2017. 12
증거기반정책을 위한 정부의 통계 구축 및 활용에 대한 현황 조사
증거기반정책을 위한 정부의
통계 구축 및 활용에 대한 현황 조사
2017. 12사회조사센터
오세영·윤건·오균
연구책임자
오세영 초청연구위원(한국행정연구원) 공동연구자
윤 건 부연구위원(한국행정연구원) 오 균 초청연구위원(한국행정연구원) 연구참여자
박지윤 연구원(한국행정연구원)
∙ 출처를 밝히지 않고 이 보고서를 무단전제 또는 복제하는 것을 금합니다.
1. 연구의 내용 및 연구방법
⧠ 본 연구에서는 우리나라 승인통계제도를 증거기반정책 관점에서 살펴보고, 국가통 계를 포함한 전반적인 데이터 수집, 관리, 활용 현황에 대하여 전문가 인터뷰와 설 문조사를 수행하였다.
⧠ 증거기반정책이란 정책 과정에서 효과를 추정할 수 있는 어떤 근거에 의하여 결정 하도록 하는 것이다. 통계와 연구 및 평가 결과 등을 고려하여 이루어지는 의사결정 은 이데올로기나 의견에 근거하여 이루어지는 의사결정에 비하여 과정이 투명해지 고 내용이 더 강력해질 것으로 기대할 수 있다.
◦ 증거기반정책은 정부 예산의 효과적 사용이라는 전통 행정학 이론에 부합하며, 정책 대상에 대한 주요 설득 도구인 데이터의 수집 및 분석 기술이 폭발적으로 발전함에 따라 이론의 실효성이 높아지고 있다.
⧠ 다양한 정책 증거 중에서 국가통계는 현황이나 개선안에 관한 정보를 제공해 줄 수 있는 핵심 증거 유형이다. 국가통계를 기준으로 적절한 정책 대안을 채택하였는지 판단할 수 있게 되고, 정책 대상에게 심리적 효과를 발생시켜 정책과정을 강화할 수 있기 때문이다.
◦ 국가통계의 신뢰성을 높이고, 정책에의 활용을 강화하기 위해 도입된 승인통계 제도는 증거의 강건성 측면에서 증거기반정책의 실현과 밀접한 관련이 있다.
국문요약
에서 근무하는 책임자급 연구원을 대상으로 정부출연 연구기관의 통계와 데이터 생산 및 관리 현황과 거버넌스 구조 등에 관하여 조사하였다.
◦ (설문조사) 정부부처와 경제인문사회연구회 소속 정부출연 연구기관에서 정책 부서 실무자와 통계 업무를 전담하는 조직의 실무자를 대상으로 통계 및 데이터 생산과 관리, 활용 현황 등에 대하여 조사하였다.
2. 해외 사례 및 우리나라에서의 증거기반정책 추진 경과
⧠ 미국에서는 오바마 행정부 1-2기에 걸쳐 ‘정책 증거의 포트폴리오’를 구성하도록 하고, 각종 정책 및 예산 결정 시 성과평가 결과와 데이터 등을 활용하도록 제도화 하였다.
⧠ 영국에서는 1997년부터 정부 개혁의 핵심 방안으로 증거기반정책 개념을 실현하고 자 하였으며, 범죄, 교육, 복지정책 분야에 대한 조기 개입에 초점을 맞추었다.
⧠ 우리나라에서는 외환위기 상황에서 원자재 수급 정책과 수출 정책을 지원하기 위해 통계청 경제통계국에서 관련 통계 자료를 작성(1998년)하여 제공한 사례가 있다.
2008년에 통계기반 정책관리제도(통계법 시행령 제33조)를 도입하고, 2012년에 통계법을 개정(통계법 제12조의2)하여 통계기반 정책평가제도를 도입함으로써 정 부 차원에서 통계의 활용을 강화하는 제도적 근거를 마련하였다.
◦ 정권 차원에서는 문재인 정부의 국정과제에서 ‘근거 중심 행정’을 의미하는 용어 를 사용하면서 정책 대안을 구체화하기 위한 데이터 활용을 강조하고 있다.
⧠ 승인통계 중 중앙행정기관과 공공기관이 작성하는 501건(부록1 참조)에 대하여 증 거기반정책의 관점에서 통계 작성 목적과 주요 이용자를 중심으로 분석하였다.
◦ 승인통계의 작성 목적에서 ‘증거기반’이라는 용어를 직접 사용하고 있는 것은 국 가연구개발사업통계 한 건에 불과였으며, 그 외 ‘근거기반’ 이라는 용어를 사용 하는 것도 자살실태조사 한 건에 불과하였다.
◦ 그리고 인과관계를 규명하기 위하여 작성하는 승인통계는 다섯 건(인적자본기업 패널조사, 한국복지패널조사, 한국미디어패널조사, 한국의료패널조사, 국민환경 보건기초조사) 이었다. 따라서 승인통계제도를 바로 증거기반정책과 연결하기는 어렵기 때문에 승인통계의 작성 목적과 이용자를 기준으로 정책 증거로써의 승 인통계 현황을 분석하였다.
⧠ 승인통계의 작성 목적은 정책적 활용과 학술연구용 활용으로 크게 구분할 수 있으 며, 정책적 활용을 목적으로 하는 것뿐만 아니라 연구 결과를 정책과정에 선순환 한 다면 그역시 증거기반정책의 관점에서 의미 있을 것이다.
◦ 정책적 활용은 정책이나 계획 수립, 지표화, 예산자료, 평가 및 개선 자료 등으로 구분할 수 있으며, 특히 정책･계획 수립의 자료로 활용하기 위하여 작성하는 승 인통계가 조사대상의 86.2%(432건)로 나타났다.
－ 예산 자료로 활용하고 있음을 명시하는 경우는 다섯 건(요보호아동현황보고, 가정위탁국내입양소년소녀가정현황, 아동구강건강실태조사, 농업법인정보화 수준및활용도조사, 성인문해능력조사)에 불과하였다.
◦ 연구자료로 활용하기 위하여 작성한다는 승인통계는 조사대상의 27.2%(136건) 로 나타났다. 그 중 131건은 정책 과정에도 동시에 활용하기 위하여 작성하는 것으로 나타났다. 이러한 결과를 통해 승인통계는 정책결정과정에의 활용에 초 점이 맞추어져 있는 것으로 볼 수 있다.
◦ 중앙부처를 주요 이용자로 상정하고 있는 통계가 130건으로 가장 많았으며, 그 외 학계･연구기관, 지방자치단체 순으로 나타났다.
◦ 그런데 정책적 활용을 목적으로 작성되는 승인통계 건수(432건)에 비하여 중앙 부처나 지방자치단체를 주요 이용 고객으로 파악하고 있는 승인통계 건수는 훨 씬 더 적은 것으로 나타났다.
－ 이를 통해 승인통계 작성기관이 이용자 정보 파악에 소홀한 것으로 볼 수 있 다. 따라서 이용자가 정책 과정에서 필요로 하는 정보를 승인통계가 정확하게 제공하고 있는가에 대한 의문이 제기될 수 있다. 대부분의 승인통계는 정책 및 계획 수립 등에 활용하기 위하여 작성한다고 주장하고 있으나, 이용자 정보를 제대로 파악하고 있지 않다는 점에서 근거를 갖지 못한 막연한 주장에 그친다 고 볼 수 있기 때문이다.
4. 국가통계의 생산･관리 현황 조사
⧠ 기관 내 통계 생산 및 관리 조직 구조
◦ (통계 전담조직의 존재) 개별 기관의 통계 및 데이터 관리의 체계화 수준을 살펴 보기 위하여 조직화 정도에 대하여 설문조사 하였다.
－ 정책 업무를 담당하는 중앙정부 공무원의 63%(75명)와 정부출연 연구기관 소 속 연구자의 58%(46명)가 소속 기관에 통계 전담조직이 있다고 응답하였다.
그러나 동일 기관에 속한 구성원 간에 통계 전담 조직 유무에 대하여 서로 다 른 응답을 하는 경우가 발견되었다. 이를 통해 정책부서에 속한 중앙부처 공무 원과 출연연의 연구자들이 기관 내 통계 전담조직의 존재와 역할에 대하여 명 확하게 인식하지 못하는 것으로 볼 수 있다.
관의 미션을 달성하기 위하여 전통적으로 데이터에 기반 한 업무 수행이 이루 어져 온 경우(형사정책연구원), 주관 부처의 업무 지원이 주요 임무로 주어지 는 경우(조세재정연구원)로 구분해 볼 수 있다.
◦ (통계 전담조직의 역할) 정책 업무를 담당하는 중앙정부 공무원은 통계 및 데이 터의 생산과 분석에 비하여 관리업무를 통계 전담부서의 주요 임무로 응답하였 다. 그러나 정부출연 연구기관의 연구자들은 통계 및 데이터의 관리와 분석을 통 계 전담부서의 주요 임무라고 응답하였다.
⧠ 통계 및 데이터 생산 등에 관한 협의 구조
◦ 우리나라의 국가통계 생산과 관련하여 필요 통계 부재와 중복 생산 문제가 지적 되어 왔다. 이러한 문제의 해결방안으로 통계 및 데이터 생산과 관리에 대하여 논의할 수 있는 유관기관 간 협의체 형태의 조직을 구성하는 것이 있다.
◦ (통계 및 데이터 생산･관리에 대하여 논의할 수 있는 유관기관의 존재 여부) 통 계 전담조직의 공무원과 연구자 모두 유관기관이 존재한다는 응답이 압도적으로 높게 나타났다.
◦ (유관기관 간 협의체 존재 여부 및 회의 형태) 유관기관이 존재하는 경우에도 공 식적 협의체는 없다는 응답이 통계 전담조직의 공무원과 연구자 모두 약간 더 높 게 나타났으며, 유관기관 간 회의는 현안에 따라 비정기적으로 개최한다는 응답 이 가장 높았다. 유관기관 간 회의에는 정부부처, 정부출연 연구기관, 정부산하 기관, 학계 등이 주로 참여하는 것으로 나타났다.
⧠ 통계 및 데이터 생산･관리에 대한 컨트롤타워
－ 통계 전담조직의 담당자에 대한 조사에서 통계나 데이터의 생산, 관리를 위한 컨트롤타워에 대하여 필요하다라는 응답이 필요없다라는 응답에 비하여 높게 나타났다.
시사한다고 볼 수 있다.
⧠ 통계 및 데이터 구축 및 관리 현황
◦ (통계 및 데이터 생산과 관리에 관한 내부 절차) 통계 전담조직 담당자에 대한 조 사에서 통계나 데이터를 생산할 때 준수해야 하는 관련 절차나 규정이 존재한다 는 응답은 그렇지 않다는 응답에 비하여 높게 나타났다.
◦ 그러나, 정책부서에 근무하는 공무원의 경우 생산한 통계 등을 전담부서에 제공 해야 한다는 응답이 33.3% 였고, 연구자의 경우 30.4%로 나타났다. 이를 통해 정책부서 구성원들이 소속 기관의 통계 관리 정책을 제대로 인지하지 못하는 것 으로 볼 수 있다.
5. 국가통계 활용 현황 조사
⧠ 정책 과정에서 통계 등과 같은 과학적 증거의 활용 목적
◦ (정책 과정 상 의사결정의 근거) 정책 과정의 의사결정은 어떤 요인을 반영하여 이루어지는가에 대하여 정책 부서에서 근무하는 공무원과 연구자 모두 전문가 자문을 근거로 정책을 결정한다는 응답률이 가장 높게 나타났으며, 정책이 정치 적으로 결정된다는 응답률은 상대적으로 낮게 나타났다.
－ 한 편, 계량적 근거의 활용에 대해서는 출연연의 연구자들에 비하여 정부부처 공무원들이 더 긍정적으로 응답하였다. 이를 통해 연구자들이 인식하는 계량 적 증거 활용과 공무원이 인식하는 계량적 증거의 활용 내용이나 수준이 서로 다를 수 있다는 점을 알 수 있다.
◦ (소속기관 생산･관리 통계 및 데이터의 주요 활용 분야) 통계 전담조직 구성원들 의 51.9%는 소속 기관이 생산･관리하는 통계 및 데이터가 학술연구에 적합하다 고 응답하였고, 75%는 정책 과정에 활용할 수 있다고 응답하였다.
연구기관, 소속기관, 학계 순으로 파악하고 있는 것으로 나타났고, 정부출연 연 구기관의 담당자는 타 연구기관, 소속기관, 정부부처와 학계 순으로 파악하고 있 는 것으로 나타났다.
⧠ 정책 과정에서 과학적 증거의 활용 효과
◦ (정책 과정에서 과학적 증거의 필요성) 정책 과정에서 통계나 데이터 활용 효과 를 이해관계자 설득, 정책 내용 타당성 강화, 행정의 전반적 효율성 향상 측면에 서 조사하였다. 정책부서에서 근무하는 공무원은 과학적 증거가 정책 내용의 타 당성 강화에 영향을 준다고 응답한 반면, 출연연의 연구자들은 이해관계자 설득 을 가장 중요한 효과로 응답하였다.
－ 정책 과정에서 중요한 설득대상이 누구인가에 대하여 정책부서에서 근무하는 공무원과 연구자 모두 정책대상인 이해관계자라고 응답하였으며, 그 외 내부 결재권자, 입법권자를 들었다.
◦ (정책 과정에서 각종 증거의 영향력 비교) 정책 수립 시 각종 증거 유형의 영향력 에 대하여 중앙정부 공무원은 조사통계, 가공통계, 전문가 의견, 행정정보의 영 향력이 높다고 응답하였다. 출연연 소속 연구원의 경우 조사통계, 행정정보, 전 문가 의견, 용역연구보고서 등의 영향력이 높다고 응답하였다.
⧠ 통계 및 데이터의 활용 강화 방안
◦ (정책 증거의 실무적용성 강화) 정책 증거를 정책 과정에 활용하기 위하여 실무 에 적용할 수 있는 형태로 제공하여야 할 것이다. 정책부서에서 근무하는 중앙정 부 공무원의 경우 조사통계와 행정정보의 실무적용가능성을 상대적으로 높게 평 가하였으나, 출연연 연구자의 경우 전문가 의견과 용역보고서의 실무적용가능성 을 상대적으로 높게 평가한 것으로 나타났다.
－ 따라서 정책 과정에서 중앙정부 공무원은 행정정보, 조사통계, 가공통계를 활 용하고자 하나, 출연연의 연구자는 오히려 보고서와 전문가 의견 등을 활용한
◦ 국가통계의 정책 과정 활용도에 대하여 정책부서 소속 공무원과 연구자의 과반 수 이상이 긍정적으로 응답하였다.
－ 정책 과정에서 국가통계가 활용되지 않는다고 응답한 이유로는 필요 통계의 미생산, 통계의 낮은 질, 통계 정보 부재, 그리고 결정권자가 통계에 관심이 없 다는 응답이 제시되었다. 이러한 대답을 종합할 때 필요통계에 대한 계속적인 수요조사와 통계 질 관리, 그리고 기관 간 생산 통계에 대한 정보공유 노력이 필요한 것으로 보인다.
◦ (구체적 개선 방안 1) 정책부서의 공무원과 출연연 연구자 모두 통계의 활용성을 높이기 위해 통계의 이용편의성과 신뢰도를 제고해야 한다는 응답이 가장 높았다.
◦ (구체적 개선방안 2 : 통계 전담조직의 정책부서에 대한 지원 강화) 통계 전담부 서가 있는 경우에도 정책부서의 공무원이나 연구자들에 대한 적절한 업무 지원 이 이루어지지 못하는 것으로 나타났다. 특히 연구자들은 통계나 데이터의 탐색 과 분석에 있어 통계 전담부서의 지원을 거의 받지 못한다고 응답하였다. 연구자 들이 데이터 탐색과 분석 능력을 가지고 있기 때문에 지원이 불필요할 수도 있으 나, 오히려 연구기관의 통계 전담부서가 독자적으로 사업이나 프로젝트를 수행 해야 하기 때문에 정책 부서를 지원할 여력이 없는 것으로 보아야 할 것이다.
◦ (구체적 개선방안 3 : 통계 및 데이터 연계) 통계전담조직 담당자에 대한 조사에 서 실제로 타 기관의 데이터와 결합을 시도한 적이 있다는 응답은 총 52명의 응 답자 중 25명이었으며, 이 때 행정정보와 공공 조사자료를 결합하는 경우가 가 장 많은 것으로 나타났다.
－ 정책 내용 측면에서는 중앙정부 통계 전담 공무원의 경우 맞춤형서비스를 제공 하기 위하여 결합이 필요하다는 응답이 가장 많았으며, 정부출연 연구기관의 통계 전담 연구자의 경우 정책의 사각지대 발굴을 위하여 필요하다는 응답이 가장 많았다. 정책단계 측면에서는 통계 전담조직 소속 공무원과 연구자 모두 신규 정책 발굴보다 기존 정책 개선을 위한 데이터 등의 연계에 더 동의하였다.
⧠ 최고 의결기관 및 분야별 협의체형 조직 구성 필요
◦ (전체) 국가통계 등에 관한 전반적인 의결기구를 설치하되 대통령과 같은 최고 결정권자의 지속적인 관심과 주무부처 지정을 통해 거버넌스 구조를 강화할 필 요가 있다.
◦ (분야별) 유관분야 업무를 수행하는 기관들 간 통계와 데이터에 관하여 논의할 수 있는 협의체를 구성하고 운영을 강화할 필요가 있다.
⧠ 부처의 통계 전담조직 구성 필요
◦ 정부부처의 통계 분석 및 활용에 관한 역할을 강화할 필요가 있다. 우리나라의 에서는 보건복지부 정도만 부처 내에 통계 전담조직을 구성하고 있을 뿐 대부분 부처 외곽 조직으로 통계 전담조직을 설치하거나, 직원을 한두 명 두고 있는 실 정이다. 부처 내에서 통계를 분석하는 역량을 강화하게 되면 개인정보보호 문제, 지식재산권 문제 등 많은 부분을 해소할 수 있게 될 가능성이 커진다.
목 차 몵몴
제1장 서 론 ···1
제1절 연구의 배경 및 내용 ···3
제2절 연구방법 ···6
제2장 연구동향과 외국 정부의 추진 사례 ···9
제1절 증거기반정책에 대한 연구동향 ···11
1. 증거기정책의 개관 ···11
2. 증거의 내용에 관한 논의 ···13
3. 증거기반정책의 개념적･실천적 한계에 관한 논의 ···17
4. 증거기반정책 발전 방안에 관한 논의 ···18
제2절 증거기반정책에 관한 외국 정부의 추진 사례 ···21
1. 미국 정부의 사례 ···21
2. 영국 정부의 사례 ···27
제3장 증거기반정책과 승인통계 ···33
제1절 국가통계의 의의 ···35
1. 핵심 정책 증거 유형으로서 국가통계의 의의 ···35
2. 강건한(robust) 증거를 위한 국가통계 생산･관리 : 승인통계제도 ···37
제2절 승인통계 작성 현황 ···38
1. 분석대상 및 분석방법 ···38
2. 승인통계 작성 목적 및 주요 이용자 비교 ···41
3. 승인통계의 작성 현황 ···44
제1절 전문가 인터뷰 및 설문조사 개요 ···67
1. 전문가 인터뷰 개요 ···68
2. 설문조사 개요 및 응답자 특성 분석 ···69
제2절 통계 및 데이터의 생산･관리 ···71
1. 통계 및 데이터 생산･관리 조직 ···71
2. 통계 및 데이터 생산･관리 프로세스 ···80
제3절 통계 및 데이터 활용 ···87
1. 정책 과정에서 과학적 증거의 활용 목적 ···87
2. 정책 과정에서 과학적 증거의 이용자 분석 ···90
3. 정책 과정에서 과학적 증거의 활용 효과 ···91
4. 통계 및 데이터의 활용 강화 방안 ···96
제5장 결 론 ···107
1. 조사 내용 종합 ···109
2. 정책적 시사점 도출 ···111
참고문헌 ···113
부 록 ···117
[부록1] 승인통계 조사 목록 ···119
[부록2] 설문조사표 ···134
「증거기반정책을 위한 정부통계 구축 및 활용 현황」에 관한 설문조사(A) ···134
「증거기반정책을 위한 정부통계 구축 및 활용 현황」에 관한 설문조사(B) ···141
「증거기반정책을 위한 정부통계 구축 및 활용 현황」에 관한 설문조사(C) ···150
몴몵 표 목차
표 1-1 연구방법 ···7
표 2-1 증거의 내용 ···15
표 2-2 증거와 혁신에 관한 아젠다 추진전략 ···22
표 2-3 연방정부의 주요 통계 기관(2016년) ···24
표 2-4 주요 프로그램 평가 기관(2016년) ···25
표 2-5 증거 포트폴리오의 내용 ···26
표 2-6 증거 요소와 데이터 유형의 관계에 대한 정책사례 ···26
표 2-7 What Works Network ···30
표 2-8 행정데이터연구네트워크 ···31
표 3-1 국가통계 및 행정정보를 활용한 복지사각지대 발굴 프로세스 ···36
표 3-2 분석대상: 작성기관별 승인통계 현황(2017.09 기준) ···39
표 3-3 패널데이터로 구축되는 조사통계의 내용 ···46
표 3-4 행정자료를 이용하여 작성하도록 하고 있는 승인통계 ···47
표 3-5 기관별 지정통계 작성 건수 ···49
표 3-6 승인통계 작성체계 구분 기준 ···51
표 3-7 두 개 이상의 표본추출방식을 적용하는 조사의 예 ···55
표 3-8 두 개 이상 표본추출방식의 내용 ···56
표 3-9 2 이상의 기준으로 조사하는 승인통계 현황 ···60
표 3-10 시범조사가 이루어진 승인통계의 내용 ···64
표 4-1 인터뷰 일정 및 담당자 정보 ···68
표 4-2 응답자 정보 ···70
표 4-3 정부출연 연구기관의 통계･데이터 생산･관리 조직 현황 ···75
표 4-4 정부출연 연구기관의 유관기관 현황 ···77
표 4-5 정부출연 연구기관의 조직 내부 데이터 관리 현황 ···85
그림 3-1 승인통계의 작성 목적 현황 ···42
그림 3-2 승인통계의 활용 내용 현황 ···43
그림 3-3 승인통계의 주이용자 현황 ···44
그림 3-4 작성형태별 승인통계 구축 현황 ···45
그림 3-5 지정여부별 승인통계 구축 현황 ···48
그림 3-6 작성기관별 승인통계 구축 현황 ···49
그림 3-7 작성기관과 위탁여부에 따른 승인통계 구축 현황 ···50
그림 3-8 작성형태와 위탁여부에 따른 승인통계 구축 현황 ···51
그림 3-9 승인통계 작성체계에 따른 유형분석 ···52
그림 3-10 작성주기별 승인통계 구축 현황 ···53
그림 3-11 조사대상 포괄범위별 승인통계 구축 현황 ···54
그림 3-12 작성형태와 조사대상포괄범위에 따른 승인통계 구축 현황 ···54
그림 3-13 작성형태와 표본추출방법에 따른 승인통계 구축 현황 ···55
그림 3-14 작성형태와 통계수집방법에 따른 승인통계 구축 현황 ···56
그림 3-15 작성 분야에 따른 승인통계 구축 현황 ···57
그림 3-16 지역 범위에 따른 승인통계 구축 현황 ···58
그림 3-17 작성 대상에 따른 승인통계 구축 현황 ···59
그림 3-18 작성형태와 작성 대상에 따른 승인통계 구축 현황 ···59
그림 3-19 작성형태와 근거법률에 따른 승인통계 구축 현황 ···61
그림 3-20 승인통계 작성 기간 비교 ···62
그림 3-21 승인시점과 최초작성시점 간 관계 ···63
그림 4-1 현 직장 내 통계 전담조직 유무 ···71
그림 4-2 동일기관 소속 구성원 간 인식차 ···71
그림 4-3 통계 전담부서의 역할 ···72
그림 4-4 통계 전담조직 설치 필요성(통계 전담부서가 없는 경우) ···73
그림 4-5 생산･관리 통계 및 데이터에 대한 논의 기관 존재 ···78
그림 4-6 생산･관리 통계 및 데이터에 대한 기관 간 협의 필요성 ···78
그림 4-7 생산･관리 통계 및 데이터에 대한 유관기관 간 회의 형태 및 참여 기관 ···79
그림 4-8 통계 및 데이터 생산･관리에 대한 컨트롤타워 ···80
그림 4-9 통계 및 데이터 관련 규정 ···81
그림 4-10 통계 관리부서 제출 의무 ···81
그림 4-11 정책부서 소속 구성원의 통계･데이터 제출 의무 인지 여부 ···82
그림 4-12 통계 생산 과정의 문제점 ···87
그림 4-13 정책결정 시 소속기관 역할 ···88
그림 4-14 정책 과정 상 의사결정의 근거 ···89
그림 4-15 소속 기관 생산･관리 통계 및 데이터 활용 가능 분야 ···90
그림 4-16 소속기관 생산 통계 및 데이터의 주 이용자 ···91
그림 4-17 소속 기관 생산･관리 통계 및 데이터 필요 이유 ···92
그림 4-18 정책 과정 상 주요 설득 대상 ···93
그림 4-19 정책 수립 시 자료의 영향력(중앙정부 공무원) ···94
그림 4-20 정책단계별 자료의 영향력 ···95
그림 4-21 자료의 실무적용가능성 ···96
그림 4-22 국가통계 활용성 제고 요인 ···97
그림 4-23 정책 과정에서 국가(승인/비승인)통계 활용 ···98
그림 4-24 정책 과정에서 국가(승인/비승인)통계 활용 ···98
그림 4-25 소속 기관 생산･관리 통계 및 데이터에 대한 통계 담당자의 인지수준 ···99
그림 4-26 통계 전담부서의 통계･데이터 탐색 지원 ···100
그림 4-27 통계 전담부서의 통계･데이터 분석 지원 ···100
그림 4-28 기관 간 통계 및 데이터 결합 필요성에 대한 인식 ···101
그림 4-29 데이터 결합 시도 경험 및 내용 ···102
그림 4-30 데이터 결합의 내용 ···103
그림 4-31 데이터 결합의 목적 ···104
제1장
서 론
빾 제1절 연구의 배경 및 내용
빾 제2절 연구방법
몴몵 제1장 서 론
제1절 연구의 배경 및 내용
현대 민주주의에서 정책 과정에 대한 신뢰와 결정된 정책의 수용성을 높이는 것은 매우 중요한 정책 이슈이다. 이와 관련하여 정책 결정 과정의 과학화에 대한 것이 증거기반정책 개념이 논의 되는 배경이다(윤건, 2012). 증거기반정책이란 정책(예산)의 수립･집행 등에 관한 의사결정을 할 때 그 효과를 추정할 수 있는 근거(evidence)에 의하여 결정하도록 하 는 것이다(Foundation, 2014; Turner, 2013; 최영준 외, 20161)). 증거기반정책 개념은 환자에 대한 처방(treatment) 시 그 처치의 효과를 알고 해야 한다는 ‘증거기반의학’ 개념 에서 차용하였다. 증거기반정책은 정책 과정에서 과학적 증거를 활용해야 한다는 당위적 주장이면서, 엄밀하고 포괄적인 증거를 상호 경쟁적으로 이용해야 하는 것(최영준 외, 2016)을 의미한다. 즉, 목적과 수단의 상호연계 구조에서 대안의 포괄적 검토를 내용으로 하는 합리적 의사결정이론에 의하면, 증거기반정책은 정책이나 대안을 수립할 때, 이용할 수 있는 모든 합당한 증거를 검토하여야 한다는 의미가 된다(Office, 1999).
각종 통계와 연구 및 평가 결과 등을 고려하여 정책적 의사를 결정하는 것이 이데올로기 나 의견(opinion)에 근거하여 결정하는 것(의견･이익기반정책, opinion-based policy making)2)에 비하여 정책 과정이 투명해지고 내용이 더 강력해질 수 있을 것이다. 또한 성 과와 같은 정책 증거를 정부 예산 과정에 활용하면 예산의 효과적 집행이 가능해지며 (Foundation 2014), 이를 통해 정책 과정 전반에 대한 국민의 인식이 개선될 수 있을 것이 다. 즉, 증거기반정책은 정부 예산의 효과적 사용이라는 전통 행정학 이론의 지지를 받을 뿐 아니라, 정책대상에 대한 설득의 주요 도구인 데이터의 축적 및 분석 기술이 폭발적으로 발전함에 따라 그 효용성이 더 높아지고 있다.
1) 최영준 외(2016)는 이 외에 증거영향정책(evidence informed policy making) 개념을 제시하였다. 증거영향정책은 증거기반정책에 비하여 과학적인 증거를 더 적극적으로 사용하되, 환경의 불확실성 때문에 증거의 질적 수준을 제한 하는 의사결정이 이루어지도록 하는 것을 의미한다.
2) 증거기반행정과 대비되는 개념이 의견･이익기반행정이다(최영준 외, 2016).
외국에서는 영미국가를 중심으로 증거기반정책 개념을 실제 정책 과정에 도입하고 확산 시키기 위해 노력하였다. 영국에서는 1997년부터 ‘정책의 현대화’ 측면에서 증거기반정책 을 도입･확산 시켰고, 미국에서는 오바마 행정부 1-2기에 걸쳐 각종 정책 및 예산 결정 시 성과평가 결과와 데이터 등을 활용하도록 제도화 하였다. 우리나라에서는 국가통계의 주관 기관인 통계청 중심으로 정책 과정에서 국가통계를 근거자료로 활용할 수 있도록 노력하여 왔다. 감사원 활용자료(모범선행사례 160)3)에 의하면 통계청 경제통계국 산업동향과는 1997년 말 외환위기 상황에 직면하여 대외 경제 정책(원자재 수급, 수출 및 생산 등) 수립 에 필요한 통계자료를 작성하여 재정경제부 등 관련 기관에 제공함으로써 정책 과정에 기 여한 사례가 있다4). 그리고 중앙행정기관이 법령의 제･개정을 통하여 정책이나 제도를 도 입하거나 변경하는 경우 관련 국가통계를 활용하도록 하는 통계기반정책평가제도를 2012 년 통계법 개정을 통해 도입하였다.
국가통계는 정책 현황이나 연계, 개선책 등에 관한 정보를 제공해 줄 수 있는 핵심 정책 증거 유형(Scott, 2005)이기 때문에 증거기반정책에 관한 논의를 국가통계에서 시작하는 것도 의미 있는 일이다. 다만, 국가통계가 정책 과정에서 어떻게 작동하는지 그 운영기제에 관한 논의 보다는 법령 제･개정 시 국가통계의 활용을 권고하는데 그치고 있는 것은 아쉬운 점이다. 정책은 ‘제도>프로그램이나 사업’의 계층 구조를 형성하고 있으므로 프로그램 단 위에서 국가통계가 활용될 때 정책 전 과정의 과학화에 대한 논의가 가능해질 수 있기 때문 이다. 예를 들어 특수학교 설립은 부동산 가치의 하락에 영향을 미치고 있는가5), 범죄 발생 정보 공개는 지역에 대한 낙인효과나 부동산 가치 하락에 영향을 미치는가6), 이와 같은 구 체적인 문제에 대하여 판단하려면 다른 요인이 동일하다면 범죄 통계자료 공개 여부가 지 역에 대한 낙인효과나 부동산 가격에 영향을 미친다는 판단근거가 필요한 것이다. 이러한 근거를 제시하지 못하면 범죄 통계 공개 후 범죄다발지역으로 지목된 지역의 부동산 가격
3) http://www.bai.go.kr/
4) 1998년에 업종별 수입원재료의존도조사, 수입원재료수급동향특별조사, 주요 업종별 수출전망특별조사, 생산전망특별 조사를 실시하였다.
5) ‘장애인 특수학교 설립 갈등, 해법은 없나?’. 노컷뉴스. 2017.9.18.
http://www.nocutnews.co.kr/news/4849068. 2017.12.4.
6) ‘범죄지도’ 만든다…“예방” vs “우범 지역 낙인”. SBS 뉴스. 2013.4.6.
http://news.sbs.co.kr/news/endPage.do?news_id=N1001721350&plink=COPYPASTE&cooper=SBSNE WSENDhttp://news.sbs.co.kr/news/endPage.do?news_id=N1001721350. 2017.12.4
이 실제로 하락하게 될지 판단할 수 없게 될 것이다(노성훈･탁종연, 2013)7).
이에 본 연구에서는 우리나라의 승인통계를 중심으로 증거기반정책의 현실적 구현 형태에 대하여 조사하였다. 앞에서 살펴보았듯이 정부 내부에서 증거기반정책에 대하여 제도적으 로 접근하고 있는 기관은 통계청이라고 볼 수 있다. 통계청은 증거기반정책의 전제조건이 되는 과학적이고 객관적인 증거 유형인 통계를 생산하기 위하여 승인통계제도를 운영하고 있다. 승인통계제도의 운영 목적에는 국가통계 그 자체의 신뢰성 뿐 아니라 정책에의 활용 성을 강화한다는 것도 포함되어 있는 것이다. 본 연구에서는 이러한 승인통계제도의 목적을 고려하여 증거기반정책 관점에서 승인통계제도 운영 현황에 대하여 조사하였다. 그리고 정 부부처와 경제인문사회연구회 소속 정부출연 연구기관에서 정책 결정, 집행, 평가 등의 업무를 담당하는 실무자와 통계 업무를 전담하는 조직의 실무자를 대상으로 승인통계를 포함한 통 계 및 데이터 거버넌스 현황, 정책 과정에서 증거의 활용 현황 등에 대하여 조사하였다.
본 보고서의 제 2 장에서는 증거기반정책에 대한 이론적 논의를 살펴보고, 미국과 영국 의 증거기반정책 추진 내용과 현재 상황에 대하여 개략적으로 알아보았다. 제 3 장에서는 승인통계의 작성 현황과 그 특징에 관하여 분석하였다. 제 4 장에서는 정부부처와 경제인 문사회연구회 소속 정부출연 연구기관의 정책부서와 통계 전담부서의 구성원에 대한 인터 뷰와 설문조사 결과를 분석하였다. 이를 통해 증거기반정책의 실현을 위한 조건을 통계 거 버넌스 측면, 통계의 생산･관리･활용 측면으로 나누어 분석하였다. 마지막으로 제 5 장에 서는 제 3 장과 제 4 장의 조사 내용을 정리하고 우리나라에서 증거기반정책을 구현하기 위 한 방안을 제안하였다.
7) 다만 부동산 가격에 미치는 효과를 측정하더라도 범죄의 공간적 발생 분포 패턴(일반적으로 다세대주택이나 저층아파트 밀집지역, 유흥가 등의 부동산 가격은 범죄발생과 상관없이 결정되어 있는 경우가 많음)을 고려할 때 인과관계를 주 장하기 어려울 수도 있다(노성훈･탁종연, 2013)
제2절 연구방법
본 연구를 수행하기 위하여 전문가 인터뷰와 설문조사를 수행하였다. 전문가에 대한 인 터뷰는 경제인문사회연구회 소속 정부출연 연구기관의 통계 전담조직에서 근무하는 책임 자급 연구원을 조사대상으로 하였다. 정부출연 연구기관의 통계 및 데이터 관리에 관한 조 직 내･외부의 거버넌스 내부 규정과 실제 운영 현황을 조사하였다.
다음으로 중앙행정기관과 정부출연 연구기관에 대한 설문조사를 수행하였다(부록2 참 조). 우선, 중앙정부와 정부출연 연구기관의 통계나 데이터 수집 및 관리에 관한 전담조직 의 구성원(A유형)에 대하여 소속 기관의 통계 및 데이터 생산과 관리 현황, 거버넌스 구조 에 대한 의견을 조사하였다. 이를 통해 통계의 관리 현황과 거버넌스 측면에서의 문제점을 파악하였다. 다음으로 중앙행정기관의 정책부서 소속 공무원(B유형)과 정부출연 연구기관 의 정책부서 소속 박사급 연구원(C유형)에 대하여 증거기반정책이 이루어질 수 있는 조건 에 관하여 조사하였다. 표본추출은 임의할당 방식으로 이루어졌다. A유형의 조사대상에 대 해서는 중앙행정기관과 경제인문사회연구회 소속 정부출연 연구기관에서 통계나 데이터 전담조직을 1차로 선정하였고, 그 조직 구성원에 대하여 임의할당 하였다. B유형과 C유형 의 조사대상에 대해서는 중앙행정기관의 5급 이상 일반직 공무원과 경제인문사회연구회 소속 정부출연 연구기관 소속 박사급 연구원을 모집단으로 임의할당 하였다.
구 분 조사대상과 조사내용
인터뷰
조사대상
- 경제인문사회연구원 소속 정부출연 연구기관 중 통계 전담조직 소속 연구원 - 통계청 증거기반정책 수행 부서 소속 공무원
- 중앙행정기관의 통계 전담조직 소속 공무원 조사내용 - 소속 기관의 통계 및 데이터 생산, 관리, 활용 현황
- 소속 기관 내외부 기관(타 부처, 타 연구기관, 통계청 등)과의 거버넌스 구조
설문조사
A유형
- (조사대상) 경제인문사회연구원 소속 정부출연 연구기관과 정부부처의 통계 전 담조직 담당자
- (표본추출) 임의할당
- (조사내용) 소속 기관의 통계 및 데이터 생산, 관리, 활용 현황
B유형
- (조사대상) 중앙정부 소속 5급 이상 일반직 공무원 - (표본추출) 임의할당
- (조사내용) 정책 과정에서 통계 및 데이터의 활용 현황, 제약요인, 소속 기관의 통계 및 데이터 생산과 관리에 대한 의견
C유형
- (조사대상) 경제인문사회연구원 소속 정부출연 연구기관의 정책부서 소속 박사 급 연구원(부연구위원 이상)
- (표본추출) 임의할당
- (조사내용)연구과정에서 생산한 통계 및 데이터 관리･활용, 정책 과정에서 통계 및 데이터의 활용현황, 제약요인, 소속기관의 통계 및 데이터 생산과 관리에 대 한 의견
표 1-1 연구방법
제2장
연구동향과 외국 정부의 추진 사례
빾 제1절 증거기반정책에 대한 연구동향
빾 제2절 증거기반정책에 관한 외국 정부의 추진 사례
몴몵 제2장 연구동향과 외국 정부의 추진 사례
제1절 증거기반정책에 대한 연구동향
1. 증거기정책의 개관
1) 증거기반정책 개념의 발전 및 우리나라에서 증거기반정책의 추진 현황
제1장에서 살펴본 바와 같이 증거기반정책은 의학 분야에서 처치(treatment) 시 근거 (evidence)의 중요성을 강조하던 증거기반의학 개념을 정책 및 정부 조직에 도입한 것이 다. 증거기반의학은 개별 환자가 직면한 조건이나 우선하는 가치를 고려할 수 있다는 점에 서 가장 현대적인 지식으로 여겨지고 있다(Van Kammen, de Savigny, & Sewankambo, 2006). 증거기반정책은 전문지식과 체계적 연구에서 도출된 외적 증거를 통합하여 결정하 는 것(Davies, 1999)을 의미하며, 특히 정책 결정 과정에서 과학적 증거의 경쟁적 활용을 강조하였다. 실제 정책 과정에서 비교적 활발하게 적용하고 있는 정책 증거 유형은 성과평 가(performance test)와 시범사업(pilot test) 이었다. 그런데 데이터의 수집 및 축적 기 술이 폭발적으로 발전함에 따라 증거기반(evidence based)을 넘어 데이터 주도(data driven) 정책 수립에 대한 관심도 증가하고 있다. 다만, 현재 시점에서 증거기반정책은 정 책 수립 시 데이터와 같은 과학적 증거를 근거로 판단해야 한다는 정책의 정당화 측면이 강 조되는 반면, 데이터 주도 정책 수립은 축적 가능한 포괄적인 데이터를 활용하여 정책이슈 와 대안을 발굴할 수 있다는 점에서 정책 수단 혹은 정책 환경의 복잡성 이론에 더 부합하는 것으로 볼 수 있을 것이다.
우리나라에서는 외환위기 상황에서 원자재 수급 및 수출입 정책 등에 대한 정보를 제공 하기 위하여 통계청이 1998년에 관련 통계를 한시적으로 생산한 사례가 있다. 정권별로는 박근혜 정부에서 빅 데이터를 활용하여 국가 미래전략 및 위기대응전략을 수립(박근혜 정 부 100대 국정과제 134: 국민 중심 서비스 정부 3.0 구현)하도록 하였으며, 국토 분야에서
공간분석기법 등을 활용하여 과학적인 국토계획 수립을 지원(박근혜 정부 100대 국정과제 103: 환경과 조화되는 국토개발)하도록 하였다. 그리고 정부 3.0을 통해 공공데이터 수집 과 공개를 강조하였고, 데이터 활용에 대해서는 민간영역에서 빅 데이터를 활용한 사업화 에 초점을 맞추었다. 문재인 정부에서는 데이터에 근거한 과학적 행정 구현을 국정과제(문 재인 정부 100대 국정과제 8: 열린 혁신 정부, 서비스 하는 행정)로 설정하였으며, 복지 분 야에서 맞춤행정을 위한 데이터센터 운영 등을 제시하였다. 문재인 정부는 처음으로 ‘근거 중심 행정’을 의미하는 용어를 사용하고 있으며, 정책 대안의 구체화를 위한 데이터 활용을 강조하고 있다는 점에서 증거기반정책과 데이터 주도 행정을 시사하는 정부 운영방안을 제 시한 것으로 볼 수 있다. 제도적으로는 사회통계 발전을 위한 국가통계혁신계획(2007. 6.
17, 국무회의 보고)에서 중앙부처가 새로운 정책과 제도를 도입할 때 정책 단계별로 통계 설계를 의무화 하였고, 2008년(통계법 시행령 제33조)에 통계기반 정책 관리 제도를 도입 하였다. 이후 2012년에 통계법(제12조의2)을 개정하여 통계기반정책평가제도를 도입하 면서 법적 근거를 격상하였다. 통계기반정책평가제도는 정책과 통계의 연계를 강화하고 정 책의 기반이 되는 필요 통계지표를 구비할 수 있도록 도입되었다. 중앙행정기관의 장이 법령의 제･개정을 통하여 정책 또는 제도를 도입하거나 변경하는 경우 통계청장이 정책의 집행 및 평가에 필요한 통계지표의 구비 여부와 통계 개발･개선 계획의 타당성을 평가하면, 중앙행 정기관의 장은 평가결과에 따라 필요 통계지표를 작성하여 정책에 활용하도록 하였다.
2) 증거기반정책 논의의 중요성
공공행정 분야에서 증거기반에 대한 논의가 이루어지게 된 가장 근본적인 이유는 정책 수립의 현대화(modernizing)를 위한 혁신이 강조되었기 때문이다. 정책 과정이란 정부가 바람직한 변화로 상정하는 정치 비전을 구현하기 위하여 구체적인 프로그램이나 행동 (action)을 모색하는 연속적인 업무 절차를 의미한다(Sanderson, 2002; Office, 1999).
정책 과정의 현대화는 전략적, 결과 지향적, 연계적, 포괄적, 유연하며 혁신적, 그리고 강건 성을 그 내용으로 한다(Office, 1999). 정책 과정에서 효과가 있을 것으로 예상되는 과학 적 증거를 발견하고 활용하기 위해서는 정책 환경과 정책대상에 대한 고려가 우선적으로 이루어져야 할 것이다. 이와 더불어 증거기반정책 개념은 정책 과정에서의 책임성 확보와
관련하여 논의되고 있다. 정책 과정에서 지식으로 대표되는 증거를 활용함으로써 정책이 어떠한 근거에 의하여 결정되었는지 그 과정과 맥락을 파악할 수 있게 되면, 더 나은 정책 형성이 가능해질 것이라는 기대를 가질 수 있는 것이다. 따라서 책임성 측면에서 보면 지식 과 정책 형성 간 연계를 강화하게 될 것이다(Parsons, 2002).
2. 증거의 내용에 관한 논의
1) 증거의 선택과 좋은 증거에 관한 논의
과학과 정책의 상호작용 과정에서 권력이나 권위가 영향을 미칠 수 있다(Soles bury 2001). 즉, 증거선택(cherry picking of evidence) 행위가 일어나는 것이다(Pawson 2006)8). 따라서 어떤 증거를 채택할 것인가(evidence choice), 즉 좋은 증거는 무엇인가 가 중요해지고 있다. 좋은 증거는 그 자체로 상당한 위력을 가질 수 있고 불확실성을 낮출 수 있으나, 질이 낮은 증거는 불확실성을 높이고 합의 가능성은 낮출 수 있다(최영준 외, 2016)9). 좋은 증거에 대해서는 연구자와 정책 실무자의 판단 기준이 달라질 수 있다. 먼저, 연구자들은 좋은 증거의 요건으로 연구의 엄밀성을 강조하는 경향이 있다(Gary 1998)10). 관련 문헌에서 좋은 증거의 기준으로 언급되는 것은 첫 째, 제안된 정책이나 결정이 의도한 결과를 유도하였는지, 둘 째, 관련 증거가 얼마나 체계적으로 분석되었는지이다. 연구자들은 질적 분석 보다 양적 분석을 더 엄밀한 연구로 간주하는 경향이 있으며, 체계적 메타연구나 무작위대조군 연구를 가장 상위의 증거로 간주하는 경향이 있다(Rutter, 2010). 무작위대 조군 연구 방법은 다른 조건이 동일한 상황에서 처치가 달라짐으로써 발생하는 효과의 크 기를 진정한 효과로 파악할 수 있다는 점에서 상위의 증거력을 인정받는다고 볼 수 있다. 그
8) 증거선택은 두 가지 측면에서 논의 되고 있다. 먼저, 경쟁적인 여러 가지 증거 중에서 어떤 증거를 채택하는 의미를 가지 는 한편, 최영준 외(2016)에 의하면 정책 결정을 정당화하기 위해 결정 후에 그 근거로 주장하는 경우를 의미하기도 한다. 즉, 결정자의 의도에 맞는 증거를 제시함으로써 정당성을 높이려는 경우에 정책(행정)기반증거가 된다.
9) 증거의 양이 증가하면서 정책을 합리적으로 결정할 수 있는 가능성은 높아지고 있지만 정책 증거가 결정을 둘러싼 사회적 갈등을 줄여주는 것은 아니다. 그래서 증거기반정책에서는 증거를 생산･채택하는 한편 통제할 수 있는 주체의 중요성을 강조하고 있다(Marston& Watts 2003). 이러한 행위자로는 정책결정가나 연구자 등이 될 수 있는데, 최 영준 외(2016)는 특정한 멘탈 모형을 공유하는 집단에 주목하였다.
10) 다만 실제 정책 과정에서 연구 결과가 미치는 영향력이 미미하다는 점을 연구자들은 인식하고 있다(Poulos & Zwi, 2005)
러나 이러한 무작위 대조군 연구는 실제 정책 과정에 적용할 수 없거나 맥락에 의해 제약을 받는 경우가 많다는 점에서 한계가 있다.
연구자와 달리 정책 실무가들은 연구의 엄밀성보다 실현 가능하고 설득력 있는 증거를 더 좋은 증거로 받아들일 수 있다. 따라서 정책 실무가들의 경우 정책 결정에 직접 도움이 되는 정보가 충분히 제공한다면 이를 선호할 것이다. 예를 들어 주택가격지수 주택가격동 향 감시, 주택투기과열지구 및 주택투기지구 지정 기준, 각종 부동산 관련정책들의 효과 검 증 등에 이용되고 있으며, 부동산대책의 효과 파악11)에도 이용할 수 있기 때문에(박진우, 2009) 좋은 정책증거로 여겨질 수 있을 것이다.
2) 증거의 구성개념에 관한 논의
증거기반정책은 공공정책의 운영 기제(mechanism)를 밝히는데 의미가 있다(Parsons, 2002; Sanderson, 2002). 증거의 원초적 구성요소는 정보이다. 정보는 전문지식, 연구, 통계, 이익집단의 의견, 정책 평가, 인터넷과 같은 이차자료 등에서 유래한다. 기존 연구에 서 지적하는 정책 증거는 전문적인 연구 결과에서부터 정치적 노하우까지 다양하게 정의 될 수 있으며(B. W. Head, 2008), 정책과 밀접한 분야(사회학, 통계학, 경제학 등)의 전문 가가 제공하거나 해석한 것이어야 효과적으로 작동할 수 있게 된다(Office, 1999). B.
Head(2010)는 증거 유형을 체계적(과학적) 연구, 프로그램 관리 경험, 정치적 판단 등으로 범주화 하였고, Foundation(2014)은 공공 프로그램의 효과성에 대한 프로그램 평가, 예 산절차, 데이터에 기반 한 집행감독, 의도한 성과 달성 여부에 대한 모니터링, 선순위 프로 그램에 대한 타게팅 평가로 증거를 유형화 하였다. 이와 관련하여 한국법제연구원(2015) 은 특히 과학적 사실을 근거로 사용해야 함을 강조하였다. 그러나 최근 경향에 따르면 정책 증거를 도출하기 위하여 연구방법의 포트폴리오를 구성해야 한다. 그 이유는 정책 단계는 다층적이고 장기에 걸쳐 이루어지기 때문에 의사결정을 위하여 필요한 증거 역시 단일의 방법으로 충분하게 제공할 수 없기 때문이다(Turner, 2013).
11) 2005년 버블 세븐 지역(강남, 서초, 송파, 분당, 과천, 용인, 평촌, 산본)이 부동산 상승의 진원지로 지적되자 정책당국은 이 지역의 집값 상승을 완화하기 위하여 8･31대책을 시행하였다. 그리고 이 정책이 시장에서 제대로 작동하는지 파악하기 위해 주택가격지수를 집중 감시하였고, 이를 통해 유력한 정책 증거로서의 자격을 갖추게 되었다(박진우 2009).
연구자 증거의 내용
B. Head(2010) 체계적(과학적) 연구, 프로그램 관리 경험(실행), 정치적 판단 Foundation(2014) 프로그램 평가, 예산 개발, 집행 감독, 결과 모니터링, 타게팅 평가
Office(1999) 전문지식, 국내외 연구, 통계, 이익집단의 요구, 정책 평가, 인터넷과 같은 이차 자료에서 유래한 정보 중 관련 분야 전문가가 판별한 것
한국법제연구원(2015) 전문가 지식, 연구 성과물, 이해관계자 협의, 이전정책 평가, 인터넷, 자문결과, 정책 대안에 대한 비용, 경제적/통계적 모델링 산출물 등
표 2-1 증거의 내용
체계적 증거 수집 방법으로는 무작위통제실험, 마이크로시뮬레이션모형, 행정정보 분석, 프로그램 성과평가, 질적 연구 등이 있다.
(1) 무작위통제실험
체계적(과학적) 연구로 가장 중요한 것이 무작위실험이다. 프로그램이나 서비스 제공 집 단과 통제 집단에의 참여 여부가 무작위로 결정되어 처치집단과 통제집단에서 도출된 결과 를 비교할 수 있기 때문에 매우 강력한 증거로 여겨진다. 미국에서는 1969년 대통령위원회 의 도시주거보고서에서 처음 프로젝트에 대한 자금을 지원하여 HUD 실험을 진행하였고, 1970년에 이를 바탕으로 연방의회가 주택선택바우처에 관한 무작위통제실험을 승인하였 다. 이러한 무작위통제 실험의 결과와 행정정보를 공동으로 이용하여 주택 바우처 프로그 램의 설계와 운영에 필요한 강력한 정책 증거를 제공하였다(Turner, 2013).
(2) 마이크로시뮬레이션 모형
다음으로 마이크로시뮬레이션은 시나리오에 따라 조건(what if)을 변경해가며 광범위한 정책 대안의 결과를 예측할 수 있기 때문에 유용한 방법이다. 예를 들어 영국의 Urban- Brookings Tax Policy Center 에서는 27만 명의 납세자 표본에 대하여 주택 모기지 이 자율 감소의 형평성과 효율성 효과에 대하여 질문하였다. 이 자료를 활용하여 세금이 상승 하는 사람(집단)과 감소하는 사람(집단)을 구분하고, 총세입이 어떻게 변할 것인지에 대하 여 조건을 변경하면서 예상한 후 의사결정을 할 수 있었다(Turner, 2013).
(3) 행정정보(administrative data) 분석
세 번째는 행정정보(administrative data)를 분석하는 방법이다. 정부를 포함한 공공기 관이 수집하는 복지수혜자, 시장 거래, 지원조치 등에 관한 막대한 양의 정보는 체계적 연 계가 가능하고 장기간에 걸쳐 관측될 수 있다는 점에서 정책 형성가들이 신뢰할 수 있는 분 석이 가능해진다. 영국의 The Urban Institute는 행정데이터를 이용하여 돌봄법 (Affordable Care Act)의 건강보장인 등록 절차를 설계하였다(Turner, 2013).
(4) 프로그램 성과평가
1993년의 미국연방정부성과평가법(The Government Performance and Results Act)에 의하여 1999 회계연도부터 연방정부기관들은 매년 성과지표에 대한 보고서를 제 출하도록 하였다(Turner, 2013). 이미 1980년대부터 이러한 성과평가 결과를 공공 정책 에 활용해야 한다는 주장이 제기되었으며, 특히 재정수지가 악화되면서 성과평가 결과 활 용의 중요성이 강조되었다(Sanderson, 2002). 성과평가의 활용과 관련하여 중요하게 논 의되는 것은 시범사업 평가(pilot test)이다. 예를 들어 영국의 신노동정부(the New Labour Government)가 수행한 범죄 예방, 근로 복지, 보건, 교육 정책 등에서 파일럿 테스트의 유 용성이 나타났다. 다만 이러한 경우에도 파일럿 테스트가 이루어진 맥락과 시간을 고려하 여 평가의 영향력을 제한적으로 판단하는 것이 필요하다. 그리고 파일럿 테스트를 전국 단 위로 확대할 때 자원 제약 등으로 테스트와 동일한 결과를 얻기 어려울 수 있기 때문에 파일 럿 테스트 결과를 그대로 활용하는 것은 문제가 있다. 만약 시계가 짧은 정치적 요인을 고려 한다면, 파일럿 테스트는 전형성을 유지하는 것에 가깝고 실험적 방법이라고 보기는 어렵 다(Sanderson, 2002).
(5) 질적연구(Qualitative Research) 결과
사람과 조직의 행동이나 결정의 구조를 설명할 수 있는 정보를 발견하기 위하여 관찰이 나 심층인터뷰 혹은 포커스 그룹 인터뷰 등의 방법을 이용하는 질적연구를 수행하게 된다.
질적연구는 설문조사나 행정정보와 같은 계량적 데이터에서 발견한 내용을 좀 더 깊이 있 게 설명할 수 있게 도와준다. 예를 들어 The Urban Institute는 저소득층에 대한 30억불
이상의 공공-민간 투자 프로그램(New Markets Tax Credit program)에 대한 평가를 위 해 행정정보와 설문조사 데이터를 이용하여 양적분석을 하였을 뿐만 아니라, 지원 대상 기 업에서 소수의 무작위 표본을 추출하여 연방보조금의 중요성이나 기업의 경제적 성과에 대 한 심층 인터뷰를 진행하였다. 이를 통해 정부의 복합적 시장 개입 효과에 대하여 포괄적인 삼각정보를 얻을 수 있었다(Turner, 2013).
3. 증거기반정책의 개념적･실천적 한계에 관한 논의
1) 증거기반 개념의 측정과 평가 어려움
증거기반정책은 어떤 조건에서 누구를 위하여 무엇이 작동하는지에 관한 운영기제를 이 해하면 정책을 보다 잘 수행할 수 있다는 가정 아래(Pawson, 2006; 최영준 외, 2016) 논 의되고 있다. 그러나 실제 정책 과정에서 정책 증거의 운영기제(mechanism)를 파악하기 는 어렵다. 각종 지식이나 정보는 증거의 복수 집합을 구성하며, 정책을 직접 결정하기보다 정책에 영향을 주는 것(B. Head 2010)으로 보는 것이 보다 현실적이다. 현실의 정책 결정 은 복잡하고 불확실한 상황에서 이루어지기 때문에 정책결정에 필요한 과학적 자료가 충분 이 제공되었고 또 그것을 활용하였는지, 그렇지 않으면 불충분한 자료에 의하여 정책이 왜 곡되었는지 판단하기는 어렵다(이인실, 2012). 특히 연구 성과는 몇 가지 합리적 가정에 따 라 결과를 도출하는 경우가 많은데, 정책 결정가들에 의하여 대중에게 전달될 때는 배경 설 명이 생략되기 때문에 대중들은 그 증거를 완전하거나 확실한 것으로 오해할 수도 있다 (Manski, 2013).
2) 정책 과정의 지나친 단순화
증거기반정책에 대한 다른 비판은 목표-수단의 순차적 결정을 내용으로 하는 합리적 정 책 결정론에 기반하여 정책 형성 과정을 지나치게 단선적으로 보고 협소한 맥락을 전제하 고 있다(Sanderson, 2002; Turner, 2013)는 것이다. 증거기반정책에 관한 많은 연구들이 선형 모형에 매몰되어 있는 것(Strassheim & Kettunen, 2014)도 정책 과정을 지나치게 단순화하고 있음을 보여주는 것이다. 증거기반정책은 배제(exclusion)와 선별(selectivity)
기제에 의하여 작동하며, 그 결과 지식 독점(knowledge monopolisation)과 비판 회피, 과도한 단순화라는 비판에 직면하게 된다(Strassheim & Kettunen, 2014).
증거기반정책을 엄격하게 적용하면, 특정 프로그램의 작동 여부와 그 프로그램이 의도한 결과를 도출하였는지를 기준으로 지원여부를 결정해야 할 것이다. 그러나 실제 정책 개발 은 다층적으로 장기간에 걸쳐 이루어진다. 사회 문제와 요구에 대응하기 위하여 신규 정책 을 수립하며, 접근법에 대하여 논쟁함으로써 정책이 개선될 수 있는 것이다. 의사결정이 필 요한 각 정책 단계에서 단일 방법론을 이용하여 적절한 증거를 전달하기는 어렵다. 따라서 증거기반정책을 실현하기 위해서는 엄격한 연구 기법들의 포트폴리오를 구성할 필요가 있 다(Turner, 2013). 특히 불확실성 하에서 양적 이슈는 증거기반 정책 형성에 대하여 제한 된 함의를 줄 수밖에 없게 될 것이다. 반면, 정책 개발은 숙의를 통해 믿음이나 원칙 그리고 다양한 조건들에서의 해석과 평가를 반영해야 할 것이다(Sanderson, 2002).
3) 증거기반정책의 강조와 정책기반증거의 확대 문제
마지막으로 정책 형성가들이 증거기반정책을 정당화 하고자 할수록 ‘정책기반증거’가 더 팽배할 수 있다(Strassheim & Kettunen 2014). 증거기반정책은 정책을 결정하기 전에 과학적인 근거를 발견하고 활용하도록 하여 정책 타당성을 제고하고자 하는 것이나, 오히 려 사전적으로 결정된 정책을 정당화하기 위하여 증거를 제시하는 현상이 나타날 수 있다.
일종의 목표-수단 전도 현상이 발생할 수 있는 것이다.
4. 증거기반정책 발전 방안에 관한 논의
1) 강건한 증거(robust evidence)의 생산
강건성은 증거의 정확성에 관한 내용으로 증거 수집 방법의 엄밀성과 밀접한 관련이 있 다. 먼저, 전수조사가 아닌 조사자료의 경우 표본 추출, 오차 등에 관한 전문지식을 갖출 필 요가 있다. 예를 들어 주택가격동향지수는 표본조사를 통한 추정에 의해 생산되기 때문에 전문적이고 과학적인 표본설계가 필요하지만, 표본이론에 관한 지식이 전혀 없는 실무자들
이 조사하기 편한 주택을 표본으로 선정하기도 하였다. 그리고 표본조사의 추정 오차 및 표 본 오차에 대한 고려 역시 전혀 없었다. 정책 담당자의 통계적 사고방식의 부족과 부동산 거 래 관행의 불투명성(가명, 차명, 명의신탁, 이중계약서 등)으로 인해 이러한 현상이 나타나 게 되었다(박진우, 2009). 정책 과정의 개선을 위하여 동료평가(peer review), 장관과 정 책수립자 간 연계훈련(joint training), 포괄적인 표준양식에 관한 정보를 포함하고 있는 정책지식풀(knowledge pool) 구축, 벤치마킹 기법 사용(Office, 1999) 등의 방안을 고려 할 필요가 있다. 다음으로, 맥락에 대한 고려가 필요하다. 특히 파일럿 테스트 결과를 활용 할 때는 특정한 맥락을 파악하여야 한다. 실험이 이루어진 조건을 고려하여 일반화하기 위 해서는 시간과 예산 등의 자원을 고려하여 판단하여야 하며 특히 연구 설계를 할 때 많은 선 행 연구에 대한 비판적 평가를 통해 그 방안을 모색하여야 한다(Sanderson, 2002).
2) 증거에 대한 접근성 향상
다음으로 연구 증거에 대한 접근성을 향상시켜야 한다. 영국의 경제사회연구위원회(The Economic and Social Research Council)에서는 국가 수준의 증거기반정책센터 (Centre fro Evidence-Based Policy)를 설치하여 서로 다른 정책 분야의 데이터베이스 를 연결하는 광범위한 시스템을 구축할 수 있도록 하였다. 이러한 데이터베이스는 미국, 영 국, 유럽을 중심으로 전 세계를 포괄하여 학술 연구와 정책 평가에 관한 정보를 포함하도록 하면서 권한 있는 부처나 연구기관 간 정책 연결점(policy node)을 형성하도록 하였다 (Office, 1999).
3) 증거의 활용 능력 향상
증거의 활용 능력 향상은 정책 연구자의 역할을 개발하는 것과 관련이 있다. 정책지식풀 을 구축하는 것은 장기적 전략이고, 각 부처가 정책증거 수집 전전문성을 강화하는 것이 좀 더 가시적이고 쉬운 방법이 될 수 있을 것이다. 전문적인 연구자들은 공표된 정보나 복수의 자료원을 검색하여 빠른 시간에 정책수립자에게 정보를 제공할 수 있게 된다(Office, 1999). 이 과정에서 연구자들은 연구 결과물인 증거를 정책실무자들이 이용할 수 있는 형태 로 가공(translating) 하는데 관심을 더 가질 필요가 있다. 연구자와 정책실무자 간 의사소
통이 어려운 원인으로 연구자들이 잠재적 이용자에 대한 고려 없이 의제를 제시하고 있기 때문이라는 지적이 있다. 그리고 연구자들은 연구 결과 이외에 사회･정치･종교･문화･경제 적 요인들이 정책에 강력한 영향을 미칠 수 있다는 점을 고려해야 할 것이다.
제2절 증거기반정책에 관한 외국 정부의 추진 사례
우리나라는 2008년부터 통계기반 정책 관리 제도(통계법 시행령 제33조)를 도입한 후, 2012년에 통계기반 정책평가제도를 도입하였다. 중앙행정기관이 제･개정 법령에 대한 평 가를 요청하면 통계청이 관련 통계의 구비 여부 및 통계 개발･개선 계획의 타당성을 검토하 고 요청 기관에 의견을 제시하게 된다. 법규의 제･개정 과정에서 적절한 통계를 최대한 활 용하도록 하여 제도 수립 및 개정과정을 과학화 하는 계기가 되었다. 그 뿐만 아니라 제도 개선에 필요한 통계를 파악하고 생산하도록 함으로써 통계의 제도적 친화성을 높이는 계기 도 되었다고 볼 수 있다. 그러나 현재 생산되는 통계로는 정책을 전체적으로 파악하여 대안 을 제시하기 어렵고, 정책적 친화성도 낮다(도세록 2011)는 평가를 받고 있다. 또한 프로그 램이나 사업 수준에서 증거기반정책의 적용에 대한 논의는 상대적으로 미흡하다고 볼 수도 있다. 이러한 상황에서 증거기반정책을 선도적으로 도입하였던 미국과 영국의 사례를 정책 이니셔티브 측면과 거버넌스 측면에서 살펴보고자 한다.
1. 미국 정부의 사례
1) 증거기반정책 이니셔티브와 조직구조
(1) 증거기반정책 이니셔티브
오바마 대통령은 2009년 취임식에서 증거에 기반하여 정책이 형성되어야 함을 밝힌 바 있으며, 2기인 2013년 7월에 대통령 직속 기관 공통으로12)‘증거와 혁신에 관한 아젠 다’(Next Steps in the Evidence and Innovation Agenda)13)를 발표하여 방향성과 실 천전략을 제시하였다. 네 가지 방향에서 제안된 실천전략은 1) 정부 기관의 성과 향상을 위 하여 데이터를 활용 할 것, 2) 성과 평가에 실험 방법을 활용 할 것, 3) 보조금 프로그램 설계 시 증거를 활용할 것, 4) 기관의 증거 활용 역량을 강화할 것이다. 정확한 성과 평가를 강조 하였으며, 정책 과정에서 데이터의 활용성을 높이도록 하였다.
12) 예산관리국(OMB)과 국내정책위원회(Domestic Policy Council-DPC), 과학기술정책국(Office of Science and Technology Policy), 경제자문위원회(Council of Economic Advisers)가 아젠다를 공동으로 발표하였다.
13) https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/omb/memoranda/2013/m-13-17.pdf
데이터를 활용하여 기관 성과 증진
∙ 각종 프로그램의 결과와 관련 있는 데이터에 대하여 정부 기관이나 연구자 가 접근-활용할 수 있도록 함
∙ 특히 연방정부의 보조금 프로그램의 효과를 측정하기 위해 행정정보 활용 을 권장하고 데이터 개방을 추진함
효율적 평가, 신속․반복적 실험
∙ 행정정보를 활용하여 프로그램 평가 비용 절감, 평가의 질과 적실성 제고
∙ 무작위실험이나 준실험 방법을 적용하여 정책 효과를 측정하도록 권장 성과 위주 보조금 설계 ∙ 공공서비스 제공 혁신 촉진과 효과적인 보조금 제도 설계를 위해 증거 활용
증거 활용 역량 강화 ∙ 의사결정권자와 실무자가 지식을 공유하여 기관의 증거 활용 역량 강화
∙ 증거의 질을 평가하고 활용할 수 있는 분석틀 개발 표 2-2 증거와 혁신에 관한 아젠다 추진전략
(2) 증거기반정책 구현을 위한 조직구조
오바마 정부는 증거기반정책수립위원회법(Evidence-Based Policy making Commission Act 2016)14)에 의하여 증거기반정책수립위원회를 설치하고, 통계기관과 연방평가국, 연 방 증거구축사무국을 활용하도록 하였다. 먼저, 증거기반정책수립위원회는 연방정부의 정 책 결정 및 데이터 유지･관리 기관의 데이터 목록과 인프라, 데이터베이스 보안 및 통계 프 로토콜에 관하여 포괄적인 연구를 수행하였다. 또한 위원회는 프로그램 및 서베이 데이터 에 대한 클리어링하우스의 설치 여부와 방법에 대하여 검토하였으며, 세부 업무 내용은 다 음과 같다.
∙ 연방정부의 정책결정 및 프로그램 평가와 관련된 행정 정보와 서베이 데이터가 무엇인 지 판단하고 이를 클리어링하우스에 등록하도록 함
∙ 행정 정보와 서베이 데이터 등을 포함한 데이터 시리즈 간 연계성을 판단하고, 연결에 대한 법적･행정적 장애 요인 파악
∙ 데이터에 대한 접근과 연계(공유)를 쉽게 할 수 있도록 인프라 구축
∙ 클리어링하우스의 자체자금 지원 방법 모색
∙ 데이터를 이용할 수 있는 적격자(연구자, 공무원, 기관) 판단
∙ 데이터 이용 한계와 개인정보보호 및 사생활 기밀 유지 방법 모색
14) https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-bill/1831
∙ 기관 간 정보 공유를 촉진하기 위한 인센티브 방안
∙ 연구결과 및 데이터를 활용한 프로그램 개선 방안에 대하여 정책입안자나 프로그램 관 리자에게 자문
위원회에 자문을 구하는 기관의 예
인구조사국(The Bureau of the Census), 국세청(The Internal Revenue Service), 사회안 전국(The Social Security Administration), 보건복지부(The Departments of Health and Human Services), 농무부(The Departments of Agriculture), 주택도시개발부(The Departments of Housing and Urban Development), 교육부(The Departments of Education), 법무부(The Departments of Justice), 예산관리국(The Office of Management and Budget), 경제분석국(The Bureau of Economic Analysis), 노동통계국(The Bureau of Labor Statistics)
위원은 대통령과 의회가 경제･통계, 프로그램 평가, 데이터 보안･DB 관리 등에 관한 전 문가 15인으로 임명하였다. 위원회는 위원 4분의 3 이상의 찬성으로 권고사항 및 결론을 정한 후 대통령과 의회에 제출한다.
다음으로, 연방통계시스템(Federal Statistical System-FSS)15)은 경제, 인구, 환경, 농 업, 범죄, 교육, 에너지 등 다양한 주제에 대하여 공공･민간의 의사결정에 활용될 수 있는 기초정보(데이터)를 산출해왔기 때문에 증거기반의 초석이 되는 것으로 여겨졌다. FSS는 130여개의 주요 통계기관으로 구성되어 있으며, 이 중 13개 기관은 정보 수집･편집･처리･
분석･보급하는 것을 주요 임무로 한다. 이들 기관은 강력한 개인정보보호 및 기밀 유지와 데이터 보안을 준수하면서도 적시성 있고 관련성이 높으며 왜곡되지 않은(non biased) 근 거를 생산할 수 있는 강력한 법적･기술적･정책적 기반을 갖추고 있다.
15) https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/omb/mgmt-gpra/overview_of_federal_evid ence_building_efforts.pdf
