2012. 03. 08.
제01강 : 거버넌스와 행정국가
건국대학교 행정학과
주요 내용
거버넌스의 논의
행정국가와 거버넌스의 대두배경
거버넌스와 행정국가의 변화
행정국가의 미래 상
다음 강의를 위하여
1. 거버넌스의 논의
사회과학에서 새로운 정부운영 방안으로 거버넌스 논의
행정국가의 문제로 거버넌스의 다양한 주제들 논의
20세기 행정국가의 두 가지 분류 - 복지국가 : 형평성을 강조
- 발전국가 : 발전이라는 목표를 강조
- 1980년 국가위기 → 전통적 정부운영방식의 보완/대치모색
이러한 논의의 결과 : 거버넌스의 이론화(일반화는 아직 문제)
1. 거버넌스의 논의
거버넌스이론의 쟁점
- 신공공관리론(New Public Management)과 정책네트워크이론 - 협의적 의미로 자기조직화 네트워크이론
- 시장기제(Market System)의 효율성을 강조 아직 문제
2. 행정국가와 거버넌스의 대두배경
1) 행정국가의 본질
복지국가 : 선발산업국가
- 1930년대 : 미국에서 대공황의 치유수단으로 각광
- 제2차 세계대전 이후 : 케인주의에 입각한 사회민주주의와 전 유럽 확산
발전국가 : 후발산업국가
- 20세기 초 : 독일과 일본이 영미를 catch-up하고 주목
- 제2차 세계대전 이후 : 일본의 경제 부흥을 계기로 동아시아 전 지역으로 확산
2. 행정국가와 거버넌스의 대두배경
1) 행정국가의 본질
복지국가와 발전국가를 운영하는 전통적 정부의 상 - 구조적 측면
* 기존의 정부 : 계층제(관료제의 합리성)
* 거버넌스 : 시장과 네트워크의 가능성 주목
- 과정적 측면
* 기존의 정부 : 합법적 권력이나 권위(중요한 동의확보 기제) * 거버넌스 : 타협과 설득(정책대상집단의 동의확보를 위해)
2. 행정국가와 거버넌스의 대두배경
1) 행정국가의 본질
전통적인 정부의 관점
- 국가중심주의 : 국가개입을 통해 산업구조개편과 부의 이전촉진
- 제도적 고립과 동질성 : 다른 사회행위자들과 협력 유도보다는 사법적 판단 중시하며, 대립이나 경쟁의 중요성 간과
- 국가주권과 우월성 : 국가주권은 다른 것들보다 강력한 권한이며, 권력의 행사라기보다는 지배의 문제로 생각
- 헌법적 배열상태 중시 : 헌법은 국가권력의 궁극적 원천이며 헌법과 법률은 국가의 활동영역을 규정, 유동성과 창의성 간과
2. 행정국가와 거버넌스의 대두배경
1) 행정국가의 본질
From Government to Governance
1990년대 2000년대
공급자중심의 행정서비스 시민지향의 행정서비스 시민주도의 행정서비스 정책흐름 정 부
시민/고객
정부역할 규제자 서비스 공급자 지역사회개발
목적
합법성 형평성 공공질서
시민만족 능률성
경쟁
사회적 일체감 참여
주인의식
매개체 중앙정부
지방정부
시장 계약
네트워크 파트너쉽
논쟁 초점 법적 경제적 정치적
계층제 법적 강화
행정서비스의 독점적
수평적 조정 갈등과 협력 참여적 효능지향
2. 행정국가와 거버넌스의 대두배경 2) 거버넌스의 대두배경
거버넌스의 다양한 형태
- UN, IMF, World Bank : 신공공관리(NPM)을 제3세계에 확산
- 영국 : ESRC(경제사회협의회)는 정책네트워크를 통해 정부의 정책 분야별 정책분석이나 로컬거버넌스에 대한 연구프로그램 시작 - EU : 지방-국가-초국가 기구간의 상호협력의 다층 거버넌스
(multi-level governance)
거버넌스의 변화
- 1970년대 : 정부의 과중한 책무를 경감하기 위해 신공공관리 등장 - 1980년대 : 정부실패로 인해 정부의 정체성확립이나 능력강화
2. 행정국가와 거버넌스의 대두배경
2) 거버넌스의 대두배경
거버넌스의 촉진요인(7가지) - 국가의 재정위기
- 시장을 향한 이념적 수렵 - 세계화와 지방화의 심화
- 국가의 정책실패
- 정책결정의 부분화와 전문화 - 사회적 변화와 복잡성의 증가 - 전통적 책임성의 변질
3. 거버넌스와 행정국가의 변화
1) 신공공관리의 활용과 행정국가
신공공관리의 의미와 특징
- 1980년대 이후 영미국가들의 정부혁신 노력을 반영 - 행정의 새로운 패러다임
- 보편적 정의 -> 매우 다의적이고, 포괄적인 개념 - 전통적인 정부 상을 탈피
- 시장의 경쟁원리와 기업식 관리방식 활용
3. 거버넌스와 행정국가의 변화 1) 신공공관리의 활용과 행정국가
신공공관리의 전통적 개념 정의 - 협의의 신공공관리
♦ 신제도경제학 : 경쟁가능성, 사용자선택, 투명성, 유인구조
♦ 기업식 관리주의 : 결과중심의 행정개혁을 위한 재량적 권력의 필요성과 조직의 성과제고를 위한 전문직업주의적 관리
♦ 이론적 측면 강조 - 광의의 신공공관리
♦ 세계화로 대표된 도전에 각국 정부의 합리적 문제해결방법 ♦ 현실적 측면에 주목(혁신,시민참여,파트너십 등 뉴거버넌스)
3. 거버넌스와 행정국가의 변화 1) 신공공관리의 활용과 행정국가
신공공관리의 주요 특징(Hood,1991) - 고객의 중심와 고객의 영향력 증대
- 공공서비스의 구매자와 공급자의 분리 - 시장의 경쟁원리 적용
- 민영화와 계약제 도입 - 성과와 책심성의 강조 - 유연성의 증대
- 정보관리의 중요성
♦ 신공공관리는 경제학의 자유시장 논리와 경영학의 관리기법 결부
3. 거버넌스와 행정국가의 변화
1) 신공공관리의 활용과 행정국가
신공공관리의 부작용
♦ 신공공관리가 주장하는 시장경쟁과 기업식 관리의 부작용 - 신자유주의 부작용을 확대재생산
- 기업과 정부의 본질적인 차이 : 대상국가들의 문화, 제도적 특성을 간과로 인해서 지속적인 성과 산출이 어려움
- 미국 : 정부재창조(reinventing government)의 성과에 대한 회의론 대두
3. 거버넌스와 행정국가의 변화 1) 신공공관리의 활용과 행정국가
신공공관리의 사례(정부조직의 감축과 개선) - 정부조직의 감축
♦ 과대성장으로 재정적자로 개선하기 위한 정부조직 감축
♦ 개혁대안 : 사업폐지, 민영화, 민간위탁, 아웃소싱, 민자유치 등 - 정부조직의 개선
♦ 관료제적 정부운영의 부작용을
♦ 개혁대한 : 성과관리시스템 도입 -> MBO, 성과급제, TQM, 성과평가제, 자율운영팀제, 시민헌장제
규제완화와 전자정부 -> 절차간소화, 행정과정개선
3. 거버넌스와 행정국가의 변화
2) 정책네트워크의 활용과 행정국가
정책네트워크의 의미와 특징
- 북서유럽 국가들의 정부혁신노력 <- 계급타협의 전통
- 조합주의와 하위정부이론을 모태로 정책네트워크이론 대두 (1990년대 이후)
- 정부의 미래상을 탐구하는 거버넌스이론과 유력한 대안으로 연구 - 이론적 의미와 특성이 미약
- 정의 : 특정한 정책문제의 해결과정에서 정책참여자들간의 반복적 상호작용을 통해 산출되는 제도적 틀
- 정책참여자 : 정부, 이해관계자(기업과 국민), 중간조직으로 구분
3. 거버넌스와 행정국가의 변화
2) 정책네트워크의 활용과 행정국가
정책네트워크의 유형
- 정부참여의 수준에 따라 ♦ 협력형
♦ 위임형
- 연계관계의 지속성 여부에 따라 ♦ 임시적 이슈네트워크
♦ 지속적 정책공동체
3. 거버넌스와 행정국가의 변화
2) 정책네트워크의 활용과 행정국가
정책네트워크의 특징
- 정책과정의 민주성과 효율성을 담보하는 미래지향적 조정기제 - 정책과정에 참여하는 다양한 집단들간의 상반된 이해관계를 중재하는 민주적 조정기제
- 정책네트워크가 일단 제도화되면 새로운 참여자에 대한 배타성 현실적인 측면에서 다수의 제도적 참여는 한계가 있으며, 고도의 전문성을 요한다는 측면에서 일정 수준의 제한된 참여는
능률성을 담보하는 희생물로 이해
3. 거버넌스와 행정국가의 변화
2) 정책네트워크의 활용과 행정국가
정책네트워크의 특징
- 유럽을 제외한 폭넓은 벤치마킹은 한계 : 정책참여자의 제도적 다원성과 타협문화의 성숙이 요구되기 때문
- 사회적 자본(조직구성원 간의 신뢰,규범,협력)이 취약한 국가에서는 정부와 사회가 협력하기 어려움)
- 정책네트워크의 제도적 효용성은 특정 행위자의 의도를 반영하기 보다는 조직 및 사회의 역사와 문화가 중요하기 때문에 단기일 내에 가시적 성과를 산출하기는 쉽지 않음
3. 거버넌스와 행정국가의 변화
2) 정책네트워크의 활용과 행정국가
정책네트워크의 사례1 : 경제정책의 조정패턴 변화 - 경제정책의 조정패턴변화 : 사적 이익정부의 활성화
♦ 행정국가의 경제정책은 시장에 대한 국가의 개입이 요체 -> 케인지안 경제학, 동아시아의 고도성장의 산업정책
-> 일본의 고도성장은 정부의 선도조직인 대장성(산업정책주도) ♦ 1970년대 중반 이후 오일쇼크 : 동아시아 발전국가들의 시련 -> 정부의 시장주도력 의문제기
-> 기업들의 경제정책에 참여하는 정부-기업관계의 중요성 부각
3. 거버넌스와 행정국가의 변화
2) 정책네트워크의 활용과 행정국가
정책네트워크의 사례 1 : 경제정책의 조정패턴 변화 - 경제정책의 조정패턴변화 : 사적 이익정부의 활성화
♦ 한국 : 전국경제인연합회와 같은 단체들을 통하여 정부가 독점해 온 경제정책의 조정패턴을 변화시킴
사례 : 제2 이동통신 사업자 결정사례
노태우정부 : 선경(현SK)으로 결정되자 특혜시비 김영삼정부 : 정책의 결정권한을 전경련에 위임
김대중정부 : 규제개혁의 실효성과 체감도 높이기 위해서 전경련의 건의나 참여를 중시함
3. 거버넌스와 행정국가의 변화
2) 정책네트워크의 활용과 행정국가
정책네트워크의 사례 1 : 경제정책의 조정패턴 변화 - 경제정책의 조정패턴변화 : 사적 이익정부의 활성화
♦ 영국 : 블레어총리 – 경제정책의 결정의 기본 틀로 “이해관계자 경제”를 채택한 사례
정의 : “모든 사람들에게 기회가 주어지며 집단 또는 계층간의 분리나 배제가 없다는 것”을 의미
보수당은 반대 : 노동조합까지 포함하는 것은 과거회귀
그러나 주주는 물론 고용자,지역사회 등 상이한 이해관계자들의 참여를 통해 공동체내의 계층간 통합
3. 거버넌스와 행정국가의 변화
2) 정책네트워크의 활용과 행정국가
정책네트워크의 사례 2 : 사회정책의 조정패턴 변화 - 사회정책의 조정패턴변화 : 비영리단체의 활성화
♦ 행정국가의 사회정책은 국민생활에 대한 국가의 지원과 간섭 -> 전후 서유럽에서 복지국가의 성장이 지속되어 왔음
-> 사회민주주의에 기초한 서유럽의 복지정책은 대표적 사례 ♦ 전후 서유럽 복지국가의 성장 : 노동자계층과 자본가계층간의 타협의 산물
3. 거버넌스와 행정국가의 변화
2) 정책네트워크의 활용과 행정국가
정책네트워크의 사례 2 : 사회정책의 조정패턴 변화 - 사회정책의 조정패턴변화 : 비영리단체의 활성화
♦ 18-19세기 : 자유주의입법국가에서 노동계급은 자본증대 도구 전쟁 승리의 주역 : 노동계급의 중요성 부각
노동계급의 소득증대 : 기간산업의 국유화, 완전고용, 교육 및 의료복지의 완비, 사회보험의 확충 등이 추진
♦ 전후 지속된 정부주도의 복지서비스 공급 : 공공부문의 비대화, 시민사회의 의존성이 심화되어 부작용 산출
3. 거버넌스와 행정국가의 변화
2) 정책네트워크의 활용과 행정국가
정책네트워크의 사례 2 : 사회정책의 조정패턴 변화 - 사회정책의 조정패턴변화 : 비영리단체의 활성화
♦ 1970년대 : 복지국가의 위기 <- 사회정책의 조정패턴 변화 모색 기본기조 - 자조와 개인 책임의 원칙
- 선별주의 원칙 - 열등처우의 원칙
정책수단 - 보편적 서비스의 축소와 민영화,
- 분권화, 산업정책의 완화, 근로동기 촉진, - 노동시장의 유연성 제고
3. 거버넌스와 행정국가의 변화
2) 정책네트워크의 활용과 행정국가
정책네트워크의 사례 2 : 사회정책의 조정패턴 변화 - 사회정책의 조정패턴변화 : 비영리단체의 활성화 ♦ 영국 블레어 정부의 복지정책
기본기조 : 효율성제고와 소득불평등의 심화의 치유
생산적 복지로 대표되는 신노동당의 복지정책은 복지혜택을 받아야 할 계층을 포기하는 보수당의 자유방임적
정책기조를 탈피해 일자리가 없는 사람에게 직업교육을 시켜 일할 수 있는 기회를 부여하는 적극적 복지정책을 추구
-
3. 거버넌스와 행정국가의 변화
2) 정책네트워크의 활용과 행정국가
정책네트워크의 사례 2 : 사회정책의 조정패턴 변화 - 사회정책의 조정패턴변화 : 비영리단체의 활성화 ♦ 영국 블레어 정부의 복지정책의 변화 결과
-> 이러한 정책의 변화는 국가가 담당해 온 복지기능을 가족/
시장/비영리단체에 이양하여, 공공과 민간의 역할분담을 통한 복지혼합 또는 복지다원주의의 구현이라는 점에서
거버넌스(governance)와 매우 밀접한 관련성을 유지
-
3. 거버넌스와 행정국가의 변화
2) 정책네트워크의 활용과 행정국가
정책네트워크의 사례 2 : 사회정책의 조정패턴 변화 - 사회정책의 조정패턴변화 : 비영리단체의 활성화 ♦ 영국 블레어 정부의 복지정책의 변화 결과
-> 영국 노동당의 국가의 역할 중에서 타협하지 않는 것은 국가는 “복지제공자”로서의 기능
♦ 복지를 제공하는 방식에서 노동당의 사회정책은 중요한 변화 -> 개인 대 집합, 국가 대 시장, 공공 대 민간의 상호의존성을 인정하는 방향으로 변화
-
3. 거버넌스와 행정국가의 변화
2) 정책네트워크의 활용과 행정국가
정책네트워크의 사례 2 : 사회정책의 조정패턴 변화 - 사회정책의 조정패턴변화 : 비영리단체의 활성화
♦ 영국 노동당의 공공행정에 대한 다양한 접근을 가능케 함
-> 정부는 복지의 독점적 제공자에서 민간과 자원봉사 영역과의 파트너십, 통치의 보다 분권화된 형태, 개인적인 선택과
상호의존성 및 책임성을 강조하게 됨
-
3. 거버넌스와 행정국가의 변화
2) 정책네트워크의 활용과 행정국가
정책네트워크의 사례 2 : 사회정책의 조정패턴 변화 - 사회정책의 조정패턴변화 : 비영리단체의 활성화 ♦ 한국은 어떤가?
상황은 상이하지만 영국과 같은 유사한 방식으로 전개 되어 옴 1980년대 : 선성장 후분배의 원칙을 신봉, 노동계급의 배제
1980년대 이후 : 노동포섭적 정책이 제한적으로 확대
1990년대 이후 : 사회정책의 결정이나 집행에 노동의 목소리 반영
-> “노사정위원회”는 사회정책 조정패턴의 변화를 촉진
-
4. 행정국가의 미래상 1) 행정국가의 변화양상
행정국가의 변화촉진 요인 - 신공공관리의 등장
- 정책네트워크의 등장
-> 결국 거버넌스(governance)의 확산이 행정국가의 변화를 촉진
행정국가의 변화 방향성
- 밖으로 이동 : 민영화, 기업화,사적이익정부, 비영리단체 - 위로의 이동 : 초국가적조직
- 아래로의 이동 : 지역공동체
-> 국가수준의 거버넌스, 로컬 거버넌스, 글로벌 거버넌스
4. 행정국가의 미래상
2) 미래의 행정국가
부정적 시나리오
- 국가권력과 통제력의 변화는 돌이키기 어려워 국가쇠퇴로 이어짐 - 정부역할이 약화되어 궁극적으로 거버넌스가 정부를 대치
긍정적 시나리오
- 국가쇠퇴의 결과로 까지는 가지 않음
- 외부환경의 급격한 변화에 부응하는 국가의 변용
- 거버넌스 : 변화하는 환경에 국가가 적응해 가는 구조적, 정치적 적응 과정
4. 행정국가의 미래상
3) 거버넌스가 행정국가를 대체할 것인가?
행정국가의 창조적 변화 - 새로운 도전에 대한 응전
- 서구사회의 유용한 벤치마킹 사례 - 전면적 수용에 따른 문제는 없을까?
자본의 논리와 어떠한 관계가 있을까?
- 신공공관리 : 민영화와 기업화
- 정책네트워크 : 사적 이익정부, 비영리단체의 활성화 -> 자본과 관련된 문제, 재정에 관련된 문제
-> IMF의 초국가적 자본에 의한 회유와 압력에 의한 개혁(영국/일본)
5. 다음 강의를 위하여
1) 영국 블레어 (Tony Blair) 수상은 어떤 사람인가?
개인적인 배경
정치적 배경
수상으로서의 업적
5. 다음 강의를 위하여
2) 영국 블레어 (Tony Blair) 수상과 거버넌스와의 관계
신자유주의와의 관계
마가렛 대처와의 관계
제3의 길은 무엇인가?
5. 다음 강의를 위하여
3) 영국 신노동당과 블레어 (Tony Blair) 수상
신자유주의와의 관계
4) 블레어 총리가 채택한 거버넌스 정책들은 무엇인가?
5) 영국 대처를 중심으로 한 역대 수상들의 정당관계 - 대처 -> 메이저 -> 블레어 -> 브라운
