 제공하는 연구에서 ① 농지매매증 명제도의 보강, ② 농지임대차관리법의 제정, ③ 농지구입자금의 지 원, ④ 비농민 소유농지에 대한 중과세 및 농지임대소득세 부과 등 의 세제 개선을 농지제도의 4대 근간으로 제시한 데 이어 농지관리 기구로서 농지관리위원회에 대한 구상 등을 제시하였다. 김성호 등(1991)은 농업진흥지역 지정과 관련된 연구에서 다음과 같이 주장하였다. “소유규모를 확대하는 것이 산업적인 능률 면에서 나 농가의 안정적인 발전을 위해서도 가장 바람직한 것임에는 틀림 이 없을 것”이지만 지가상승 때문에 매입에 의한 규모 확대가 어렵 다. 따라서 임대차나 농작업수탁을 제도적으로 보장할 필요가 있지 만 이는 어디까지나 자작농의 규모 확대를 보완하는 수단에 불과하 다. 이와 같은 인식 하에 농지제도의 방향으로서 ① 적정 농지면적 과 녹지면적의 확보를 위한 농지보전, ② 농지에 다양한 산업과 공 공시설 유치 등을 들었다. 또한, 농지제도 개선의 과제로서 ① 경자 유전 원칙을 고수하여 농지소유자격을 자경농가와 위탁영농회사․ 영농조합법인 등에 한정하나 앞으로는 소유와 이용 규제에서 이용규 제로 전환이 불가피할 것, ② 농지소유상한은 실경작자의 경우 대폭 확대하여 경쟁력을 갖출 수 있도록 할 것, ③ 농지 임차료와 가격은 토지순수익에 기초하도록 지도하고 공시지가에 수익지가 반영, ④ 비농민 소유 농지에 중과세, 영세겸업농의 장기 임대차 활성화, 이농 자의 농지는 농업진흥공사 등 공공기관에서 매수․매도, 대농의 소 유규모 확대를 중심으로 금융지원조건 개선 등을 들었다. 김성호(1992a)는 ① 자식에게 농가경영 상속, ② 낮은 농지가격으 로 자작농의 소유규모 확대, ③ 농지의 자산가치 보전 등 경자유전
원칙의 3대 전제 조건이 붕괴되었으므로 경자유전 원칙을 폐기해야 한다고 하였다. 김성호(1992b)는 국토이용관리법에 의한 10개 용도지역을 없애고 도시지역은 도시계획법, 농촌권역은 농어촌발전특별조치법, 산림권 역은 산림법에 의해 관리되도록 하며, 농촌권역의 토지는 농업용도 에 한정함으로써 소유규제를 폐지하고 이용규제로써 관리하는 방향 을 제시하였다. 김운근․김기성(1990)은 농지법 제정의 기본 방향으로서 ① 경자 유전 원칙의 유지, ② 기존 비농민 소유농지에 대한 중과세와 농지 구입자금 지원 등을 통한 자작지화, ③ 농지소유상한 5-10ha로 지역 별 차등 확대, ④ 1자상속제와 농지거래특별조치법 도입, ⑤ 농업진 흥지역제도, ⑥ 농지세․종합토지세․토지초과이득세 등 농지과세 조항 규정 등을 제시하였다. 김정부 등(1992)은 ｢농지개혁법｣ ｢농지의 보전 및 이용에 관한 법 률｣ ｢농지임대차관리법｣ 등 세 법률을 통폐합하여 농지법을 제정하 는 것이 가장 현실적이라고 하고, 내용으로서 경자유전의 원칙 하에 서 농지소유자격과 소유상한 확대, 농민의 농지전용 절차 간소화, 부 재지주 소유농지의 무상 대리경작, 농민 위주 휴경농지 개발, 농지임 대차 장려제도 도입 등을 제시하였다. 송대희 등(1985)은 농업이 경쟁력 있는 산업으로 발전하기 위해서 는 평등 중심의 토지제도를 능률 중심으로 개편해야 하며, 이를 위 한 농지제도의 방향으로서 농지의 자유거래주의 배제 및 농지금고․ 농지은행 등 정부기구를 통한 거래, 농지소유상한 10ha로 확대, 농지 임대차제 실시, 농지의 1자상속제 등을 주장하였다. 이정환 등(1984)은 농지의 소유상한과 임대차 허용 등 농업구조정 책에 관한 논의가 제도를 중심으로 전개되어 실증분석이 결여되어 있다고 비판하고, 1974-83년 ｢농가경제조사결과｣의 개별 농가조사표
분석과 3개 마을의 전 농가 165호의 20년 간(1965-1984)에 걸친 농지 소유 및 이용 실태 변화를 조사하여 다음과 같이 주장하였다. ① 1960-1981년에 0.5-1.5ha 규모의 중농이 증가하고 1.5ha 이상 대농이 감소한 것은 영세농의 지대부담 능력이 토지소득 수준에서 결정되는 데 반해 대농의 그것은 토지순수익 수준에서 결정되어 중농의 지대 부담 능력이 높았기 때문이다. ② 1970년대 말 이후 최다 농가 집중 층의 규모가 0.5-1.0ha 층에서 1.0-1.5ha 층으로 상향 이동하는 징후가 나타나고 1.5ha 이상 층의 감소추세가 완화되었는데, 그러한 분포변 화는 주로 농지임대차에 기인한다. 농지임대차의 성격은 소농의 생 계수단 확보에서 대농의 이농․탈농과 중소농의 대농화 수단으로 변 하고, 대형농기계 도입으로 중농․대농의 경지획득 경쟁력이 향상되 고 있다. ③ 농지가 전업농에게 집중되도록 하기 위해서는 농촌의 농외취업 기회 확대와 농업기계화를 촉진하여 영세소농이 농지공급 자로, 대농이 농지수요자로 전환되도록 해야 하며, ④ 제도적으로는 농지가격 상승에 의해 영세농이 농지소유를 고집하므로 농지임대차 를 허용하고 임대권을 보호하도록 농지임대차제도를 정립하며, 공적 기구가 농지유동을 관리하도록 할 필요가 있다고 하였다. 이정환 등(1990)은 다음과 같이 주장하였다. ① 한국과 일본의 농 림수산업․광공업․서비스업의 산업별 생산액과 고용비중의 변화 추이를 분석하여 산업구조 변화와 고용구조 변화간에는 10년의 시차 가 있으며, 고용구조 변화와 농가호수 변화간에는 25년 이상의 시차 가 있으므로 농업구조정책의 핵심은 자력전직이 어려운 40세 이상 농업경영주의 전직과 은퇴를 촉진하는 고용구조 조정과 농지유동화 정책이 되어야 한다. ② 독일․프랑스․일본․대만의 구조정책은 자 작농주의에서 차지농주의로 전환되었다. ③ 농지가격은 비농지가격 의 상승에 의해 유발되고 비농지가격 및 농지가격 상승은 피할 수 없으므로 농지유동은 농지임대차를 중심으로 이루어지며, 농지 임차
료는 토지순수익의 1/2 수준에서 안정적으로 추이하는 한편, 1960- 1980년대 초까지는 중농층이 증가하였으나 1980년대 초 이후 1ha 이 상 층이 증가하는 상향집중으로 전환되었다. ④ 2001년에는 60세 이 상 층이 60만 명을 상회할 것이므로 이들의 조기은퇴를 촉진하는 고 용구조 조정정책으로서 경영이양연금제를 도입하고, 차지농주의에 의한 농지유동화를 위해 농지임대차에 대한 규제를 최대한 축소하고 농지구입 지원 위주의 농지구입자금 지원제도를 농지의 집단화와 분 할방지 용도의 구입에 한해 지원하도록 전환해야 한다. 이정환(1994)은 농지 문제에 대한 인식의 7가지 오류로서 다음과 같이 주장하였다. ① 농지소유와 거래에 대한 규제를 통해 농지를 토지시장에서 분리시켜 가격을 수익지가 수준으로 안정시키려는 시 도는 현실성이 없으며, 농정은 고지가 상황을 전제로 하여 수립할 수밖에 없다. ② 농가의 농산물 생산비는 농지 임대차료 수준에 따 라 결정되는데, 농지가격과 임대차료 사이에는 인과관계가 없으며, 따라서 고지가가 농산물 생산비를 상승시키지 않는다. ③ 차지농의 생산효율성이 자작농보다 낮다고 할 수 없으며, 생산효율성은 소유 관계보다 규모 등의 요인에 의존한다. ④ 농지 임대차료는 농지의 토지순수익 수준에 따라 결정되므로, 현재의 고율 임대차료는 규모 확대․농산물가격 하락․농업노동력 감소 등에 따라 빠르게 하락할 것이며, 따라서 차지농의 성립 여건은 더욱 호전될 것이다. ⑤ 소유 권 이전 방식보다 임대차 방식에 의하여 농지유동과 규모화를 도모 하는 것이 효율적이고 현실적이며, 소유와 거래 규제→농지가격 안 정→자작농적 규모 확대라는 구도는 현실성이 없고, 임대차에 의한 규모 확대를 저해하는 역기능을 갖게 된다. ⑥ 농지전용에 대한 규 제가 완화되더라도 전용 규모는 비농업 부문의 농지수요량에 의해 결정되므로 장기적으로 농지전용이 크게 증가하지 않는다. ⑦ 농업 생산규모가 농지규모에 의해 결정되는 것도 아니고, 농업의 외부경
제 효과가 농업생산규모에 의해 결정되는 것도 아니므로 농지의 질 서 있는 전용을 원활히 하여 비농지가격을 안정시키는 것이 장기적 으로 농지가격 안정에도 기여할 것이다. 이정환(1997)은 농업구조에 관한 자신의 이전 연구를 집대성 정리 하는 한편 구미와 일본․한국의 산업구조․고용구조․농업구조 변 화 과정에 관한 비교사적 연구를 통해 농업인력과 농지소유․이용 구조 변화의 법칙성을 도출하였다. 경제가 발전할수록 농지가격이 상승하고, 그에 따라 매매에 의한 농지유동이 어려워져 임대차에 의 한 농지유동이 일반화되다가 임차지율이 40-50%에서 안정되는 추세 이며, 경지는 대농층에 집중된다는 분석이다. 농지가 가장 효율적으 로 이용되고 경쟁력 있는 주체에게 집중되도록 하기 위해서는 누가 무슨 용도로 소유하고 이용할 것인지가 가격논리에 의해 결정되도록 해야 하며, 농지와 관련된 규제를 가능한 최소화해야 한다고 주장하 였다. 농지제도의 방향으로서 농지임대차의 완전 자유화, 자작지와 임대차지간의 제도적 차등 폐지, 일정 범위 안에서 비농민의 농지소 유 자유화, 농지가격 상승을 유발하는 농지구입자금 지원의 전환, 계 획적 농지전용 등을 제시하였다. 오호성(1981)은 농업생산의 효율성과 농가소득 문제를 동시에 해 결하는 방안으로서 영세소농과 겸업농가를 대상으로 하는 농사조합 등 협동적 영농조직을 포함하는 자립전업농가 육성과 기계화영농을 촉진하는 농업구조개선사업을 농업정책의 방향으로 제시하였다. 또 한, 농지제도의 방향으로서 농지소유자격은 농민과 농사조합․농지 금고 등 농업법인에 한하며, 유동성 제고와 영농규모 확대를 위해 3 정보 농지소유상한을 8ha로 확대하여 이후 차츰 상향조정하고, 일정 범위 안에서 농지임대차를 허용하되 임차농을 보호하며, 그 외에 농 사조합 등 협동경영조직 도입, 농지금고 설치, 농지위원회 강화 등을 제시하였다.
오호성 등(1994)은 형평(도농간 및 농가계층간 소득균형), 능률(농 업생산성 증대, 식량, 국제경쟁력 확보), 환경보호(경관과 생태계 균 형 유지)를 농지제도의 이상으로 제시하고, 농지제도의 개선 방향으 로서 ① 기업농의 농지소유 인정 및 농지거래 자유화 금지, ② 농산 법인의 농지소유 인정, ③ 유휴농지를 주말농장으로 개발, ④ 보전농 지의 확대 및 농지전용허가권의 중앙정부 귀속, ⑤ 환경조화형 농업 의 추진 및 청정농업지역 지정, ⑥ 가족농의 육성 및 조건불리지역 보전농지에 대한 직접 보상 등을 제시하였다. 김병태(1988)는 비농민 소유농지를 농사조합에 출자하도록 함으로 써 비농민의 농지소유와 농지임대차 및 영세경영 문제를 일거에 해 결할 수 있다고 주장하였다. 한국농어촌사회연구소(1989)는 ① 농지소유자격은 자경농과 농사 조합에 한한다, ② 농지소유상한은 3정보로 하고, 그 이상의 소유는 농지위원회의 심의와 허가를 통해 예외적으로 허용한다, ③ 비농민 소유농지는 정부가 매수하여 농민에게 매도하도록 한다, ④ 농지임 대차는 원칙적으로 금지하고 소유농지와 경작능력간의 불균형 문제 는 농사조합을 통해 해소한다, ⑤ 투기적 농지 매매와 농지전용을 엄격히 규제하고 권역별 농지보전 방식을 채택한다, ⑥ 행정위원회 로서의 농지위원회가 농지 관련 업무를 담당하도록 한다는 내용의 농지법 초안을 제시하였다. 한국농어촌사회연구소(1994)는 정부가 발표한 농지법 제정 방향에 대한 비판에서 경자유전 원칙의 유지, 농지소유상한의 소폭 확대(지 역별로 5-10ha)와 소유하한 설정, 비농민 소유농지의 매수와 매도, 농 지보전과 전용규제 강화, 농지임대차 촉진 및 농지이용률 제고, 민주 적 농지관리체계 정립 등을 제안하였다. 전농․한농(1993)은 정부의 농지법안에 대해 농지소유 자격 완화 에 의한 비농민 농지소유 확대와 기존 비농민 소유농지의 합법화,
전용규제 완화에 의한 농지 감소 등의 문제점을 지적한 데 이어 농 지법의 내용으로 경자유전 원칙의 확립을 위한 농지소유 자격 강화 와 비농민 소유농지의 매수․매도, 권역별 농지보전 방식에 의한 농 업진흥지역 개편, 농지전용 규제, 농지임대차의 원칙적 금지와 임차 료율 30% 이내 제한 등을 제안하였다. 이영기(1992)는 1970년대 후반부터 1980년대 말까지 한국 농업구조 의 변화 실태를 농업생산력의 전개, 농민층분화의 변화, 토지소유관 계의 변화 등 세 측면에서 검토하고 농업구조 재편의 방향을 다음과 같이 제시하였다. 첫째 농업노동력의 확보와 새로운 기술체계의 확 립, 둘째 영세농경제의 극복으로서 개별경영의 충실화를 기반으로 한 농가의 조직화, 셋째 농지소유관계의 재편으로서 ① 농지 이용․ 전용 규제의 강화와 농지조성, ② 비농민의 농지소유 근절 및 농가 환원, ③ 도시지역 고지가 문제의 해결과 농지에의 파급 차단, ④ 농 지이용관계의 재편을 위한 농지임대차의 제한적 인정과 임차농 보호 및 집단적 토지이용의 모색 등을 제시하였다. 장상환(1994)은 토지이용을 둘러싼 도시와 농촌의 대립으로 생기 는 문제, 농산물 과잉과 농지의 관계, 농업적 토지이용에서 토지소유 권과 이용권의 대립에 의한 문제, 소농경영과 농업생산력 발전간의 모순 등 네 가지 측면에 주목하여 다음과 같이 주장하였다. ① 농지 정책의 목표는 전업농 육성을 위한 농지유동화 촉진=노동생산성 향 상이 아니라 농업생산력의 종합적 발전에 두고 농지의 확보와 효율 적 이용, 농지이용주체의 확립을 정책수단으로 해야 한다. ② 농업기 계화에 의해 농업생산력 발전과 계층 간 생산력 격차의 확대가 있지 만 대규모 임차에 의한 경영규모 확대는 수탁작업 확대보다 비경제 적이며, 농지소유상한 철폐는 농지투기와 영세농가의 몰락을 촉진하 므로 농지소유상한은 5-10ha로 소폭 확대하는 것이 합리적이다. ③ 영세경영 극복을 위해서는 상층 가족농과 농업생산조직이 모두 한계
를 안고 있으므로 가족농의 안정을 토대로 한 지역농업의 조직화를 도모해야 하며, 따라서 농지소유자격은 자경농과 농사조합에 한하고 비농민에게 휴양목적의 한계농지소유는 허용하되 기업농의 농지소 유는 금하며, 기존 비농민 소유농지는 수익지가를 적용한 정부의 매 수․매도에 의해 농민에게 환원해야 한다. ④ 농지임대차가 상층농 의 규모 확대 수단이 될 수 있지만 임차료가 경영압박 요인이 되고 임차권이 불안정하므로 임대차의 촉진과 임차권 보호가 필요하다. ⑤ 농지전용 확대와 농지가격 상승은 농업구조개선을 저해하므로 권 역별 농지보전 방식의 농업진흥지역 지정, 농지전용허가권의 중앙정 부 귀속과 계획적 전용, 도시토지의 투기를 방지하기 위한 국공유지 확대, 농지관리위원회의 행정기구화와 기능 강화 등이 필요하다. 강경식은 1991년에 농지거래를 자유화하면 농촌 지역에 농외전용 목적의 토지 수요가 증가하고 도시자본이 유입됨으로써 농가의 농외 소득 기회가 확대되며, 농지 수요의 증가에 따라 농지가격이 상승하 여 농가의 자산가치가 증대한다고 주장하였다. 그는 부총리 재임 중 (1997년)에도 농업은 산업으로서의 경쟁력이 취약하므로 농업성장을 통한 농촌의 회생은 불가능하며, 농촌활성화를 위해서는 농외자본이 농촌으로 유입되어야 하므로 농지의 소유 및 이용에 대한 규제를 철 폐하여 농지를 농외 용도로 자유롭게 사용하도록 해야 한다고 하고, ① 농업정책은 ‘농업’을 위한 정책에서 ‘농민’을 위한 정책으로 전환, ② 농지정책은 ‘경자유전’에서 ‘용자유토(用者有土)’로 전환, ③ 식량 정책은 자급정책에서 수입정책으로 전환해야 한다고 주장하였다. 그 럼으로써 ① 지역 특성과 경제원칙에 맞는 개발(지방화 시대), ② 농 촌의 산업화와 지역균형발전 및 수도권 인구 분산, ③ 지가 상승을 통한 농민의 자산가치 증대→농가부채경감→재정압박 완화, ④ 농민 의 농외취업 확대를 통한 농외소득 증대, ⑤ 농지이용규제 해소로 전체 지가하락→ 부동산 투기 억제 등의 효과가 있다고 하였다.
최근 중앙일보는 특집 기사에서 농지소유규제를 고수하는 것은 농 지거래비용을 증대시켜 영농규모화 등 농지의 효율적 이용을 저해하 므로 농지의 소유와 이용을 분리하자는 주장을 폈으며, 설광언은 농 지 임대에 대해 세제상 불이익을 주는 규제를 완화하여 규모화를 촉 진시켜야 한다고 하고, 박헌주(국토연구원)는 우량농지를 제외한 농 지는 농외소득을 올릴 수 있는 형태로 개발하여야 한다고 하였다. 선행연구에서 쟁점 사항은 ① 농지소유자격에 대한 규제가 필요한 가, ② 농지소유상한의 철폐인가 상향조정인가, ③ 농지임대차의 전 면 허용인가 부분 허용인가, ④ 상층농 육성을 통한 개별경영체의 규모 확대인가 농업생산의 조직화인가, ⑤ 농지보전이 우선인가 전 용이 우선인가, ⑥ 농지가격 상승이 농민에게 유리한가 불리한가, ⑦ 농지소유규제의 완화 혹은 폐지가 농지전용과 투기적 농지소유를 유 발하는가 아닌가 등을 들 수 있다. 선행연구에서 공통되는 인식은 ① 영농규모의 영세성을 극복하는 것이 한국 농업구조 개선의 핵심과제이다, ② 투기적인 농지소유를 방지해야 한다, ③ 계획적인 농지전용과 전용규제가 필요하다, ④ 농 지가격 상승이 자작농적 영농규모 확대의 제약요인이다, ⑤ 수익지 가를 상회하는 농지가격 상승은 농지전용 등 비농업용 토지가격의 상승에 기인한다, ⑥ 농지임대차가 규모 확대의 유력한 수단이며, 농 지임대차의 제한적 허용과 임차농 보호가 필요하다, ⑦ 농지임대차 등 농지관리의 공적인 기구가 필요하다는 것 등을 들 수 있다. 선행연구는 ① 농지가격 상승을 전제로 하고 있다는 점, ② 품목 별․지역별로 농지소유 및 이용구조와 지가․임차료 등이 다른데도 이를 고려하지 않고 있다는 점, ③ 농지의 소유와 이용에 대한 규제 를 완화 또는 폐지할 경우 도시자본이 농지를 소유하게 되고, 농업 인이 자작농이 아니라 차지농업자가 될 경우 발생할 수 있는 문제와 그에 대한 대책 등을 다루지 않고 있다는 점에서 한계가 있다.
3. 연구의 범위와 내용 및 방법
3.1. 연구 범위와 내용
현행의 자작농적 토지소유와 영세가족경영체제는 1950년의 농지개 혁에 의해 확립되어 현재까지 지속되고 있다. 따라서 농지소유 및 이용구조의 변화를 보기 위해서는 그 때부터 현재까지의 기간을 대 상으로 할 필요가 있으나, 여기서는 1980년대부터 현재까지의 기간 을 대상으로 하였다. 구조 변화 자체를 종합적․체계적으로 분석하 는 게 목적이 아니라 농지가격의 하락 등 농지의 소유와 이용을 둘 러싼 여건 변화에 대한 정책과제를 모색하는 데 목적이 있고, 이를 위해서는 20년의 기간이면 충분하기 때문이다. 또한 실태 파악에 이 용하는 ｢농가경제조사결과｣ 자료의 조사방법이 1983년부터 달라진 것도 한 이유이다. 농지가격은 지역별․지대별로 큰 격차가 있음은 물론 한 지역 안 에서도 농지의 입지여건과 기반조건에 따라 차이가 크며, 농지임대 차 조건 또한 지역별․지대별은 물론 품목별로 다르다. 농지전용 여 건도 지역별․지대별로 다르다. 요컨대, 농지의 소유․이용구조와 여 건 변화의 영향 등을 정밀하게 파악하기 위해서는 지역별․품목별 분석이 필요하다. 그에 관한 별도의 조사 자료는 농가경제조사 표본 농가를 대상으로 한 농지임대차 조사 자료와 농협의 농지가격 조사 가 있으나, 지대별 분류 정도만 이루어져 있다. 여기서는 지역별․지 대별 차이를 고려하는 정도에 그쳤다. 농지의 소유․이용구조란 누가 어떤 형태로 농지를 소유하고 어떤 용도에 어떤 방식으로 이용하는가의 구조 즉 상호관계라고 말할 수있을 것이다. 농지의 소유자는 개인과 법인․집단․국가, 농업인과 비농업인, 농업인 중에서도 지주․자작농, 전업농․겸업농, 가족농․ 기업농, 대농․소농 등 그 유형이 다양하다. 농지의 용도는 농업용․ 비농업용으로 나눌 수 있으며, 농업 내에서도 논․밭․과수원 등 지 목이나 재배 품목별로 구분할 수 있다. 농지의 이용방식 또한 개별 이용․공동이용, 대경영․소경영, 자작․임차, 단작경영․복합경영, 간작․혼작․윤작․휴경 등 다양하다. 여기서는 농지소유와 임대차 및 농지전용에 한해 검토하였다. 구체적으로는 농지 임대자와 임차 자의 특성, 농지가격․임차료․농지수익의 관계와 변동의 영향, 농지 전용의 영향 등을 중심으로 검토하였다. 농지의 소유와 이용구조 변화에 관해 종합적․분석적으로 접근하 지 못한 점, 농지가격 변동을 농지소유․이용구조 변화의 주된 요인 으로 상정하면서도 농지가격의 변동 요인이나 지역별 분석에 이르지 못한 점 등은 이 연구의 분명한 한계로서, 이는 차후 과제로 미루고 여기서는 농지가격 하락의 영향과 그에 대한 대책을 중심으로 검토 하였다. 연구의 내용과 구성은 다음과 같다. 제2장에서는 농지소유와 이용 관련 제도 변천의 특징과 현행 제도 의 내용을 간략히 요약하였다. 농지제도는 농지소유․이용구조 변화 의 직접적인 요인이라고 할 수는 없지만 구조의 틀을 규정하고 변화 를 제약하거나 촉진하는 요인이며, 생산요소와 상품으로서의 농지의 특성에 의해 앞으로도 농지의 소유와 이용에 대한 제도적 개입이 불 가피하다는 점, 정책과제로서 현행 제도의 개선 방향을 모색한다는 점에서 필요하다고 보아 가능한 간략히 정리하였다. 제3장은 농지의 소유와 이용에 관한 이론의 소개이다. 여기서는 농지임대차 시장과 임대차료에 관한 이론, 농지가격과 전용에 관한 이론, 그리고 농지가격 하락의 영향 등을 검토하였다.
제4장은 농지소유․이용구조의 변화 실태와 그 요인 등에 관한 검 토이다. 비농민의 농지소유와 농지임대차의 확대 실태와 그 요인, 영 농규모 확대와 농지임대차의 관계, 농지임대차의 조건과 문제점, 농 지전용의 실태와 문제점 등을 살펴보고, 농지가격․농지수익․임차 료․농지전용의 관계를 검토하였다. 제5장에서는 앞에서의 검토 내용을 토대로 도출한 농지소유 및 이 용에 관한 정책과제를 제시하였다. 농지제도 개선의 필요성, 농지제 도 개선 방향에 관련된 쟁점사항, 농지제도의 개선 방향과 과제 등 을 검토하였다. 제6장은 연구결과의 요약 및 결론이다.
3.2. 연구 방법
이 연구는 문헌조사와 설문조사를 통해 수행하였다. 문헌으로는 선행연구와 사례조사 자료, ｢농가경제조사｣와 ｢농업총조사｣, 농지임 대차 실태에 관한 농림부 조사 자료 등을 이용하였으며, 설문조사는 농촌경제연구원의 현지통신원을 대상으로 한 것으로, 농지소유 및 이용 실태와 의향을 조사하였다(조사 설문과 집계결과는 부록 참조). 한국농촌경제연구원의 통신원을 대상으로 한 설문조사는 우편조 사로서 2002년 11월 한 달에 걸쳐 실시되었다. 응답자 280명의 특성 을 보면, 46%가 60-69세, 23.6%가 50-59세, 17.4%가 70-79세로서 전국 평균에 비해 노령농가가 많았다. 지대별로는 48.4%가 준산간지대, 27.3%가 평야지대, 18.5%가 산간지대에 거주하고 있으며, 경작규모별 로는 2-3ha 농가 21.1%, 1-1.5ha 19.6%, 0.5-1ha 16.8%, 1.5-2ha와 3-5ha 농가가 각각 15.0%, 5ha 이상 농가 6.4%로 전국 평균에 비해 대규모 농가의 비율이 높았다.제 2 장
농지소유 및 이용제도 개관
1. 농지소유 및 이용제도의 변천
농지소유와 이용 관련 제도는 농지소유자격과 소유상한, 농지임대 차, 농지 보전과 전용 등에 관해 규정한 법령으로 구성된다. 그 중에 서도 농지소유와 임대차에 관한 규정이 핵심으로서, 현행의 농지소 유 및 이용제도는 자작농체제로 요약할 수 있다. 현행 헌법에 명시 된 경자유전 원칙과 농지임대차는 법률이 인정하는 경우에 인정된다 고 하는 규정은 곧 자기소유 농지를 자신이 경작하는 자작농을 의미 하기 때문이다. 자작농체제는 1950년에 실시된 농지개혁에 의하여 성립되어 현재까지 유지되고 있는 셈이다. 그러나, 자작농체제를 근 간으로 하는 농지제도는 반세기 동안 내용에서 상당한 변천을 겪어 왔다. 그 변천 과정과 특징을 사항별로 요약하면 다음과 같다.1.1. 농지소유자격 제한의 완화
1950년의 농지개혁에 의해 자작농체제가 성립되었으며, 경자유전원칙은 농지개혁법에 의해 법제화된 것으로 통설화되어 있지만, 농 지개혁법은 그러나 농지소유자격에 대해 명시하였다고는 하기 어렵 다. 농지개혁법에서 농지소유자격과 관련된 규정은 정부가 매수하는 농지는 ① 농가 아닌 자의 농지, ② 자경하지 않는 자의 농지(단, 질 병․공무․취학․기타 부득이한 사유로 일시 이농한 자의 농지는 농 지소재지 농지위원회의 동의로써 시장․군수가 일정기한까지 보류 를 인허)라는 규정(제5조)과 정부가 매수하지 않는 농지는 ① “자경 또는 자영”하는 농가 1호당 총면적 3정보 이내의 소유농지, ② “자영 하는 과수원․종묘포․상전․기타 다년성식물을 재배하는 농지”, ③ “비농가로서 소규모의 가정원예로 자경하는 500평 이내의 농지”, ④ 정부․공공단체․교육기관 등에서 사용목적을 변경(=전용)할 필요가 있다고 정부가 인정하는 농지, ⑤ 공인하는 학교․종교단체․후생기 관 등의 소유로서 자경 이내의 농지(문교재단 소유농지는 별도로 정 하여 매수), ⑥ 학술․연구 등 특수 목적에 사용하는 정부 인허 범위 내의 농지, ⑦ 분묘 1위당 2단보 이내의 위토, ⑧ 미완성 개간 및 간 척 농지, ⑨ 농지개혁법 실시 이후 개간 또는 간척한 농지 등이라는 규정(제6조)이다. 농지개혁법은 농지분배를 위한 한시적인 법이라는 유권해석도 있었지만(김성호 등, 1984, p.91), 1994년 농지법이 제정되 기까지 농지개혁법이 존속됨으로써 “농가 아닌 자의 농지”와 “자경 하지 않는 농지”는 매수한다는 규정이 곧 경자유전 원칙으로 적용되 었던 것이다. 그러나 농지개혁법은 농지분배를 목적으로 제정된 법이었기 때문 에 농지분배 이후 이농․상속․증여 등에 의해 보유하게 된 비농민 소유농지 등에 대해서는 별도로 규정한 바가 없었으며, 단지 농지를 매입할 때 통작거리와 농지소재지 사전 거주 여부 등에 대한 농지위 원회의 확인을 받도록 하는 농지매매증명제도에 의해 비농민의 농지 매입을 제한하는 데 그쳤다. 이로써 이농․상속․증여 등에 의한 비
농민의 농지소유가 무방비 상태로 확대되었으며, 매입에 의한 농지 소유를 제한하는 것도 실효를 거두기 어려웠다. 1990년 ｢농어촌발전특별조치법｣이 제정되면서 영농조합법인도 농 지를 소유할 수 있게 된 데 이어 1994년에 농지법이 제정됨으로써 1996년부터 유한․합자․합명회사형 농업회사법인도 농지를 소유할 수 있게 되었으며, 2002년 10월에 농지법이 개정됨으로써 주식회사 형태의 농업회사법인도 농지를 소유할 수 있게 되고 비농민도 300평 미만의 주말농장용 농지를 소유할 수 있게 되었다.
1.2. 농지소유상한의 확대 및 폐지
농지소유상한 3ha 규정 또한 농지개혁법에 의해 제도화된 것이지 만, 농지개혁법의 농지소유상한 관련 규정은 앞에서 열거한바 “자경 또는 자영”하는 농가 1호당 총면적 3정보 이내의 소유농지는 “정부 가 매수하지 않는 농지(제6조)”에 포함된다는 규정이다. 이 규정과 농지개혁법의 취지대로라면 농지개혁 실시 이후에 발생하는 3정보 초과 소유 농지는 정부가 매수하여 소작농가에 분배하는 조치를 계 속 취해야 한다. 그러나 이후 농지 분배를 재차 실시하지도 않았을 뿐만 아니라 대법원 판례는 민법규정에 따라 농지소유 주체를 농가 가 아니라 개인으로 비정함으로써 농가 호당 소유상한 규정은 실제 로는 구속력을 상실하였다(김성호 등, 1984, p.91). 어떻든 명목이나마 농지소유상한 3ha는 농업진흥지역의 경우 1993 년 10ha로 확대된 후 1996년 폐지되었으며, 농업진흥지역 밖의 경우 1996년 5ha로 확대되었다가 2002년 10월의 농지법 개정에 의해 2003 년부터 폐지되게 되었다. 또한, 이농․상속․증여 등에 의해 농지를 소유하게 된 비농민의 농지소유상한은 1996년 이후 소유하게 된 경 우 3ha에서 1ha로 감축되었다.1.3. 농지임대차의 일부 허용
농지임대차 또한 농지개혁법에 의해 금지되었다. 농지개혁법은 자 경하지 않는 농지는 정부에서 매수한다는 규정 외에 “농지는 소작 임대차 또는 위탁경영 행위를 할 수 없다(17조)”고 함으로써 농지임 대차의 성격이 봉건적이든 자본주의적이든 상관없이 모두 금지하는 것으로 규정하였다. 이 규정에 의하면, 농지임대차를 금지하는 방법 은 정부가 임대차 농지를 매수하여 임차농가에 분배하는 것이며, 따 라서 매수와 분배를 계속 실시하지 않으면 안 된다. 그러나 1950년 농지개혁 이후 두 번 다시 농지의 매수와 분배는 이루어지지 않음으 로써 이 규정 또한 실제 효력이 없었다고 할 수 있다. 이리하여 비농민의 농지소유와 농지임대차가 확대되고, 농지임대 차가 영농규모 확대의 유력한 수단이 됨과 동시에 임대차조건 또한 농지개혁 이전의 이른바 반봉건적 소작제의 그것과 다르다는 사실을 근거로 삼아 1980년 헌법 개정 시 “농지의 소작제도는 법률에 의하 여 금지된다. 다만 농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용을 위 한 임대차 및 위탁경영은 법률이 정하는 바에 의하여 인정한다”는 단서조항에 의해 농지임대차 허용의 법률적 단서가 마련되었다. 이 후 1986년 농지임대차관리법이 제정됨으로써 농지임대차는 전면 허 용되게 되었다. 그 후 1994년 농지법이 제정됨으로써 1995년 말까지 취득한 농지의 임대차는 허용하되 1996년 이후 취득한 농지의 임대 차는 법률이 정하는 예외적인 조건의 농지에 대해서만 인정되고 원 칙적으로 금지되게 되었다. 그러나 실제로는 1996년 이후 영농을 목 적으로 매입에 의해 농지를 취득한 비농민의 소유농지에 대해서만 농지임대차 금지가 적용될 뿐 농민간 임대차는 물론 재촌 비농가의 농지임대차도 적발의 대상이 되지 않고 있다.1.4. 농지취득자격 제한의 완화
농지개혁법은 농지개혁에 의해 분배되지 않은 농지와 상환을 완료 한 농지는 소재지관서의 증명을 얻어 매매할 수 있도록 하였다. 동 법의 시행규칙에서는 제출서류는 농지소재지 농지위원회를 거쳐 시 장․군수에게 제출하는데, 자작지 또는 상환완료농지 증명서를 첨부 하도록 하였다. 농지를 신규로 취득할 때에는 취득할 자격이 있는지 여부에 관해 농지위원회(1990년부터 농지관리위원회)의 확인을 받아 취득자격증명을 발급 받도록 하였는데, 주된 내용은 통작거리와 농 지소재지 사전거주 요건이었다. 농민이라 하더라도 농지소재지까지 통작거리 안에 거주해야만 농지를 취득할 수 있도록 하는 통작거리 는 4km에서 1990년에 8km로 확대된 데 이어 1991년에 20km로 확대 되었다가 농지법 제정에 의해 1996년부터 페지되었다. 사전거주 요 건이란 농지매수자가 농지를 매입하기 전에 일정 기간 농지소재지에 거주해야 하는 요건으로서, 매수자 본인만 주민등록을 이전하면 되 었으나 1988년 농지개혁법 시행규칙의 개정으로 매수자의 전 가족이 농지소재지에 주민등록을 이전하여 6개월 이상 경과해야 하도록 강 화되었다가 1994년 농지임대차관리법 시행규칙의 개정에 의해 폐지 되었다. 또한, 농지법의 제정과 함께 1996년부터는 도시민이라도 자 경에 의해 영농할 수 있다는 계획서만 농지관리위원회의 인정을 받 으면 전국 어느 곳의 농지라도 매입할 수 있게 되었다.1.5. 농지보전제도의 전환과 농지전용 규제 완화
농지보전제도는 1972년 ｢농지의 보전 및 이용에 관한 법률｣이 제 정됨으로써 처음으로 도입되었다. 이 법에 의하여 절대농지․상대농 지가 지정되는 한편 농지전용허가제가 실시되게 되었다. 농지전용 방법은 허가전용․협의전용․임의전용으로 구분되는데, 허가전용은절대농지 2ha 미만과 상대농지 10ha 미만의 경우 시도지사, 그 이상 은 농림수산부장관의 허가를 받도록 하였다. 1975년 이 법률의 전문 개정에 의해 경사도가 낮은 농지에 다년성식물을 재배할 수 없게 되 었으며, 절대농지 전용 시 대체농지조성비를 납부하게 되었다. 1981 년에는 대체농지조성비 납부금으로 농지기금을 설치하였다. 절대농지․상대농지제도는 1990년 제정된 ｢농어촌발전특별조치법｣ 에 의해 1992년 12월 농업진흥지역이 지정됨과 동시에 폐지되고, 이 로써 농지보전제도는 농업진흥지역제도로 전환되는 한편, 농지전용 부담금제도가 도입되었다. 1994년에는 ｢농지의 보전 및 이용에 관한 법률｣의 시행령을 개정하여 준농림지역 농지전용에 관하여 허용행 위열거방식을 제한행위열거방식으로 전환하였다. 1997년에는 농지전 용 규제가 강화되어 농업진흥지역에 축사․농가주택 설치시 전용신 고제에서 전용허가제로 전환되었으며, 음식점․숙박시설․안마시술 소․단란주점 등 유흥시설의 경우 1999년에 허용 면적을 축소한 데 이어 2002년 3월에는 불허하도록 하였다. 반면 농업용 시설을 비롯 하여 소규모 공장 등의 설치에 대한 규제는 차츰 완화되었다. 이상에서 보았듯이 농지소유와 이용 관련 제도는 농지소유자격 제 한의 완화, 농지소유상한의 확대와 폐지, 농지임대차의 금지에서 부 분 허용 등으로 농지소유자격과 소유상한, 임대차 등 전반에 걸쳐 규제 완화의 방향으로 변천되었다. 농지정책은 1986년부터 영농규모 확대에 중점을 두어 농지매입을 지원하다가 1997년부터 임차에 의한 영농규모 확대로 전환하여 오늘에 이르고 있다.
