통합물관리 이행에 따른 상수원 관리지역 지원제도의 정비 방안 연구

통합물관리 이행에 따른 상수원 관리지역 지원제도의 정비 방안 연구

Improving the Support System for Water Management Areas in Accordance with the Implementation of Integrated Water Management

전동진 외

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연구책임자 전동진 (한국환경연구원 부연구위원) 참여연구원 정아영 (한국환경연구원 전문연구원) 김철회 (한남대학교 행정학과 교수) 김창수 (부경대학교 행정복지학부 교수) 조을생 (한국환경연구원 선임연구위원) 이정호 (한국환경연구원 선임연구위원) 한대호 (한국환경연구원 책임연구원)

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김금임 (환경부 물정책총괄과 사무관) 김동현 (부산대학교 도시공학과 교수) 김호정 (한국환경연구원 선임연구위원) 류문현 (K-water연구원 물정책연구소 팀장) 이병국 (한국환경연구원 선임연구위원) 이정석 (한국환경연구원 연구위원)

최지용 (서울대학교 그린에코공학연구소 교수)

ⓒ 2022 한국환경연구원 발행인 이 창 훈

발행처 한국환경연구원

(30147) 세종특별자치시 시청대로 370 세종국책연구단지 과학·인프라동

전화 044-415-7777 팩스 044-415-7799 http://www.kei.re.kr

인 쇄 2022년 10월 26일 발 행 2022년 10월 31일

등 록 제 2015-000009호 (1998년 1월 30일) ISBN 979-11-5980-618-6 93530 인쇄처 에코디자인 044-868-0054

이 보고서를 인용 및 활용 시 아래와 같이 출처를 표시해 주십시오.

전동진 외(2022), ｢통합물관리 이행에 따른 상수원 관리지역 지원제도의 정비 방안 연구｣, 한국환경연구원.

값 9,000원

‘상수원’은 생명의 근원인 물을 담은 그릇으로서, 수돗물의 원료인 원수를 품고 있습니다.

상수원을 둘러싸고 있는 상수원보호구역을 포함한 상수원 관리지역 등에 거주하는 주민은 1990년대 후반부터 ｢수도법｣, ｢4대강 수계법｣, ｢댐건설관리법｣에 따른 각종 행위규제 및 시설설치 제한에 대한 보상 차원의 주민지원을 받고 있습니다.

사업 시행 이후 약 20여 년이 지난 현재, 제정된 법령 내용과 운영 행태상의 불일치에 따른 주민 불만 및 민원이 증가하고 있고, 사업 대상지역 간, 수혜자 및 피해자 간의 갈등 등 다양한 측면에서 갈등이 양산되고 있습니다. 특히 3개 (주민)지원사업은 대상지역, 대상 범위, 지원사업의 중복과 사업계획의 수립, 집행, 시행 등의 혼재로 사업의 효율성 제고가 필요한 시점입니다. 지원사업의 투명성, 효과성, 형평성 문제의 개선이 지속적으로 요구되는 상황에서, 이를 되짚어 상수원 수질보호 및 안정적인 용수 공급 등으로 인한 각종 행위규제 에 따른 불이익을 해소하기 위해 시행 중인 (주민)지원사업의 정비방안, 나아가 운영의 통합 방안을 제시한 본 연구는 시의적절하다고 볼 수 있습니다.

본 연구를 수행한 한국환경연구원 물국토연구본부 통합물관리연구실의 전동진 박사, 조 을생 박사, 이정호 박사, 한대호 박사, 정아영 연구원, 그리고 외부전문가로 참여해 주신 한남대 김철회 교수, 부경대 김창수 교수께 깊은 감사를 표합니다. 바쁘신 와중에도 자문을 통해 연구에 도움을 주신 환경부 김금임 사무관, 부산대 김동현 교수, K-water연구원 류문현 팀장, 서울대 최지용 교수께 깊은 감사를 드립니다. 또한 우리 원의 김호정 박사, 이병국 박사, 이정석 박사의 훌륭하고 풍부한 자문에도 감사를 표합니다. 아울러 인터뷰에 호응해 주신 주민지원사업 수행 지자체 담당자, 유역환경청 담당자, K-water 담당자, 읍·면 단위 담당자, 주민대표분들의 예리하고 구체적인 의견은 본 연구의 완성도를 높이는 데 큰 도움이 되었습니다.

본 연구를 통해 소중한 물그릇을 지키고 이를 함께 가꾸어 나가는 성숙한 사회를 이끌어 나갈 수 있는 기반이 될 것으로 기대합니다.

2022년 10월 한국환경연구원 원 장

이 창 훈

요 약

Ⅰ. 서 론

1. 연구의 필요성 및 목적

❏ 연구의 필요성

ㅇ 상수원보호구역을 포함한 상수원 관리지역 등에 거주하는 주민은 각종 행위규제 및 시설설치 제한으로 인한 불이익을 받고 있으며, 이에 따른 보상 차원의 주민지원사업이

｢수도법｣, ｢4대강 수계법｣, ｢댐건설관리법｣에 명시되어 있음

ㅇ 법령 및 운영형태상 입법의 불일치와 정합성 결여로 주민 불만 및 민원이 증가하고 있고, 사업대상 지역 간의 갈등 및 수혜자 및 피해자 간의 갈등이 발생하고 있음 ㅇ 주민지원사업의 대상지역, 대상범위, 지원사업의 중복과 사업계획의 수립, 집행, 시행

등의 혼재로 사업의 효율성 제고가 필요한 시점임

ㅇ 일회성, 낭비성 소규모 위주의 지원사업 지양 및 상수원 수질보호 또는 안정적인 용수 확보에 따른 피해지역의 불공평 문제 해소를 위한 지원사업의 투명성, 효과성, 형평성 문제의 개선이 요구됨

❏ 연구의 목적

ㅇ 상수원 수질보호 및 안정적인 용수 공급 등을 위한 각종 행위규제에 따른 불이익을 해소하기 위해 시행 중인 주민지원사업의 시행·운영의 통합 및 정비 방안을 도출하고 자 함

2. 연구의 내용 및 수행체계

❏ 연구의 내용

ㅇ 법령 등에 따른 주민지원사업의 대상, 수립절차, 재원, 계획 집행 및 관리와 관련된 현황과 이슈를 검토하고, 국내 타 부처의 주변지역 지원 및 주민지원사업의 사례와 국외 수질보전을 위한 규제기준과 재원, 주민지원사업 추진체계, 사업내용 등의 현황을 검토함

ㅇ 상수원 관리지역 지원제도의 통합 및 개선 방안을 규제 및 지원 기준, 효율성 및 투명성, 통합물관리 관점의 개선방안으로 제안함

❏ 수행체계

ㅇ 연구의 내용을 담아 <그림 1>과 같은 추진구조를 토대로 연구를 수행함

자료: 저자 작성.

<그림 1> 연구의 추진구조

Ⅱ. 물 관련 주민지원사업 현황 분석

1. 주민지원사업의 변천

❏ ｢수도법｣에 의한 상수원보호구역 주민지원사업

ㅇ 1999년 4월 상수원보호구역 주민지원사업은 보호구역 내 주민에 대한 재정지원제도 가 도입되었으며, 상수원보호구역 행위규제에 대한 지원, 상수원 수질개선, 생활환경 개선 및 소득 수준 향상으로 정책 동참을 유도함

❏ ｢수계법｣에 의한 수계관리기금 주민지원사업

ㅇ 1990년대 후반 수돗물의 수질오염에 대한 사회적 문제가 대두하며, 1998년부터 2002년의 기간 동안 4대강 물관리종합대책을 만들게 되었고, 이를 법적으로 뒷받침 하고자 ｢4대강 수계법｣이 제정·시행되었음

ㅇ 1999년 ｢한강수계법｣ 그리고 2002년 ｢낙동강수계법｣, ｢금강수계법｣, ｢영산강섬진 강수계법｣이 제정됨에 따라 ｢수도법｣에 근거한 상수원보호구역 주민지원사업의 대상 지역 중 일부는 ｢4대강 수계법｣에 의한 주민지원사업 대상으로 분리되었음

❏ ｢댐건설관리법｣에 의한 댐주변지역 지원사업

ㅇ 1999년 댐의 신규 건설을 순조롭게 추진하고자 ｢댐건설관리법｣을 제정하여 2001년 부터 동법에 따른 댐주변지역 지원사업이 현재까지 시행되고 있으며, 대상지원 댐이 댐발전소, 다목적댐, 용수전용댐, 홍수조절용댐 등으로 확대·포함되고, 출연금의 출 연율이 증가하고 있음

2. 제도적 특성 비교

❏ 3개 법에 따른 지원사업의 주요 특성

ㅇ 3개 법에 따른 지원사업의 시행절차, 시행기관, 내용은 유사한 형태를 보이나, 목적 및 기본방향, 재원, 주관부서, 대상지역과 대상자는 일부 차이를 나타냄

❏ 사업 종류

ㅇ 3개 법에 따른 지원사업은 소득 증대, 복지 증진, 육영사업을 공통적으로 시행하고 있지만, 세부적인 사업범위는 차이가 있음

❏ 시행체계

ㅇ 3개 법에 따른 지원사업은 근거 법령이 다르고 환경부 내 소관부서가 다른 점을 제외하고 전체적인 시행 흐름은 유사한 형태를 보임

❏ 주민 의견수렴체계

ㅇ 3개 법에 따른 지원사업은 마을주민의 의견을 이장이 수렴하고 있음

❏ 타 사업과 연계

ㅇ ｢수도법｣과 ｢수계법｣ 주민지원사업은 다른 재원으로 추진되는 사업과 중복지원을 가급적 지양하도록 하고 있으나, 댐주변지역 지원사업은 이에 관한 조항이 없음

❏ 사후관리 및 평가

ㅇ ｢수계법｣은 시설 및 물품에 대한 지도점검에 관한 사항을 지침에 명시하여 의무적으 로 수행하고, 부정행위가 발견되면 그에 상응하는 조치를 취할 수 있도록 하나 상대적 으로 ｢수도법｣, ｢댐건설관리법｣ 지원사업은 대응이 약함

ㅇ ｢수도법｣에 의한 상수원보호구역 주민지원사업은 사업평가를 하고 있지 않으며, 4대 강 수계기금 주민지원사업은 한강을 제외한 3대 강에서는 평가를 수행하지 않음

3. 관리 및 운영 현황 비교

❏ 관리청 관리 현황

ㅇ 3개 법에 따른 지원사업은 관리청 담당과에서 사업을 담당하고 있고, 지원사업별로 소관 부처와 근거 법령이 다름에도 불구하고 일부 지자체에는 한 과에서 담당하기도

하며, 한 과에서 지원사업을 담당할 경우 사업계획이 중복성을 배제하기 위해 노력하 는 것으로 나타남

❏ 사업 대상면적 및 대상자

ㅇ ｢수도법｣에 의한 상수원보호구역 주민지원사업은 ｢수계법｣ 주민지원사업과 달리 대상면적과 인구와 무관한 수도사업자의 출연금을 기반으로 조성되어 지자체 간 보 상의 형평성에 영향이 있음

ㅇ ｢수계법｣에 따른 면적당 사업비와 인구당 사업비는 4,300만 원과 120만 원으로

｢수도법｣에 비해 약 1.5배, 2.7배 높은 것으로 나타남

ㅇ 댐주변지역 지원사업 대상 댐은 총 27개로, 출연금을 위한 판매수입금의 비중이 높아지고 신규 댐이 추가되어 댐주변지역 지원사업 총사업비가 늘어났음

❏ 사업 현황

ㅇ ｢수도법｣의 경우 500만 원 이하 사업부터 1억 원에서 5억 원 이하의 사업이 골고루 분포하는 것으로 나타나며, ｢수계법｣ 주민지원사업과 댐주변지역 지원사업은 3천만 원 이하 지원사업의 비율이 87.6%, 79.1%로 사업의 대부분을 차지함

ㅇ 3개 법에 따른 지원사업 모두 복지증진사업의 비율이 가장 높았으며, 소득증대사업의 비율이 두 번째로 높았음

4. 상수원 관리지역 지원제도 관련 개선 논의 및 반영

❏ 고려 필요 개선방안

ㅇ ｢수계법｣ 주민지원사업은 지역주민, 마을 등 공동단위, 지자체 등 이해관계자별 선호 사업에 차이가 있으므로 사업 실효성을 위한 이해관계자별 제도 정립이 필요하며, 수계관리 여건의 변화를 고려한 정책방향 설정 조정, 효과적인 수단, 환류체계의 정립이 필요할 것임

ㅇ 댐주변지역 지원제도의 운영 지침·규정 구체화 및 의견수렴을 통한 실효성 제고가 필요하며, 운영 효율성 극대화를 위한 단계별 방안 수립이 고려되어야 할 것임

5. 사회경제적 환경 변화

❏ 지방인구 감소 문제

ㅇ 물 관련 주민지원사업이 이루어지고 있는 지역의 특성을 고려할 때 인구 감소, 고령화 등의 사회경제적 변화가 있으므로 이를 고려한 사업 추진이 필요함

❏ 농업환경의 변화와 디지털 농업화

ㅇ 농가인구의 감소, 국산 농산물 소비 감소, 농산물 수입 증가 등으로 인한 농업 부문 교역조건 악화 대응을 위한 디지털 기술 활용 혁신이 진행 중이며, 농업과 환경을 조화하여 농업 생산을 지속할 수 있는 농업 형태를 추구하고자 함

6. 이해당사자 의견수렴 및 만족도 조사 결과

❏ 이해당사자 의견수렴

ㅇ 3개 법에 따른 각 지원사업의 운영 현황과 애로사항 등을 파악하기 위하여 두 개 이상의 지원사업을 시행하고 있는 지자체의 각 담당자, 주민대표와 인터뷰를 수행함 ㅇ 사업 추진·운영·사후관리, 사업비 배분·통합에 관한 사항, 담당자의 개선의견, 주민 요구 사항 등을 중심으로 주요 의견을 수렴하여 이를 참고한 개선방안을 도출하고자 함

❏ 만족도 조사결과

ㅇ 2020년 기준 각 지원사업에서 주민을 대상으로 최근 시행한 자체 만족도조사의 방법 과 결과를 참고하여 정리한 결과, 지역주민은 법률에서 정한 주민지원사업의 목적과 관계없이 단기간에 현금으로 지원되는 사업을 선호하는 것으로 나타남

ㅇ 물 관련 주민지원사업의 궁극적인 목적은 지역발전을 통해 지역주민의 소득을 중장 기적으로 증진하는 것으로, 주민의 수요를 적극적으로 반영하여 주민만족도를 높이는 동시에, 재정이 중장기적 측면에서 지역발전을 선도할 수 있는 시설 또는 인프라를 구축하는 사업에 투자될 수 있도록 유도할 필요가 있음

ㅇ 매년 동 사업에 대한 성과평가를 시행하도록 의무화하고, 성과평가 결과에 따라 세부 사업 간 재원 배분의 우선순위를 조정하는 방안을 도입할 필요가 있음

7. 시사점

ㅇ 사업별 특성과 고령화에 따른 인구 감소, 원주민과 이주민 사이의 갈등, 농업환경의 변화 등을 종합하여 현실적으로 가능한 수준의 정비방안을 모색하고, 주민의 수용성 과 정비방안의 실현 가능성을 검토해 단계적인 정비 로드맵을 마련할 필요가 있음

Ⅲ. 국내 타 부문 및 국외 지원사업 현황 및 시사점

1. 국내 타 부문 주민지원사업

❏ 타 부문 (주민)지원사업제도의 시사점

ㅇ 특정 지역을 기반으로 한 행정작용, 행위제한에 대한 지원의 성격을 지닌 백두대간 주민지원사업, 개발제한구역 주민지원사업, 공원구역 주민지원사업, 발전소주변지역 지원사업 등을 대상으로 법적 근거 및 목적과 기본방향, 대상지역과 대상자, 행위 제한, 지원사업의 종류 및 사업 우선순위, 재원, 사업 시행 및 관리, 사후관리와 평가 및 환류 등의 특성을 검토함

ㅇ 행위 제한의 정도 또한 상이한 수준이나 지원사업의 종류는 유사하며, 한편 지원사업의 우선순위는 해당 지역 거주자를 우선적으로 하나, 토지를 소유하는 경우까지 포괄하 거나 별도 제시가 없는 등 다양한 형태로 나타남

ㅇ 재원의 규모 면에서도 지원사업마다 차이가 크며, 지원사업의 정도가 행위 제한의 정도, 행정작용의 수용성을 감안할 때 적정한 수준인지에 대한 전반적인 검토가 필요함 ㅇ 사후관리와 평가 및 환류는 전반적으로 주민지원사업의 부당사용, 미사용에 대한

사유를 검토하고 반환조치를 하는 등 미흡할 때에 대한 대응이 좀 더 있었으나 우수한 활용에 대해서는 장관 표창 이외에 실질적인 인센티브는 제한적임

2. 국외 지원사업

❏ 국외 지원사업제도의 시사점

ㅇ 독일은 상수원보호구역 내의 농업 및 임업 활동의 행위 제한 규제에 대한 경제적 피해보상의 개념으로 지원제도를 운영하고, 오염원과 관련된 토지의 이용을 규제하는 정도에 따라 주민지원사업비는 직접 차등 지원하여, 주민지원 보상사업이 수질보호와 직접 연계됨으로써 관련 주민이 제도상 수질보호에 협조하도록 유도함

ㅇ 일본은 상수원의 수질보전을 위해 수혜 지자체 및 민간 출연금을 토대로 기금, 수질보 전기구를 조성하여 수질정화사업에 대한 지원을 시행하고, 수원보호와 밀접한 연관이 있는 곳에 기금사업 지원이 이루어지고 있으며, 요도천수계의 수질보전에 기여하고 나아가 윤택한 지역사회의 형성과 관련 주민의 생활환경 향상에 이바지하고 있으나, 개별 보상이나 개별 지원은 없음

Ⅳ. 주민지원사업의 정비방안 검토

1. 물 관련 주민지원사업의 정비방향

❏ 물 관련 주민지원사업 정비방향성 정립

ㅇ 통합물관리 관점에서 강조되고 있는 효율성, 형평성, 지속가능성의 개념에 착안하여, 물과 관련된 재정지원제도로서 주민지원사업 관련 재정제도의 소망성(desirability)을 효율성, 형평성, 지속가능성의 관점에서 평가하고자 함

ㅇ 효율성은 제도의 목적을 달성하기 위한 수단으로서 제도의 적정성을 의미하고, 형평성 (equity)은 재정제도를 통해 이익을 받는 대상자 사이에 공평성이 확보된 정도를 말하며, 지속가능성(sustainability)은 목적을 달성하기 위한 수단으로서 재정제도가 중장기적으로 존속 가능한가를 의미함

2. 규제 및 지원 기준 중심의 개선방안 검토

❏ 문제점

ㅇ 3개 주민지원사업의 형평성이 유사한 특성을 지닌 지역, 대상자에게는 달성되나, 상이한 근거 법령 적용 시 큰 차이가 있으며, 개별 사업·지역 간 형평성의 문제점에 대한 개선이 필요함

❏ 정비방향

ㅇ ｢수도법｣ 주민지원사업은 보상을 위한 재원을 확보하고 동일한 행위규제에 따른 동일 한 보상을 지원하며, 규제피해 수준을 고려하여 형평적인 지원 제공을 고려할 수 있음 ㅇ ｢수계법｣ 주민지원사업은 행위규제 수준을 고려하여 지원 형평성을 제고하고, 직접

및 간접 지원사업을 분리하여 시행하며, 사업 대상지역의 정의를 명확하게 설정할 필요가 있음

ㅇ ｢댐건설관리법｣ 주민지원사업은 소규모 댐의 지원방안을 고려하고, 댐주변지역 설정 방법을 정비해야 할 것임

자료: 저자 작성.

<그림 2> 규제 및 지원 기준 중심의 문제점과 정비방향

3. 효율성 및 투명성 중심의 개선사업 검토

❏ 문제점

ㅇ 3개 주민지원사업의 목표달성도 측정을 위한 성과평가가 부재하며, 사업의 중복성 측면에서 보면 일부 사업의 중복성 문제에 대한 개선이 필요함

❏ 정비방향

ㅇ ｢수도법｣ 주민지원사업은 사업 추진주체의 다양화를 통한 주민공동체의 사업주체 참여방안 마련이 필요함

ㅇ ｢수계법｣ 주민지원사업은 지속가능한 사업 운영체계를 마련하고, 주민만족 중심의 사업관리, 사업 인지도 및 호응도 향상을 위한 교육 활성화 및 지도자 양성, 조직 구성이 고려되어야 할 것임

ㅇ ｢댐건설관리법｣ 주민지원사업은 사업 평가 및 환류체계를 마련하고, 특별회계 설치 를 의무화하는 등 사업시행자에 대한 관리를 강화할 필요가 있음

자료: 저자 작성.

<그림 3> 효율성 및 투명성 중심의 문제점과 정비방향

4. 통합물관리 관점의 개선방안 검토

❏ 문제점

ㅇ 3개 물 관련 주민지원사업의 근거가 되는 ｢수도법｣, ｢4대강 수계법｣, ｢댐건설관리법｣의 대상지역 유사성, 사업 중첩 지점, 근거 법령 차이로 인한 지원금액 차이, 사업 세분화 추진에 따른 효율성 저하 등에 대한 개선 필요성이 있음

❏ 정비방안

ㅇ ｢수도법｣-｢수계법｣ 주민지원사업은 동일한 규제에 대한 동일한 지원을 시행하는 방안을 고려할 수 있음

ㅇ ｢댐건설관리법｣-｢수계법｣ 주민지원사업은 지역별 사업비 통합 활용방안을 마련하여 활용할 필요가 있음

자료: 저자 작성.

<그림 4> 통합물관리 관점의 문제점과 정비방향

Ⅴ. 중장기적 지원사업 정비방향

1. 미래지향적 중장기 지원사업 방향

❏ 부담원칙에 충실한 재원 확보 및 지원조직 구성

ㅇ 원인자부담원칙과 사용자부담원칙에 충실한 재원의 확보와 친환경농업 및 중장기 소득증대사업에 재원을 통합 지원할 필요가 있으며, 지속적인 소통을 위한 제도적 장치가 필요할 것임

❏ 통합유역위원회의 구성

ㅇ 민주적 대표성 관점(선출되지 않은 권력에 의한 공권력 행사)에서 일정비율 주민대표를 선출하는 통합유역위원회를 구성하고, ｢수도법｣, ｢수계법｣, ｢댐건설관리법｣상 주민 지원사업 운영의 투명성을 전제로 계획 수립과 운영 그리고 사후관리와 평가를 연계 하는 관리체계를 확립해야 할 것임

ㅇ 계획 수립부터 운영과 사후관리 그리고 평가결과의 공개까지 전 주기적 관점의 관리 시스템을 구축하고, 투명성을 확보하며, 실질적인 주민 참여를 확보할 수 있는 기반을 마련해야 할 것임

❏ 지원사업 통합관리 및 교류

ㅇ 지원사업 담당자들의 주기적인 연찬회가 특정 공간(liaison)에서 이루어지면서 유사 사업의 발굴과 결합(coupling)과 규모의 경제 확보를 논의하고 운영에 반영할 수 있도록 장려함

ㅇ 통합입법의 형성과 통합 사무국의 신설을 통해 지역주민에게 낭비와 중복을 최소화 하면서 효율적으로 서비스하는 방안을 장기적으로 고려할 수 있음

2. 중장기적 지원사업의 정비체계

❏ 정책 실행력 및 주민 수용성 중심의 정비체계

ㅇ 규제 및 지원 기준 합리화, 효율성 및 투명성 증대, 통합물관리 관점에서 제안한 내용 등을 고려하여 상수원 관리지역 지원사업에 대해 정책 실행력과 수용성을 고려 한 수립, 운영, 관리 및 평가 대안을 정리하였음

❏ 단계적 정비방안 마련

ㅇ ｢수도법｣에 따른 상수원보호구역 주민지원사업, ｢4대강 수계법｣에 따른 상수원 관리 지역 주민지원사업, ｢댐건설관리법｣에 따른 댐주변지역 지원사업 등 3개 사업의 목 적에 맞게 추진하도록 개별적으로 개선하여 형평성, 효율성, 지속가능성을 확보하기 위한 단계적 정비방안을 마련하였음

ㅇ 중기적 관점에서 ｢수도법｣과 ｢수계법｣ 간의 지원사업 형평성 제고와 유역 차원의 수질관리를 위해 공공수역의 범위를 확대할 것을 제안함

ㅇ 장기적 관점으로 3개 물 관련 주민지원사업의 지출을 통합하는 방안, 일차적으로 지출 부문만 통합하는 것을 넘어 수입 부문까지 통합하는 방안, 중장기적 측면에서 3개의 주민지원사업은 ‘(가칭)물주변지역 주민지원사업’으로 통합하되, 시군구 차원 에서 5년 단위의 중장기계획에 기초한 지역발전정책으로 추진하는 방안 등을 고려함

자료: 저자 작성.

<그림 5> 단계적 정비방안

주제어: 상수원 관리지역, 수도법, 수계법, 댐건설관리법, 통합물관리

요 약 ···ⅰ

제1장 서 론 ···1

1. 연구의 필요성 및 목적 ···1

2. 연구의 내용 및 수행체계 ···2

제2장 물 관련 주민지원사업 현황 분석 ···4

1. 주민지원사업의 변천 ···4

2. 제도적 특성 비교 ···11

3. 관리 및 운영 현황 비교 ···23

4. 상수원 관리지역 지원제도 관련 개선 논의 및 반영 ···31

5. 사회경제적인 변화 ···35

6. 이해당사자 의견수렴 및 만족도 조사결과 ···39

7. 시사점 ···47

제3장 국내 타 부문 및 국외 지원사업 현황 및 시사점 ···48

1. 국내 타 부문 (주민)지원사업 ···48

2. 국외 지원사업 ···57

제4장 주민지원사업의 정비방안 검토 ···68

1. 물 관련 주민지원사업의 정비방향 ···68

2. 규제 및 지원 기준 중심의 개선방안 검토 ···70

3. 효율성 및 투명성 중심의 개선방안 검토 ···94

4. 통합물관리 관점의 개선방안 검토 ···111

2. 중장기적 지원사업의 정비체계 ···125

참고문헌 ···131

부 록 ···143

Ⅰ. 타 부문 지원사업 현황 및 내용 ···145

Executive Summary ···171

<표 2-1> 상수원보호구역 내 행위규제 ···5

<표 2-2> ｢한강수계법｣ 제정 추진과정 ···7

<표 2-3> ｢한강수계법｣에 따른 주민지원사업 대상의 변화 ···8

<표 2-4> 댐주변지역 지원제도의 발전과정 ···10

<표 2-5> 지원사업 주요 내용 ···11

<표 2-6> ｢4대강 수계법｣의 주민지원사업 대상 상수원보호구역 구분 ···14

<표 2-7> ｢낙동강수계법｣과 ｢댐건설관리법｣의 댐주변지역 정의 ···15

<표 2-8> 지원사업의 세부내용 ···18

<표 2-9> 주민 의견수렴 및 사업계획 수립 방법 ···20

<표 2-10> 타 사업과 연계 관련 사항 ···21

<표 2-11> 사후관리에 관한 사항 ···22

<표 2-12> 사업평가에 관한 사항 ···23

<표 2-13> ｢수계법｣과 ｢수도법｣의 상수원보호구역 지원 현황 ···28

<표 2-14> 댐주변지역 지원사업 대상 댐 ···29

<표 2-15> 댐주변지역 지원사업 출연금 변화 ···29

<표 2-16> 상수원 관리지역 지원제도 관련 개선 논의 및 정책 반영사항 ···32

<표 2-17> 이해당사자 인터뷰 대상 ···39

<표 2-18> 이해당사자 인터뷰 주요 의견 ···41

<표 2-19> 만족도 조사방법 ···42

<표 2-20> 수계기금 주민지원사업 만족도 조사 주요 건의사항 ···45

<표 3-1> 지원사업제도의 개념적 특징 ···48

<표 3-2> 타 부문 (주민)지원사업 법적 근거 및 목적과 기본방향 ···49

<표 3-3> 타 부문 (주민)지원사업 대상지역 및 대상자 ···50

<표 3-4> (주민)지원사업 관련 행위제한 ···51

<표 3-7> 타 부문 (주민)지원사업 사업 시행기관 ···53

<표 3-8> (주민)지원사업제도의 환류 ···54

<표 3-9> (주민)지원사업 문제점 관련 주요 내용 및 개선방안 ···56

<표 3-10> 독일 ｢수자원법｣ 제51조 제1항(상수원보호구역의 정의) ···58

<표 3-11> 독일 ｢수자원법｣ 제52조(상수원보호구역의 특별 요구사항) ···58

<표 3-12> 상수원보호구역 허용 및 제한 행위 ···60

<표 3-13> 상수원보호지역 구역별 및 지역별 피해보상 기준 ···62

<표 3-14> 비와호 호소수질보전대책 수질목표(2025년) ···64

<표 3-15> 비와호·요도천 수질보전기구 지원사업 ···65

<표 4-1> 지원 형평성 중심의 정비방안 ···73

<표 4-2> ｢수도법｣ 주민지원사업 수행 여부에 따른 지자체별 수도사업 현황 ···74

<표 4-3> 지방조례 제정을 통한 주민지원 ···75

<표 4-4> 타 지원사업의 행위규제, 재원, 사업비에 관한 사항 ···79

<표 4-5> 규제피해 수준을 고려한 형평적인 지원방안 ···80

<표 4-6> 직접지원사업 시행 검토 및 사업 종류 확대 ···81

<표 4-7> 규제피해 수준을 고려한 형평적인 지원방안 ···82

<표 4-8> 수계별 주민지원사업비 배분을 위한 면적과 인구 가중치 ···83

<표 4-9> 2020년 기준 수계별 주민지원사업 대상지역별 사업비 배분액 ···84

<표 4-10> 직접지원사업과 간접지원사업 분리 시행 ···85

<표 4-11> 사업비 배분 시 이주민 인구 고려를 위한 시나리오 ···87

<표 4-12> 사업 대상지역 정의 명확화 ···89

<표 4-13> ｢금강수계법｣ 주민지원사업 대상 상수원보호구역 정의 정비방안 ···89

<표 4-14> 소규모 댐의 지원방안 고려 ···91

<표 4-15> 댐주변지역 지원사업 대상 및 미대상 댐 현황 ···91

<표 4-16> 댐주변지역 지원사업 대상 댐 및 출연율의 변화 ···92

<표 4-17> 댐주변지역 설정방법 정비 ···93

<표 4-20> 지속가능한 사업운영체계 마련 ···99

<표 4-21> A시 2021년 광역사업과 간접사업 비교 ···100

<표 4-22> 광역사업 수립기준 개선방안 ···101

<표 4-23> 주민지원사업 대상 지자체의 인구감소 현황 ···103

<표 4-24> 특별지원사업 개선방안 ···103

<표 4-25> 시행주체 확대방안 ···104

<표 4-26> 주민만족 중심의 사업관리 ···105

<표 4-27> 주민의 주민지원사업 인지도 및 호응도 향상 ···107

<표 4-28> 사업 시행자에 대한 관리 강화 ···109

<표 4-29> (주민)지원사업제도의 환류 ···110

<표 4-30> 발전소주변지역과 댐주변지역 지원사업의 지원금 관리에 관한 사항 ···110

<표 4-31> 동일한 규제에 대한 동일한 지원 ···112

<표 4-32> 공공수역 범위 조정방안 ···113

<표 4-33> 범위 조정에 따른 부과 및 사업범위 변화 ···113

<표 4-34> 지역별 사업비 통합 활용방안 마련 ···114

<표 4-35> 승주 에코마켓 특별지원사업비 산출근거 ···116

<표 4-36> 수계별 상수원 관리지역 주민지원사업 사업계획 수립기준 ···118

<표 4-37> 특별지원사업 우선고려 대상사업 및 지원 제외 대상사업 ···119

<표 4-38> 상수원 관리지역 주민지원사업 사업계획 수립기준 개정(안) ···120

<표 5-1> Arnstein(1969)의 주민참여 유형 및 단계 ···124

<그림 1-1> 연구의 추진구조 ···3

<그림 2-1> 4대강 수계의 직접지원사업과 특별지원사업 사업비 비율 변화 ···9

<그림 2-2> 지원사업의 추진체계 ···19

<그림 2-3> 관리청별 담당과 및 특성 ···24

<그림 2-4> 2020년 기준 상수원보호구역 주민지원사업 대상 면적, 인구, 사업비 ···25

<그림 2-5> 2020년 기준 상수원보호구역 내 토지이용 현황 ···26

<그림 2-6> 2016~2020년 4대강 수계기금 주민지원사업 전체 면적, 인구, 사업비 ···27

<그림 2-7> 2016~2020년 수계기금 주민지원사업의 상수원보호구역 대상 면적, 인구, 사업비 ·· 27

<그림 2-8> 2020년 ｢수도법｣, ｢수계법｣, ｢댐건설관리법｣에 따른 지원사업의 사업비 분포 ··30

<그림 2-9> 2020년 기준 3개 지원사업의 사업 종류 특성 ···31

<그림 2-10> 2000년 대비 2019년 인구 비교 ···36

<그림 2-11> 2000년 대비 2019년 농가인구 비교 및 전망 ···37

<그림 2-12> 디지털 농업을 위한 10대 추진과제 ···38

<그림 2-13> ｢수도법｣ 주민지원사업 담당자 협조 및 선호사업 조사결과 ···43

<그림 2-14> 4대강 수계별 주민지원사업 만족도 조사결과 ···44

<그림 2-15> 댐주변지역 지원사업에 대한 주민만족도 조사결과 ···46

<그림 3-1> 질산염 정도에 따른 상수원보호지역 분류 ···61

<그림 4-1> 물 관련 주민지원사업 정비방향성 정립 ···70

<그림 4-2> 규제 및 지원 기준 중심의 문제점과 정비방향 ···72

<그림 4-3> ｢수도법｣ 주민지원사업 시행 지자체의 예상 물이용부담금 ···75

<그림 4-4> 한강수계 수계관리기금 사업의 공간적 범위 ···77

<그림 4-5> 한강수계 상수원보호구역 현황 및 물이용 모식도 ···78

<그림 4-6> 직접지원과 간접지원을 분리한 주민지원사업비 배분 개선안 ···86

<그림 4-7> 이주민 인구를 고려한 사업비 배분결과 ···88

<그림 4-10> 효율성 및 투명성 중심의 문제점과 정비방향 ···96

<그림 4-11> 한강수계 광역사업 특성 ···100

<그림 4-12> 2018~2021년 4대강 수계 특별지원사업 추진 현황 ···102

<그림 4-13> 한강수계 주민지원사업 성과 평가 개선방향 ···106

<그림 4-14> 주민지원사업 성과평가에 따른 환류체계 ···106

<그림 4-15> 주민지원사업 전담조직 마련 및 마을전문가 양성과정 운영 ···108

<그림 4-16> 통합물관리 관점의 정비방안 ···111

<그림 4-17> 수계관리기금 주민지원사업과 댐주변지역 지원사업 정비방안 검토 ···115

<그림 4-18> 주암댐 주변지역 지원사업 시행절차 등에 관한 조례 주요 내용 ···116

<그림 5-1> 정책 실행력 및 주민 수용성 정도를 고려한 대안 ···126

<그림 5-2> 단계적 정비방안 ···129

제1장

서 론

1. 연구의 필요성 및 목적

상수원보호구역을 포함한 상수원 관리지역 등에 거주하는 주민들은 각종 행위규제 및 시설설치 제한으로 불이익을 받고 있으며, 이에 따른 보상 차원으로 주민지원사업 등이 이 루어지고 있다. 상수원 보호를 목적으로 이루어지는 규제 및 제한에 대해 공공부문에서 정책 적으로 보전해주기 위한 제도는 ｢수도법｣, ｢4대강 수계법｣, ｢댐검설·관리 및 주변지역지원 등에 관한 법률｣(이하, 댐건설관리법)에서 명시하고 있다.

그러나 이와 관련한 법령과 운영 형태를 검토해보면 입법의 불일치와 정합성의 결여로 주민의 불만과 민원 발생이 증가하고 있고, 현지조사 등에서 사업 대상지역 간의 갈등과 수혜자와 피해자 간의 갈등이 지속해서 발생하고 있다. 또한 지원사업의 법적 근거와 주관 기관이 다르더라도 사업의 목적 및 기본방향 그리고 대상지역과 사업 종류는 유사한 점이 있고, 계획수립 및 시행기관은 대상지를 관리하는 관리청(시군구)으로 같아 각기 다른 계획 수립체계를 기반으로 업무를 수행하고 있는 점에 대해서는 행정상 업무효율의 제고가 필요 한 상황이다. 즉, 행정상 손실보상제도에 따른 주민지원사업 대상의 지역 및 범위, 지원사업 등의 중복과 사업계획의 수립, 집행, 시행 등의 혼재로 사업의 효율성 제고가 필요가 필요하다.

지난 1994년도부터 상수원보호구역을 대상으로 주민지원제도(｢수도법｣), 1999년도부터 상수원 관리지역을 대상으로 주민지원제도(｢4대강 수계법｣)와 댐주변지역 지원제도가 도입 되었으나, 친환경 비료 구입, 농로 포장, 개수로 보수 등의 마을 단위의 소규모 일회성 사업이 지속되고 있으며, 동일한 대상지역에 약 20년 이상 동안 제한된 범위에서 사업이 수행됨에 따라 신규 사업을 수립하는 데 한계가 있는 상황이므로 각 지원사업의 우수사례를 검토하여

지속적이고 사업수혜 범위를 넓힐 수 있는 사업 수립 및 운영체계 마련이 필요하다. 현재 일회성 또는 낭비성 소규모 위주의 지원사업이 반복됨에 따라 상수원 수질보호 또는 안정적인 용수 확보에 따른 피해지역의 불공평 문제 해소를 위한 지원사업의 투명성, 효과성, 형평성 등의 문제가 제기되고 있고, 개선이 요구되는 시점이다.

본 연구는 상수원 수질보호 및 안정적인 용수 공급 등으로 인한 각종 행위규제에 따른 불이익 해소를 위해 시행 중인 주민지원사업의 시행·운영의 통합 및 정비 방안을 도출하고자 한다. 세부적으로는 지원사업 시행, 운영의 통합 및 정비를 위한 재정, 주관, 계획 수립, 시행관리 정비방안을 도출하고, 지속가능한 상수원 관리지역 소득 및 복지 증진 사업관리 방안을 마련한다.

2. 연구의 내용 및 수행체계

연구의 수행을 위해 먼저 법령 등에 따른 주민지원사업의 대상, 수립절차, 재원, 계획 집행 및 관리와 관련된 현황과 이슈를 검토한다. 세부적으로 ｢4대강 수계법｣ 주민지원사업,

｢수도법｣ 주민지원사업, ｢댐건설관리법｣ 댐주변지역 지원사업의 대상과 세부사업의 중복성을 검토하고, 주민지원사업별 계획의 수립절차 및 담당부서 등의 현황을 분석하여 행정업무상 문제점과 주민지원사업의 재원과 사업비 배분방식의 차이점 및 문제점을 분석한다.

다음으로는 국내 타 부처의 주변지역 지원 및 주민지원사업 현황과 수질보전을 위한 주민 지원사업의 국외 사례를 검토하고, 국내 주변지역 지원 및 주민지원사업의 우수사례와 국외 수질보전을 위한 규제기준과 재원, 주민지원사업 추진체계, 사업내용 등의 현황을 검토한다.

이를 토대로 상수원 관리지역 지원제도의 통합 및 개선 방안을 규제 및 지원 기준, 효율성 및 투명성, 통합물관리 관점에서 제안하고자 한다. 규제 및 지원 기준 중심의 개선방안으로는 규제 수준에 따른 제도별 지원 정도의 형평성 및 정비, 지원대상 기준의 적절성, 지원사업비 재원 확보방안을 다루고자 한다. 효율성 및 투명성 중심의 개선방안으로는 계획 수립 및 운영 체계 정비, 지원사업의 사후관리와 평가체계 정비 및 마련, 미래 지향적 제도 운영 및 지원 등을 제시한다. 통합물관리 관점의 개선방안으로는 수계 특별법의 의의를 고려한 유역별 정비 방안을 제시하고 유역 차원의 지원제도 통합 가능성을 검토하여 방안을 도출한다.

자료: 저자 작성.

<그림 1-1> 연구의 추진구조

제2장

물 관련 주민지원사업 현황 분석

1. 주민지원사업의 변천

가. 수도법에 의한 상수원보호구역 주민지원사업

｢수도법｣은 1961년 제정되었으며, 상수보호구역의 지정 근거와 수질의 오염을 초래할 우려가 있는 행위 금지 및 제한을 규정한다.¹⁾ 또한 1980년대 말 수돗물 파동과 1991년 낙동강페놀오염사고 등으로 물관리 행정에 대한 국민의 불신이 팽배해지자 1990년 국무총리 는 수질관리기능을 환경부(당시 환경처)로 일원화하도록 지시하였고, 1991년 ｢수도법｣ 개정 을 통해 상수원보호구역 지정·관리에 관한 사무를 환경부 소관으로 지정하였다.²⁾

상수원보호구역 주민지원사업은 보호구역 내 주민에 대한 재정지원제도가 필요해짐에 따라 1994년 4월 ｢수도법｣ 개정으로 도입되었다.³⁾ 상수원보호구역이란 동법 제7조에 규정 한 상수원의 확보와 수질보전을 위하여 필요하다고 인정되는 지역을 말하며, 상수원보호구 역에서는 동법 제7조 제3항과 제4항에 따라 수질오염을 유발하는 행위를 엄격히 제한하고 있다(표 2-1 참조).⁴⁾ 주민지원사업의 기본방향은 “상수원보호구역 지정으로 인한 행위규제를 받는 주민들에게 상수원보호구역 안의 행위허가 기준에 합당한 범위 안에서 주민지원사업을 지원하여 상수원의 수질개선은 물론, 생활환경 개선 및 소득 수준을 향상함으로써 상수원 수질보전 정책에 동참을 유도하기 위함”이다.⁵⁾ 주민지원사업의 대상자는 동법 제9조 제1항에

1) 김수원(1998), p.25.

2) 김수원(1998), p.25.

3) 김홍균(2007), p.18.

4) 국가법령정보센터, “수도법”.

따라 상수원보호구역에 거주하는 주민 또는 상수원보호구역에서 농림·수산업 등에 종사하는 자로 규정하였으며, 사업 종류는 동법 제9조 제2항에 따라 소득증대사업, 복지증진사업, 육영사업, 그 밖의 대통령령으로 정하는 사업으로 구분된다.⁶⁾

1999년 ｢한강수계법｣ 그리고 2002년 ｢낙동강수계법｣, ｢금강수계법｣, ｢영산강섬진강수 계법｣이 제정되면서 ｢수도법｣에 근거한 상수원보호구역 주민지원사업의 대상지역 중 일부는

｢4대강 수계법｣에 의한 주민지원사업 대상으로 분리되었다. 그리고 수계별 특성에 따른 차이가 있으나, 일반적으로 ｢수도법｣에 의한 주민지원사업 대상지역은 ｢4대강 수계법｣에 따른 물이용부담금 부과대상 공공수역에 지정되지 아니한 상수원보호구역이며, 현재까지 사업이 시행되고 있다.

<표 2-1> 상수원보호구역 내 행위규제

구분 세부 내용

｢수도법｣

제7조 제3항

- 수질오염물질 및 특정수질유해물질, 유해화학물질, 농약, 폐기물, 오수·분뇨 또는 가축분뇨를 사용하거나 버리는 행위

- 그 밖에 상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위(동법 시행령 제12조)

제7조 제4항

- 관할 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수, 구청장의 허가를 받아야 하는 행위

- 건축물, 그 밖의 공작물의 신축·증축·개축·재축·이전·용도변경 또는 제거 - 입목 및 대나무의 재배 또는 벌채

- 토지의 굴착·성토, 그 밖의 토지의 형질 변경

｢수도법

시행령｣ 제12조

- 가축을 놓아기르는 행위

- 수영, 목욕, 세탁, 선박운항 또는 수면을 이용한 레저행위 - 행락·야영 또는 야외 취사행위

- 어패류를 잡거나 양식하는 행위 - 자동차를 세차하는 행위

- ｢하천법｣ 제2조 제2항에 따른 하천구역에 해당하는 지역에서 농작물을 경작 하는 행위

자료: 국가법령정보센터, “수도법”, “수도법 시행령”을 참고하여 저자 작성.

5) 환경부(2020).

6) 국가법령정보센터, “수도법”.

나. 수계법에 의한 수계관리기금 주민지원사업

1990년대 후반 수돗물의 수질오염에 대한 사회적 문제가 대두했다. 또한 국민소득과 의식 수준의 증대와 식수원에 대한 국민적 관심이 커지면서 상수원관리에 대한 공익적 가치가 증대함과 동시에 낙후지역의 개발과 지역경제 부흥에 관한 관심도 높아짐에 따라 규제로 인한 상수원 관리지역 주민의 재산권 침해 문제가 제기되었다.⁷⁾ 이러한 문제를 해소하고자 1998년부터 2002년의 기간 동안 4대강 물관리종합대책을 완성하게 되었다.⁸⁾ 1998년 11월 한강수계 상수원 수질관리 종합대책을 시작으로 1999년 12월 낙동강수계 물관리종합대책, 2000년 10월에는 금강과 영산강 수계에 대한 대책이 수립되었으며, 이 대책을 법적으로 뒷받침하고자 1999년 8월 ｢한강수계법｣ 그리고 2002년 7월에는 ｢낙동강수계법｣, ｢금강수 계법｣, ｢영산강섬진강수계법｣이 제정되고 시행되었다.⁹⁾ ｢4대강 수계법｣ 중 가장 먼저 제정 된 ｢한강수계법｣의 법률 추진과정 중 주민지원사업에 관한 사항을 살펴보면, 수도사업자 출연금 확대(3% → 10%) 및 환경개선특별회계 지원(30% → 50%)을 통하여 특별대책지역이 포함된 상수원 관리지역 주민지원사업이 고려되었다.¹⁰⁾ 그리고 상수원 수질개선 특별법 제정 관련 실무협의를 통해 수도사업자의 출연금이 아닌 수계관리기금의 출연 및 전담 관리 기구 설치와 수질개선특별회계 관리에 관한 사항이 정립되었다. 이후 ｢수계법｣에 따라 하류 지역에서 징수되는 물이용부담금은 수계기금으로 조성되고, 기금 일부는 행위제한으로 인해 피해를 받는 상류지역에 대한 주민지원사업 시행에 이용하고 있다.

7) 김동현, 정주철(2011), p.385.

8) 환경부(2009), p.1.

9) 환경부(2009), p.1.

10) 경기도 팔당수질개선본부(2010), pp.81-497.

<표 2-2> ｢한강수계법｣ 제정 추진과정

일시 회의명 주요 사항 세부사항

’97.3.27.

상수원수질개선 특별법 제정 관련 환경부차관과의

간담회

주민지원사업의 추가 확대지원

- 현행 상수원보호구역에서 특별대책지역 등 모든 상수원보호지역으로 사업대상 확대 - 장학금 지원 등 직접혜택사업 전환 - 소요재원 중 수도사업자 출연금 확대

’97.4.14.

환경부수질개선특별 조치법 제정 관련 경기도 실무협의회

종합분석

(요구)주민지원사업 대상범위를 적정 수준으로 조정하여

시혜가 최대로

- 수질정화구역 지원 제외

’97.4.24.

상수원수질개선 특별조치법 제정 관련

환경부 실무협의 결과보고

(요구)경기도:

주민피해보상청구권 제도 신설

- 환경부: 유사규제에 대해서도 보상해야 하 므로 곤란

’97.7.19. 수도권 광역상수원 수질개선특별법(안)

시장, 군수는 당해지역 안의 주민에 대한 지원사업계획을 수립·시행하도록 함

- 상수원 직접영향구역까지 확대 실시 - ｢수도법｣에서 정한 사업범위를 확대

’98.9.1.

상수원수질개선 특별법 제정 관련

국민회의

(요구)규제지역 주민에 대한 보상,

지원 확대

- 상수원보호구역 → 특별대책지역까지 - 수도사업자의 출연금: 수도판매수입금의

3% →10% 이내

- 환경개선특별회계 지원: 30% → 50% 이내

’98.9.17.

상수원수질개선 특별법 제정 관련 실무협의 결과보고

정부제출(안), 3당합의초안에 대한

의견 제시

- 수도사업자의 출연금이 아닌 수계관리기금 출연(물이용부담금의 부과와 징수) - 수도권 상수원 수계법 제정 후 타 수계로 확산 - 전담관리기구 설치 및 수질개선특별회계

관리(지자체별 특별회계에서) 자료: 경기도 팔당수질개선본부(2010), pp.81-497의 내용을 요약.

｢4대강 수계법｣ 주민지원사업 시행 이후 나타난 큰 변화는 두 가지이다. 첫째로 사업대상의 변화이다. 당초에 주민지원사업 대상은 규제되는 지역 안의 주민만을 대상으로 하였으나, 2008년 지원 대상범위를 현실에 맞게 조정하고자 상수원 관리지역의 주민과 상수 원관리지 역에 토지·건축물 등을 소유하고 해당 상수원 관리지역을 관할하는 시군구에 거주하는 사람, 수질 기준을 일정 기간 이상 유지하고 있는 지역의 주민으로 개정되었다. 그리고 2014년 주민지원사업의 지원방식을 해당 지역의 주민 외에 지역 단위로도 실시할 수 있도록 주민에서 주민 및 그 주민이 거주하는 마을로 사업 대상의 개념이 확대되었다.

<표 2-3> ｢한강수계법｣에 따른 주민지원사업 대상의 변화

시행일 개정내용 개정사유

’99.8.9.

① 관리청은 상수원 관리지역 및 수질보전을 위 하여 새로이 규제되는 지역 안의 주민에 대한 지원사업에 관한 계획을 수립하고, 제24조의 규정에 의한 한강수계관리위원회의심의를 거쳐 시행하여야 한다.

’08.12.31.

1. 상수원 관리지역의 주민

1의2. 상수원 관리지역에 토지·건축물 등을 소 유하고 해당 상수원 관리지역을 관할하는 시·

군·자치구에 거주하는 사람

2. 한강수계 안에서 주민의 자율적인 노력에 의 하여 연평균 수질을 대통령령으로 정하는 기준 이내로 환경부령으로 정하는 일정 기간 이상 유 지하고 있는 지역의 주민

주민지원사업의 지원대상자에 상수원 관리지역에 토지·건축물 등을 소유한 사람으로서 해당 상수원 관리지역을 관할하는 시·군·자치구에 거주하는 사람 도 포함함으로써 주민지원사업의 지원 대상 범위를 현실에 맞게 조정하는 등 현행 제도의 운영상 나타난 일부 미비 점을 개선·보완하려는 것임.

’14.7.29.

1. 상수원 관리지역 또는 그 지역의 주민 1의2. 상수원 관리지역에 토지·건축물 등을 소유 하고 해당 상수원 관리지역을 관할하는 시·군·

자치구(이하 “시·군·구”라 한다)에 거주하는 주민 및 그 주민이 거주하는 마을

2. 한강수계 안에서 주민의 자율적인 노력에 의하여 연평균 수질을 대통령령으로 정하는 기준 이내로 환경부령으로 정하는 일정 기간 이상 유지하고 있는 지역으로서 환경부장관이 인정하는 지역 3. 상수원 관리지역을 관할하는 시·군·구지역 중 상수원 관리지역 면적, 거주인구 등을 고려하여 환경부령으로 정하는 기준에 적합한 지역

한강수계의수질 보전 등을 위하여 수변 구역에서 설치가 제한되는 시설의 범위 를 확대하고, 상수원 관리지역 주민지 원사업의 실효성을 높이기 위하여 주민 지원사업의 지원 방식을 해당 지역의 주민 외에 지역 단위로도 실시할 수 있 도록 하는 한편, 팔당댐 하류구간에 대한 관리주체를 명확히 하는 등 현행 제도의 운영상 나타난 일부 미비점을 개선·보 완하려는 것임.

자료: 국가법령정보센터, “한강수계법”을 참고하여 저자 작성.

두 번째로 지원사업의 비율 변화이다. 주민지원사업은 일반지원사업과 특별지원사업으로 구분되고, 일반지원사업은 직접지원사업과 간접지원사업으로 나뉜다. 주민지원사업 시행 당시 수계별 특별지원사업의 비율은 5~10%였으나, 2021년 모든 수계가 30%까지 지원비 율이 상승하였다. 직접지원비율의 변화는 수계마다 달랐다. 한강수계는 지속적으로 50%를 유지하고 영산강 수계는 60%에서 65%로 증가했지만, 금강과 낙동강수계의 경우 사업 시행 이후 지원비율이 감소하였다가 최근 낙동강수계는 60%, 금강수계는 50%로 지원비율이 상승 하였다.

직접지원비율 변화 특별지원비율 변화

자료: 한강수계관리위원회(1999, 2005, 2012, 2021a); 금강수계관리위원회(2002, 2006, 2007, 2009, 2010, 2018, 2021a); 낙동강수계관리위원회(2002, 2006, 2009, 2016, 2021a); 영산강·섬진강수계관리위원회 (2008, 2017, 2021a)를 참고하여 저자 정리.

<그림 2-1> 4대강 수계의 직접지원사업과 특별지원사업 사업비 비율 변화

다. 댐건설관리법에 의한 댐주변지역 지원사업

1980년대에 들어서 경제의 성장과 환경권에 대한 인식의 폭이 넓게 확산하면서 댐 건설에 대한 지역주민과 시민단체의 갈등이 제기되며 지원사업 도입이 검토되었다.¹¹⁾ 댐주변지역 지원사업의 시초는 1989년 6월에 제정된 ｢발전소주변지역법｣에 기반하여 1991년에 시행된 발전소주변지역 지원사업이며, 1993년에 ｢특정다목적댐법｣을 개정하여 발전소 지원사업으로 부터 탈피하고, 수자원 개발 및 다목적댐을 위한 독자적인 댐주변지역 지원사업을 처음 시행 하였다.¹²⁾ 또한 1999년 댐의 신규 건설을 순조롭게 추진하고자 ｢댐건설관리법｣을 제정하여 2001년부터 동법에 따른 댐주변지역 지원사업이 현재까지 시행되고 있다.

댐주변지역 지원제도의 지원대상은 1989년 ｢발전소주변지역법｣에 의해 댐발전소만 포 함되었고, 1993년 ｢특정다목적댐법｣ 개정으로 다목적댐 지원사업을 시행하였다. 1999년

｢댐건설관리법｣의 제정으로 용수전용댐이 대상 댐에 포함되었고 2004년에 들어서는 ｢댐건설 관리법｣의 개정으로 홍수조절용댐도 포함되었다. 또한 댐 건설에 따른 지원 확대 및 댐주변 지역의 경제 활성화, 지역주민과 지자체의 갈등 해결 등을 이유로 댐주변지역 지원사업의 재원인 출연금의 출연율이 점차 증가하였다(표 2-4 참조).

11) 문현주 외(2020), p.20.

12) 문현주 외(2020), p.20.

<표 2-4> 댐주변지역 지원제도의 발전과정

연도 법률 세부 내용 출연율(%)

발전 용수

1990년 ｢발전소주변지역법｣ - 발전소 주변에 지원사업 첫 시행 0.3 1995년 ｢특정다목적댐법｣ - 댐 건설사업을 원활히 추진하기 위한 소극적

지원을 전제로 법률 개정 1 5

1999년 ｢댐건설관리법｣

- 모든 댐을 대상으로 댐건설 장기계획을 수립하 도록 하고 댐주변지역 주민에 대한 지원을 확 대하여 댐건설을 촉진하고자 법률 제정

2 10

2002년

｢댐건설관리법｣

- 댐주변지역의 지원 확대와 발전을 도모하고 댐 의 효율적 건설과 댐주변지역의 경제 활성화를 위해 지원을 강화하도록 법률 개정

3 10

15

2004년 6 20

2012년

- 댐 건설에 따른 주변지역 피해보다 지원사업이 부족하여 지역주민 및 지자체가 반발함에 따라 사업 추진에 지장을 초래하여 법률 개정

댐주변지역 정비사업 기초금액을 총저수용량에 따라

차등지급 자료: 문현주 외(2020), p.24.

2. 제도적 특성 비교

가. 기본 개요

3개 법에 따른 지원사업의 사업 시행절차, 시행기관, 내용은 유사한 형태를 보이나, 목적 및 기본방향, 재원, 주관부서, 대상지역과 대상자는 일부 차이를 나타낸다.

<표 2-5> 지원사업 주요 내용

구분 상수원보호구역

주민지원사업

4대강 수계기금

주민지원사업 댐주변지역 지원사업

근거 ｢수도법｣

4대강(한강, 낙동강, 금강, 영산강) 수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률

｢댐건설·관리 및 주변지역지원 등에 관한

법률｣

목적 및 기본방향

행위규제를 받고 있는 주민에게 생활환경 개선 및 소득 수준을 향상시켜 상수원

수질보전정책에 동참 유도

환경규제기준 강화 및 각종 행위제한으로 불이익을 받고 있는 주민의 소득 증대, 복지 증진 등 생활환경 개선 유도

댐주변지역의 주민소득 증대와 복지 증진 등을 도모

재원

수도사업자 출연금과

‘환경개선특별회계’에서 사업비 총액의 100분의

30범위 보조

수계관리기금 출연

댐관리청, 댐사용권자나 생활용수댐·공업용수댐의

수도사업자 출연금

주관부서 유역(지방)환경청 물이용기획과

유역환경청, 물정책총괄과

K-water, 수자원정책과

시행기관

상수원보호구역을 관리하는 관리청

(시·도지사 또는 시·군·구청장)

지원 대상지역을 관리하는 관리청

(시·도지사 또는 시·군·구청장)

지역지원사업: 관할 시·군·구청장 주민지원사업과 그 밖의 지원사업: 댐관리청 또는

댐수탁관리자

대상지역 상수원보호구역

상수원보호구역 수변구역 특별대책지역 댐주변지역(낙동강수계)

자율개선지역

댐주변지역

대상자

상수원보호구역에 거주하거나 당해 농림·수산업

등에 종사하는 자

법 시행일 전 또는 구역 지정 전부터 거주하는 자, 토지 또는 건축물을 소유한 자,

생업에 종사하는 자

댐주변지역에 속하는 읍·면·동 거주자

자료: 환경부(2020); 한강수계관리위원회(2021a); U-LEX, “댐주변지역 지원사업 업무처리 규정”, 검색일: 2022.10.6.

등 수도법, 4대강 수계법, 댐건설관리법의 (주민)지원사업 지침의 내용을 참고로 저자 재정리.

1) 상수원보호구역 주민지원사업(수도법)

｢수도법｣은 환경부 장관이 상수원 확보와 수질보전을 위하여 상수원보호구역을 지정할 수 있도록 하고 있다. 일정한 지역이 상수원보호구역으로 지정되면, ｢수도법｣에서 정하는 일정한 행위를 할 수 없다. 이에 따라 상수원보호구역으로 지정된 지역에 토지나 건물을 소유하거나, 거주하고 있는 주민은 다른 지역에 비해 일정한 재산권의 제약을 받게 된다.

｢수도법｣은 상수원보호구역의 관리를 해당 구역을 관할하고 있는 특별자치시장·특별자치 도지사·시장·군수·구청장(이하, 관리청)이 관리하도록 한다. 또한 상수원보호구역의 관리청은 상수원보호구역에 거주하는 주민 또는 상수원보호구역에서 농림·수산업 등에 종사하는 자에 대한 주민지원사업을 수립·시행할 수 있도록 한다. 주민지원사업의 종류는 소득증대사업, 복지증진사업, 육영사업, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사업이 포함된다.

주민지원사업에 필요한 지원은 관리청이 상수원보호구역의 지정으로 이익을 받는 수도사 업자의 출연금,¹³⁾ 차입금, 상기 출연금 및 차입금의 운영으로 생기는 수익금, 지방자치단체의 일반회계 및 다른 특별회계로부터의 수입금으로 조성한다. 국가(환경부)는 관리청이 조성한 재원의 규모와 소요재원 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 환경개선특별회계 에서 필요한 비용의 일부를 보조¹⁴⁾할 수 있도록 한다. 관리청은 주민지원사업을 위한 재원을 별도의 회계로 구분·관리하여 회계의 투명성을 확보하여야 한다.

｢수도법｣에 따른 상수원보호구역 주민지원사업은 국가(환경부)가 공익을 실현하기 위하여 주민이 소유한 재산권에 대하여 일정한 규제권을 행사하는 데 따른 경제적 손실을 보상하는 제도이다. 따라서 궁극적으로는 그 혜택이 주민에게 돌아가지만, 실제 재산권의 제약을 받는 실체는 토지, 시설 등 물권이라는 점에서 사람에 초점을 맞춘 주민지원사업으로 부르기보다 물권에 초점을 맞춘 지역지원사업으로 부르는 것이 합당하다는 주장도 있다.¹⁵⁾ 그러나 최종 적으로 사업목적이 상수원보호구역의 지정으로 유형·무형의 재산상 손실을 보게 된 주민을 경제적으로 지원하는 사업이라는 점에서, 주민지원사업이란 명칭은 큰 문제가 없는 것으로 보인다. 다만 사업의 내용이 주민을 개별적으로 지원하는 방식보다는 상수원보호지역의 지

13) 2022년 현재 환경부는 수도사업자의 출연금을 판매금액의 5%로 설정하고 있다.

14) 환경부가 지방자치단체(관리청)가 수행하는 사업을 보조하는 국고보조사업으로 시행되고 있다.

15) 정주철 외(2009), pp.34-35.

정으로 경제활동의 제약을 받게 된 지역사회에 주민의 소득을 증진할 수 있는 환경을 조성 해 주는 방식에 초점을 맞출 필요가 있다고 본다. ｢수계법｣에서는 주민지원사업 대상지역을 물이용부담금 부과 대상 공공수역에 지정된 상수원보호구역에 한하고 있다.

2) 4대강 수계기금 주민지원사업(4대강 수계법)

한강, 낙동강, 금강, 영산·섬진강 등 ｢4대강 수계법｣¹⁶⁾ 주민지원사업 대상지역은 상수원 관리지역에 수도법에 따른 상수원보호구역, 수변구역, 상수원 수질보전을 위한 특별대책지 역¹⁷⁾을 포함한다. 4대강 수계별 주민지원사업 대상 상수원보호구역의 자세한 범위는 <표 2-6>과 같다. 다만, 낙동강수계의 경우 댐주변지역을 포함하며, ｢댐건설관리법｣의 댐주변 지역이 아닌 ｢낙동강수계법 시행령｣에서 규정한 댐주변지역의 범위를 따른다(표 2-7 참조).

수계법 주민지원사업 대상 상수원보호구역은 ｢수계법｣에 따른 물이용부담금의 부과 대상 공공수역에 지정된 상수원보호구역으로 한정되고, 해당 상수원보호구역은 ｢수도법｣ 제9조와 제10조에 따른 주민지원사업을 적용하지 않고 있다. 수변구역은 환경부장관이 수계의 수질 보전을 위하여 일정한 구역을 지정·고시하도록 하고 있다.¹⁸⁾ 수변구역에서는 누구든지 폐수 배출시설, 가축분뇨의 배출시설, 식품접객업, 숙박·목욕장업·관광숙박업을 영위하는 시설 등을 새로 설치할 수 없다. 그리고 ｢4대강 수계법｣은 관리청¹⁹⁾이 상수원 관리지역 또는 그 지역의 주민 등²⁰⁾을 위하여 주민지원사업을 계획을 세워 수계관리위원회의 심의를 거쳐 수립·시행하도록 하고 있다.²¹⁾

16) ｢금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률｣, ｢낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률｣, ｢영산강·

섬진강 수계 물관리 및 주민지원에 관한 법률｣, ｢한강수계 상수원 수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률｣

등 4개 법률을 통칭하는 표현임.

17) ｢환경정책기본법｣ 제38조에 따라 지정·고시된 상수원 수질 보전을 위한 특별대책지역을 말한다.

18) ｢수도법｣에 의한 상수원보호구역은 수변구역에서 제외된다.

19) 관리청은 상수원 관리지역을 관리하는 특별시장·광역시장·도지사, 시장·군수·구청장을 말한다.

20) (1) 수계 안에서 주민의 자율적인 노력에 의하여 연평균 수질을 대통령령으로 정하는 기준 이내로 환경부령으 로 정하는 기준에 적합한 지역, (2) 상수원 관리지역을 관할하는 시·군·구 지역 중 상수원 관리지역 면적, 거주 인구 등을 고려하여 환경부령으로 정하는 기준에 적합한 지역을 포함한다.

21) ｢4대강 수계법｣은 주민지원사업에 대해 ｢수도법｣의 주민지원사업(제9조 및 제10조)에 대한 사항에 적용되지 않도록 하고 있다.