국가경쟁력의 원천: 건강한 정책지식 생태계

국가경쟁력의 원천: 건강한 정책지식 생태계

목차

요약

Ⅰ. 국가전략과 정책지식 생태계

Ⅱ. 한국의 정책지식 생태계 건강한가?

Ⅲ. 제언

작성 : 김선빈 수석연구원(3780-8077) seriksb@seri.org

김창욱, 이갑수, 윤영수, 채승병 감수 : 정문건 연구위원(3780-8100)

sericmk@seri.org

《 요 약 》

정책환경은 날로 불확실해지고, 각 분야의 정책현안은 복잡하게 얽혀 있는 상태 다. 이럴 때일수록 현실에 기반한 실용적이고 통합적인 정책지식이 필요하다. 여기 서 정책지식이란 행정부나 국회가 정책을 입안, 실행, 평가하는 데 직접 활용되거 나 그 기초가 되는 지식을 말한다. 복잡한 현실 문제를 해결하는 데는 단편적 지식 만으로는 부족하며, 다양한 분야의 지식이 결합된 복합지식, 즉 ‘질 좋은 정책지식’

이 제 때에 공급되는 것이 필요하다. 정책지식 생태계는 정책지식의 생산, 유통, 소비를 담당하는 주체들과 그들의 상호작용의 총체이다. 좋은 정책지식이 창출되기 위해서는 정책지식을 생산하는 주체들이 다양하고, 정책지식 생태계 내에서 활발한 상호작용이 발생하며, 창출된 정책지식에 대한 공정한 평가와 보상이 가능한 선별 메커니즘을 갖춘 '건강한 정책지식 생태계'가 조성되어야 한다. 당면한 현안의 해 결은 물론이고, 새로운 국가발전 모델의 정립을 위해서도 ‘건강한 정책지식 생태계’

의 조성이 꼭 필요하다.

현재의 한국 정책지식 생태계에 대한 진단을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 한국 정책지식 생태계는 NGO와 연구기관이 증가하는 등 양적으로는 성장하였으나, 질적 인 다양화는 아직 미진하여 정책지식 생산자의 다양한 시각이 부족한 것으로 나타 났다. 둘째, 정책지식 생태계 내의 상호작용이 미흡하고, 해외 정책지식에 대한 높 은 의존도를 보이고 있다. 셋째, 과거 정부가 주도하던 정책지식 선별 메커니즘이 해체된 이후, 이를 대체할 효과적인 메커니즘이 정립되지 못하고 있다. 특히 연구 기관 등 정책지식의 생산주체와 정치권, 정부 등 소비주체 간의 유기적인 관계가 취약한 모습을 보인다.

건강한 정책지식 생태계를 조성하기 위해서는 먼저 다양성을 증진해야 한다. 이 를 위해서 서로 다른 생각을 수용할 수 있는 사회적 용인의 수준을 높이는 것이 가 장 큰 과제이다. 이와 함께 복합지식을 만들어 낼 수 있는 '지식통합자'를 중심으 로 구성한 사회원로 자문회의를 운영하는 한편, 국회에는 정책지식 생산기능을 보 강할 수 있는 연구소를 추가로 설립해야 할 것이다. 둘째, 상호작용이 활발하게 이 루어질 수 있는 환경을 만들어야 한다. 정부나 국회 등 정책지식 소비자가 위치해 있는 인근에 정책지식 클러스터를 조성하여 생산·소비 주체간의 긴밀한 관계를 유도 하고, 대학의 학제적·통합적 연구에 획기적인 인센티브를 제공하며, 일부 국책연구 소의 거버넌스를 재설계하는 것 등이 주요한 실천과제가 될 것이다. 마지막으로 적 절한 선별 메커니즘을 정립하여야 한다. 독립적 싱크탱크에 대해 민간 기부 등 지 원을 강화하고, 좋은 정책지식이 창출될 수 있도록 연구자금 지원, 사회적 명예 부 여, 공직 진출 등 체계적 보상이 이루어져야 한다.

Ⅰ. 국가전략과 정책지식 생태계

국가전략 창출의 토대, 정책지식 생태계

□ 환경의 불확실성과 복잡성이 증대되면서 '좋은 정책지식'의 중요성이 부각

- 정책지식은 행정부나 국회가 정책을 입안하는데 직접 활용되거나 그 기초가 되는 지식

ㆍ'이슈 정립 → 정책 형성 → 정책 실행 → 정책 평가 및 수정'으로 이 어지는 정책 과정의 각 단계에서 활용

- '좋은 정책지식'은 합리적인 의사결정과 현실 문제 해결에 기여할 수 있 는 '複合的 지식'

ㆍ복잡한 현실에 대응하기 위해서는 다양한 분야의 지식이 결합되어야 하므로, 단편적 지식이나 기초연구의 축적만으로는 불충분

□ '좋은 정책지식'을 창출·활용할 수 있는 '정책지식 생태계'¹⁾는 국정운영 의 효과성을 높일 수 있는 국가적 인프라

- '정책지식 생태계'는 정책지식의 생산·유통·소비에 참여하는 사람과 집 단, 그리고 이들 간에 이루어지는 상호작용을 망라한 개념

정책지식 생태계의 개념 모형

1) 불확실한 환경에 대응하는 정책지식의 생산·소비과정과 자연생태계의 먹이사슬구조는 상당히 유사

- 다양한 주체가 상호작용을 하면서 환경 변화에 적응하고, 이를 통해 지식을 창출한다는 의미에서 일종의 생태계

ㆍ정책지식 생태계는 생산주체, 소비주체, 미디어, 환경요소로 구성²⁾

- 격변하는 환경을 능동적으로 돌파하는 국가전략의 기반은 '좋은 정책 지식'을 풍부하게 공급할 수 있는 '정책지식 생태계'에서 비롯

정책지식 생태계의 중요성이 부각되는 한국

□ 최근 한국의 여건은 처방력이 높은 '좋은 정책지식'을 창출할 수 있는 정책지식 생태계를 요구

- 경계를 뛰어넘는 복합적 정책사안이 많고, 정책에 관련된 이해관계자 가 복잡하게 얽혀 있어 단순한 처방은 효과가 미약

ㆍFTA, 부동산, 교육, 농업정책 등 많은 사안들이 정책입안 및 실행과 정에서 혼란과 시행착오를 경험

- 좋은 정책지식을 공급할 수 있는 정책지식 생태계의 미비는 현실성 있 는 대안 창출은 물론 위기 대응에도 한계를 야기

ㆍ외환위기의 도래와 극복과정에서 정책지식 생태계의 취약성을 경험 외환위기와 정책지식 생태계의 대응

▶ 1997년 발생한 한국의 외환위기를 사전에 경고하는 정책보고서들은 일부 존재 - 1997년 3월 26일 한국은행 자금부가 재경원장관에게 제출한 보고서 "최근

의 경제상황과 정책대응방향"은 외환위기 도래 가능성을 예고

- 한국경제연구원을 비롯한 민간경제연구소도 외환위기의 도래와 이에 대한 대응을 권고하는 정책제안 보고서들을 단편적으로 발신

▶ 의사소통과 상호 교류를 통해 정책지식이 정책에 반영되는 구조가 미비

- 개별 정책지식을 통합할 수 있는 공론의 장과 적시에 활용할 수 있는 전략 적 안목의 미흡으로 외환위기를 예방하지 못했고, 극복과정에서 혼선 발생

▶ 위기가 닥쳐오던 1997년 가을은 대통령 임기가 반년도 남지 않은 권력공백기

2) 생산주체에는 각 부문의 연구기관, 연구조직, 지식인이 해당되고, 소비주체로는 정부, 국회, 정당, 압력단체 등이 있고, 유통주체(미디어)로는 신문, 방송, 인터넷 매체 등이 있음. 환경 요소는 정치·

사회·경제제도, 국민 요구, 해외의 정책지식생태계 등으로 구성됨.

□ 새로운 국가발전 모델의 정립을 위해서도 정책지식 생태계 조성의 중 요성이 부각

- 현재 한국은 과거의 발전모델이 유효성을 상실하고, 외환위기 극복에 활용된 외래 모델도 그 유용성을 의심받고 있는 상황

ㆍ외환위기 이후 도입된 많은 제도가 한국적 상황에 맞는가에 대한 논 란이 아직 진행 중

- '국민의 정부'에서 지식국가를 국가 비전으로 설정하는 등 논의는 무 성하였으나 여전히 발전 모델의 대안은 불명확

ㆍ소모적인 이념과 개혁 논쟁을 넘어서서 현실에 기초한 실용적 대안을 찾아야 하는 시점

- 새로운 발전 모델의 대안 부재 상황을 타개하기 위해서는 정책지식 생태계의 활성화가 중요

ㆍ새로운 국가 전략은 국가 전체의 관점에서 정책을 입안하고 조율할 수 있는 실용성 강한 지식이 뒷받침되어야 설계가 가능

'건강한 정책지식 생태계' 조성이 관건

□ '좋은 정책지식'을 창출하고 적시에 활용할 수 있는 '건강한 정책지식 생태계' 조성 노력이 필요

- 실용적인 복합적 정책지식이 왕성하게 창출되고, 국가적 관점에서 가 장 이상적인 대안이 선택되는 것이 건강한 정책지식 생태계

ㆍ건강한 정책지식 생태계는 위기 시에도 신속·유연하게 국가적 대응체 제를 작동시킬 수 있음

- 건강한 정책지식 생태계의 3대 요건은 다양성, 활발한 상호작용 및 적 절한 선별 메커니즘³⁾

3) 건강한 지식생태계의 조건은 자연 생태계의 성장과 발전원리를 적용하여 도출(김선빈 외, 『한국 정책지식 생태계 활성화 전략』, 삼성경제연구소, 近刊)

① 다양성 : 지식인과 지식집단의 다양성이 충족될 때 변화하는 환경에 적합한 지식을 지속적으로 산출하는 것이 가능

ㆍ미국은 이념적 성향이 다른 2만여 개에 이르는 다양한 싱크탱크가 질 좋은 보고서를 양산하며 정책형성을 견인

② 활발한 상호작용 : 지식 생태계를 구성하는 주체간의 토론과 논박, 경쟁, 협력 등 상호작용을 통해 새로운 지식의 창출은 물론 지식의 複 合化가 가능

ㆍ네덜란드는 공공-민간-시민 부문이 장기적 연대관계를 구축하고 문제 해결적 정책지식을 활발하게 교환

③ 적절한 선별 메커니즘⁴⁾ : 창출된 정책지식의 현실 적합도를 평가하고, 선별하여 정책에 반영할 수 있는 제도적 기반이 갖추어져야 정책지식 의 현실성이 제고

ㆍ미국은 대부분의 정책 이슈에 대해 광범위한 정부용역시장에서 연구 집단 간의 경쟁을 통해 검증된 정책지식을 선택

□ 한국 정책지식 생태계의 현상을 진단하고 이를 활성화시키기 위한 전 략을 제시하는 것이 중요

- 국가전략 창출의 토대인 정책지식 생태계를 다양성, 상호작용, 선별의 세 가지 관점에서 진단

ㆍ정책지식 생태계를 체계적으로 조성하기 위한 대안을 제시

4) 정책지식의 소비자인 정부, 국회, 정당 등이 경쟁하는 정책지식 중에서 합리적 검증을 통해 현실 적합성이 높은 실용적 지식을 선택하는 과정을 의미.

Ⅱ. 한국의 정책지식 생태계 건강한가?

1. 한국 정책지식 생태계의 다양성

민주화 이후 환경변화에 적응하기 위한 지식사회의 변동이 진행

□ 과거보다 다양한 연구자 및 연구집단이 정책지식 생산에 참여

- 다원화, 민주화, 세계화로 대표되는 정책 환경의 구조적 변화와 함께 정책 事案들도 점점 다원화, 다층화, 복잡화

- 정부기구들이 세분화되는 동시에 정책결정과정에 참여시켜야 할 이해 당사자의 수가 급격히 증가

ㆍ합의도출, 정책조정, 정책집행 등의 임무가 갈수록 난해해지면서 고도 로 전문화된 형태의 정책지식이 필요

- 공공 영역(public sector) 일변도의 정책생산이 민간 및 시민 영역 (civil society)의 연구기관들이 참여하면서 다변화

ㆍ1980년대 중반 이후 정책 연구 관련 국책연구소들이 다수 설립 ㆍ민간 경제연구소, 시민단체의 부설 연구소, 대학의 역할도 강화

□ 외환위기 이후에는 공공 부문 연구소들의 지배구조가 변화하고, 정치 부문 및 시민사회 부문의 연구기관(조직)들이 양적으로 확대

- 1999년 1월, 정부출연연구소들이 '정부 출연연구기관 등의 설립운영 및 육성에 관한 법률'에 의해 정부 부처 산하로부터 연구회로 편입 ㆍ통합적 조정과 독립성 강화를 도모하기 위한 조치

- 정치 부문 연구기관이 확충되고 민간 부문 연구소들도 영향력 확대

ㆍ정당 연구소들은 '정당법'과 '정치자금법'에 의해 제도화되었고, 미국의 의회예산처(CBO)를 벤치마킹한 국회예산정책처가 설립됨

ㆍ민간 연구소들에서 생산한 정책연구보고서들의 활용이 증가

민주화 이후 정책지식 생산기관의 증가 추이(단위: 개)

구분 1987년 이전 2006년

정치 정당 연구소 - 5

국회 연구기관 1(국회 사무처 입법조사국) 1(국회 예산정책처)

정부 出捐硏究所 24 44

傘下硏究所 4 19

민간 연구소 266(1993년) 593(2004년)

시민 시민단체 765 2,058

대학 103 173

주: 민간연구소는 한국 표준산업분류의 인문 및 사회과학 연구개발업의 업체 수 자료: 기획예산처, 통계청, 한국마케팅여론조사협회.

다양한 의견그룹의 형성과 분화가 미진

□ 컨텐츠 분석을 통해 한국 정책지식 생태계의 네트워크구조를 파악하여 유사한 내용의 공유관계와 다양한 의견그룹의 존재여부를 확인⁵⁾

- 한국 정책지식 생태계의 네트워크는 2003~2005년 사이 9개의 주요 정책이슈⁶⁾와 관련된 보고서간의 연결관계를 대상으로 분석

ㆍ국회 및 정부 보고서, 성명서, 연구보고서, 신문 칼럼, 논문, NGO 보 고서 등 총 1,249개 문헌의 연결관계를 분석

□ 정치·사회 이슈의 경우 논의에 활용된 정책지식들이 차별적이지 못함

- 네트워크 구조가 밀집되어 있다는 것은 정책지식 생산자들간의 다양 한 시각이 부족함을 시사

5) 한국 정책지식 생태계의 네트워크에서 노드(node)는 지식의 생산자인 지식인이고 링크(link)는 지식인 상 호간의 관계로 정의하고, 지식인 사이의 관계는 이들이 작성한 보고서의 내용상 유사 정도로 결정하였음.

6) 9개 이슈는 국가보안법, 이라크 파병, 행정수도 이전, 고교 평준화, 기업지배구조, 국민연금, 증세- 감세, 부동산, FTA 체결 논의임.

ㆍ네트워크에서 두 정책지식 사이에 연결선이 존재하는 것은 서로 관련성 이 있다는 의미이며, 길이가 짧을수록 정책지식의 유사성이 높음을 의미

- 상이한 인지적 기초⁷⁾에 기반한 의견 그룹의 형성이 미진하고, 차별화 된 정책지식을 매개로 한 논쟁이 미흡함을 입증

ㆍ아래의 두 네트워크는 모두 의견이 분화되지 않고 밀집되어 있으나, 행정수도 이전보다 고교 평준화 논의에서 상대적으로 논의의 중심에 서 소외된 개별적 논의가 다수 존재

행정수도 移轉의 논의 구조 고교 평준화의 논의 구조

□ 경제 이슈의 경우 논의에 활용된 정책지식들이 비교적 다양하지만 의 견 그룹이 충분히 분화되어 있지 못함

- 정치·사회 이슈에 비해서 논의의 밀집 정도가 상대적으로 낮기는 하지 만, 소수의 전문가들의 연구결과를 바탕으로 전체 논의구조가 형성 ㆍ예를 들어 국민연금제도 개선의 경우, 한국개발연구원, 한국경영자총

협회 등에서 이슈를 제기하면 다른 주체가 이를 받아서 논의가 진행

7) 현실을 바라보는 시각, 이념, 개념 틀 등을 의미.

국민연금제도 개선의 논의 구조 국민연금제도 개선 논의의 역할 구조^주)

주: 좌측 그림은 각 문헌들이 얼마나 내용이 유사한가를 표현하며, 우측 그림은 논의의 네트워크 구조상에서 각 문헌의 저자들이 얼마나 유사한 역할을 수행하는가를 표현

2. 한국 정책지식 생태계의 상호작용

수평적 상호작용이 부족

□ 다원 사회에 필요한 정책지식을 자생적으로 축적할 수 없는 하향식 구 조(top-down)가 내적 상호작용의 부실화를 초래

- 연구기관들이 여러 부문에서 고르게 성장하고 있지만, 하향식 논의구 조가 지배적이어서 생태계 내에서의 경쟁과 협력이 부진

ㆍ수평적이고 자율적인 상호작용의 부진은 질적 경쟁과 협력의 범위를 축소시키고 강도를 약화

- 정책지식 창출주체들이 내적 상호작용에 의해 논의를 전개한 것이 아 니라 정계리더의 이슈 제기에 대해 대응하는 방식

□ 문헌 작성자간의 인용관계를 분석한 결과 한국 지식생태계는 수평적 상호작용이 부족한 것으로 확인됨

- 807명의 저자 중 488명이 타인에 의해 전혀 인용되지 않아 상호작용 이 미약함을 시사

인용관계 분석 결과

저자 수 피인용 횟수 평균 피인용 횟수

인용된 저자 319 1,195 3.7

인용 안된 저자 488 0 0

합계 807 1,195 1.5

정책지식의 대외의존도가 높은 특징을 시현

□ 내적인 상호작용의 한계는 해외 지식에 대한 의존도를 높이고, 현실적 타당성에 대한 검증력을 약화

- OECD(58건), UN(28건) 등 8개 해외 기관의 보고서가 190번 인용된 데 비해 동수의 국내 연구기관이 인용된 것은 142회에 그침

ㆍ해외 정책지식은 한국의 역사적 맥락 및 제도적 특수성과는 무관하므 로 보편적 적용이 곤란한 경우가 많음

정책지식 인용의 비교: 국내 연구기관 對 해외 연구기관(상위 8개 기관) 국내 연구기관 피인용 횟수 해외 연구기관 피인용 횟수

대외경제정책연구원 32 OECD 58

한국교육개발원 21 UN 28

한국경제연구원 20 IMF 26

한국조세연구원 16 WTO 18

국민연금연구원 16 ILO 18

한국개발연구원 13 IBRD 16

삼성경제연구소 12 UNCTAD 14

경실련 12 IMD 12

計 142 計 190

평균 인용 횟수 18 평균 인용 횟수 24

- 9개 이슈가 대부분 국내 정책현안이므로 국내 정책지식의 인용이 해 외 정책지식의 인용을 훨씬 상회하는 것이 정상적

□ OECD, UN, IMF 등 해외 기관의 지식에 대한 의존도가 높은 것은 한 국적 현실에 적합한 정책지식을 풍부하게 창출하고 있지 못함을 시사

- 국내 기관보다 해외기관을 더 많이 언급한다는 것은 현실에 기반한 정책지식의 생산보다는 해외지식의 수입에 더 치중함을 의미

- '글로벌 스탠더드'가 중시된 외환위기 이후에는 선진국의 컨설팅 회사 및 국제기구들의 지식이 빈번하게 이식되는 경향을 노출

ㆍ이는 한국의 정책지식 생태계가 한 쪽으로만 열려 있음을 시사

3. 한국 정책지식 생태계의 선별 메커니즘

□ 과거 정부 주도 발전모델 하에서는 정부 부문에서 정책지식 생산과 소 비를 통제

- 박정희 정부에서는 산업화라는 정책목적에 부합하는 정책지식의 축적 과 활용이 제한적이나마 체계적으로 이루어짐

ㆍ농업경영연구소(한국농촌경제연구원 전신)가 1967년, KDI가 1971년, 중동문제연구소(산업연구원 전신)가 1976년에 각각 설립

- 정책지식의 교류 방식이 수직적이었으며, 연구기관의 자율성이 부족하 다는 점에서 환경변화에 능동적으로 적응하는 데는 한계가 있었음

□ 1980년대 이후 사회변동과정에서 정부가 수직적으로 통제하는 정책지 식 선별 메커니즘이 해체된 이후 새로운 모델의 정립이 지연

- 민주화 이행 이후 정책 이해관계자가 급격히 증가했고, 정책지식 생산 및 소비 경로가 다양하고 복잡해졌지만 이에 대한 치밀한 대응이 미흡 ㆍ유용한 정책지식의 생산과 효율적이고 공정한 선별이 이루어질 수 있

는 인센티브 체계가 미비

- 정책지식 생산주체와 소비주체간의 관계가 역사적 맥락과 제도 변화 를 따라가지 못해 정책 혼선의 한 원인이 되고 있음

ㆍ각국의 발전 경로에 따라 정책지식의 선별 유형은 다음의 세 가지로 구분될 수 있으나, 현재 한국의 정책지식 선별은 無定型의 상태

정책지식 선별의 유형

유형 특징 해당 국가

맞춤형 선별 정부의 가이드라인과 방침에 정책지식 생산을 접근시킴 중국, 일본, 한국('87년 이전) 협조형 선별 생산주체와 소비주체가 장기적 협력을 통해 정책지식 선별 독일, 네덜란드

시장형 선별 광범위한 정부용역 시장에서 경쟁을 통해 검증된 지식 선택 미국

□ 네트워크 분석을 통해 정책지식 생산주체와 소비주체간의 관계를 파악 한 결과 서로간의 유기적 관계가 미흡

- 정책지식의 소비주체인 정부 및 정치권이 핵심 정책이슈에 관한 논의 구조에서 소외

ㆍ기업지배구조의 경우 문제해결에 적극적이어야 할 정치권이 논의구조 에 전혀 참여를 하지 않고 있음

ㆍFTA의 경우 의제를 제기한 정부와 논의를 주도해야 할 정치권이 다 른 부문의 정책지식과 단절된 채로 논의구조의 외곽에 위치

기업지배구조 관련 논의 구조 FTA 관련 논의 구조

- 소비와 생산주체의 낮은 상호작용으로 인해 정책지식이 정책입안과정에 서 충분히 활용되지 않아 적합한 대안이 선택되지 않을 가능성이 있음

Ⅲ. 제언

□ 한국 정책지식 생태계의 건강성은 다양성, 활발한 상호작용, 적절한 선 별이 선순환될 때 확보 가능

- 정책지식 생태계는 구성 주체에 대한 개별적인 강화만으로는 건강해 질 수 없으며, 전체 기능이 유기적으로 활성화되어야 함

▶ 정책지식의 전문적 분화와 창조적 통합, 도전적 지식 창출 노력이 병 행될 때 정책지식의 量的· 質的 다양화가 진전

▶ 지속적인 외부 지식의 유입과 지식의 상호 교류가 용이한 환경이 형 성될 때 지식생산자간의 활발한 상호작용 유발

▶ 활발한 상호작용으로 생산된 정책지식이 공정한 보상을 받을 때 지식 생산자간 경쟁에 의한 상호발전(共進化) 촉진

건강한 정책지식 생태계의 조건

지식생산자의 지적 자극과 협력 기회 확대 - 정책지식 클러스터

구축

- 학제적 및 통합적 연구에 대한 인센티브 제공 - 일부 국책연구소의

governance 재설계

전문지식의 특성화와 창조적 통합 - 사회적 ‘용인(tolerance)

수준’ 제고

- 생태계 차원의 통합조정 : 원로 중심의 조정자문

회의 운영

- 국회의 정책연구 기능 확충

공정한 선별체계 구축 - 독립적 싱크탱크에

대한 지원 강화 - 좋은 정책지식에

대한 체계적 보상

건강한 정책지식

생태계

지식생산자의 지적 자극과 협력 기회 확대 - 정책지식 클러스터

구축

- 학제적 및 통합적 연구에 대한 인센티브 제공 - 일부 국책연구소의

governance 재설계

전문지식의 특성화와 창조적 통합 - 사회적 ‘용인(tolerance)

수준’ 제고

- 생태계 차원의 통합조정 : 원로 중심의 조정자문

회의 운영

- 국회의 정책연구 기능 확충

공정한 선별체계 구축 - 독립적 싱크탱크에

대한 지원 강화 - 좋은 정책지식에

대한 체계적 보상

건강한 정책지식

생태계

1. 다양성 증진

'구조화된 다양성' 증진 : 전문지식의 심화와 개별지식의 창발적 통합을 도모

□ 정책지식 생산주체의 다양성을 제고하되, 단편적 지식을 통합할 수 있 는 지식통합자의 역할을 강화

- 지식기반의 다양화를 위해서는 지식 전문화와 함께 창조적 지식통합 자의 역할과 입지를 확보하는 것이 중요

ㆍ‘지식통합자’는 복수의 정책현안(정책조합)에 대해 통합적 관점에서 해법을 제시할 수 있는 경륜과 실천력을 지닌 개인이나 기관을 의미

□ 세부적으로는 사회적 용인수준 제고, 주체들 간의 통합적 조정능력 육성, 개별 주체들의 전문성 강화가 뒷받침되어야 함

- 개별 주체의 다양성을 제고하기 위해서는 서로 다른 생각을 수용할 수 있는 사회적 용인(tolerance) 수준이 높아지는 것이 필수적

ㆍ상호 이해를 도모할 수 있는 다양한 수준에서의 협의의 틀을 제도화 하고, 이를 통해 미래 지향적 담론이 형성될 수 있는 계기를 마련

- 정책지식 생태계 내의 통합적 조정능력 육성을 위해서는 부문 차원의 조정능력과 전체 차원의 조정능력을 동시에 증진시켜야 함

ㆍ특히 전체 정책지식 생태계 차원에서 통합조정 역할을 할 수 있는 사 회원로 중심의 조정자문회의를 대통령 직속으로 운영

- 개별 주체 차원에서는 전문가 육성과 부문별 정책지식 생산주체의 다 양성 제고가 중점

'구조화된 다양성 증진'을 위한 실천과제 주요 실천 내용

구조·문화 다층적인 사회협의의 틀 구축, 미래위원회를 설립하고 다양한 주체 참여 제도 중재지향적 NGO의 설립, '통합형 학부+전문대학원'의 인재육성 체제 개별 주체 입법보좌기능 전문가 육성, 정책전문 언론 창간 유도

새로운 시도의 추구 : 새로운 지식이 요구되는 도전적 과제를 제기하고 집단연구 시도

□ '새로운 시도의 추구'는 정책지식 생태계의 정체를 극복하는 전략

- 국가 차원에서 야심적인 프로젝트를 추진함으로써 정책지식 생태계의 발전을 유도

ㆍ예방적이고 도전적인 과제를 통해 돌발사태에 대한 적응력을 강화

- 냉전시대의 스푸트니크 충격과 달 탐사 경쟁에서 비롯된 미국의 '아폴로 계획'은 현재 미국의 선도적 기술역량 확보의 중요한 계기로 작용

□ 국회와 정부의 미래전략 기획기능을 강화

- 국회에는 정책연구 기능을 확충할 수 있도록 연구기관을 추가 설립 ㆍ예산정책처와 보완적으로 국회의원들을 지원할 수 있는 연구소로서

미국의 CRS와 같은 연구 집중지원 기관을 설립

미국 국회의원들의 의정활동을 지원하는 기관

기관명 기능

Congressional Budget Office(CBO)

ㆍ의회의 예산 및 조세 관련 정책결정 지원을 위한 정책분석

ㆍ법안의 비용 추정, 예산전망 및 경제전망 제공 U.S. General

Accountability Office(GAO)

ㆍ연방정부부처의 계획, 활동, 기능에 대한 의회의 감독 지원

Congressional Research Service(CRS)

ㆍ의회에서 처리하는 현안에 대한 중립적·객관적 분석과 연구 수행

Medicare Payment Advisory Commission

ㆍMedicare Program과 관련하여 의회를 자문하는 역할 담당

자료: FirstGov.org

- 국가적인 거대 프로젝트를 구상할 수 있는 상시적 미래기획 전담기구 설치도 검토

'새로운 시도의 추구' 를 위한 실천과제 주요 실천 내용 구조·문화 정부에 미래전략 기획기능 도입

제도 국회 내 정책연구기관 추가 설립, 언론의 탐사보도 활성화

개별 주체 정책연구 프로젝트기획에 다채로운 경험을 가진 인사의 참여 유도

2. 경쟁과 협력을 통한 상호작용

'주체적 열림'의 확보 : 외부지식의 활발한 유입 → 내부 현실에 맞게 변형·활용

□ 해외로부터 새로운 지식을 수용할 수 있도록 개방적이되, 시스템 교란을 차단할 수 있는 여과 장치가 필요

- 중국은 1980년대 이후 추진된 개방정책에서 특정 외국의 정책지식에 편 향되지 않고 자국의 정책지식 산물을 적절히 활용하면서 고성장을 거듭

□ 국내 연구기반의 강화, 해외 지식생태계와의 교류확대 및 교류의 내실화를 통해 정책지식의 自生性과 他生性의 조화를 도모

- 국내 연구기반을 강화하여 자생성을 증진하고 해외지식에 대한 선별 능력을 강화

- 정책지식 생산· 유통· 소비 주체들의 해외 지식생태계와의 교류의 질을 제고할 수 있는 제도 정비

ㆍ단순 정보교환을 넘어서 공동 연구 등을 통해 해외 지식생태계와의 교류를 내실화

'주체적 열림의 확보'를 위한 실천과제 주요 실천 내용

구조·문화 토착적 연구활동을 지원하는 예산의 확보 및 民間 寄附의 활성화 제도 공무원들의 정책지식 함양에 중점을 두는 연수 프로그램 강화 개별 주체 해외 연구기관 및 대학과의 공동 연구, 해외 정보 판별 능력 강화

지식순환 효율화 : 정보 및 지식의 교류 비용은 낮추고 교류 빈도는 제고

□ 지식순환의 효율화는 정책지식 생태계의 적응력 향상을 위한 선결조건

- 학문간·부문간 장벽, 인적교류의 폐쇄성 등을 타파하여 지식흐름의 속 도와 효율성을 제고

- 미국의 워싱턴에서는 상시적인 세미나를 통해 심층적 정책지식을 순환시 키는 싱크탱크들의 활동이 효율적 지식순환을 견인

ㆍ미국은 공화·민주 양당간의 정권교체에 따라 많은 실무관료가 官界와 學界를 순환하며, 특히 전문 정책생산자들은 비집권기에도 싱크탱크에 서 정책지식 생산과정에 참여하는 '회전문(revolving door)제도'가 정착

□ 정책지식이 특정 영역에 고여 있지 않고 생태계 전체에 걸쳐 원활하게 흘러 다니는 생산적인 지식순환 흐름을 창출

- 정책지식 프로세스(생산· 유통· 소비)를 관통하는 지식순환 구조를 형성 하여 지식과 지식자본의 조직간 이전을 활성화

- 정부출연 연구소 중 일부를 독립 재단화, 대학 이관, 국회 소속 등으 로 전환하는 방안을 검토

- 편리한 형식지 교류 매체를 개발하고, 암묵지 소통을 위한 인적 교류 를 증대

ㆍ정책지식 포탈의 활용도를 제고하고, 지식 인력의 경력 인증 시스템 을 도입하여 인력 이동시의 부담을 제거

- 학제간 통합연구와 같이 다면적 지식을 반영한 생산적 연구에 대해 인센티브를 제공하여 대학에서 지식통합이 활발히 이루어지도록 지원

'지식순환의 효율화'를 위한 실천과제 주요 실천 내용 구조·문화 출연연구소의 거버넌스 재설계

제도 편리한 형식지 교류 매체의 개발, 암묵지 소통을 위한 인적 교류 개별 주체 학제적 및 통합적 연구에 대한 인센티브 제공

'생성적 관계' 형성 : 이질적 지식생산자들이 차이를 조율하고 지식을 융합

□ 서로 다른 배경을 가진 정책지식 생산자간의 활발한 상호작용을 유도

- 좌우 연립정부가 출범하고 공동정책을 추진해 가는 서유럽국가들은 정책지식의 생산자들의 생성적 관계가 제도화되고 있음

ㆍ기민-기사 연합과 사회민주당으로 구성된 독일 연립정부는 이질성을 치열한 논쟁과 조정을 통해 극복하면서 공동 정권 운영

□ 적정 수준의 생성적 관계의 형성은 정책지식 생태계의 발전 속도를 가속화

- 정책지식 소비자들이 집중적으로 위치해 있는 지역 인근에 정책지식 클러스터를 조성

ㆍ예를 들어 여의도(국회)-광화문(정부)을 잇는 지역에 다양한 정책연구 기관이 들어서서 생성적 관계를 맺도록 유도

- 구조· 문화적 측면에서 다양한 정책지식 생산주체들이 생산적으로 만 날 수 있는 '超境界的 정책지식 논의의 場'을 조성

ㆍ고이즈미 총리 재임시 「경제재정자문회의」에는 5명의 각료, 중앙은 행 총재 외에 4명의 민간인사를 포함하여 '생산적인 논의의 場'을 형성

- 제도적 측면에서는 정책지식 소비주체들이 운영하고 있는 논의공간의 활용도를 극대화

ㆍ국회의 청문회 제도 활성화, 초당적 연구회 활동을 통한 정당간 상호 이해도 증진 등을 도모

'생성적 관계 형성'을 위한 실천과제 주요 실천 내용

구조·문화 (가칭)창조적 정책지식협의체 구성, 정책지식 클러스터 구축 제도 청문회, 연구회, 정책연구조정, 복합주제 컨퍼런스 활성화

3. 적절한 선별

합리적 보상 체계 : 현실 적합한 지식을 선별하여 적절한 보상을 제공

□ 선별적 보상을 통해 정책지식 생산자의 현실적합적 지식 생산을 유도

- 공익재단과 민간기금 등 미국의 민간기부 시스템은 정책지식 생산자 의 다원화를 지원하는 동시에 강력한 선별보상 기능을 수행

□ 정책지식의 현실적합성에 따라 보상과 책임이 결정되는 메커니즘 구축

- 선별 절차 및 과정을 최대한 투명하게 하고, 다양한 주체들을 평가 과 정에 포함시켜 객관적인 선별능력을 제고

- 양질의 정책지식을 생산하는 영향력있는 싱크탱크에 대한 사회적 보 상을 강화

ㆍ특히 독립적인 싱크탱크에 대한 기부 등 민간 지원을 활성화

- 인센티브 구조의 피드백 루프(feedback loop)를 상시적으로 모니터링 하여 선별능력을 제도적으로 강화

ㆍ좋은 정책지식에 대해 체계적 보상(연구 자금 지원, 사회적 명성, 공 직 진출 등)을 제공

ㆍ'정책지식 생산 → 적절한 보상 메커니즘 가동 → 보다 나은 정책지식 생산'으로 연결되는 선순환 구조가 작동되고 있는가를 점검

'자기조절력 강화'를 위한 실천과제 주요 실천 내용

구조·문화 독립적 싱크탱크에 대해 기부 등 사회적 보상을 강화

장기적 인센티브 설계, 제도의 피드백 루프에 대한 상시적 평가 제도 선별 절차 및 과정의 투명성 제고

학문적 잣대를 넘어 실천적 유용성 기준으로 정책지식 평가

사회적 신뢰의 제고

□ 정책지식 생태계가 원활히 작동하려면 전문가가 생산한 지식·정보와 정 책지식의 순환 및 상호작용 과정에 대한 믿음이 필요

- 정부는 정보공개 범위를 확대하고 다양한 공공 DB의 확충을 검토

- 정책지식 소비 기관(국회, 정당)의 운영시스템을 내실화

- 정책지식생태계 주체들 간의 상호 식별가능한 정체성을 확립

ㆍ정책 성향 중심의 정당체계 확립, 연구기관의 특성화, 시민단체의 현 장 중심 활동이 필요

'사회적 신뢰 제고'를 위한 실천과제 주요 실천 내용 구조·문화 정부 정보공개 범위 및 국회 기명투표 확대

제도 국회 각급 회의 정족수 상향 조정 등

개별 주체 정당을 정책중심으로 편제, 객관적 연구 확대, 현장 중심 시민운동

◆ 지표로 보는 경제 Trend ◆

< 금융동향 >

10. 24 10. 25 10. 26 10. 27 10. 30

환율 원/달러(종가기준) 엔/달러(뉴욕시장)

958.5 119.33

955.8 119.36

949.7 118.93

947.3 118.41

944.6 117.57

금리 회사채(3년AA-, %) 국고채(3년, %)

4.97 4.67

4.97 4.67

4.95 4.65

4.96 4.66

5.00 4.70 주가지수(KOSPI, 종가) 1,366.5 1,371.4 1,373.7 1,369.1 1,356.1

< 실물동향 >

(전년동기(월)비, %)

2004년 2005년 2006. 5월 6월 7월 8월 9월

GDP성장률¹⁾ 민간소비 설비투자

4.7 -0.3 3.8

4.0 3.2 5.1

5.3 4.4 7.4

..

..

..

..

..

..

4.6 3.9 9.6

..

..

..

산업생산 증가율 평균가동률

10.2 80.4

6.3 79.8

12.1 80.6

10.9 82.0

4.5 76.8

10.9 80.7

16.3 84.1 실업률

실업자(만명) 전국 어음부도율

3.7 86.0 0.06

3.7 88.7 0.04

3.2 78.3 0.02

3.4 81.9 0.02

3.4 82.3 0.02

3.4 80.7 0.03

3.2 76.6 0.03

소비자물가 상승률 3.6 2.7 2.4 2.6 2.3 2.9 2.4

수출(억달러, FOB)²⁾ (증감률) 수입(억달러, CIF)

(증감률)

2,538.5 (31.0) 2,244.6 (25.5)

2,844.2 (12.0) 2,612.4 (16.4)

279.2 (20.7) 260.8 (23.3)

279.5 (17.9) 259.8 (22.0)

258.2 (11.1) 255.1 (18.6)

273.1 (17.0) 270.4 (22.9)

297.5 (21.3) 278.5 (22.6)

경상수지(억달러) 281.7 165.6 13.6 9.4 -3.9 -6.4 13.7

외환보유액(억달러) 1,990.7 2,103.9 2,246.9 2,243.6 2,257.2 2,270.2 2,282.2 총대외지불부담³⁾

(억달러) 1,722 1,900 2,293 .. .. .. ..

1) 한국은행 2006년 10월 25일자 ‘2006년 3/4분기 실질 국내총생산(속보)’ 자료에 의거하여 작성.

2) 산업자원부 수출입 동향자료에 의거하여 작성.

3) IMF, World Bank 등 9개 국제기구가 마련한 새로운 편제기준, 분기별 발표.