환경정책기본법의 경제학적 분석
1)한성대학교 경제학과 李相翰
목 차
Ⅰ. 서언: 문제제기 및 연구방향
Ⅱ. 환경정책기본법의 목적과 내용
Ⅲ. 현행 환경제도의 문제점 및 개선방향 1. 환경제도의 현황 및 문제점
2. 환경제도의 개선방향
Ⅳ. 환경정책기본법의 경제학적 분석 1. 기본이념
2. 오염원인자의 비용부담책임 3. 배출규제
4. 환경오염피해에 대한 무과실책임
5. 국가ㆍ중앙행정기관ㆍ지방자치단체의 개념 및 구분
6. 중앙행정기관ㆍ광역지방자치단체ㆍ기초지방자치단체간의 업무분담
Ⅴ. 결론: 연구요약 및 관련법규 개정방안
1) 본 논문을 자세하게 읽어 주시고 좋은 제안을 해 주신 익명의 검토자 두분에게 감사를 드린다.
Ⅰ. 서언: 문제제기 및 연구방향
환경정책기본법은 동법의 제1조에 나타나 있는 바와 같이 헌법 제35조 1항에 명시된 환경권을 구체적으로 실현시키기 위하여 국민의 권리ㆍ의무 및 국가의 책무를 명시하기 위하여 제정되었다. 또한 동법은 환경보전시책의 기본이념을 설정하고 시행방향을 제시 하며, 이를 근거로 개개의 환경관련법에 공통된 사안들을 규정하여 환경관련법들을 체계 적으로 연계시키는 목적을 갖고 있다. 이 법을 기본으로 수질환경보전법, 대기환경보전 법, 소음ㆍ진동규제법, 폐기물관리법, 환경영향평가법, 환경범죄의 처벌에 대한 특별조치 법 등의 개별 환경관련법들이 제정되고 있다.
이러한 환경정책기본법은 환경보전에 대한 규제법이나 집행법이 아닌 환경정책의 기본원칙을 선언하는 정책법이며, 개개의 환경관련법에 대하여 헌법과 같은 지위를 갖고 있다고 볼 수 있다. 이 법에 규정되어 있는 조항들은 개별 환경관련법과 환경정책에 대 한 구속력을 갖게된다.2) 즉 환경정책기본법에 규정되어 있는 기본원칙들은 각종 환경정 책과 이를 집행하기 위한 도구인 관련 환경법의 근간이 된다는 것이다.
그렇다면 환경정책기본법에 대하여 여러 문제들이 제기될 수 있다. 첫째, 이 법에서 규정하고 있는 기본원칙들이 환경문제를 효율적으로 해결할 수 있는 원칙인가 하는 점이 다. 만일 그렇지 않다면 이 기본원리를 근간으로 수립된 환경정책은 비효율적인 정책이 된다. 둘째, 기본원칙이 모든 환경문제해결에 일관성 있게 적용되는 원칙인가 하는 점이 다. 일관성이 결여되어 상황에 따라 적용여부가 결정되거나 동법에 규정되어 있는 다른 기본원칙과 상충된다면 이를 근간으로 채택된 정책이나 법규 역시 일관성이 결여된다.
셋째, 기본원칙에 문제가 없는 경우, 관련환경정책과 관련법규가 이 원칙을 제대로 준수 하고 있는 가하는 점이다. 원칙에 반하는 관련환경정책과 관련법규들은 위헌적인 요소를 갖고 있는 것이 되기 때문이다. 넷째, 규정된 기본원칙에 준하여 채택된 환경정책이 과연 효율적인 정책인가 하는 점이다. 만일 이렇게 채택된 환경정책이 비효율적인 정책으로 판단되면, 이의 집행도구인 관련법규도 비효율적인 규정이 되고 이에 기본이 되는 원칙 또한 비효율적인 것이 된다.3)
2) 진순석, 『환경공해의 법률지식』, 청림출판, 1993. 참조
3) 환경정책기본법에 대하여 보다 근본적인 문제가 제기될 수 있다. 환경정책기본법이란 어떤 형 태의 법이며, 이 법의 근간으로 제정된 각종 환경관련법에 대하여 상위 법으로서 구속력을 지니 고 있는가 하는 점이다. 이러한 문제제기를 바탕으로 환경정책기본법이 과연 필요한 법인가 하는 의문도 제기될 수 있다. 만일 환경정책기본법이 상위 법으로 구속력이 없다면, 즉 동법에 규정된 기본원칙들이 선언적 의미만 지니고 개별 환경관련법에 이 기본원칙에 반하는 규정을 작성되는 것을 규율할 수 없다면, 개별 환경관련법에 필요한 사안을 규정하면 되지 구태여 환경정책기본법 을 제정하는 이유가 무엇인가 하는 점이다.
일부 법학자들은 기본법의 형식을 지닌 법률은 다른 법률의 상위에 위치하는 법이 아니
라고 논하고 있다. 기본법으로 제정되었다고 하여서 이를 구체화하기 위한 제정된 세부 법에 대
하여 우월적 효력을 갖는다고 할 수 없으며, 다만 그 세부법의 해석상 지침으로서 또는 입법적
방향제시 정도의 기능을 갖는 것이라고 볼 수 있다는 것이다.(이에 대한 논의는 홍준형,「행정규
제 및 민원사무기본법의 의의와 문제점」, 한국행정연구, 제3권 제3호, 1994 가을호를 참고할 것)
만일 이러한 논의가 타당성을 지닌다면 환경정책기본법이 왜 필요한가에 대한 보다 근본적인 문
제가 제기되어야 할 것이다. 그러나 본 연구에서는 동법의 존재유무 문제에 대하여는 논하지 않
본 연구의 목적은 환경정책기본법에 규정된 조문들을 대상으로 위에서 제기하고 있는 문제들에 대하여 경제학적 분석을 시도하여, 그 결과 문제가 있다고 판단되는 조문 에 대하여 개정방안을 제시하는 데에 있다. 동법에 규정된 기본원칙이 비효율적이거나 일관성이 결여되어 있다고 판단되면 보다 효율적이고 일관성 있는 원칙을, 그리고 환경 정책상 문제가 있다면 이를 해소할 수 있는 정책방안을 제시하고 이에 근간이 되는 기본 원칙을 모색한다. 또한 기본원칙에는 문제가 없으나 채택정책이나 관련법규에서 제대로 지켜지지 않고 있다고 판단되면, 제대로 준수되고 있지 못한 이유를 파악하고 그 개선책 을 제시하고자 한다. 환경정책기본법은 법률과 시행령을 구성되어 있다. 본 연구는 법률 에 규정된 조문만을 대상으로 한다.
본 논문은 다음과 같이 구성된다. 문제제기에 이어 Ⅱ장에서는 환경정책기본법의 내용을 간략하게 살펴본다. Ⅲ장에서는 네 번째로 제기한 문제를 분석하기 위하여 현재 채택되고 있는 환경제도의 현황과 문제점을 파악하고, 환경정책 및 환경행정운영체계 등 에 대한 환경제도의 개선방향을 제시한다. Ⅳ장에서는 환경정책기본법에 규정된 조문들 에 대하여 경제적 분석을 실시하고 문제가 있다고 판단되는 조문들에 대하여는 그 대안 을 모색한다. 이에는 기본이념, 오염원인자의 비용부담책임, 배출규제, 무과실책임 등의 주요조문들과 국가ㆍ중앙행정기관ㆍ지방자치단체의 개념 및 구분, 그리고 중앙행정부처 ㆍ지방자치단체간의 업무분담에 관련한 조문 등이 포함된다. Ⅴ장에서는 연구결과를 요 약하고 환경정책기본법의 개정방안을 제시한다.
는다. 환경정책기본법을 포함한 기본법에 대한 본격적인 논의가 법학차원에서 먼저 이루어져야
한다. 기본법에 규정된 기본원칙 및 조문들이 어떠한 성격을 갖고 있는가하는 점에 대하여 법적
해석이 내려지면, 이에 기반을 두고 환경정책기본법의 존재유무에 대한 경제적 평가가 가능할 것
으로 사료되기 때문이다.
Ⅱ. 환경정책기본법의 목적과 내용
종래의 환경보전법은 모든 환경문제를 하나의 법률에서 총괄하여 규정하는 단일법 체제이었다. 그러나 산업이 발달로 인하여 환경문제가 다양해지고 복잡해짐에 따라 단일 법률로 모든 환경문제를 효율적으로 규율하기 어렵게 되었다. 이러한 문제를 해소하기 위하여 1990년 8월 환경정책기본법을 제정하고, 이 법을 근간으로 하여 대기·수질·소음진 동·해양·유해화학물질·폐기물 등 각 오염물질별 규제, 환경오염피해분쟁, 환경영향평가, 환 경범죄처벌, 자연환경보전 및 환경개선비용부담 등의 사안들을 별도로 규제하는 개별환 경법들을 제정하였다. 환경법체제가 단일법체계에서 복수법체계로 전환된 것이다. 환경정 책기본법은 복수법체계하에서 환경보호의 목적규범을 구성하고, 환경분야별로 규제하는 개별 법간의 통일된 기준을 제시하여 개별 법들을 체계적으로 연계시키기 위하여 제정된 것이다.
이 법은 제정된 이후 91년, 93년 및 94년 세차례에 걸쳐 일부 개정이 이루어져 97년 8월 현재는 5개장 전문, 38개 조문 및 부칙으로 구성되어 있다. 주요내용을 간략하 게 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 환경보전에 대한 국가의 기본이념과 정책방향을 제시하 고 국민의 권리와 의무 및 국가의 책무를 명시하고 있다. 국가와 지방자치단체에게는 환 경보전계획수립과 이를 시행할 책무를, 사업자에게는 환경오염을 방지할 책임을, 국민에 게는 쾌적한 환경에서 생활할 권리와 더불어 국가와 지방자치단체의 시책에 협력하고 환 경보존을 위하여 노력할 의무를 제시하였다. 환경오염을 야기한 자가 오염방지와 오염된 환경의 회복 및 피해구제에 소요되는 비용을 부담함을 원칙으로 하는 오염원인자의 비용 부담책임을 명시하고 있다.
둘째, 환경기준의 설정과 유지에 대한 책무와 의무를 부여하고 있다. 국민의 건강 을 보호하고 쾌적한 환경을 조성하기 위하여 정부에게 환경기준을 설정토록 하고 있다.
국가와 지방자치단체는 환경에 관련한 법령의 제정과 행정계획수립 및 사업집행시 환경 기준의 적절한 유지를 고려토록 규정함으로써 환경기준유지의무를 부여하고 있다.
셋째, 환경보전을 위한 기본적 시책을 제시하고 있다. 환경부로 하여금 환경보전 장기종합계획을 수립토록 하고, 관계중앙행정기관에게는 장기계획의 시행에 필요한 조치 를 취하도록 규정하고 있다. 환경보전시책의 추진을 위하여 정부가 시행할 사안으로 환 경오염조사, 환경보전지식과 정보의 보급 및 환경교육, 국제협력과 환경과학기술의 진흥, 환경오염방지시설의 설치 및 관리, 오염물질의 배출규제, 유해화학물질의 관리 등을 규정 하였다. 또한 환경오염이 현저한 지역을 특별대책지역으로 지정하여 특별종합대책을 수 립ㆍ시행토록 하였으며, 필요한 경우에 한하여 토지이용과 시설설치를 제한할 수 있도록 하였다. 환경영향권별로 환경오염실태를 파악하고 그 방지대책을 수립하도록 영향권별 환경관리에 관련한 사안을 규정하고 있다.
넷째, 국가와 국민에게 자연환경보전의무를 부여하고 있다. 국가와 국민은 자연의 질서와 균형이 유지ㆍ보전되도록 노력하여야 한다고 명시하고 있다. 그 기본원칙으로 자 연의 이용과 개발이 조화와 균형을 유지할 수 있는 범위 안에서 이루지도록 하며, 자연 환경의 원상복구와 야생동식물의 보호와 보존을 규정하고 있다.
다섯째, 환경분쟁조정과 피해구제에 관한 의무와 책임을 규정하고 있다. 정부로 하여금 환경오염피해분쟁의 신속한 조정과 공정한 피해구제를 위한 대책을 강구하도록 하는 의무를 규정하고 있다. 사업장에서의 환경오염피해발생시 당해 사업자에게 그 피해 를 배상케 하는 무과실책임을 인정하고 있다. 또한 사업장이 2개 이상으로 어느 사업장 에 의하여 피해가 발생한 것인지를 알 수 없을 경우 각 사업자가 연대하여 배상하여야 함을 규정함으로써 공동불법행위로 인한 연대책임을 명백히 하고 있다.
여섯째, 법제 및 재정상의 조치와 환경단체 등에 관련한 사안이다. 환경보전사업 을 지원하기 위한 법제상의 조치, 지방자치단체 및 사업자에 대한 재정지원, 조사ㆍ연구 및 기술개발에 대한 재정지원에 대한 규정을 마련하고 있다. 또한 환경보전위원회, 환경 보전자문위원회, 환경보전협회, 환경감시원, 환경기술감리단 등의 설치에 관한 규정을 두 고 있다.
Ⅲ. 현행 환경제도의 문제점 및 개선방향
Ⅰ장의 네 번째 문제제기에서 논한 바와 같이 현재 채택되어 시행되고 있는 환경 정책, 환경행정운영체계 등의 환경제도가 비효율적이면 이 제도를 집행하기 위하여 작성 된 관련법규가 비효율적인 규정이 되며, 이의 근간이 되는 기본원칙도 비효율적인 원칙 이 된다. 그러므로 환경정책기본법에 대한 경제적 분석을 시도하기 위하여는 현행의 우 리나라 환경제도의 효율성을 먼저 진단할 필요가 있다. 진단결과 문제가 있다고 판단되 면 보다 효율적으로 환경문제를 해결할 수 있는 제도가 모색되어야 하고, 새로운 제도가 운영될 수 있도록 기본원칙과 관련법규가 개정되어야 하기 때문이다. 따라서 본 장에서 는 우리나라의 환경제도의 현황과 문제점을 살펴보고 개선방향을 모색한다.
1. 환경제도의 현황 및 문제점
정부는 환경오염문제 해결을 위하여 지속적으로 환경관련제도와 관련 법을 신설 또는 개정하여 규제를 강화하고 있다. 그러나 환경은 오히려 악화되고 있으며, 오염자들 의 불법적 오염행위는 지속적으로 유발되고 있다. 이는 환경정책, 관련법규 및 행정운영 체제 등의 환경제도가 비효율적인 면을 갖고 있기 때문이다.
1) 비효율적 환경정책의 채택
환경문제해결을 위하여 채택하고 있는 환경정책은 다음과 같은 여러 문제들을 내포 하고 있는 바, 비효율적 정책으로 판단된다. 첫째, 환경정책은 주로 직접규제 방법에 의 존하고 있다. 직접규제방법은 정부가 기업이나 개인이 지켜야 할 규칙을 법으로 정하고, 이 규칙들을 시행시키기 위하여 행정상의 강제조치나 형법상의 제재를 가하는 방법이다.
이 방법은 정책채택의 수월함과 시행상의 편리함 등의 장점을 가지고 있다. 그러나 과다 한 행정비용의 소요, 효과측정의 어려움, 기준설정 잘못으로 인한 비용발생, 강제조치의 수준결정과 이의 시행상의 어려움, 지역간·계절간·산업간·오염자간 비효율 야기, 오염자들 의 자발적 오염방지와 기술개발에 대한 인센티브부재 등의 문제점들을 내제하고 있는 비 효율적인 방법이다.
일부 채택하고 있는 시장유인적 방법인 배출부과금 및 환경개선부담금 방법도 오 염절감목적 달성에는 한계가 있는 방법으로 파악된다.4) 또한 실제 그 집행이 제대로 이
4) 배출부과금방법은 그동안 농도기준규제를 근간으로 운영되어 오염자에게 농도기준만 준수하도
록 하고, 수질의 경우 고농도 오염물질을 희석시키는 문제 등을 갖고 있는 비효율적인 방법이었
다. 최근에 이르러 그 적용기준을 총량기준으로 전화하여 농도규제에 따른 문제는 해소되었다. 그
러나 총량규제에 의한 배출부과금방법도 오염피해자가 최저오염회피자인 경우 사회적 비효율발
생, 최적수준의 배출부과금책정의 어려움, 배출부과금 부과에 따른 상당한 행정비용 소요, 배출부
과금조정시 충분한 조정기간의 필요, 물가수준상승에 따른 배출부과금효력 약화 등에 대한 문제
가 지속적으로 상존하고 있다. 이에 대한 보다 자세한 분석은 이상한, 『환경법의 경제학적 분
루어지지 않고 있으며, 한편으로는 다양한 직접규제방법과 하수도사용료 및 교통세 등의 방법들과 혼용되어 운용됨으로써 오염자의 오염방지에 대한 인센티브부여와 비용 능률적 으로 오염방지를 기할 수 있다는 장점을 상실하고 있다.
둘째, 모든 오염물질의 해결에 일률적인 방법을 채택하고 있다. 오염물질의 특성, 오염물질의 영향영역 및 오염원의 종류에 따라 각기 다른 유형의 오염피해가 야기된다.
따라서 이에 효율적으로 대처할 수 있는 방법도 그 성질에 따라 각기 달라져야 한다.5) 그러나 현행법을 살펴보면, 수질, 대기, 소음진동 등의 다양한 오염물질에 대하여 거의 비슷한 절차에 동일한 법규들이 규정되어 있다. 즉 오염물질의 성질을 무시하고 모든 오 염물질에 일률적인 방법을 적용하는 비효율적인 방법을 채택하고 있는 것이다.
셋째, 환경정책이 중앙행정정부 중심으로 구성되고 운영되고 있다. 환경오염으로 인한 피해범위 및 피해정도가 해당지역의 공간적 특성 및 환경용량에 따라 달라진다. 환 경피해범위가 지역적인 오염물질의 경우에는 당해 주민들의 의사 및 지역특수성을 반영 한 지역별 정책이 수립되고 시행될 수 있어야 한다. 그러나 환경행정이 중앙정부 위주로 운영되어 모든 지역에 획일적인 정책이 집행됨으로써 지역별로 당해 지역에 적합치 않은 정책이 시행되는 비효율이 야기되고 있다. 일부 영역에서 지방자치단체에 업무를 이관하 고는 있으나 아직도 그 정도는 미비한 수준이다.
넷째, 연료가격 정책 및 관련세제정책 등이 환경보전정책과는 상반되게 운영되고 있다. 행정당국은 오염과다배출 연료에 저렴한 세금을, 그리고 오염과소배출 연료에는 많 은 세금을 부과하고 있다. 그 결과 오염물질을 많이 배출하는 연료의 가격이 오염물질을 적게 배출하는 연료보다 월등히 저렴하게 책정되고 있다. 이 정책은 물가안정과 산업의 비용부담을 낮추기 위하여 시행하는 것이다. 그러나 이러한 정책하에서는 아무리 좋은 환경정책을 도입하여 효과적으로 시행한다고 하여도 그 효과가 감소되거나 상쇄되므로 환경보전정책이 한계에 봉착하게 된다.
2) 비효율적인 환경행정의 운용
환경정책을 계획하고 집행하는 환경행정체제 역시 다음과 같은 문제점들로 인하여 비효율적으로 운용되고 있는 것으로 파악되고 있다.6) 첫째, 중앙정부의 환경업무에 대한 종합조정기능이 미흡하다. 환경관련업무는 환경부를 비롯한 다수의 부처에 분장되어 있
석』, 한국경제연구원, 1997.을 참조할 것.
환경개선부담금은 그 설치 목적자체가 오염절감이라기 보다는 환경재원조달로서 근본적으 로 오염절감에는 한계를 지니고 있는 제도이다. 김홍균, 「경제적 유인제도의 개선방향」, 한국환 경기술개발원, 1995.12.
5)Tietenberg는 오염물질의 특성, 오염물질의 영향범위 및 오염원의 종류에 따라 이에 적절한 정 책이 적용되어야 한다고 지적하고 있다. Tom Tietenberg, Environmental and Natural Resource Economics 4th ed., Harper Collins College Pub., 1996.
6) 중앙정부와 지방정부의 환경행정에 대한 문제들은 이상한, 「지방자치시대의 환경정책과 중앙
ㆍ지방간 사무배분」규제연구 1995 여름, 한국경제연구원 규제센타, 1995.9.에서 보다 자세하게 설
명하고 있으므로 이를 참조할 것.
으며, 각 부처들은 직접 또는 하부기관이나 지방자치단체의 위임을 통하여 환경업무를 수행함으로써 환경업무의 종합기능이 미흡하다. 최근 들어 환경부에 많은 기능이 편입되 고 전문성이 확보됨으로써 정부부처간 종합조정능력이 제고되고는 있으나 아직도 부족한 상태이다.
둘째, 환경행정이 중앙정부 위주로 운영되고 있다. 환경행정사무를 중심으로 보면, 지방자치단체의 환경행정사무중 많은 부문이 중앙정부로부터 위임된 사무로서 중앙정부 가 환경행정의 대부분을 통제하고 있다. 위임사무중 많은 부문이 지방자치단체의 고유사 무로 인정할 수 있는 사무들이다. 지방자치단체의 고유사무조차도 결정ㆍ집행시 중앙정 부 또는 상위지방자치단체가 인허가, 지침의 결정, 명령, 지시, 감사 등의 형식을 통하여 직간접적으로 제약을 가하고 있다. 이러한 위임사무의 과다현상은 환경행정의 중앙정부 집중현상을 반영하는 것으로 중앙정부의 감독권이 강화되면서 환경행정의 책임소재를 불 명확하게 한다. 또한 지방자치단체로 하여금 지역적 특수성을 고려한 환경정책을 수행ㆍ 시행할 수 없게 만들고, 단지 중앙정부의 일률적 행정을 그대로 집행하는 기관으로서의 역할만을 수행토록 만든다.
셋째, 지방자치단체의 환경관리가 비효율적으로 이루어지고 있다. 지방자치단체의 환경행정사무들이 그 성격과 기능에 따라 여러국 또는 여러과에 분산되어 수행되고 있으 며, 지휘감독 및 보고체계가 다원화되어 있다. 행정기능들을 통합조정할 제도적 장치가 미흡하여 일관성 있는 정책수행이 어렵고 전문성이 결여되어 있다. 환경보전사무들을 개 발부처에서 관할하는 경우도 있어 환경보전사무를 등한히할 우려가 상존하고 있다. 그리 고 하수종말처리장, 소각시설, 매립시설 등 기초환경시설중 많은 시설들이 제대로 운영되 지 못하여 인근주민들과의 마찰이 끊이지 않고 있는 실정이다.
넷째, 환경관련정보의 확보의 어려움 및 정보비공개 문제이다. 환경행정을 효율적으 로 시행하기 위하여는 환경관련정보의 확보가 선행되어야 한다. 그러나 환경관련정보의 오염자 비대칭성, 정보확보시 고도의 전문성 및 상당한 경비소요 등의 문제로 환경관련 정보의 확보가 어렵다. 또한 중앙정부위주의 환경정책이 운영됨으로써 지역별 환경정보 가 부족한 실정이며, 중앙정부가 기확보하고 있는 정보들도 중앙정부가 독점하고 지방자 치단체 또는 일반에 공개되는 것을 꺼리고 있다. 환경정보의 미확보와 정보비공개로 인 하여 환경정책의 수립 및 집행에 대한 합리적인 타당성 검증이 거의 실시되지 못하게 됨 에 따라 환경행정이 비합리적으로 운영되어 왔다는 비판이 제기되고 있다.
다섯째, 환경법규위반에 대한 지도단속의 미비의 문제이다. 채택된 환경법규가 제 대로 집행되기 위하여는 법규위반시 위반자에게 적절한 제재가 가해져야한다. 이를 위하 여는 우선적으로 법규위반시 적발확률이 높아져야 한다. 대부분의 환경법규위반은 행정 관청의 지도단속에 의하여 적발되며, 지도단속은 주로 기초자치단체가 중앙정부의 위임 을 받아 시행한다. 그러나 기초자치단체들은 수많은 오염원들을 대상으로 지도단속을 철 저히 시행할 수 있는 기술과 인력을 확보하지 못하고 있다. 보다 근본적으로는 이를 철 저하게 시행할 인센티브가 거의 없다. 이에 따라 지도단속이 제대로 이루어지지 못하고 있는 바, 관련법규는 강화되고 있음에도 불구하고 오염불법방류 등의 위법행위가 확대되
고 있는 추세이다.
3) 환경투자재원의 부족과 민간자본참여 결여
환경개선을 위하여는 환경기초시설의 확충이 중요하다. 수질개선에는 하수종말처리 장, 폐수종말처리장, 분뇨 및 축산폐수처리장 등의 확충이 필요하며, 쓰레기처리를 위하 여는 매립지시설의 확충과 소각로의 건설이 시급하다. 그러나 투자재원의 부족으로 기초 환경시설이 충분히 건설되지 못하고 있다. 투자재원을 국고에만 의존하여서는 환경시설 확충에 한계가 있다. 민간자본의 참여가 필요하다. 정부는 민자유치법을 제정하여 민간자 본참여를 유도하고 있으나 환경기초시설설치에 대한 민간참여는 전혀 이루어지지 못하고 있다. 그 주요 이유로 하수도처리 또는 폐기물처리에 대한 요금이 실제소요비용의 30-50% 수준에 불과하여 수익성이 확보되지 못하고 있으며, 환경시설의 입지에 대한 인 근주민들의 반대 또는 과다보상요구 등을 들 수 있다.
2. 환경제도의 개선방향
현행의 환경제도는 살펴본 바와 같은 여러 문제들로 인하여 비효율적인 제도로 판단 된다. 이러한 환경제도하에서는 일부 법규를 개정하고 정책을 보완하여도 그 비효율성은 지속될 것이다. 따라서 환경정책부터 근본적으로 전환되어야 하고 행정운영체계도 개선 되어야 한다. 환경제도의 개선방향을 모색해보자.
1) 시장체계에 의한 환경정책 채택
환경정책은 기본적으로 직접규제 일변도의 정책에서 탈피하여 시장기능을 통하여 환경문제를 해결할 수 있는 방식으로 전환하여야 한다. 즉, 정부의 직접통제 의하여 환경 문제를 해결하는 것이 아니라 오염자가 자발적으로 오염절감을 기하도록 인센티브를 부 여할 수 있는 정책이 채택되어야 한다는 것이다. 이를 위하여는 오염물질별로 다양한 해 결방법이 채택되어야 한다. 오염물질의 종류와 특성에 따라 보다 비용절약적이면서도 효 율적으로 오염문제를 해소할 수 있는 방법이 모색되고 시행되어야 한다. 예를 들어 국지 적 오염물질의 경우에는 피해영역이 좁고 피해주민의 수가 적기 때문에 오염자와 피해자 간의 자발적 협상방법(시장체계에 의한 방법)을 적용할 가능성이 광역적 오염물질에 비 하여 높다고 할 수 있다. 광역적 오염물질의 경우에는 배출부과금(또는 환경세)방법이나 오염배출허가권 판매방법 등과 같은 시장유인적 방법이 모색될 수 있을 것이다. 광역적 오염물질도 이동오염원이냐 고정오염원이냐, 점오염원이냐 비점오염원이냐, 유독한 오염 물질이냐 아니냐, 지표오염물질이냐 지구오염물질이냐에 따라 적용가능하고 보다 효율적 인 방법이 각기 다르게 된다.
그 다음으로는 시장기능을 통한 환경정책채택시 시장기능을 해하는 불법행위 또는
채택된 규정을 위반하는 행위에 대하여는 강력한 제재를 가할 수 제도가 확립되어야 한 다. 제재의 강화는 규제의 강화와는 다르다. 시장체제가 제대로 운영되기 위하여는 정부 의 규제는 완화되어야 하지만 제재는 강화되어야 한다. 시장유인적 방법중의 하나인 배 출허가권판매제도를 예를 들자. 이 방법은 오염에 대하여 가격을 책정하여 시장기능에 의하여 오염문제를 해결하는 것이 기본적 아이디어이다. 이 방법을 적용하게 되면 정부 규제의 필요성이 거의 없어지게 된다. 그러나 배출허가권시장이 제대로 기능을 발휘하기 위하여는 오염자들이 허가권의 보유량보다 많은 오염물질을 배출하거나 또는 허가권없이 무단으로 오염물질을 배출하는 것에 대한 제재가 필요하게 된다. 이에 대한 제재가 제대 로 이루어지지 않으면 오염자들은 허가권없이 무단으로 오염을 배출하거나 허가량을 초 과하여 배출하고자 할 것이므로 시장기능이 제대로 작동할 수 없게 되어 이 제도가 목적 한 바를 이룰 수 없게 된다.
2) 중앙정부와 지방자치단체의 환경행정업무 재정립
중앙정부위주의 환경행정에서 중앙정부, 광역지방자치단체 및 기초지방자치단체간 환경행정의 사무 및 영역을 적절하고도 명확하게 구분하여 그 책임과 권한 및 의무가 부 여되어야 한다. 중앙정부는 기본적으로 환경정책수립, 환경기준의 책정, 환경기술개발, 환 경개선비용충당 및 지방자치단체의 환경보전유도를 위한 유인제도개발 등에 주력하여야 한다. 오염물질별 정책은 오염물질특성에 따라 중앙정부, 광역 또는 기초자치단체 등으로 그 책임소재를 구분하여야 한다.7) 지역별로 문제가 되는 오염물질의 경우에는 당해 지방 자치단체가 그 지역의 환경특성 및 주민의사 등을 반영하여 지역환경정책을 수립하고 시 행하며, 환경행정조직도 이에 따라 구성할 수 있도록 하여야 한다. 예를 들어 국지적 오 염물질의 경우에는 기초자치단체에게 문제해결의 권한을 부여하고, 광역적 오염의 경우 에는 광역자치단체가, 그리고 유독성이 강한 오염물질은 중앙정부가 담당하는 방안을 강 구할 수 있다. 또 다른 예로 서울시의 경우를 보자. 서울시는 자동차로 인한 대기오염이 상당히 심각하고 수질오염은 타지역에 비하여 상대적으로 문제가 적다. 이 경우 서울시 는 이동오염원인 자동차의 대기오염부문을 집중적으로 관리하는 체계로 환경정책을 수립 하고 행정조직을 운영하는 것이 보다 효율적으로 서울시의 환경문제를 완화할 수 있을 것이다.
3) 집단소송제도의 도입과 법원의 환경행정 심사기능의 확대
현행 제도는 환경오염피해 발생시 피해보상 등 분쟁을 원만하게 처리할 수단을 갖 고 있지 못하다. 특히 환경오염피해의 대부분을 점하고 있는 집단적 환경피해분쟁은 그 해결이 어려운 실정이다. 민사소송방법은 본질적으로 개별적 분쟁해결수단으로 만들어진
7) 오염물질별 채택방법, 이의 운영주체, 운영상 예견되는 문제점 및 해소방안에 대하여는 이상한,
『환경법의 경제학적 분석』, 한국경제연구원, 1997.에서 자세하게 설명하고 있다.
것이기 때문에 집단적 환경피해분쟁의 해결에 거의 이용치 못하고 있다. 환경분쟁조정제 도가 있으나 민사소송과는 달리 강제력을 지니고 있지 못하여 당사자가 이에 불복하는 경우 그 효력이 사실상 없어지게 되고, 다시 민사소송을 취하게 되는 문제를 안고 있다.
오염피해발생시 주로 이용되고 있는 방법은 오염자에게 행정규제, 형사제재 및 벌과금을 부과하는 방법에 의하여 오염발생에 대한 대가를 치르게 하는 것이다. 피해보상 역시 행 정당국의 직접개입에 의해 해결하는 방법에 의존하고 있는 것이다. 이 방법은 효율적이 지 못하다. 피해자에게 직접적인 보상이 주어지는 것이 아니며 설혹 행정당국이 보상을 부담한다고 하여도 보상액은 미미한 수준에 머물게 된다. 또한 적발되고 처벌될 확률이 너무 적어 오염자들의 오염행위에 대한 대가를 적절하게 치르지도 못하고 있다.
집단적 환경오염문제는 효율적 환경정책을 채택하고 법규를 개정한다고 하여도 이의 해결에 한계가 있다. 따라서 이 문제를 전문적으로 다루기 위한 집단소송제도의 도입이 필요하다.8) 이 제도가 도입되면 소송제기가 쉬워지고, 피해자와 오염자간의 자발적 협상 이 촉진됨으로써 집단적 환경피해에 대한 보상이 증대된다. 또한 정부의 환경오염에 대 한 감시.감독기능이 보완됨으로써 보다 효율적인 환경행정이 추구되면서 환경문제의 상 당부문에 정부의 직접적 규제의 필요성이 완화될 것으로 판단된다.
집단소송제도의 도입과 더불어 환경문제 해결에 사법부의 역할이 증대되어야 한 다. 현재까지는 환경정책 수립.집행에서 피해보상에 이르기까지 환경문제의 해결은 주로 행정당국 특히 중앙행정당국에 의하여 시행되어 왔다. 이러한 행정당국의 환경정책의 타 당성, 그 시행여부 및 각종 환경행정에 대하여 스크린하고 평가하여 시정을 요구하는 견 제기능이 전무한 상태이었다. 이 부문에 대한 사법부, 입법부 및 시민단체의 역할이 미진 하였기 때문이다. 우선적으로 사법부의 역할이 확대되어야 한다. 법원이 환경행정의 절차 정당성, 규제정책의 타당성 및 그 시행여부 등에 대하여 판결할 수 있도록 함으로써 행 정부가 보다 합리적인 환경정책을 채택하고 효율적으로 이를 시행하게 만들 수 있기 때 문이다. 집단소송제도가 도입되면 이 부문에 사법부의 역할을 증대시키는 작용을 할 것 이다. 법원의 판결은 하나의 법적인 선례로서 당사자간의 자발적 협상에 지표로서 작용 하는 한편, 행정부의 정책수행과 법령제정에 지대한 영향을 미치게 되기 때문이다. 이 제 도도입이외에도 환경관련입법행위와 행정행위에 대한 사법심사권제도의 도입 및 환경전 담 법원설치도 고려되어야 한다.
4) 시민단체의 환경감시기능확대
환경문제해결에는 그 특성상 시민들의 적극적인 참여가 필수적이다. 환경행정당국만 으로 이 문제를 해결하기에는 역부족이기 때문이다. 환경행정에 대한 감시, 오염자의 오 염행위적발 및 환경보전 등에 시민들의 참여를 확대시키기 위하여는 제도적 장치가 필요 하다. 예를 들면 미국의 시민소송제도와 같이 환경단체나 피해자단체에게 소송제기와 벌
8) 집단소송제도의 정의와 종류 및 그 문제점에 대하여는 이상한, 『환경법의 경제학적 분석』,
한국경제연구원, 1997.에서 자세하게 설명하고 있다.
금을 부과할 수 있는 제도의 도입도 고려할 만한 사안이다.
5) 기초환경시설에 민간자본 참여 및 민간운영 확대
기초환경시설 설치에 부족한 재원을 민간자본을 유치시켜 해결토록 하여야 한다.
이를 위하여는 하수도료 또는 쓰레기처리 요금 등의 현실화로 민간자본 참여시 일정수준 의 수익성 확보를 보장하여야 한다. 또한 건설자금의 보조금 및 세금감면 확대 등도 고 려해 볼만한 사안이다. 특히 기초환경시설 입지에 대한 주민의 반대를 완화시킬 수 있는 제도적 장치가 필요하다. 보다 중요한 점은 환경행정당국에 대한 주민들의 신뢰성을 확 보하는 일이다. 단 한 개의 기초환경시설이라도 제대로 건설하여 운영함으로써 주민들에 게 환경기초시설 나아가 환경행정에 대한 믿음을 심어주어야 한다. 모든 환경기초시설이 부실하게 운영되고 있는 상황에서 주민들의 반대는 지역이기주의가 아니라 합리적인 반 대라는 점을 인지할 필요가 있다.
대부분의 환경기초시설을 민간운영으로 점차적으로 전환하여 비효율성을 개선하는 것이 필요하다. 행정당국은 민간운영자들이 시설을 제대로 운영하고 있는지를 감시하고 감독하는 기능을 담당하여야 한다.
6)) 환경정책과 연계된 연료가격 및 관련교통세제 정책 채택
연료가격 정책 및 관련세제정책 등 환경부문에 영향을 끼치는 정책은 환경정책과 연계하여 수립.시행되어야 한다. 환경정책은 환경오염수준을 완화를 추구하고, 다른 한편 으로는 환경오염수준을 악화시키는 상반된 정책을 시행하여서는 아무리 효율적인 환경정 책을 채택.시행한다고 하여도 그 효과는 반감 또는 상쇄된다. 환경보전과 경제발전은 우 선 순위의 문제가 아니라 동시에 이룩하여야 할 명제이다. 환경에 영향을 주는 정책은 물가보전과 산업비용의 저하라는 측면이외에도 환경보전이라는 측면이 같이 고려되어 결 정되어야 한다.
Ⅳ. 환경정책기본법의 경제학적 분석
본 장에서는 환경정책기본법에 규정된 총 38개의 조문들을 대상으로 서론에서 제기 된 문제들에 대하여 경제학적 분석을 실시하고, 그 결과 문제의 소지가 있다고 판단되는 조문들에 대한 개선방안을 제시한다. 동법에 규정된 기본원칙이 비효율적이거나 일관성 이 결여되어 있으면, 보다 효율적이고 일관성있는 기본원칙을 제시한다. 기본원칙에는 문 제가 없으나 채택정책이나 관련법규에서 제대로 지켜지지 않고 있으면, 제대로 준수되고 있지 못한 이유를 파악하고 그 개선책을 강구한다. 그리고 기본원칙과 관련조항들이 Ⅲ 장에서 제시한 효율적 환경제도를 운영하기에 부적절하다고 판단되면 이의 개정을 모색 한다.
환경정책기본법의 기본이념, 오염원인자의 비용부담책임, 배출규제, 환경오염피해 에 대한 무과실책임 등의 조문들이 분석대상이 되며, 국가ㆍ중앙행정기관ㆍ지방자치단체 의 개념 및 구분 그리고 중앙행정기관ㆍ광역지방자치단체ㆍ기초지방자치단체간의 업무분 담에 관련한 조문들은 문제시된 내용이 유사하여 관련조문들을 한꺼번에 분석한다.
1. 기본이념
환경정책기본법의 제2조에서 동법의 기본이념을 규정하고 있다. 이 조문은 ‘환경을 이용하는 모든 행위를 할 때에는 환경보전을 우선적으로 고려하여야 한다’라는 내용을 담고 있다. 환경보전 우선시하는 것을 기본이념으로 삼고 있는 것이다. 기본이념은 환경 관련법규, 환경정책 및 환경행정이 추구할 목표를 제시하는 것이다. 그렇다면 환경보전을 우선적으로 추구하는 것이 환경부문에서 우리사회가 이루어야 할 목표인가 하는 의문이 제기된다. 이를 목표로 설정할 경우에는 다음과 같은 문제들이 야기될 수 있다.
첫째, 환경보전을 우선시하는 경우에는 경제행위에 상당한 제한받을 가능성이 있 다. 모든 경제행위는 오염을 발생시키므로 환경보전의 입장에서는 일차적으로 모든 경제 행위는 제한되기 때문이다. 문제는 얼마정도의 오염을 허용하는 것이, 즉 경제행위를 허 용하는 것이, 지속적으로 삶의 질을 향상시키면서 바람직한 환경수준을 지속시킬 수 있 는가 하는 것이다.
둘째, 전세계적으로 환경정책의 목표는 지속가능한 개발로서 환경보전우선 이념으 로는 이의 추구가 어렵다.9) 지속가능개발이란 환경이 지탱될 수 있는 범위 안에서 환경 을 이용하여 환경보전과 환경이용의 조화를 이룰 수 있도록 한다는 것이기 때문이다.
셋째, 환경보전우선 이념은 동법의 다른 법규 또는 개별 환경법의 규정과 상충될 우려가 있다. 동법 제25조 자연환경보전의 기본원칙중 1항에 ‘자연의 이용과 개발은 조화 와 균형이 유지할 수 있는 범위안에서 이루어져야 한다’고 명시되어 있다. 환경보전이 우 선시되는 기본개념하에서는 이러한 자연환경보전 기본원칙이 설정될 수 없다. 자연의 이
9) 1992년 유엔환경개발회의에서 범세계적 환경문제를 해결하기 위하여 ‘리우선언’으로 환경정책
의 목표를 지속가능개발(ESSD; Environmentally sound and sustainable development)로 천명하
였으며, 이를 추구하기 위한 세부실천계획으로 의제21(Agenda 21)을 설정하였다. 이정전, 『녹색
경제학』, 한길사, 1994.참조.
용과 개발보다는 자연보전이 우선시되어야 하기 때문이다. 또한 환경영향평가법의 제1조 에서 동법의 목적을 환경적으로 건전하고 지속가능한 개발이 되도록 하는 것으로 명시하 고 있다. 개발행위 자체가 환경을 해하는 것이므로 환경보전을 우선적으로 고려하게 되 면 개발행위는 원칙적으로 금지되어야 할 것이다.
이러한 문제점들을 완화시키기 위하여는 환경정책기본법의 기본이념을 ‘환경보전 우선적 고려’에서 ‘환경보전과 환경이용이 조화할 수 있는 지속가능개발’로 변경하여 이 를 법규에 명시하는 것이 바람직하다.
2. 오염원인자의 비용부담책임
동법 제7조에 ‘자기의 행위 또는 事業活動으로 인하여 環境汚染의 원인을 惹起한 者는 그 汚染의 방지와 汚染된 環境의 회복 및 被害救濟에 소요되는 費用을 부담함을 원 칙으로 한다’라고 규정하고 있다. 이는 오염을 야기시켜 쾌적한 환경을 해하는 경우에는 오염야기자인 오염자가 환경오염에 대한 방지·제거에 대한 비용과 피해보상 모두를 책임 져야 한다는 것을 명시하고 있는 것이다. 이를 원인자부담의 원칙이라 한다.10) 오염발생 에 대한 책임을 누구에게 귀착시킬 것인가를 결정하는 것은 당해 환경재의 재산권이 누 구에게 귀착되어 있는가를 결정하는 것이 된다. 원인자부담의 원칙을 채택하고 있다는 것은 환경재의 재산권은 환경오염을 야기시킨 오염자에게 있지 않고 이로 인하여 피해를 본 피해자에게 귀착된다는 것을 의미한다.
원인자부담원칙의 적용시 다음과 같은 문제들이 발생한다. 첫째, 이 원칙은 헌법 의 조문 및 동법의 다른 조문에서 규정하고 있는 원칙들과 상충된다. 헌법 제35조 및 환 경정책기본법 제4조에서는 국가나 공공단체가 환경오염의 방지ㆍ감소 및 제거에 대한 비 용을 부담토록 규정하고 있다. 국가나 공공단체가 환경에 관련한 비용을 부담하는 원칙 을 공동부담의 원칙이라 한다. 이들이 지출하는 비용은 국민세금에 의한 것이기 때문에 일반국민이 그 비용을 지불하게 되는 것이기 때문이다. 원인자 담의 원칙에 의하면 오염 발생에 의한 각종비용은 오염자가 부담토록 되어 있으나 공동부담의 원칙에 의하면 오염 발생자가 아니라 일반국민이 공동으로 그 비용을 부담하게 된다. 또한 동법 제5조와 제6 조에서 환경보전달성을 위하여 국가ㆍ국민ㆍ사업자 등이 협력하여야 한다고 규정하여, 협동의 원칙을 명시하고 있다. 이 원칙의 적용시에는 오염자에게 모든 비용을 부담시키 는 것이 아니고 국가ㆍ국민ㆍ사업자 모두가 협동으로 비용을 부담하게 된다. 공동부담의 원칙과 협동의 원칙은 원인자부담의 원칙과 상충된다.11)
10) 원인자부담의 원칙은 1972년 OECD의 지침으로 제시된 오염자부담의 원칙polluter pays principle과 유사한 논리구조를 갖고 있다. 홍준형, 『환경법』, 한울아카데미. 1994. 참조.
11) 원인자부담의 원칙, 공동부담의 원칙 및 협동부담의 원칙에 대하여 일부 법학자들은 다음과 같은 의견들을 제시하고 있다. 환경비용부담에 있어 원칙적으로 원인자부담원칙이 적용되나 원인 자가 누구인지 확실치 않고, 인과관계가 복잡하고 누적된 오염으로 인한 피해가 큰 경우는 원인 자부담원칙을 적용할 수가 없게 된다. 설혹 이 원칙을 적용한다고 하여도 효율적이지 못한 경우 에는 예외적인 조치로 공동부담원칙에 의하여 국민이 부담하는 것이라는 의견이 있다. (이기우,
『환경법』, 학현사, 1993) 또 다른 의견은 원인자책임의 원칙이 공동부담의 원칙에 대하여 우월
한 지위를 가지고 있다. 그러나 사실상의 필요성이나 정치적 합목적성의 견지에서 예외로 적용될
수 있다는 것이 일반적이라는 것이다.(홍준형, 『환경법』, 한울아카데미, 1994)
둘째, 환경정책기본법 제34조에 규정하고 있는 사업자에 대한 재정지원은 원인자 부담의 원칙에 정면으로 위배된다. 이 규정에 의하여 각종 기금을 조성하여 산업의 오염 방지시설투자에 대하여 금융상의 지원을 하고 있으며, 세액감면을 시행하고 있다. 세제나 보조금지급은 국민의 세금으로 충당되는 것이므로 국민모두가 협동으로 비용을 부담하게 되는 것이다. 또한 오염자에게 오염절감비용을 부담시키지 않고 보조금을 지급하는 것은 환경재 사용에 대한 재산권이 오염자에게 있다는 것을 의미하게 된다. 따라서 세제나 보 조금지급은 원인자부담의 원칙에 정면으로 위배된다.
셋째, 원인자부담의 원칙은 적용상 일관성을 유지하지 못하고 있다. 실제 시행시 이 원칙이 지켜지지 않는 경우가 빈번히 발생하고 있다. 예를 들어 한강상류의 수질보호 와 수도권 지역의 수돗물 공급의 경우를 보자. 수질오염의 가해자는 팔당호와 한강상류 인근주민들이고 이 수질오염으로 인한 피해자는 수도권지역의 주민들이다. 원인자부담의 원칙에 의하면 가해자인 팔당호와 한강상류인근주민들이 오염발생에 대한 모든 피해에 대한 비용을 부담하여야 한다. 그러나 현실은 그 지역주민들이 수도권의 수돗물 공급으 로 경제활동에 상당한 지장을 초래하게 된다고 주장하여 경제적 피해를 수도권에서 보상 할 것을 요구하고 있으며, 서울시가 이 지역의 오수처리비용의 일부 보조를 하고 있다.
이는 원인자부담과 전혀 반대개념인 수혜자(또는 피해자)부담의 원칙이 적용되는 경우이 다.
넷째, 원인자부담의 원칙은 비용 비효율적인 결과를 초래할 수 있다. 상술한 바와 같이 이 원칙은 오염피해자에게 환경에 대한 재산권을 부여하고 오염자에게 환경오염에 대한 모든 비용을 부담토록 하는 것이다. 오염피해에 대한 모든 비용을 가해자에게 귀착 시킴으로써 예견될 수 있는 문제는 오염피해자는 오염을 회피하기 위하여 행동할 어떠한 인센티브도 없다는 점이다. 모든 피해는 가해자 부담으로 귀착되기 때문이다. 피해자가 오염을 절감하는 것이 가해자가 오염절감하는 것보다 훨씬 저렴한 비용이 소요되는 경우 에도, 즉 피해자가 최저비용의 오염회피자the least cost avoider인 경우에도, 피해자는 오염절감을 위한 노력을 하지 않게 되고 더 많은 비용이 소요되는 가해자가 그 문제를 해결하게 된다. 비용능률적인 방법이 채택할 수 없게 되는 것이다.
살펴본 바와 같이 원인자부담의 원칙은 헌법 및 동법의 타 법규에서 규정하고 있 는 공동부담의 원칙과 협동의 원칙과 상충되며, 실제 시행상 경제적·사회적상황에 따라 원인자부담의 원칙이 아니라 피해자부담의 원칙 또는 수혜자부담의 원칙 등이 적용되고 있다. 환경재산권이 상황에 따라 피해자에게 귀착되기도 하고 오염자에게도 귀착되기도 한다는 것이다. 또한 오염피해자가 최저비용회피자인 경우에는 비용 비효율적인 결과를 초래할 우려가 있다. 이러한 문제들을 해소하기 위하여는 환경문제 사안에 따라 다양한
이 두 의견은 환경문제에 있어 일반적으로 환경에 대한 재산권이 피해자에게 있다는 원 인자부담의 원칙이 준수되어야 하나 예외적인 경우에는 이의 적용을 유보할 수 있다는 것이다.
실제로 원인자책임의 원칙을 적용할 수 없는 경우에만 예외적으로 이 원칙의 적용을 유보한다는
것은 일견 인정할 만하다. 그러나 공동부담의 원칙과 협동의 원칙들은 오염원인자가 부담하여야
할 부문을 국민 모두에게 부담시키려는 의도가 기본적으로 내제되어 있는 것으로 판단된다. 따라
서 이러한 부분이 보다 명확해지지 않으면, 예외적인 경우에만 원인자 책임의 원칙을 유보한다고
볼 수 없는 것으로 사료된다.
원칙이 적용될 수 있어야 한다. 그러나 현행의 법규에 원인자부담의 원칙을 명시하고 있 기 때문에 이 원칙을 임의의 원칙으로 보아 사안에 따라 적절하게 적용하는 것은 무리가 있다. 원인자부담의 원칙을 법규에 명시할 필요가 있는가하는 문제가 제기된다.
원인자부담의 원칙과 유사한 원칙인 오염자부담의 원칙을 환경오염의 지도원리로 채택하고 있는 OECD국가들은 어떻게 이 원칙을 운영하고 있는지 살펴보자. 오염자부담 의 원칙은 각 회원국들이 의무적으로 채택하도록 하는 강제조항으로 아니라 권고정도의 성격을 띠고 있다. 이 원칙은 각국의 환경정책노선에 따라 재해석되고 있으며, 대부분 국 가에서 임의의 원칙으로 간주하고 있다. 정책당국이 오염컨트롤수단을 결정할 때에 그다 지 중요한 역할을 하지 못하고 있으며, 오염자로부터 부담금을 추징하는데에 도덕적ㆍ경 제적 합리성을 제공해 주는 정도의 역할만을 담당하고 있는 것으로 사료된다.12)
원인자부담의 원칙을 법률에 명시하여 모든 환경문제에 적용하도록 강제하는 것 보다는 OECD국가와 같이 이 원칙을 표방하여야 될 하나의 지도원리로 규정하는 것이 바람직하다. 이로써 원인자부담의 원칙을 하나의 임의원칙으로 간주하여 오염문제발생시 이원칙의 적용을 기본으로 하되 오염문제사안에 따라 공동부담의 원칙, 협동의 원칙, 수 혜자부담의 원칙 등도 다양하게 적용될 수 있도록 하는 것이다.
법규로 그 책임의 소재를 명시할 필요가 있다면, 원인자부담의 원칙은 다른 원칙 으로 개정되어야 한다. 경제적 측면에서 자원배분의 효율성을 높일 수 있는 있는 원칙의 채택이 바람직하다. 환경에 대한 비용ㆍ편익분석을 정확하게 산정하기 어렵기 때문에 거 래비용이 많이 소요되는 측에 권리를 부여하고 적게 소요되는 측에 책임을 귀착시키는 원칙인 최저비용회피자의 원칙the least cost avoider principle의 채택을 제시한다.13) 다 시 말하면 오염완화비용이 가장 많이 소요되는 최고비용회피자에게 권리를 부여하고, 그 비용이 가장 적게 소요되는 최저비용회피자에게 책임을 묻는 원칙인 것이다. 최저비용회 피자가 오염발생에 대한 책임을 지게 되면, 이 사람은 최소의 비용으로 오염방지에 노력 을 기하게 되고 오염피해도 축소시키게 되어 사회적으로 효율적인 결과를 가져오게 된 다. 또한 이 원칙의 채택으로 환경문제사안에 따라 원인자부담의 원칙뿐만 아니라 피해 자부담의 원칙, 수혜자부담의 원칙, 공동부담의 원칙 및 협동의 원칙 등 다양한 원칙을 적용할 수 있게 된다.
오염피해에 대한 책임소재를 확정하는 데에는, 즉 환경에 대하여 배타적 재산권 을 확정하는 데에는, 여러 문제들이 야기될 수 있다. 그러므로 환경재의 재산권확정을 위 한 원칙채택에는 법적·경제적·행정적·사회적 등 다양한 측면에서 많은 연구가 선행되어야 한다. 그러나 적어도 최저비용으로 환경을 보존하면서 상황에 따라 다양한 부담원칙을 적용할 수 있는 최저비용회피자 원칙의 채택이 적용상 일관성이 결여되는 원인자부담의 한가지 원칙만을 채택하는 것보다는 효율적인 선택으로 판단된다.
최저비용회피자의 원칙 적용시 다음과 같은 문제들이 제기될 수 있다. 첫째, 도 덕성문제이다. 이 문제는 주로 피해자가 최저비용회피자로서 오염에 대한 책임이 귀착되
12) David W. Pearce & Kerry Tuner, Economics of Natural Resources and the Environment, Harvester Wheatsheaf, 1990.
13)최저비용회피자에게 책임을 묻는 재산권 확정방법에 대하여는 Posner, Economic Analysis of
Law 4th ed., Little, Brown and Company, 1992. 와 Robert Cooter & Thomas Ulen, Law and
Economics, Harper Collins Pub., 1988. 참조할 것.
는 경우에 발생한다. 환경오염을 발생시킨 오염자에게 그 책임을 묻지 않고 오염발생으 로 피해를 본 피해자에게 그 피해에 대한 책임을 지게하는 것이 과연 바람직한가에 대하 여 사회적 비판이 야기될 것이다.
둘째, 형평성 문제이다. 예를 들어 수도권지역의 수돗물 공급으로 인한 수도권주 민과 한강상류주민간의 갈등을 보자. 이 문제에 최저비용회피자의 원칙을 적용하는 경우 에 어느 측이 보다 저렴한 비용으로 한강물을 수돗물로 생산할 수 있느냐 하는 문제로 귀착된다. 만일 한강상류에서 처리하는 비용이 적게 소요된다고 판단되면, 그 지역주민들 을 최저비용회피자로 보고 오염처리를 책임지도록 하고 서울지역주민은 최고비용회피자 로 보아 수도물을 공급받을 수 있는 권리를 부여받게 된다. 원인자부담의 원칙이 적용되 는 경우이다. 이 경우에 한강상류측 주민들의 소득수준이 서울주민들보다 많이 낮은데도 불구하고 이들에게 하수처리와 경제활동자제에 따른 과다한 비용을 지불시키게 되면, 형 평성 문제가 제기될 수 있다. 이 부문의 해소에 정부의 역할이 필요해 진다. 예를 들면 이 지역에서 시행하는 하수처리와 경제활동자제에 대하여 중앙행정부처 또는 지방자치단 체가 적절한 보조금을 지급함으로써 이러한 형평성문제를 완화시킬 수 있을 것이다. 책 임소재를 위하여는 원인자부담의 원칙이 적용되면서 형평성의 문제해소를 위하여 공동부 담의 원칙이 채택되는 경우이다.
셋째, 최저비용회피자가 누구인지에 대한 판단이 필요하다. 이 윈칙의 도입시 이 판단은 법원이 담당하여야 할 것으로 사료된다. 이를 위하여는 오염회피에 소요되는 비 용이 계상되어야 하며, 이에는 상당한 정도의 환경공학적 지식과 경제적 분석 능력을 필 요로 한다. 과연 현행 법원이 이러한 능력을 보유하고 있는가 하는 것이 의문시된다.
따라서 최저비용회피자의 원칙을 채택하기 이러한 문제들을 해소할 수 있는 방안 이 강구되어야 한다. 현실적으로 해결방안 강구가 어렵다면, 이 원칙을 적용한다고 하여 도 그 실효성에 문제가 야기될 수 있다. 이럴 경우에는 차선책으로 오염원인자의 비용부 담원칙을 법규로 명시하여 이의 이행을 강제하는 것보다는 OECD국가들과 같이 이 원칙 을 하나의 지도원리로 규정하여 임의의 원칙으로 간주하도록 개정하는 것도 고려해 볼 만하다. 오염원인자의 비용부담원칙을 기본으로 하여 오염문제 사안에 따라 다양한 원칙 이 적용될 수 있기 때문이다.
3. 배출규제
동법 제20조에 ‘정부는 환경보전을 위하여 --- 오염원인이 되는 물질의 배출, 경 음, 진동, 악취의 발생 및 폐기물의 처리에 대하여 필요한 규제를 하여야 한다’라고 규정 하고 있다. 이 조문은 오염자들의 오염배출행위에 대하여 행정당국이 직접적으로 개입하 여 해결하는 직접규제의 근거가 된다. 이 규정에 의거하여 설정된 환경기준과 배출허용 기준을 오염자들에게 준수하도록 금지명령과 처벌부과를 통하여 강제할 수 있게 된다.
이 규제방법은 정책채택의 수월함과 시행상의 편리함 등의 장점을 가지고 있다. 그러나 과다한 행정비용의 소요, 효과측정의 어려움, 기준설정 잘못으로 인한 비용발생, 강제조 치의 수준결정과 이의 시행상의 어려움, 지역간·계절간·산업간·오염자간 비효율 야기, 오 염자들의 자발적 오염방지와 기술개발에 대한 인센티브부재 등의 문제점들이 있다. 이러 한 문제점들로 인하여 직접규제방법은 오염감소에 따른 편익보다 비용이 더 많이 소요되
면서도 효율적인 환경오염수준을 성취한다는 보장이 적은 비효율적인 방법이다.
그리고 모든 오염물질에 대하여 일률적으로 배출규제를 시행하도록 법으로 규정 하는 것은 비효율을 야기시킨다. Ⅲ장의 환경제도의 개선방안에서 제시한 바와 같이 오 염물질별로 다양한 방법이 채택되도록 하여야 한다. 시행주체도 오염의 특성에 따라 중 앙정부, 광역자치단체, 기초자치단체 등으로 구분하는 것이 바람직하다.14)
이 조문의 또 다른 문제는 ‘환경보전을 위하여 --- 필요한 규제를 하여야 한다’라고 명시하고 있는 점이다. 본장의 1.기본이념에서 환경정책기본법의 기본이념은 환경보전 우 선이 아니라 환경이 지탱될 수 있는 범위안에서 환경을 이용하여 환경보전과 환경이용의 조화를 이룰 수 있도록 하는 지속가능개발이 되어야 한다고 논하였다. 기본이념이 이렇 게 변경되면 이 조문도 환경보전을 위하여 필요한 규제를 취하는 것이 아니라 지속가능 개발을 위하여 필요한 조치의무를 부과하도록 변경되어야 할 것이다.
따라서 제20조는 오염의 종류와 특성에 따라 중앙행정기관 또는 지방자치단체가 효율적으로 오염문제를 해소할 수 있는 방법을 채택하여 시행하는 의무를 부과하고, 그 목적이 지속가능한 개발을 위한 것으로 개정되어야 할 것으로 사료된다.
4. 환경오염피해에 대한 무과실책임
제31조 1항에 ‘사업장 등에서 발생되는 환경오염으로 인한 피해가 발생한 때에는 당해 사업자는 그 피해를 배상하여야 한다’라고 규정하고 있다. 환경오염피해의 손해보상 의 책임원칙으로 무과실책임원칙을 명시하고 있는 것이다.15) 무과실책임원칙의 적용으로 과실책임원칙 적용시보다 오염피해자가 민사소송을 통하여 피해보상을 받을 수 있는 여 건이 개선되었다. 그렇다면 무과실원칙이 과연 사회적으로 바람직한 원칙인가. 소송여건 의 개선만으로는 사회적으로 바람직해졌다고 보기 어렵다. 무과실책임원칙의 적용이 기 존의 과실책임원칙의 적용시보다 오염자들로 하여금 오염방지노력을 더 많이 기울이도록 하여 오염피해를 감소시키며, 오염으로 인한 총비용을 최소화시키는가? 이 물음에 긍정 적 답변이 나와야만 무과실책임의 원칙이 사회적으로 효율적인 원칙이라고 할 수 있다.
먼저 무과실책임의 원칙과 과실책임의 원칙중 어느 원칙이 오염자로 하여금 오염
14) 오염물질별 해결방법 및 이의 시행주체에 대하여는 이상한,『환경법의 경제학적 분석』, 한국 경제연구원, 1997.6.에서 자세하게 다루고 있다.
15) 환경오염피해발생시 민사소송으로 피해를 구제받기 위하여 법정이 누가 누구에게 피해를 보
상하여야 하는가를 결정하여야 한다. 이를 위하여는 먼저 당해 환경에 대한 권리(또는 재산권)가
누구에게 있는지에 대한 결정이 내려져야 한다. 이 경우 무엇을 기준으로 오염자 또는 피해자의
과실여부를 판단하여 당해 권리를 누구에게 부여하는가하는 과실유무의 판단기준은 중요한 문제
가 된다. 일반적으로 과실유무를 판단하는 책임원리로 민법 제750조에 의하여 과실책임의 원칙이
채택되고 있다. 법적인 주의의무를 준수치 못하여 발생된 사건에 대하여만 가해자에게 책임을 부
여하는 원칙으로 피해자에게 가해행위와 손해발생사이의 인과관계를 입증하는 책임을 부과하고
있다. 그러나 환경오염피해문제 발생시 과실책임원칙의 적용으로 피해구제가 한계에 달하자 환경
오염피해보상의 책임원칙을 과실책임의 원칙에서 무과실책임의 원칙으로 전환하였다. 무과실책임
원칙이란 가해자의 실제 주의수준이 법적 주의수준을 충족시켰는지에 상관없이 가해자가 항상 책
임을 지게 하는 원칙이다.
사고방지에 대한 노력을 보다 기하도록 하고, 사고로 인한 총비용을 최소화하는 지를 살 펴본다. 일반적으로 불법행위법의 목적은 가해자로 하여금 사고의 총비용을 최소화할 수 있는 수준의 주의수준due care level과 행위수준activity level을 선택하도록 유도하는 데 에 있다.16) 사고의 총비용은 사고로 인하여 발생하는 사고비용과 사고를 회피하기 위하 여 주의수준을 확대하고 행위수준을 축소시키는 데에 소요되는 사고회피비용을 합한 비 용이다. 과실사고의 경우 가해자와 피해자가 누구에게 사고에 대한 책임을 귀착(과실유 무의 판단)시켜 사고비용을 부담케 하는 것이 사고로 인한 총비용을 최소화시킬 것인가.
또는 주의수준과 행위수준을 강화시켜 사고예방에 최선을 다하도록 할 것인가가 중요한 문제로 대두된다.
과실유무판단시 가해자가 사건발생을 방지하기 위하여 얼마나 주의하였나 하는 주 의수준만을 고려하고 행위자체의 수준이나 빈도를 고려치 않는 경우에는 사고예방효과면 에서 무과실책임의 원칙이 과실책임의 원칙보다 더 효율적이라고 할 수 있다.17) 일반적 으로 불법행위법에서는 과실유무 판단시 주의정도나 주의의무만을 대상으로 하고 행위 그 자체의 빈도나 강도는 대상으로 하지 않는다.18) 이 경우 과실책임의 원칙하에서의 오 염자는 주의의무만 고려하게 되지 행위수준은 고려치 않게 된다. 비록 생산활동감축이나 생산공정의 개선 등과 같이 행위수준을 낮추어 오염사고를 방지하는 것이 비용이 적게 소요되고 효율적인 경우에도 그 방법을 사용할 인센티브가 없게 된다. 단지 불법행위법 에서 제시하고 있는 과실유무 판단에 국한하여 과실책임을 면하기 위한 주의의무의 이행 에만 관심이 있을 뿐이다. 오염방지를 위하여 최선의 노력을 기우리지 않게 됨에 따라 과다한 오염을 발생시킬 우려가 있다.
반면에 무과실책임의 원칙은 오염자로 하여금 오염사고의 총비용을 최소화하도록 유도한다. 이 원칙하에서는 오염자가 오염피해에 대하여 항상 책임을 지게 됨으로 오염 자는 가능한 모든 피해비용과 오염절감비용을 평가하여 가장 효율적인 방법에 따라 행동 할 인센티브를 갖게 된다.19) 오염을 절감하는 것이 더 저렴하다고 판단되면, 오염자는 그
