어촌공동체 마을공동사업의 갈등관리 방안 연구
A Study on Conflict Management Measures of Fishing Community Project
2014. 12.
박상우･이승우･이호림
보고서 집필 내역
❘연구책임자❘
박 상 우 : 제1장, 제2장, 제4장의 3, 제5장, 제6장
❘연구진❘
이 승 우
이 호 림：제3장, 제4장의 1, 2
산 ․ 학 ․ 연 ․ 정 연구자문위원
김 현 용 (수산경제연구원 실장) 박 준 모 (수산경제연구원 책임연구원) 김 옥 식 (해양수산부 어촌양식정책과 사무관) 김 용 태 (해양수산부 어촌어항과 사무관) 김 성 희 (해양수산부 어촌양식정책과 사무관) 남 우 진 (해양수산부 양식산업과 사무관) 이 명 준 (해양수산부 해양환경정책과 사무관)
* 연구자문위원은 산 ․ 학 ․ 연 ․ 정 순임
연구감리자
류 정 곤 (한국해양수산개발원 수산연구본부 연구감리위원)
A MARI TI ME INS TI T U TE
발 간 사
대한민국은 오늘날 ‘갈등 공화국’이라 불릴 정도로 개인, 지역, 계층, 이념 간 갈등 이 사회적으로 팽배해져 있다. 오늘날 우리 사회의 갈등문제는 지난 60년 간 초고속 으로 이루어진 압축성장(compressed growth)의 산물이기도 하다. ‘성장’과 ‘성과’라 는 굴레 속에서 지금까지 억눌렸던 구성원 각자의 목소리가 표출되어 나타나고 있다.
이러한 갈등문제는 어촌사회에서도 예외가 아니다. 어촌은 전통적으로 공동생산, 공 동분배의 방식으로 경제활동을 영위해 왔으며 이는 어촌사회가 강력한 사회적 자본을 축적해 나갈 수 있는 기반이 되었다. 하지만 산업화․도시화 과정에서 어촌공동체 역시 개인의 이익과 목표 추구가 우선시 되면서 축적되었던 사회적 자본과 결속력은 급속 히 이완․해체되는 양상을 나타내고 있다.
어촌은 어족자원의 감소에 따른 어업소득 정체와 열악한 정주여건으로 인해 지속 적인 인구감소뿐만 아니라 초고령화 사회로 진입하면서 큰 위기에 직면해 있다. 특히 최근에는 FTA, TPP 등 시장개방 확대로 어촌사회의 여건은 더욱 어려워지고 있다.
정부와 지방자치단체는 침체된 어촌경제의 활성화를 도모하기 위해 다양한 마을공동 사업을 지속적으로 추진해 오고 있다. 하지만 어장․어장․어촌의 다양한 마을공동 사업도 어촌공동체의 내․외부 갈등으로 인해 제대로 사업이 추진되지 못하는 사례가 많이 나타나고 있다. 이러한 갈등문제는 마을공동사업을 추진하는 전․후 과정에서 다양한 형태로 표출되며, 적절한 갈등관리가 이루어지지 않는 경우 반복․심화되는 경 우가 많다. 그럼에도 불구하고 지금까지 어촌공동체의 갈등문제는 어촌사회 내부의 문제로 간주되어 정부와 지자체 등 관련 이해당사자들은 적극적으로 개입하지 않았으 며, 개입하더라도 사실상 전문성을 갖추고 있지도 못한 실정에 있다.
갈등으로 인한 개입, 공동체의 상처는 우리 몸의 상처와는 다르게 시간이 지난다고 해서 저절로 치유되지 않는다. 갈등은 유사한 상황이 나타나거나 새로운 국면에서 더 강하게 표출되어 문제가 심화되는 경향을 보여준다. 따라서 어촌공동체의 내․외부의
감내해야 할 대가가 매우 크기 때문이다. 따라서 갈등은 사전 예방적으로 관리되어 우리사회의 긍정적인 에너지로 활용될 수 있도록 노력해야 한다. 또한 갈등이 표출되 더라도 갈등관리시스템을 통해 체계적이고 합리적인 대응체계를 마련하는 것이 어촌 사회에도 시급하게 요구되고 있다. 이러한 시각에서 금번 연구는 어촌공동체의 갈등 문제 실태와 다양한 정책과제를 도출해 냄으로써 어촌사회의 안정과 지속가능한 발전 에 크게 기여할 수 있을 것으로 기대된다.
본 연구는 수산연구본부 어촌정책연구실의 박상우 부연구위원, 이승우 연구위원, 이호림 연구원이 집필하였다. 또한, 수산연구본부 류정곤 연구감리위원이 연구의 방 향성 설정과 정책성과 도출을 위해 연구진을 이끌어 주었다. 본 연구의 추진 과정에 서 자문의견을 제시해 주신 수협경제연구원 박준모 책임연구원, 해양수산부 김옥식, 김성희 사무관에게 집필자를 대신하여 깊은 감사를 드린다.
2014년 12월 한국해양수산개발원 원 장 김 성 귀
Executive Summary · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ⅰ 제1장 서 론
제1절 연구의 배경 및 필요성 ···1
제2절 연구의 목적 ···2
제3절 연구의 범위 ···2
1. 영역적 범위의 한정 ···2
2. 사업범위의 한정 ···3
제4절 연구내용 및 방법 ···3
1. 연구의 내용 ···3
2. 선행연구 검토 ···6
3. 연구의 방법 및 차별성 ···8
제2장 갈등관리의 이론적 접근 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·10
제1절 갈등의 개념 ···10
1. 정의 ···10
2. 갈등이론 ···11
제2절 갈등을 바라보는 시각과 유형․특성 ···14
1. 갈등에 대한 관점의 변화 ···14
2. 갈등에 대한 인식의 변화 ···15
3. 갈등의 유형 및 특성 ···16
제3절 갈등의 진행과정과 갈등관리 접근 ···21
1. 갈등의 진행과정 ···21
제3장 어촌공동체의 갈등실태 및 심층사례 분석
제1절 어촌공동체의 갈등 실태 ···25
1. 조사개요 ···25
2. 어촌공동체의 갈등 현황 ···26
3. 어촌공동체 마을공동사업의 추진현황 및 갈등 실태 ···36
제2절 심층사례 분석 ···46
1. 조사개요 ···46
2. D항 회센터 사례 ···49
3. S섬 관광개발사업 사례 ···53
4. G마을 해양레저관광사업 사례 ···57
5. K만 바지락생산단지조성사업 사례 ···59
제3절 소결 ···62
제4장 국내외 갈등관리정책 동향과 사례
제1절 국내 갈등관리정책 동향과 사례 ···641. 공공갈등 관리를 위한 정책 동향 ···64
2. 국내 갈등관리 사례 ···71
제2절 국외 갈등관리정책 동향과 사례 ···79
1. 국외 갈등관리 동향(대안적 분쟁조정) ···79
2. 국외 갈등관리 사례 ···85
제3절 소결 및 시사점 ···89
제5장 어촌공동체 갈등관리 기본방향 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·90
제1절 어촌공동체 갈등관리의 방향성 설정 ···90
1. 현재의 갈등관리 ···90
1. 갈등관리 기반 강화 ···95
2. 상시 대응체계의 마련 ···96
3. 사전적 갈등예방의 강화 ···97
4. 갈등발생 시 체계적 대응 ···97
5. 갈등지역의 지속적 사후관리 유지 ···98
제6장 효율적인 어촌공동체 갈등관리를 위한 추진과제 · · · · ·99
제1절 갈등관리 기반 구축 ···99
1. 갈등관리를 위한 제도 개선 ···99
2. 갈등관리를 위한 전담기구 설치 ···102
3. 갈등관리 전문인력 양성 및 활용전략 ···109
4. 갈등관리시스템 구축 ···117
제2절 사전적 갈등예방 ···122
1. 갈등관리 교육 ···122
2. 갈등관리 홍보․인식 확산 및 우수사례 보급 필요 ···127
3. 마을공동사업 추진방식 개선 ···129
제3절 맞춤형 갈등관리 접근 ···133
1. 맞춤형 갈등관리 방향 ···133
2. 갈등 초기단계 ···134
3. 갈등 심화단계 ···139
4. 사후 갈등관리단계 ···142
제5절 단계별 추진계획 및 소요예산 ···145
1. 단계별 추진계획 ···145
2. 소요예산 ···147
제2절 정책제언 ···150
1. 어촌공동체 갈등관리 지원에 관한 법률(가칭) 제정 추진 ···150
2. 어촌공동체 갈등관리 시범사업 추진 ···151
3. 갈등실태 예비평가 등 해양수산사업 제도 개선 ···151
참고문헌 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·152
부록 어촌공동체 마을공동사업 갈등 리스트 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·158
표 1-1. 선행연구 검토 ···7
표 1-2. 본 연구 방법의 차별성 ···9
표 2-1. 갈등관리 접근방법 ···23
표 3-1. 어촌공동체 마을공동사업의 갈등원인 ···39
표 3-2. 어촌공동체 마을공동사업 갈등 심층사례 지역 현황 ···47
표 3-3. D어촌공동체 마을공동사업 주요내용과 마을 일반현황 ···49
표 3-4. S섬 어촌공동체 마을공동사업 주요내용과 마을 일반현황 ···54
표 3-5. G마을 어촌공동체 마을공동사업 주요내용과 마을 일반현황 ···57
표 3-6. K만 어촌공동체 마을공동사업 주요내용과 마을 일반현황 ···59
표 4-1. 부처별 갈등관리수단 비교 ···65
표 4-2. 국무조정실 공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정 체계 ··66 표 4-3. 해양수산부 갈등관리 운영규정 체계 ···67
표 4-4. 연안 지자체 갈등관리 조례 제정 ···68
표 4-5. 연안 지자체 갈동관리수단 비교 ···69
표 4-6. 임실치즈마을 마을공동사업 주요내용과 마을 일반현황 ···71
표 4-7. 해금강마을 마을공동사업 주요내용과 마을 일반현황 ···75
표 4-8. 백미리마을 마을공동사업 주요내용과 마을 일반현황 ···78
표 4-9. 각국의 대안적 분쟁조정제도(ADR) 비교 ···80
표 4-10. 방글라데시 어촌공동체 분쟁․갈등 태도에 대한 설문조사 예시 ···88
표 6-1. 어촌공동체 갈등관리 지원에 관한 법률(가칭) 벌률 체계(안) ····100
표 6-2. 해양수산부 갈등관리 운영규정 제18조(전문지원기관 지정 및 지원) 개정안 ···102
표 6-3. 선진국의 갈등관리 전문기관 사례 ···103
표 6-4. 어촌공동체 갈등관리 전문지원기관 인력구성(안) ···108
표 6-5. 어촌공동체 갈등관리 전문지원기관 인력구성(안) ···109
표 6-6. 어촌공동체 갈등관리 교육과정 프로그램 기초과정(안) ···114
표 6-7. 어촌공동체 갈등관리 교육과정 프로그램 심화과정(안) ···115
표 6-10. 어촌공동체 갈등관리 교육 전문가 강의(안) ···125
표 6-11. 어촌공동체 갈등관리 교육 단계별 추진방안 ···127
표 6-12. 해양수산부 마을공동사업 ···131
표 6-13. 해양수산사업 시행지침 사전점검단계 신설(안) ···133
표 6-14. 제1회 어촌 현장포럼 프로그램 ···137
표 6-15. 합의형성 과정 시 지켜야 할 10가지 원칙 ···140
표 6-16. 어촌공동체 갈등관리 등급기준(안) ···144
표 6-17. 어촌공동체 갈등관리 이력제 ···145
표 6-18. 어촌공동체 갈등관리를 위한 단계별 추진계획 ···146
표 6-19. 어촌공동체 갈등관리를 위한 사업별 소요예산 ···148
그림 1-1. 연구의 범위(마을공동사업) ···4
그림 1-2. 연구 흐름도 ···5
그림 1-3. GIS를 활용한 공간분석 방법 ···9
그림 2-1. 갈등을 대하는 시각의 변천 ···14
그림 2-2. 갈등의 역기능과 순기능 비교 ···16
그림 2-3. 요인별 갈등유형 ···18
그림 2-4. 요인별 갈등유형의 해결 난이도 ···18
그림 2-5. 갈등의 진행과정 ···21
그림 3-1. 어촌공동체 갈등분포 현황 ···25
그림 3-2. 어촌공동체 갈등원인 ···28
그림 3-3. 어촌공동체 갈등원인별 분포현황 ···29
그림 3-4. 갈등원인별 현황 ···30
그림 3-5. 갈등주체 간 관계구조별 분포 현황 ···31
그림 3-6. 갈등주체 간 관계구조별 현황 ···31
그림 3-7. 어촌공동체 갈등발생 시기별 현황 ···32
그림 3-8. 어촌공동체 갈등발생 시기별 전국 분포 현황 ···33
그림 3-9. 어촌공동체 갈등진행 현황 ···34
그림 3-10. 어촌공동체 갈등구도 전국 분포 현황 ···35
그림 3-11. 어촌공동체의 갈등빈도 현황 ···36
그림 3-12. 마을공동사업을 통한 수익시설 운영실태 ···37
그림 3-13. 마을공동사업(시설) 운영현황 ···38
그림 3-14. 어촌공동체 마을공동사업 갈등의 주체 간 관계구조 ···43
그림 3-15. 어촌공동체 마을공동사업 갈등발생 시기에 따른 현황 ···44
그림 3-16. 어촌공동체 마을공동사업의 갈등진행 현황 ···45
그림 3-17. 어촌공동체 마을공동사업의 갈등구도 현황 ···45
그림 3-18. 어촌공동체 마을공동사업의 갈등빈도 현황 ···46
그림 3-19. 어촌공동체 갈등 심층사례 대상 지역 ···47
그림 3-22. ○○군 관광객 및 D어촌계 어가소득 추이 ···52
그림 3-23. S섬의 위치도와 전경모습 ···54
그림 3-24. S섬 마을공동사업의 갈등 전개과정 ···55
그림 3-25. G마을 해양레저관광사업과 어항의 모습 ···57
그림 3-26. G마을 어촌공동체의 갈등 전개과정 ···58
그림 3-27. K만 바지락 생산단지 위치도 및 조감도 ···60
그림 3-28. K만 어촌공동체 마을공동사업의 갈등구도 ···61
그림 4-1. 공공갈등 관련 갈등관리 법제도 ···65
그림 4-2. 임실치즈마을의 마을공동사업으로 인한 갈등전개 과정 ···72
그림 4-3. 임실치즈마을 마을공동사업에 대한 대응 ···73
그림 4-4. 임실치즈마을 마을공동사업 구조 ···73
그림 4-5. 임실치즈마을 연도별 매출액과 체험객수 ···74
그림 4-6. 해금강마을 마을공동사업으로 인한 갈등전개 과정 ···76
그림 4-7. 해금강마을 어촌특화 역량사업 교육과정 ···77
그림 4-8. 백미리마을 마을공동사업으로 인한 갈등전개 과정 ···78
그림 4-9. 백미리마을 마을공동사업을 통한 어가소득 및 귀어･귀촌수 성과 ···79
그림 4-10. 일본 어촌공동체의 갈등분쟁 해결 프로세스 ···86
그림 4-11. 방글라데시 연안어촌 ···86
그림 4-12. 방글라데시 어촌공동체 갈등분쟁 해결절차 ···87
그림 5-1. 갈등관리 예방모형 ···93
그림 5-2. 갈등관리의 패러다임 전환 ···94
그림 5-3. 어촌공동체의 갈등관리 기본방향 ···95
그림 6-1. 어촌공동체 갈등관리 전문지원기관의 역할 ···104
그림 6-2. 어촌공동체 갈등관리 전문지원기관의 기능 ···104
그림 6-3. 어촌공동체 갈등관리 매뉴얼 개발 ···105
그림 6-4. 어촌공동체 갈등관리 전문지원기관의 조직구성(안) ···107
그림 6-5. 어촌공동체 갈등관리 전문가 양성과정 ···110
그림 6-6. 어촌공동체 갈등관리조정관(가칭) 지원대상 ···111
그림 6-7. 어촌공동체 갈등관리조정관(가칭)의 활용방안 ···112
그림 6-10. 어촌공동체 갈등관리 거버넌스 체계 ···121
그림 6-11. 포럼연극(클라우스 기업교육 프로그램) 사례 ···126
그림 6-12. 해양수산사업 시행지침 표준프로세스 개선방안 ···132
그림 6-13. 갈등단계별 구분 ···134
그림 6-14. 어촌 현장포럼 추진 프로세스 ···136
그림 6-15. 어촌 현장포럼 사례 ···138
그림 6-16. 어촌공동체 갈등관리를 위한 대안적 분쟁조정 추진 프로세스 ···141
그림 6-17. 형사조정제도 도입방안 ···142
그림 6-18. 갈등관리 등급에 따른 갈등관리 Map(안) ···143
Executive Summary
A Study on Conflict Management Measures of Fishing Community Project
1. Purposes
The fishing communities, as the foundation of the fishing society, have many conflicts. Among them, community work-related ones are analyzed in the study. It aims to present policy tasks and mid- and long-term road map that can address conflicts in the fishing villages by type and stage (preventative measures and conflicts at the initial stage and advanced stage). It ultimately aims to promote sustainable stability and development of the fishing society that gradually slows down.
2. Methodologies and Distinctiveness
As a basic framework, it analyzes and summarizes various fishing community work cases and conflicts home and abroad to understand the real situations of the conflicts and to identify the measures to address them.
In order to differentiate it from proceeding researches, it conducts an in-depth analysis on the cases and GIS-based space analysis and gathers opinions of stakeholers in various areas.
3. Results and Policy Suggestions
1) Summary
Conflicts in fishing villages are inevitable in the coruse of promoting vibrant economic activities and sustainable development. Therefore, it is necessary to convert people’s awareness and establish a systematic conflict management system, so that the conflicts are more efficiently managed and utilized for the development of the fishing community rather than making efforts to eliminate them to the root.
First, the conflict management system for the fishing community should be
advanced, scientific, rational, organized, private-led and professional, taking a bold move of turning away from the posterior, arbitrary, impromptu, unsystematic and administration-led response.
Second, a clear direction should be presented for the enactment of the Law on Conflict Management Support for Fishing Community (tentative). A conflict management task force should be established and conflict management professionals should be trained. A conflict management system should be adapted to strengthen the foundation for fishing community conflict management.
Third, as a prior preventative measures, conflict management capacity building education should be expanded along with the pre-evaluation of conflict management before executing community projects.
Fourth, customized conflict management strategies such as fishing village on-site forum, alternative dispute arbitration system and criminal arbitration system are suggested according to the stage and intensity of the conflicts. The adaptation of fishing community conflict level and history management system is suggested to better manage community project.
Lastly, the implementation tasks for the fishing community conflict management should be gradually carried out from 2015 to 2024 and it is estimated to require 64 billion won budget in total.
2) Policy suggestions
It is proposed to enact the Law on Conflict Management Support for Fishing Community (tentative) as a comprehensive conflict management measure to promote sustainable development of fishing community.
It is suggested to execute a pilot project for the fishing villages suffering with conflicts. Based on the evaluation of the pilot project achievements, budget should be secured and conflict management body should be established for sustainable project execution in the future.
In many cases, fishing communities start a new community project without addressing old conflicts. It is suggested to change the Ministry of Maritime Affairs and Fisheries’ guidance on marine and fisheries project implementation related with community project.
제1장 서 론
제1절 연구의 배경 및 필요성
어촌계는 어촌사회를 유지시켜 온 어촌공동체1의 구심점으로서 역할을 해 오고 있다. 하지만 우리나라는 급속한 산업화․도시화 과정을 거치면서 어촌 공동체는 결속력 약화, 분열, 해체 등 지속적인 변화가 나타나고 있다. 어촌공 동체는 전통적으로 어촌계 중심에서 정부정책 지원에 따라 자율관리공동체, 영어조합법인, 어업회사법인, 귀어․귀촌인 등으로 다양화되고 있다. 한편, 어 촌공동체의 결속력 변화는 어촌주민의 연안어장 소유․이용형태의 변천과 이 와 관련되는 어촌주민의 의식 및 어장과 수산물의 공유자원적 특성, 그리고 어업기술의 발달 등의 요인에서 찾을 수 있다.2
이와 같이 어촌공동체는 수산업을 기반으로 공동생산․공동분배의 협동적 관계로 발전해 왔으나 사회․경제적 여건변화로 개인의식이 강해지고, 사익 (私益)이 더 우선하게 되면서 다양한 형태의 갈등이 표출되거나 심화되고 있 다. 최근 나타나고 있는 어촌공동체의 갈등문제는 민․형사상의 고소․고발 로 법정까지 가는 등 사회갈등으로 확산되는 경우도 빈번하게 나타나고 있 다. ‘가로림만 조력발전소’와 ‘제주 강정마을 해군기지’ 갈등은 우리사회의 대표적인 공공갈등으로 알려져 있으나 그 밑바탕은 어촌계 간, 어촌계와 마 을 간 갈등에서 촉발되어 확산되었음을 알 수 있다. 이러한 갈등문제는 일회 성 보다는 장기간에 걸쳐 반복․심화되는 경향을 나타내고 있으며, 이는 어 촌공동체의 결속력과 어촌지역의 지속적인 발전에도 큰 위협요인이 되고 있 다. 최근에는 어촌지역 활성화를 위해 정주환경개선 뿐만 아니라 유통․가공
1 어촌공동체는 실존하는 어촌마을 자치조직(단체) 자체를 학문적으로 분류한 촌락공동체의 한 형태 를 말함
2 서정호, 어업공동체의 결속력 변화요인, 농촌사회 12집 제1호 2002. pp.161-187.
과, 관광에 이르기까지 다양한 사업이 추진되고 있다. 하지만 어촌공동체의 내․외부 갈등이 제대로 관리되지 않아 더 심화되는 문제점이 나타나고 있 다.
정부는 국정과제로 ‘공공갈등 관리시스템 강화’, ‘지역공동체 활성화’를 설 정하고 갈등관리와 지역공동체 활성화가 사회통합과 민생문제 해결에 핵심요 소로 인식하고 있다. 이에 대한 실천방안으로 ‘갈등관리 포럼’을 설치하는 등 갈등관리에 대한 방안을 마련하고 있다. 하지만 우리사회의 갈등은 모든 분 야에 걸쳐 폭 넓게 나타나고 있으며, 특히 어촌공동체 갈등문제에 대한 실태 파악과 관리방안에 대한 기초연구는 전무한 실정이다. 어촌공동체의 갈등관 리에 대한 연구를 통해 다양한 접근이 이루어질 때 어촌경제 활성화를 위한 정부의 다양한 지원사업은 지금보다 더 실효성을 높일 수 있을 것이다.
제2절 연구의 목적
본 연구는 어촌사회의 기반이 되고 있는 어촌공동체의 다양한 갈등문제 가운데 마을공동사업을 중심으로 살펴보고자 한다. 어촌공동체의 갈등관리를 위한 갈등의 유형별․단계별(사전예방, 갈등초기, 갈등심화기)로 정책과제 발 굴과 중장기 로드맵을 제시함으로써 정부정책에 기여하는데 목적이 있다. 보 다 궁극적으로는 갈수록 침체되고 있는 어촌사회의 지속적인 안정과 발전에 기여하는데 목적을 두고 있다.
제3절 연구의 범위
1. 영역적 범위의 한정
어촌공동체의 갈등은 크게 어업분쟁과 어업분쟁 이외의 갈등으로 구별된 다. 일반적으로 어업분쟁은 한정된 공유재를 경쟁적으로 점유하려는 과정, 즉
‘공유재의 비극(tragedy of commons)’3에서 나타나는 갈등의 한 유형으로 마을 어업과 잠수기어업, 자망어업과 통발어업 등 업종 간 첨예한 이해관계에 기 인한다. 이러한 경우 대부분 수산조정위원회 또는 법적 소송으로 진행되는 경우가 많아 정책대안을 통한 해법 보다는 법률적 판단과 조정을 통해서 해 결되고 있다. 어업분쟁으로 인한 갈등관리는 복잡하고 이해관계가 첨예하게 대립되는 등 수산제도 전반에 걸쳐 검토되어야 하기 때문에 향후 과제로 남 겨두고자 한다. 따라서 본 연구의 내용적 범위는 어업분쟁을 제외한 어업분 쟁 이외의 갈등으로 한정하고자 하며, 특히 마을공동사업에 초점을 두고 접 근하였다.
2. 사업범위의 한정
본 연구에서 연구범위로 한정한 마을공동사업은 <그림 1-1>과 같이 어촌 산업(어촌자원복합산업화지원, 수산물가공산업육성, 수산물유통시설건립), 어 촌관광(어촌관광휴양단지, 어촌체험마을조성, 어촌관광단지), 어항개발(국가 어항, 지방어항, 어촌정주어항, 마을공동어항), 어촌정주여건(어촌종합개발사 업, 농어촌마을 주거환경 리모델링), 어장조성(자원조성) 등으로 정리해 볼 수 있다. 이들 마을공동사업들은 해양수산부 해양수산사업시행지침에 따라 사업 주체가 어촌공동체가 되는 경우로 한정하였다.
제4절 연구내용 및 방법
1. 연구의 내용
본 연구는 총 7장으로 구성되며, 각 장별로 주요내용은 <그림 1-2>와 같다.
먼저, 서론에서는 연구의 배경 및 필요성, 연구목적, 연구범위, 연구내용 및
3 다수의 사람들이 희소 자원을 공동으로 이용할 때 예측되는 환경의 악화를 상징하는 말로 1968년 개릿 하딘(Garrett Hardin)이 사이언스(Science)지에 개재한 이후 인용되기 시작함
<그림 1-1> 연구의 범위(마을공동사업)
방법에 대해 서술하였다.
제2장에서는 갈등관리의 이론적 접근으로 갈등의 개념, 갈등을 바라보는 시 각과 유형․특성, 갈등의 진행과정과 갈등관리접근 등의 내용을 기술하였다.
제3장에서는 어촌공동체 갈등실태와 심층사례 분석을 다루었다. 어촌공동 체 갈등 실태는 사건검색, 인터넷 신문기사 검색, 지자체 민원, 관련 문헌조 사, 현장 인터뷰 조사 등을 통해 646개의 사례를 수집하고, 갈등유형, 갈등구 조, 갈등구도, 시기별 갈등빈도 등 실태를 파악하였다. 또한, 대표적인 갈등유 형에 대해서는 심층 면담조사를 통해 갈등구조, 갈등원인, 갈등영향, 갈등관 리 노력 등에 대해 세부적으로 살펴보고 갈등관리의 과제방향을 설정하였다. 제4장은 국내외 갈등관리 동향과 성공적인 사례를 살펴보고 각 사례별로 시사점을 도출하였으며, 그 결과를 제5장 어촌공동체 갈등관리의 기본방향과 제6장 어촌공동체 갈등관리 추진과제에 반영시키고자 하였다.
제5장은 어촌공동체의 갈등관리를 위한 방향성 설정과 기본방향을 제시하였다.
제6장에서는 어촌공동체 갈등관리 추진과제로 갈등유형과 갈등단계별로 구분하여 세부과제를 제시하였다. 또한 어촌공동체 갈등관리를 위한 추진과 제의 단계별 추진계획과 예산 등 중장기 로드맵을 제시하였다.
마지막으로 제7장은 본 연구의 주요내용을 중심으로 결론과 정책제언을 제시하였다.
<그림 1-2> 연구 흐름도
서론
․ 연구의 배경 및 필요성
․ 연구의 목적
․ 연구의 범위
․ 연구내용 및 방법
⇓
갈등관리의 이론적 접근
․ 갈등의 정의
․ 갈등이론
․ 갈등유형 및 특성
․ 갈등관리 접근법
⇓
어촌공동체의 갈등실태 및 심층사례 분석
․ 어촌공동체 갈등실태
․ 심층사례 분석
․ 소결
⇓
국내외 갈등관리정책 동향과 사례
․ 국내 갈등관리정책 동향과 사례
․ 국외 갈등관리정책 동향과 사례
․ 소결 및 시사점
⇓
어촌공동체 갈등관리 기본방향
․ 어촌공동체 갈등관리의 방향성 설정
․ 기본방향
⇓
효율적인 어촌공동체 갈등관리를 위한 추진과제
․ 갈등관리 기반 구축
․ 사전적 갈등예방
․ 맞춤형 갈등관리 접근
․ 단계별 추진계획 및 소요예산
⇓
결론 및 정책제언 ․ 결론
․ 정책제언
2. 선행연구 검토
지금까지 다양한 분야에서 갈등과 관련한 연구는 지속적으로 이루어지고 있다. 특히 우리나라의 공공갈등이 표출되는 2000년대 이후 많은 연구가 이 루어졌다. 본 연구가 마을공동사업에 대한 갈등관리를 다루기 때문에 이와 관련성이 있다고 판단되는 선행연구 8건에 대해 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 김수석․마상진의 ｢농업․농촌부문 공공갈등사례와 갈등관리방안 연구(2010)｣와 강영국의 ｢민간주도 농어촌개발 사업에 따른 주민갈등 해소방 안 연구(2009)｣는 농어촌개발 사업에 따른 갈등사례 분석과 해소방안으로 민 간전문가, 행정기관, 지역주민의 역할을 강조하였다.
둘째, 조중현․김용근의 ｢농촌지역개발사업 추진과정에서 표출된 주민 간 갈등의 근거 이론적 해석(2008)｣과 김정하의 ｢한국 블루투어리즘의 갈등과 해소방안(2009)｣에서는 농․어촌체험마을에서 발생하고 있는 갈등양상과 특 성을 살펴보고, 사전 예방적 관점에서 관리방안을 제시하였으나 정책적으로 활용할 수 있는 실질적이고 구체적인 갈등관리 과제를 제시하지는 못하였다.
셋째, (사)사회갈등연구소의 ｢SOC의 사업유형별 갈등관리모형 구축 및 실 무매뉴얼 작성 연구(2007)｣, (사)환경분쟁연구소의 ｢지역협력사업 유형화 및 갈등해결방안 연구(2008)｣, 채성주 외의 ｢도시 및 주거환경정비사업의 추진과 정에 나타난 갈등관리(2010)｣에서는 사회간접시설과 기반정비사업의 추진과 정에서 나타난 갈등사례와 유형별 관리방안을 제시하였다. 특히 실무매뉴얼 에 대한 지침은 본 연구에서도 참고할 수 있었다.
이 외에도 최지연 외의 ｢연안 공공갈등 관리방안 연구(2008)｣에서는 연안 지역의 공공정책 시행에 따른 갈등문제를 다루었다. 하지만 이 연구에서는 갈등관리 체계구축과 과제가 제안되었으나 갈등유형과 특성에 맞는 전략과제 도출에 한계가 있었다.
<표 1-1> 선행연구 검토 연구자/수행기관
(수행년도) 주요 연구내용
김수석 외 (2010)
- 농업․농촌부문에서 발생한 갈등사례의 분석을 통해 갈등관리의 방향 및 개선방안을 제시
- 농업․농촌부문 갈등사례로 농협 신․경분리 개혁안 갈등과 해남 영산강 간척지 갈등을 통해 정책갈등과 사업갈등을 검토 - 갈등사례의 해결 및 조정방안을 모색하고, 현행 갈등관리제도가
갖는 제도적 한계점을 보완․개선하는 방안을 제시
조중현 외 (2008)
- 농촌체험마을에서 발생하고 있는 갈등의 양상과 특성을 규명함 으로써 갈등을 효과적으로 예방하고 해소할 수 있는 관리방안을 제시
- 농촌체험마을에서 나타난 갈등유형, 갈등의 원인, 갈등의 행위, 갈등의 결과에 대해 5개 마을 설문조사를 통해 제시
강영국 (2009)
- 농어촌개발지역 내의 주민갈등 내용을 방문조사하여 분석함으로 써 소모적 분쟁을 줄일 수 있는 방안 모색
김정하 (2009)
- 한국 블루투어리즘으로서 어촌체험마을 운영 과정에서 나타나는 갈등을 어촌주민과 도시민 관점에서 제시
- 한국 블루투어리즘 갈등 해소방안으로 어촌주민의 주체적 참여 와 도시민의 사고 전환 등의 방안을 제시
(사)사회갈등 연구소
(2007)
- 대표적인 SOC 사업유형에 따른 갈등관리 모형 제시
- 갈등영향분석 실시 여부 판단기준 제시 및 효과적인 갈등영향 분석방안 제시
- 사회적 합의형성 과정 설계방안 제시 - 효과적인 갈등조정협의회 운영방안 제시
- 갈등 사후관리 방안 제시 및 단계별 실무매뉴얼 작성 최지연 외
(2008)
- 정부정책으로 연안공간에서 발생한 갈등의 유발요인과 갈등 관 리의 여건 등을 분석하여 정부차원의 갈등관리 정책방향 제시
(사)환경분쟁 연구소
(2008)
- 지역협력사업의 협력주체, 사업의 성격, 분쟁해결의 성공․실패에 따른 유형․사례별 분석 정립
- 수자원관리, 도도․철도사업, 간척사업, 택지개발, 군사시설, 장사 시설, 폐기물처리시설, 전원개발, 행정구역 조정 등 사업 유형별 인센티브 지원제도 개선방안 제시
- 지자체 간 협력 활성화를 위한 제도화 방안 제안
채성주 외 (2010)
- 주거환경정비사업의 시행 과정에서 사업의 추진을 지체시키는 갈등의 내용, 갈등의 발생과정, 갈등의 발생원인, 갈등의 유형 및 주체들 간의 주요 갈등구조를 분석
- 갈등요소별 해결과정을 추적하여 사업초기부터 갈등요소의 관리 방안과 주체 간 갈등의 조정 수법 마련
3. 연구의 방법 및 차별성
본 연구는 어촌공동체 마을공동사업의 갈등실태와 갈등관리 방안을 도출 하는 것을 목적으로 국내외 사례 및 실제 갈등사례를 분석․종합하여 결론을 제시하는 것을 기본 틀로 하고 있다. 특히 본 연구는 다양한 갈등사례 분석을 통해 유형별 갈등관리와 갈등 단계별로 추진과제를 마련함으로써 정책적 실 효성을 높일 수 있도록 하였다. 선행연구와 차별성을 나타내는 연구방법은 다음과 같다.
1) 심층사례 강화
본 연구에서는 어촌공동체 마을공동사업의 갈등실태를 전반적으로 다루고 있다. 하지만 갈등유형에 따른 사례분석을 통해 어촌공동체의 갈등문제 특성 과 다양한 정책대안을 마련하기 위해 심층적인 면담조사 방식으로 수행하였 다. 또한, 해당 갈등사례와 관련된 다양한 이해당사자의 의견까지 포함시켜 갈등구조와 갈등영향에 대한 접근도 이루어졌다.
2) GIS를 활용한 공간분석
본 연구에서 다룬 어촌공동체 마을공동사업의 갈등사례는 총 646건으로 갈등유형, 갈등구조, 갈등빈도 등의 갈등실태가 입지형태, 업종, 소득수준 등 의 특성과 관계가 있는지 공간분석을 통해 살펴보았다. 특히, 2,000여개가 넘 는 어촌계를 공간정보(행정리․읍면동)로 작성하고 어촌계 속정정보를 연계 시켜 공간분석(Spatial Analysis)을 시행한 점은 선행연구와 차별성을 두는데 큰 의미가 있다.
<그림 1-3> GIS를 활용한 공간분석 방법
3) 정책자문
어촌공동체 마을공동사업의 갈등관리는 해양수산부(어촌어항과, 소득복지 과, 유통가공과, 수산정책과) 뿐만 아니라 지자체, 마을사업 시행자(한국어촌 어항협회, 한국농어촌공사, 수협중앙회)를 대상으로 의견을 수렴하였다.
특징 주요 내용 자료수집 방법론 선택 이유
심층사례 강화
- 대표적인 유형별 심층사례 조사․분석
- 다양한 이해당사별 의견수렴
- 관련 문헌 - 현장 인터뷰
- 어촌공동체 갈등의 심층 적 접근을 통해 다양한 정책대안 마련
GIS를 활용한 공간분석
- 어촌계별로 갈등유형, 갈등 구조, 갈등빈도 등 속성정 보를 바탕으로 공간분석 - 공간분석 결과로 지역, 업
종 등과의 상관관계 파악 - 어촌공동체 갈등지도 마련
- 어촌계 공간정보 작성
- GIS 전문가 활용
- 646건의 갈등사례를 보다 심층적으로 살펴보기 위해 공간분석 기법 활용
정책자문
- 정부, 지자체, 마을공동사 업 시행자를 대상으로 어 촌공동체 갈등관리 방안 자문
- 자문회의 - 방문 협의
- 중앙정부 뿐만 아니라 지 자체, 사업시행기관을 대상 으로 포괄적인 의견 수렴
<표 1-2> 본 연구 방법의 차별성
제2장 갈등관리의 이론적 접근
제1절 갈등의 개념 1. 정의
갈등은 인간의 삶과 불가분의 관계이다. 과거부터 지금 이 순간에도 국가, 사회, 인종, 개인 간 갈등은 존재한다. 갈등의 문제는 개인 속에만 있는 것이 아니라 조직과 집단 내에 존재하면서, 특히 복합한 현대산업사회에서 집단활 동에 지대한 영향을 미치고 있다.4
갈등의 어원은 칡나무 갈(葛)과 등나무 등(藤)이 합쳐진 말이다. 칡나무는 넝쿨이 왼편에서 오른편으로 감고 올라가는 성질이 있는 반면에 등나무는 우 측에서 왼편으로 올라가 방향이 어긋나서 서로 만나면 새끼줄처럼 꼬이기만 할 뿐 잘 풀리지 않는 성질에서 비롯되었다. 하지만 갈등은 발생 원인과 유형 이 다양하여 하나의 고정된 정의를 사용하는 것은 어려우며5, 다양한 연구자 들이 갈등에 대한 정의를 내리고 있다.
보울딩(K. E. Boulding, 1963)은 갈등을 경쟁의 부분집합으로 보는 견해로 서 두 행위 단위의 잠재적 위치가 상호 양립 불가능할 상황을 인식하고 이를 우선적으로 점유하려는 상황에서 발생한다고 보았다. 리터(J. A. Litter, 1974) 는 ‘둘 이상의 개인이나 집단이 다른 사람 또는 집단의 행동이나 그들과의 상 호작용으로부터 상대적인 손실을 지각함으로써 대립이나 다툼이 일어나는 행 동의 한 형태’로 정의하였다. 토마스(K. Thomas, 1976)는‘특정 상대방을 대상 으로 욕구불만을 경험하고 있거나 혹은 좌절할 가능성이 지각될 때 나타나는 과정’으로 정의하였다. 또한 레이즈(Reiz, 1981)는 ‘정상적인 활동이 파괴되거 나 방해를 받는 상태’라고 정의하였다. 갈등에 대한 다양한 학자들의 정의를 종합해 보면 갈등은 개인이나 집단 간에 상호 다른 관점과 이해가 대립적으
4 백정현, 조직과 인간, 학문사. p. 203
5 네이버 심리학용어사전, 「갈등 (conflict)」http://terms.naver.com
로 표출되는 상태로 볼 수 있다.6
2. 갈등이론
갈등이론은 기능이론7과는 반대로 사회관계의 본질을 집단 간의 갈등으로 파악하고, 그 갈등의 결과로 일어나는 변화에 의미를 부여한다.8 갈등이론에 서는 갈등을 사회구조의 본질적 속성으로 보기 때문에 갈등과 갈등에서 비롯 된 변동을 사회의 본질적 측면으로 바라본다.9 사회구조 자체가 이권을 위한 투쟁과 갈등을 불가피하게 만들고, 그 갈등의 결과로 변동이 일어난다는 입 장이다. 갈등이론에 대표적인 학자인 마르크스(K.Marx, 1818~1883)는 사회의 질서와 변동이 계급 간의 갈등에 의해서 이루어진다고 보았다. 또한, 막스 베 버(M.Weber, 1864~1920)와 랄프 다렌도르프(R.G. Dahrendorf)는 갈등의 원인 을 권위적인 관계로 맺어진 집단들 사이의 갈등으로 보았다. 이들은 권력관 계로 맺어진 지배집단과 종속집단은 서로 권력과 그 지위를 유지 또는 차지 하려는 상반된 이해관계의 차이로 갈등을 설명하고 있다.
1) 마르크스의 계급갈등이론
마르크스는 갈등이론의 선구자로서 인간의 역사를 계급 간 갈등의 역사, 소위 말하는 계급갈등이론이라는 개념을 정립하였다. 모든 사회변화는 생산 수단의 소유집단(유산계급, 부르조아, Capitalist class)과 그것을 쟁취하려는 비 소유집단(프롤레타리아, Proletariat) 간의 갈등과 투쟁의 결과라고 보았다. 고 대사회는 노예와 노예소유자로, 봉건사회는 소작농과 토지를 소유한 귀족으 로, 현대 자본주의 사회는 프롤레타리아와 부르조아로 양분되어 있음을 지적 하고 있다. 양분된 두 집단의 ‘계급’ 관계는 각기 다른 이해관계와 문화적 성
6 조현홍, 조직내 대인간 갈등의 선행요인과 결과요인의 관한 연구, 2011
7 기능이론은 콩트(A.Comte)와 스펜서(H.Spencer)에 의해 정립된 후 뒤르켑E.Durkheim), 파슨시 (T.Parsons)에 이르러 체계화된 이론임. 사회전체의 존속을 위하여 상호 관련되어 있는 부분들이 각각의 기능을 수행하는 통합체로 보고 궁극적으로 안정과 질서유지, 만일 불균형 상태가 일어나 도 다시 균형상태로 돌어가려는 노력을 전개한다고 보기 때문에 갈등이론과 상반되는 개념임
8 http://blog.daum.net/hanvit04/2
9 http://blog.daum.net/slalejdnj/55
향으로 서로 반목(反目)하고 적대시하는 갈등구조로 귀결된다고 보고 있다.
마르크스가 주창한 계급갈등은 모든 사회의 구조적 특성과 동태적 현상을 분 석하는데 활용하였다. 이러한 갈등이론은 사회현상을 설명하는 이론에 머무 르지 않고 자본주의 사회를 붕괴시키고 공산주의 사회를 건설하려는 혁명이 론으로 발전시켰다.
마르크스는 자본주의 사회가 유한한 재화와 무한한 인간의 소유욕으로 인 해 갈등 표출이 불가피할 것으로 보고 이를 극복하여 갈등 없는 사회를 건설 하고자 했던 것이 마르크스 혁명이론의 핵심이다.
2) 베버의 권력갈등이론
막스 베버는 마르크스의 계급갈등에서 진화하여 권력갈등이론을 개념화하였 다. 마르크스가 계급을 생산관계의 사회적 표출 또는 유형으로 해석한 반면 베 버는 시장 상황에서 벌어지는 상호 교섭관계와 주관적인 내적 만족의 상태 등 보다 넓은 의미에서 접근하였다.10 베버는 마르크스의 계급갈등을 계승하면서 도 이를 다시 재산계급, 상업계급, 사회계급 등으로 세분하고 더 나아가 사회적 위세와 존경을 가늠하는 평가에 따라 나타나는 신분과 사회조직의 통제력 등 권력의 개념을 부여하고 있다. 베버의 갈등에 대한 인식은 권력관계에 기반을 둠으로써 마르크스의 계급갈등이론과 차별화를 두고 있지만 결국 계급갈등이 론 기초 하에 소유관계에만 복잡성을 더한 관점으로 평가되고 있다.
3) 짐멜 & 코저의 기능적 갈등이론
게오르크 짐멜은 당시 유행했던 유기체론11 시각에서 사회체계를 보고, 갈 등의 궁극적인 근원은 인간 행위자의 타고난 생물학적인 본능에 있다고 보았 다. 즉, 사람들에게는 다양한 형태로 내재된 심리적인 동기나 충동 또는 본능 적 경향이 있으며, 이러한 심리적 현상이 존재하기 때문에 인간의 행동이 가 능하다고 보고 있다. 그는 갈등의 근원은 인간의 ‘증오본능’ 뿐만 아니라 ‘연
10 http://blog.daum.net/hanvit04/2
11 생명 현상의 기본은 생물체를 구성하는 물질과 조직화의 과정이 어떤 특정한 질서․결합 상태가 유지되어 개개의 생명 현상에 고유한 평형과 발전적 변화를 가능하게 한다는 학설
합과 해제’의 과정들의 한 틀에 있다고 생각하였다.
특히, 갈등분석에 있어서 짐멜은 마르크스나 베버와 같이 갈등을 부정적 인 것으로만 보지 않고 오히려 긍정적이며 갈등의 통합적 효과에 초점을 두 었다. 갈등은 반드시 폭력적 갈등으로 확산되지 않을 뿐만 아니라 사회의 긴장을 해소하는 순기능을 중요하게 생각하는 입장이었다. 짐멜의 갈등에 대한 인식은 사회 통합적 측면을 강조하고 있어 기능적 갈등이론 또는 사회 적 얽힘과 연계되어 있다는 측면에서 구조 갈등이론으로 분류되기도 한다.
한편, 짐멜이 주창했던 갈등의 사회적 기능을 코저(L.A Coser, 1967)에 이 르러 보다 구체적으로 정립되었다. 코저는 갈등의 기능적 역할을 강조하여
‘사회는 갈등이 있음으로 해서 변화하고 발전할 수 있으며, 또한 집단의 결속 력이 증가될 수 있다’고 보았다.12 그는 갈등이 집단의 질서유지와 결속에 기 여할 수 있다고 해서 갈등 기능론을 주장하였다. 즉, 집단 간의 갈등은 개별 집단 간의 결속과 유대를 증대시키고, 갈등이 일어나면 내부의 구조적 문제 를 표출시켜 주의를 끌게 되어 문제해결을 위한 노력을 발생시킴으로써 구성 원들의 긴장이나 불만을 해소시켜 체계의 극심한 긴장 상태를 예방할 수 있 다고 보았다.
4) 다렌도르프의 변증법적 갈등이론
다렌도르프(Dahrendorf, 1959)는 1950~1960년대 주로 활동했던 이론가로 짐 멜로부터 직접적인 영향을 받았다. 그는 갈등의 원인을 마르크스처럼 경제적 이해관계 보다는 권인배분의 불평등에서 찾았다. 그는 사회 안에 항상 갈등 이 존재하고, 사회질서는 상이한 이해관심을 지닌 집단들 간 한 집단이 다른 집단을 강제로 복종시키는 관계에서 성립되며,13 이러한 갈등을 통해 사회는 변동한다고 보았다.
다렌도르프는 인간사회의 근본적 갈등은 현대 산업사회를 기점으로 권력 적인 관계로 맺어진 집단 사이의 희소자원을 둘러싼 갈등이라고 주장하였다.
12 http://blog.daum.net/hanvit04/2
13 정보통신정책연구원, 디지털 사회갈등의 새로운 양상과 사회통합의 정책방향, 2012, 16p
그의 갈등이론은 사회가 이익집단의 갈등을 합리적으로 인정하는가에 대한 여부와 개방적인가에 따라 다양성이 있음을 제시함으로써 마르크스 갈등이 론과는 차별성을 나타내고 있다. 뿐만 아니라 현대 산업사회에서 갈등 집단 의 유형이 계급 이외에 많이 있다는 것을 보여줌으로써 현대사회를 이해하 는데 마르크스의 이론보다 훨씬 설득력 있다는 평가를 받고 있다.
제2절 갈등을 바라보는 시각과 유형 ․ 특성 1. 갈등에 대한 관점의 변화
사회가 발전해 오면서 갈등에 대한 인식은 반드시 통제되고 제거되어야 한다는 부정적인 시각에서 적정한 수준에서 유지․관리되어야 한다고 보는 현대적․통합적 시각으로 진화해 나가고 있다. 이는 본 연구에서 중점적으로 논의되는 제5장 어촌공동체 갈등관리 기본방향과 제6장 효율적인 어촌공동체 갈등관리를 위한 추진과제에서 다루게 되는 갈등에 대한 관점에 있어서 매우 중요한 부분이 될 수 있다.
<그림 2-1> 갈등을 대하는 시각의 변천
자료 : 천대윤, 갈등관리와 협상전략론, 선학사. p.48의 내용을 재구성함
1) 부정적 시각
20세기 초기 고전적 조직이론과 인간관계론의 관점에서 모든 갈등은 파괴 와 비능률을 가져오는 역기능적인 존재라고 인식하여 반드시 제거되어야 한 다고 생각했다. 이러한 부정적인 관점을 고전적․전통적 갈등시각이라고 분 류하였으며, 이러한 시각에서 주창했던 앨튼 메이오(Elton Mayo)는 ‘갈등을 악으로 보았으며 사회적 기술의 결핍에 의해서 나타나는 증상’으로 보았다.14
2) 긍정적 시각
20세기 중반에는 갈등이 조직 내에서 자연스럽게 발생하는 불가피한 현상 으로서 갈등이 때로는 순기능을 한다는 측면을 인정하기 시작하지만 능동적 으로 조장하지는 않았다.
3) 통합적 시각
20세기 후반에는 갈등이 오히려 조직 안에서 추진력으로 작용할 수 있다 는 관점으로 긍정적인 영향을 미치는 갈등은 조장하고 반대로 부정적 영향을 미치는 갈등을 최소화하는 가치중립적인 관점이다.
2. 갈등에 대한 인식의 변화
20세기 중반에 이르기까지 갈등은 조직과 사회에 해로운 것이기 때문에 회피 또는 제거되어야 하고, 관리자들은 조직과 사회에서 갈등을 제거하는 것이 그들의 책무로 간주되어 왔다. 그러나 최근 갈등에 대한 인식은 부정적 인 요소만 통제․관리된다면 오히려 순기능에 대한 긍정적인 요소가 많다는 시각으로 변모하였다. 향후 본 연구에서도 갈등에 대한 몇 가지 중요한 인식 의 변화 토대 속에서 갈등을 바라보아야 할 것이다.
첫째, 갈등은 조직과 사회의 자연스러운 현상으로서 접근해야 한다.
둘째, 갈등은 새로운 안정을 위한 과정이다. 즉, 갈등의 표출은 하나의 안 정에서 새로운 안정으로 가기 위한 불가피한 과정으로서 집단 활동 유지의
14 김무진, 메가스포츠이벤트 유치에 따른 사회적 갈등 연구, 2009
본질적인 요소로 파악되어야 한다.
셋째, 모든 갈등이 해결될 수는 없지만 대부분 관리가 가능하다. 예측 불가 능한 측면을 예측 가능하도록 만들고 바람직하고 긍정적인 방향으로 진행될 수 있도록 의지를 갖고 통제하는 것이 바로 갈등관리의 핵심이다.
넷째, 적절한 갈등은 조직의 활력소가 되고 발전의 원동력으로 작용할 수 있다.
<그림 2-2> 갈등의 역기능과 순기능 비교
자료 : 대통령자문 지속가능발전위원회, 공공갈등관리의 이론과 기법(上), p.75
3. 갈등의 유형 및 특성
갈등의 유형은 분류기준에 따라 다양하게 분류해 볼 수 있다. 일반적으로 갈등을 유발하는 요인별, 행동주체별, 접근․회피를 기준으로 한 분류에 따라 살펴보고자 한다.
1) 요인별 갈등유형 (1) 사실관계 갈등
개인 또는 집단 간 어떤 사건이나 자료, 상대방의 언행에 대한 해석의 차이
또는 오해로 인해 발생하는 갈등을 일반적으로 사실관계 갈등으로 규정하고 있다. 사실관계 갈등은 사실관계에 대한 객관적인 정보․평가가 부재하거 사 실관계 확인․조사절차에 대한 입장 차이에 기인한다. 우리 주변의 일생생활 에서 가장 빈번하게 발생하는 갈등으로 어촌공동체 갈등에 있어서도 사실관 계에 따른 갈등이 가장 많이 발생하고 있다.
(2) 이해관계 갈등
한정된 경제적․물질적 자원이나 지위․권력에 대한 경쟁적 추구에 의해 나타나는 갈등으로 금전적인 이익이나 손실에 민감하게 반응한다. 또한, 잠 재적 이익이나 자원을 분해하는 과정과 방법, 절차 등에 따른 입장 차이로 갈등이 표출되며, 특히 지역개발(마을공동사업)을 추진하는 과정에서 자주 발생한다.
(3) 관계상의 갈등
상호 관계상의 갈등은 지속적인 관계를 유지해야 하는 사람들 간에 오해, 불신, 편견 등에 의해 관계를 유지하는 어렵게 되는 갈등관계를 말한다. 관계 상의 갈등은 사실관계 갈등, 이해관계 갈등과 얽혀 복합적으로 나타나는 경 우가 많고 갈등이 지속적이고 심화되는 경향을 나타낸다.
(4) 구조적 갈등
구조적 갈등은 조직이나 사회의 적합하지 않은 제도, 규제, 풍습, 관행 등 구조적 문제와 한계로 인해 발생하는 유형이다. 어촌공동체의 경우 진입장벽 으로 인해 발생하는 갈등 사례가 여기에 해당된다.
(5) 가치갈등
환경이나 문화․역사적 배경이 다른 개인, 집단, 사회 간에 신념이나 종교, 문화 등 인간이 추구하는 가치관의 차이에서 오는 갈등이다. 이러한 가치갈 등은 어느 한 가치를 강요하거나 포기할 수 없는 상황으로 인해 발생하기 때 문에 폭력, 전쟁 등 극단적인 방법으로 표출되어 나타나기 때문에 해결이 매 우 어려운 갈등이다.
(6) 정체성 갈등
개인 또는 집단이 가진 정체성의 의도적인 훼손․강요 때문에 일어나는 갈등 으로 인종갈등, 역사갈등 등이 정체성 갈등의 대표적인 예가 될 수 있다.
<그림 2-3> 요인별 갈등유형
요인별 갈등유형에서 사실관계 갈등, 이해관계 갈등, 관계상의 갈등과 같 이 개인, 조직 간 사실과 관련된 갈등은 적합한 해법이 전제될 경우 갈등이 상대적으로 쉽게 해결될 수 있다. 하지만 구조적 갈등, 가치 갈등, 정체성 갈 등과 같이 가치나 이념과 관련된 갈등은 상대적으로 해결이 어려운 특성을 나타낸다.
<그림 2-4> 요인별 갈등유형의 해결 난이도
자료 : 천대윤, 갈등관리와 협상전략론, 선학사. p57의 내용을 재구성함
2) 주체별 갈등유형
마치와 사이몬(March, J. G, & Simon, H. A)은 행동주체별 갈등유형을 개인 적 갈등과 조직상의 갈등, 조직 간의 갈등으로 구분하고, 조직상의 갈등에 초 점을 두었다.
(1) 개인갈등
개인갈등은 개인이 겪는 갈등으로 자신의 의사결정 과정에서 발생하는 내 적 갈등을 의미한다. 이러한 개인 스스로 겪는 내적갈등 뿐만 아니라 개인 간 지향하는 가치, 지위, 인지 등이 다를 경우 갈등이 발생하며, 특히 행동으로 나타나기 전 잠재적 상태에서 갈등이 많이 발생한다.
(2) 집단갈등
집단갈등은 집단이 겪는 갈등으로 개인갈등과 마찬가지로 집단 내 갈등과 집단 간 갈등으로 대별된다.
집단 내 갈등은 실체적 갈등과 감정적 갈등으로 다시 세분되며, 실체적 갈 등은 지적 불일치 때문에 발생하기 때문에 구성원들의 수행하는 작업이 서로 간 충돌을 가져와 오히려 긍정적인 결과를 도출하기도 한다. 반면에 감정적 갈등은 어떤 상황에 대해 감정적으로 대응할 때 겪는 갈등이다.
집단 간 갈등은 갈등이 지속되면서 더욱 첨예하게 대립하는 양상을 나타 낸다. 이러한 갈등의 심화현상에는 내집단 편향(in-group bias)15과 집단 극화 (group polarization)16에 기인한다. 집단 간의 갈등은 사소한 것에서 일어나며, 갈등이 표출되면 자신이 속한 집단을 기준으로 다른 집단에 대해서는 부정적 인 입장를 나타내고, 공격적인 태도를 취한다.
15 자신이 속한 또는 자신과 가까운 집단을 내집단으로 규정하는 반면에 자신이 속하지 않은 그 밖의 집단은 외집단으로 규정하고 자신이 속한 내집단에게 더 호의적인 태도와 행복을 보이는 편향적 인 태도를 말함
16 기존의 개인적 태도가 집단 토의과정을 거치면서 긍정적인 태도는 더 긍정적으로 반대로 부정적인 태도는 더 부정적으로 변하는 현상을 말함
(3) 조직갈등
조직갈등은 조직 내 또는 조직 간에 겪는 갈등을 의미한다. 조직은 개개인 의 각 요소가 서로 묶여져 같은 목적에 도달하기 위해 유기적으로 결합하는 작용하는 통일체로 해석된다. 따라서 본 연구에서 주로 다루어지는 어촌공동 체는 조직갈등의 범주에서 논의된다고 볼 수 있다.
조직 내 갈등은 조직의 내부에서 발생하는 갈등으로 통상 리더와 구성원 간의 수직적 갈등과 구성원 간에 발생하는 수평적 갈등의 양상으로 나타난 다. 반면 조직 간 갈등은 조직의 외부에서 발생하는 것으로 마을공동사업의 경우 주변 어촌공동체, 지자체, 기타 이익집단과의 경쟁이나 이해관계 구조 속에서 갈등이 나타난다.
3) 접근과 회피의 기준에 따른 갈등유형 (1) 접근성향과 회피성향
접근․회피 갈등은 선택하려 하는 목표가 긍정적이면서 부정정인 속성을 함께 가지고 있어 곤란함을 느끼는 갈등 상황을 의미한다. 두 가지 이상의 목 표가 모두 긍정적이지만 상호 배타적인 경우 선택에 어려움을 겪는 접근-접 근 갈등이 있다. 반대로 제시된 대안들이 모두 기대하는 수준에 미치지 못할 경우에 겪게 되는 회피-회피 갈등 등으로 구분된다.
(2) 접근-접근 갈등
접근(Approach)-접근(Approach) 갈등은 수준이 비슷한 매력적인 두 개의 대 안이 있고, 두 개 대안이 같이 실현되기 어려운 상호 배타적인 성질을 가진 경우, 어느 하나의 대안만을 선택해야 할 경우에 겪는 갈등을 뜻한다.
(3) 회피-회피 갈등
회피(Avoidance)-회피(Avoidance) 갈등은 바랍직하지 않은 두 개의 대안이 존재하고, 이들 두 개의 대안 가운데 어느 하나를 반드시 선택해야 할 경우 겪는 갈등을 말한다.
(4) 접근-회피 갈등
접근(Approach)-회피(Avoidance) 갈등은 대안이 바람직한 것과 바람직하지 않는 속성을 동시에 가지고 있을 때 겪는 갈등을 의미한다. 이는 일반적으로 상황이나 조건들이 완전히 좋거나 완전히 나쁜 것으로 구성되는 경우 드물 고, 장점과 단점을 같이 가지고 있는 것으로 통상 접근-회피의 갈등이 가장 일반적인 갈등의 유형이다.
제3절 갈등의 진행과정과 갈등관리 접근
1. 갈등의 진행과정
갈등의 진행과정에 따라 갈등 진행과정을 살펴보면 갈등 잠복기, 갈등 분 출기, 갈등 심화기(분쟁시기), 교착상태, 갈등완화기, 갈등 해소 등으로 분류 할 수 있을 것이다. 예방관리단계, 초기단계, 심화단계, 사후관리단계 등 갈등 이 어떤 지점에 있느냐에 따라 갈등의 강도, 이해관계자의 심리상태, 문제해 결의 가능성 등이 달라질 수 있다.17
<그림 2-5> 갈등의 진행과정
자료 : 건설교통부, 사회간접자본시설(SOC)의 사업유형별 갈등관리모형구축 및 실무매뉴얼 작성 연구, p.36, 2007의 내용을 수정함
17 건설교통부, 사회간접자본시설(SOC)의 사업유형별 갈등관리모형구축 및 실무매뉴얼 작성 연구, 2007, p.36,
1) 잠재기
잠재기에는 개인, 조직, 집단 내외부의 가치관과 사실․이해관계의 차이 및 불평등이 있고, 이것이 갈등상황으로 진행되어 표출될 수 있다. 이 단계에 서의 해결책은 갈등의 예방관리 차원에서 이해관계의 가치 및 목표 등 차이 를 극복하기 위한 갈등관리에 대한 교육과 갈등관리 홍보․인식의 확산 등에 노력을 기울이는 것이다
2) 초기단계(출현기~심화기)
갈등이 출현하고 심화기에 접어드는 과정을 초기단계로 구분할 수 있다. 초기단계는 갈등문제에 얽혀 있는 이해당사자 간에 적절한 갈등관리가 이루 어지지 않는다면 갈등의 강도가 빠르게 증가한다. 갈등이 출현된 이후에 갈 등관리가 원만하게 이루어지지 않는 경우 이해당사자들은 갈등을 더 파괴적 으로 만들어 자신의 몫을 증가시키기 위해 상대방과의 갈등문제를 더욱 더 심화시키는 경향을 나타낸다. 따라서 갈등 초기단계에 적합한 갈등관리 방안 을 마련하여 적극적으로 대응할 필요가 있다.
3) 심화단계(심화기~교착상태)
갈등 심화단계는 갈등이 심화되는 시점부터 교착에 이르는 시기에 해당된 다. 이 단계에서는 갈등 본연의 문제뿐만 아니라 이해당사자 간 감정적인 문 제 등 여러 가지 측면이 복합적으로 작용하는 경우가 많아 사실상 갈등을 해 결하는데 어려움을 겪는다. 따라서 심화단계에서는 어떤 이해관계자도 일방 적으로 이길 수 없고, 반면에 항복을 원하지는 않기 때문에 소송 등에 의해 갈등을 해결하려는 경향을 나타낸다. 심화단계에서 이해당사자 간 갈등의 골 을 좁히기 위해서는 갈등 본래의 사실관계 이외에 다른 요소는 모두 제거하 고, 과학적․객관적 사실에 의해 합리적인 의사결정을 위한 노력이 요구된다.
4) 사후 관리단계(교착상태~완화․해소기)
갈등이 정점을 지나게 되면서 이해당사자들은 새로운 해결방법을 찾게 되 고 갈등의 강도는 줄어드는 방향으로 변하게 된다. 즉, 이해당사자들은 상호
도움이 되는 쪽으로 갈등해결방법을 모색하게 된다. 이 단계에서 갈등이 다 시 심화되지 않도록 지속적인 관리방안 마련이 중요하다. 해소기는 활성화된 갈등이 소멸되어 가는 것을 뜻한다. 이 단계를 거쳐 화해와 협력을 하는 분위 기가 형성될 수 있고 이러한 에너지는 갈등을 통한 건설적인 에너지로 전환 되어 이해당사자뿐만 아니라 조직발전에 도움이 될 수 있다. 오랜 기간 지속 된 갈등이 협상을 통해 성공적으로 해결된 이후에는 갈등이 재발하지 않도록 서로에 대해 쌓인 감정을 씻어내고 우호적 관계가 지속될 수 있도록 노력하 는 것이 무엇보다 중요한 이유가 여기에 있다.18
2. 갈등관리의 접근법
갈등관리에 대한 접근방법은 사전적 갈등예방에 대한 조치부터 우월한 공 권력 등 힘이 있는 제3의 기관의 역할을 통해 갈등개입/종식에 이르기까지 다양한 방법을 통해 접근하고 있다.
관점 접근방법 주체/초점
갈등개입/종식 (Conflict intervention/
termination)
갈등을 멈추기 위한 목적으로 갈등 당사자(집단)와 이해관계가 있는(또는 없는) 제3의 개인(그룹)이 갈등 사항에 참여하여 갈등이 증폭 발전되지 않도록 하는 일련의 활동
우월한 힘 제3의 역할
갈등타결 (Conflict settlement)
구속력을 가진 제3자의 결정에 따라 갈등 당사자 간 의 문제가 결정되고 해결책이 적용되는 방법
공정성 권위 전문성을 가진
제3자 중재 갈등관리
(Conflict management)
지속적으로 발생하는 갈등의 확대, 재발을 방지하고 갈등을 효과적으로 관리, 통제하여 조직이나 사회적 손실을 최소화하려는 접근
제도, 시스템 전문적 운영자
<표 2-1> 갈등관리 접근방법
18 건설교통부, 사회간접자본시설(SOC)의 사업유형별 갈등관리모형구축 및 실무매뉴얼 작성 연구, 2007, p.36
관점 접근방법 주체/초점 갈등해결
(Conflict resolution)
심도 깊은 분석적 접근을 통해 갈등과 관련된 당사자 들이 자율적으로 문제를 해결해 나가는 일련의 과정
갈등 당사자 조정 상생적 협의 도출 갈등전환
(Conflict transformation)
변화하지 않는 갈등은 없다는 전제에서 합의의 성패 를 떠나 갈등이 유용하고 건설적인 에너지로 전환되 도록 갈등당사자 간 관계의 역동성을 중시하는 과정
갈등 당사자 전환적 조정 관계 변화(회복) 갈등예방
(Conflict prevention)
갈등발생 이후의 접근은 소모적이므로 미연에 갈등을 예방하고 잠정적 갈등의 원인을 줄여 나가는 접근방법
갈등예측 조기경보 시스템 자료 : 대통령자문 지속가능발전위원회, 공공갈등관리의 이론과 기법(上), p.85
