방과후돌봄서비스 평가

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방과후돌봄서비스 평가

2014. 11

구슬이

방 과 후 돌 봄 서 비 스 평 가

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사업평가 14-11 (통권 328호)

사 업 평 가

14 11

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방과후돌봄서비스 평가

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사업평가 14-11(통권 328호)

방과후돌봄서비스 평가

총 괄Ｉ 조영철사업평가국장 기획 ․ 조정Ｉ 정문종사회사업평가과장

작 성Ｉ 구슬이사회사업평가과 사업평가관 지 원Ｉ 박현주사회사업평가과 자료분석지원요원

｢사업평가 보고서｣는 국가 주요사업에 대한 종합적이고 체계적인 평가를 통하여 주요 정책 및 사업에 대한 문제점을 진단하고 개선방안을 모색함으로써, 국회의 예산 및 법안 심사와 의제 설정을 실효성 있게 지원하기 위한 것입니다.

문 의 : 사업평가국 사회사업평가과 | 02) 788-3782 | peb3@nabo.go.kr 이 책은 국회예산정책처 홈페이지(www.nabo.go.kr)를 통하여 보실 수 있습니다.

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방과후돌봄서비스 평가

구 슬 이

2014. 11

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이 보고서는 ｢국회법｣ 제22조의2 및 ｢국회예산정책처법｣ 제3조에 따라

국회의원의 의정활동을 지원하기 위하여 작성되었습니다.

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발간사

2013년 우리나라 전체가구 대비 맞벌이가구는 약 38%에 달하였고, 한부모가구 및 조손가구가 차지하는 비중도 지속적으로 늘어나고 있습니다. 이러한 가구구조의 변 화로 방과 후에 성인의 보호를 받지 못하는 소위 ‘나홀로 아동’이 증가하여, 이들에 대한 안전한 보호와 돌봄이 사회적인 책임으로 대두되고 있습니다.

정부는 방과 후 아동에 대한 돌봄을 강화하고 출산 ․ 육아로 인한 여성의 경력 단절을 방지하기 위하여 방과후돌봄서비스를 확대하고, 그간 부처별로 제공되어 온 초등돌봄교실, 지역아동센터 및 청소년방과후아카데미 등의 방과후돌봄서비스들을 통합 ․ 연계하여 제공할 계획입니다. 이에 본 보고서는 현행 세 가지 방과후돌봄서비 스를 비교하여 분석함으로써 각 서비스 간의 특성을 살펴보고, 개선점을 모색하여 보았습니다. 최근 급격히 확대되고 있는 초등돌봄교실에 대해서는 연구용역을 통하 여 별도의 만족도조사를 실시하였고, 각 방과후돌봄서비스 종사자와의 심층인터뷰 및 기관 방문을 통하여 돌봄서비스 현장의 의견도 반영하였습니다.

평가 결과, 방과후돌봄서비스의 확대는 방과 후 홀로 시간을 보내는 아동의 복지 증진, 사적 돌봄 비용의 감소 및 여성 경제활동 활성화 등의 긍정적인 효과를 가져올 것으로 기대됩니다. 현행 방과후돌봄서비스 이용자들의 만족도 또한 높은 것으로 나타 났습니다. 그러나 이용자 기준의 불명확성으로 인한 초등돌봄교실의 불필요한 이용 증대, 지방교육재정 악화에 따른 초등돌봄교실 운영 재정의 불안정성, 지역 내 방과 후돌봄서비스 전담 조직의 부재에 기인한 서비스 간 연계 미흡 등의 문제점들 또한 발견되었습니다. 따라서 향후 정부는 실제 방과후 돌봄이 필요한 사람이 서비스를 이용할 수 있도록 이용 기준을 마련하고, 일반 가정 이용자에 대한 이용료를 부과하 며, 지역 내 전담조직을 마련하는 등의 제도 개선을 검토할 필요가 있습니다.

본 평가보고서가 방과후돌봄서비스에 관심을 가지고 계시는 의원님들의 의정 활동에 기여할 수 있기를 바랍니다.

2014년 11월 국회예산정책처장 국경복

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요 약 ∙

i

요 약

❑ 3개 부처에서 제공하고 있는 방과후돌봄서비스의 연계 필요성이 대두됨.

◦ 교육부(초등돌봄교실), 보건복지부(지역아동센터)와 여성가족부(청소년방 과후아카데미)가 각각 서비스를 제공하고 있음.

◦ 2014년 방과후돌봄서비스 이용자는 총 33만 8천여명에 달하며, 이 중 22 만여명이 초등돌봄교실 이용자임. 관련 예산은 총 7,400억원 수준임.

❑ 서비스 이용자에 대한 설문조사(3개 지역, 300명) 및 종사자 심층인터 뷰 등을 통한 평가 결과, 지역 내 돌봄서비스 수요 예측 및 서비스 간 연계가 미흡한 것으로 나타남.

◦ 지역 내 실제 돌봄수요에 대한 수요조사를 실시하고, 이를 바탕으로 돌 봄서비스 수요자와 제공기관을 연계하는 기능을 상시적으로 담당할 지 역 내 돌봄서비스 전담조직을 마련할 필요가 있음.

❑ 3개 서비스 간 대상자 및 서비스 내용이 중복되고 있어 서비스 내용 의 차별화 및 역할 분담이 필요

◦ 연령상 초등학생에 대해서는 3개 서비스의 대상자가 중복되고, 지역아동 센터와 방과후아카데미는 저소득 취약계층 아동에 대하여 유사한 서비 스를 제공하고 있어 서비스 간 차별화와 역할 분담이 필요함.

❑ 초등돌봄교실은 과다 이용 발생 가능성 및 이용료 무상화로 인한 운 영의 어려움이 우려되어 이에 대한 개선이 필요

◦ 초등돌봄교실이 초과 설치되거나 아동이 불필요하게 학교에 머무르는 것을 방지할 수 있도록 이용자 기준을 마련하고, 일반계층 이용자에 대 하여 소정의 이용료를 부과하는 방안을 검토할 필요가 있음.

❑ 지역아동센터와 방과후아카데미는 자아존중감 제고 등 취약계층 특화 서비스를 강화하는 방향으로 개선 필요

◦ 저소득 취약계층 아동의 복지 증진을 목적으로 하는 2개 돌봄서비스의 학 습능력 신장, 학교 부적응 완화, 자아존중감 강화 등의 효과가 미미한 것 으로 나타나 관련 기능 강화 필요

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∙ 요 약

1. 평가 대상 및 방법

❑ 평가의 대상인 방과후돌봄서비스는 교육부 소관 초등돌봄교실, 보건복지 부 소관 지역아동센터와 여성가족부 소관 청소년 방과후아카데미임.

◦ 2014년 초등돌봄교실은 5,983개 학교 10,966개 교실에서 22만 1,310명의 학 생이 이용하고 있음. 2014년 관련 예산은 교육부 일반회계 1,008억원, 지방 교육재정교부금 4,921억원으로 총 5,929억원에 달함. 2015년은 국고 지원 계 획이 없으며, 지방교육재정교부금 규모는 확정되지 않음.

◦ 지역아동센터는 민간 아동복지시설로, 2013년 기준 4,061개소에서 10만 9,066명의 아동이 이용하였음. 2014년 관련 예산은 1,320억원, 2015년 예산 안은 1,365억원으로 지원 개소와 지원 단가가 소폭 증액되었음.

◦ 방과후아카데미는 청소년수련시설에서 운영하는 사업으로, 2013년 기준 200 개소에서 8,200명이 이용하였음. 2014년 관련 예산은 144억원이고, 2015년 예산안은 일반회계에서 청소년육성기금으로 사업이 이관되는 한편 방과후아 카데미 개소 수 확충을 위하여 181억원으로 증액되었음.

❑ 문헌조사, 기관방문 및 인터뷰와 연구용역을 통하여 실시한 초등돌봄교 실 이용자 대상 설문조사 및 3개 서비스 종사자 심층인터뷰를 토대로 평 가를 실시하였음.

2. 평가 결과

가. 대상자 기준 명확화 및 중복이용 방지 필요

❑ 초등돌봄교실은 이용을 원하기만 하면 누구나 이용할 수 있도록 하고 있 어 수요 예측이 어렵고, 방과 후 성인이 보호할 수 있음에도 불구하고 초등돌봄교실을 불필요하게 이용하고 있는 아동이 발생할 수 있으므로 이용 기준을 명확하게 마련할 필요가 있음.

◦ 국회예산정책처의 연구용역을 통하여 실시된 설문조사 결과, 이용자 중 방 과후 아이를 보살펴 줄 사람이 없어서 초등돌봄교실을 이용한다고 응답한 사람이 67.7% 수준으로만 나타남.

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요 약 ∙

iii

◦ 실제로 방과 후 성인의 보호를 받기 어려운 아동이 초등돌봄교실을 이용할 수 있도록 소득 기준 또는 가정환경 기준(맞벌이 여부, 가구 특성 등)으로 이용 기준을 마련할 필요

❑ 초등돌봄교실과 지역 내 방과후돌봄서비스 간 중복이용이 발생할 가능성 이 있고, 지역아동센터와 방과후아카데미의 대상자 및 서비스 내용에 유 사성이 높게 나타나고 있으므로 중복 이용을 방지하는 한편 기관 간 역 할 분담이 필요함.

◦ 국회예산정책처의 연구용역을 통하여 실시된 설문조사 결과, 초등돌봄교실 과 지역아동센터 및 방과후아카데미를 중복 이용하는 사람이 있는 것으로 확인되었음.

◦ 지역아동센터와 방과후아카데미는 연령 기준, 소득 및 가정환경 기준 대상 자가 중복되고, 제공되는 서비스도 유사하여 연령별, 규모별 등의 기준을 중 심으로 상호 역할을 분담할 필요성이 제기됨.

나. 수요조사의 정확성 제고 필요

❑ 2014년 초등학교를 중심으로 실시된 범부처 방과후돌봄서비스 공동수요 조사 결과, 지역 내 돌봄서비스기관 이용 수요가 실제 이용 현황보다 현 저히 적게 나타나는 등 수요조사의 정확성이 떨어지는 것으로 나타났음.

❑ 지역 내 돌봄서비스의 원활한 연계를 위해서는 돌봄수요를 정확하게 파 악하는 것이 우선되어야 하므로 향후 수요조사의 정확성을 높이고, 수요 조사를 통하여 돌봄서비스 신청을 갈음할 수 있도록 하는 등 수요조사의 공식성을 강화할 필요가 있음.

다. 초등돌봄교실 법적 근거 마련

❑ 초등돌봄교실은 향후 확대 가능성을 감안하면 법적 근거를 조속히 마련

하여 사업의 안정성을 강화할 필요가 있음. 현행 「초 ․ 중등교육법」은

정규 교육과정에 관련된 기본법이므로, 여타 교육복지서비스와 더불어

별도의 제정법을 마련함으로써 법적 근거를 보완하여야 할 것임.

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∙ 요 약

◦ 지역아동센터와 방과후아카데미는 각각 「아동복지법」과 「청소년 기본 법」에 법적 근거를 두고 있으나, 초등돌봄교실은 법적 근거가 없어 사업의 안정성이 미흡함.

라. 방과후돌봄서비스별 재정관련 개선사항

❑ 초등돌봄교실은 지방교육재정 운용이 어려워지는 상황에서 이용료를 무 상화함으로써 관련 재정의 안정적인 확보가 우려되는 한편, 재정의 부족 으로 프로그램의 부실화 가능성이 높아짐. 따라서 초등돌봄교실 이용자 중 일반계층 가정 아동에 대해서는 소정의 이용료를 부과함으로써 재정 의 안정성을 확보하는 한편, 프로그램의 내실화를 기할 필요가 있음.

◦ 무상급식비용 및 누리과정비용 등의 증가로 지방교육재정 중 가용예산이 줄 어드는 상황에서 2014년부터는 소득에 관계없이 돌봄교실 이용료를 무상화 하여 지방교육재정으로 돌봄교실 운영을 감당해야 하는 실정임.

❑ 지역아동센터는 현행 지원금 구조를 단순화하여 효율성을 제고하는 한 편, 시설 규모에 따라 증원되는 종사자에 대한 인건비 지급 권장 최저기 준을 지원금 증액 규모에도 반영할 필요가 있음.

◦ 현행 지역아동센터 지원금은 기본운영비 외에 추가적으로 거점형센터(시군 구별 1개소) 지원, 특수목적형센터(특수아동전용센터, 특수아동비율 높은 센 터, 중고생 전용센터, 저녁돌봄운영센터 등, 시군구별 2개소) 지원, 토요운영 센터 지원금이 각각 지원되고 있어 전체적인 규모 파악이 어려움.

◦ 토요운영과 저녁돌봄운영 관련 비용은 기본운영비에 포함하여 지급하고, 특 수목적형센터 지원금은 객관적인 지원 기준을 마련하는 한편 현행 시군구별 2개소를 선정하여 지원하는 방식을 개선하여 지원 기준에 해당될 경우 모두 지원받을 수 있도록 개선할 필요

❑ 방과후아카데미는 예산 확보의 어려움으로 인하여 수 년간 실질적인 지

원금 단가 상승이 이루어지지 못하였고, 사업 규모가 정체되어 있으므로

적정 수준의 예산 확보가 필요할 것임.

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요 약 ∙

v

마. 지역 내 방과후돌봄서비스 전담조직 마련

❑ 교육부 및 지역교육청을 중심으로 지역 내 돌봄서비스 관련 기관이 참여 하는 돌봄협의체가 구성되었으나, 실질적인 돌봄수요 발굴 및 연계 등의 역할을 수행하지 못하고 있음.

◦ 2013년 기준 전국 178개 지역에 지역돌봄협의회가 구축되었으나, 상시적인 집행조직이 아니기 때문에 지역 내 돌봄수요에 관한 실질적 연계 등의 역할 을 수행하기에는 한계가 있음.

❑ 지역돌봄협의체의 지역 내 방과후돌봄서비스 총괄 역할을 정립하고 지역 내 관련기관 간의 교류를 활성화할 수 있도록 노력하는 한편, 상시적인 전담 실무조직을 마련할 필요가 있음.

바. 서비스 제공인력의 처우 개선 필요

❑ 초등돌봄교실의 돌봄전담사와 방과후아카데미 종사자의 경우, 각각 돌봄 서비스를 제공하는 기관은 공공성이 높은 반면 제공인력의 고용 안정성 은 미흡하므로 근로조건 충족시 무기계약직으로 전환하는 등 고용안정성 을 제고하여야 할 것임.

◦ 2013년 기준 돌봄전담사 중 54.5%가 계약직(45.5%는 무기계약직)에 해당되 고, 방과후아카데미 종사자 중 71.6%가 계약직에 해당됨.

❑ 지역아동센터의 종사자는 돌봄교실 및 방과후아카데미 종사자와 비교하 였을 때 급여 수준이 낮은 것으로 나타나 정부의 인건비 지급 최저기준 이 적용될 수 있도록 독려할 필요가 있음.

◦ 지역아동센터 종사자의 월 급여는 방과후아카데미 종사자에 비하여 약 24%~50% 가량 낮은 것으로 나타남.

사. 방과후돌봄서비스별 서비스 내용 개선사항

❑ 초등돌봄교실, 지역아동센터 및 방과후아카데미가 제공하는 서비스 내용

에 대한 이용자의 만족도는 전반적으로 높은 것으로 나타났음.

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vi

∙ 요 약

◦ 초등돌봄교실에 대한 전반적 만족도는 100점 만점 기준으로 89.9점, 지역아 동센터에 대한 만족도는 84.3점, 방과후아카데미에 대한 만족도는 83.9점으 로 나타남.

❑ 초등돌봄교실의 경우 자녀를 안전하게 돌봐준다는 점에서 가장 만족하는 것으로 나타났고, 사교육비 경감 효과나 여성의 사회적 진출 효과에 대 해서도 만족도가 높은 것으로 나타났으나 초등돌봄교실에서 제공하는 프 로그램은 보완 필요성이 있는 것으로 나타났음.

◦ 초등돌봄교실 외에 다른 방과후 프로그램을 이용하는 사람이 80.7%에 달하 였고, 그 이유는 아이가 원해서(46.9%), 초등돌봄교실에서 제공하지 않는 것 을 보충하려고(27.2%) 등으로 나타남.

❑ 지역아동센터와 방과후아카데미는 다양한 문화적인 체험을 할 수 있다는 점에서 만족도가 높게 나타났으나, 학업성취도, 학교생활적응력 및 자아 존중감 제고 성과는 미흡한 것으로 나타나 관련 기능을 강화할 필요성이 제기됨.

아. 초등돌봄교실 성과관리체계 도입 필요

❑ 초등돌봄교실은 지방교육자치와 학교별 여건을 존중하는 차원에서 통일 된 성과관리체계를 도입하지 않고 있으나, 향후 서비스 확대를 감안하면 최소한 지역교육청별로라도 통일된 기준을 마련하고, 구조화된 성과관리 체계를 도입할 필요가 있음.

◦ 지역의 특성을 반영하여 지역교육청별로 최소한의 통일된 기준을 마련함으 로써 돌봄교실 운영의 수준이나 프로그램의 질에 격차가 발생하지 않도록 할 필요

◦ 평가를 통하여 개선되거나 보완되어야 할 사항에 대한 컨설팅 등 지원이 이 루어질 수 있도록 할 필요

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차 례 ∙

i

차 례

I. 서 론 / 1

1. 평가의 배경 및 목적 ··· 1 2. 평가 대상 ··· 5 3. 평가 방법 ··· 9

Ⅱ. 방과후돌봄서비스 대상자 기준 및 수요조사 개선 필요성 / 12

1. 방과후돌봄서비스 대상자 기준 명확화 및 중복이용 방지 필요 ··· 12 2. 방과후돌봄서비스 수요조사의 정확성 제고 필요 ··· 23

Ⅲ. 초등돌봄교실 법적 근거 마련 필요성 / 25

Ⅳ. 방과후돌봄서비스별 재정관련 개선사항 검토 / 28

1. 초등돌봄교실: 지방교육재정부족 및 이용료 무상화에 따른 문제 ··· 28 2. 지역아동센터: 지원금 구조 개선을 통한 효율성 제고 필요 ··· 31 3. 청소년방과후아카데미: 지원금 단가 현실화 및 사업 확대 필요 ··· 40

Ⅴ. 추진체계 간 연계 미흡 및 실행조직 부재 / 44

Ⅵ. 고용안정성 등 제공인력의 처우 개선 필요 / 52

Ⅶ. 방과후돌봄서비스별 성과 및 수요자 욕구 부합성 평가 / 59

1. 초등돌봄교실: 프로그램 내실화 필요 ··· 59 2. 지역아동센터 ․ 방과후아카데미: 취약계층 특화 서비스 강화 필요 ··· 64 3. 소 결 ··· 75

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ii

∙ 차 례

Ⅷ. 초등돌봄교실 성과관리체계 도입 필요 / 77

Ⅸ. 결론 및 정책제언 / 80

참고문헌 / 83

[부록 1] 학교평가 지표(2013년도) ··· 85

[부록 2] 지역아동센터 진입평가 지표 ··· 86

[부록 3] 지역아동센터 심화평가 지표 ··· 87

[부록 4] 방과후아카데미사업 평가지표(2013년) ··· 88

[부록 5] 방과후학교와 초등돌봄교실 비교 ··· 89

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차 례 ∙

iii

표 차례

[표 1] 성, 연령, 혼인상태 및 세대구성별 인구 ··· 3

[표 2] 2014년 초등돌봄교실 운영 현황(2014. 6월 기준) ··· 6

[표 3] 방과후돌봄서비스 총괄표(2014) ··· 8

[표 4] 초등돌봄교실 이용 이유(복수응답) ··· 13

[표 5] 연도별 초등돌봄교실 운영 현황 ··· 14

[표 6] 학교급별 지역아동센터 이용아동 현황(2013) ··· 16

[표 7] 연도별 지역아동센터 및 이용 아동 수 추이 ··· 16

[표 8] 소득계층별 지역아동센터 이용아동 현황(2013) ··· 16

[표 9] 지역아동센터 경제상황별 이용아동현황 ··· 18

[표 10] 지역별 청소년방과후아카데미 운영기관 현황(2013) ··· 19

[표 11] 초등돌봄교실 이외에 이용하는 서비스 ··· 20

[표 12] 지역아동센터와 청소년방과후아카데미 비교 ··· 21

[표 13] 초등돌봄교실 이용 희망자․신청자․이용자 비교(2014) ··· 24

[표 14] 초등돌봄교실 관련 예산 현황(2013~2014) ··· 28

[표 15] 지방교육재정 세출결산액 및 무상급식, 누리과정 비용(2010~2013) 29 [표 16] 초등돌봄교실 서비스수준 개선에 따른 추가 비용 부담 의향 ··· 30

[표 17] 2014년도 보건복지부 방과후돌봄서비스 예산 및 2015년도 예산안 현황··· 32

[표 18] 2013년도 지역아동센터 지원금 현황 ··· 33

[표 19] 연도별 지역아동센터 지원 현황 ··· 36

[표 20] 지역아동센터 기본운영비 예산지원 기준액 ··· 36

[표 21] 규모별 지역아동센터 현황(2013) ··· 37

[표 22] 지역아동센터 지자체 별도지원금 지원내역(2013) ··· 38

[표 23] 지역아동센터 소유형태 ··· 38

[표 24] 지역아동센터 시도별 평균전월세 현황 ··· 39

[표 25] 2014년도 청소년 방과후 활동지원사업 예산 및 2015년도 기금운용 계획안 현황 ··· 40

[표 26] 유형별, 규모별 방과후아카데미 지원 단가 ··· 41

[표 27] 연도별 방과후아카데미 지원금 단가 현황 ··· 41

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iv

∙ 차 례

[표 28] 연도별 방과후아카데미 수 및 이용학생수 ··· 43

[표 29] 방과후돌봄서비스 제공인력 비교(2013년) ··· 52

[표 30] 돌봄교실 운영에 있어 우선 해결해야 될 문제점(돌봄전담사) ··· 53

[표 31] 2013년 지역별 돌봄전담사 주간 근로시간 및 근무연수 현황 ··· 55

[표 32] 지역아동센터 종사자 배치기준 ··· 56

[표 33] 지역아동센터와 방과후아카데미 종사자 월 급여 비교 ··· 56

[표 34] 근무형태별 방과후 아카데미 종사자 현황(2014) ··· 57

[표 35] 초등돌봄교실 학부모 만족도 조사 내용 및 결과 ··· 60

[표 36] 학부모(양육자)의 초등돌봄교실에 대한 만족도 ··· 60

[표 37] 초등돌봄교실에 만족하는 이유 ··· 61

[표 38] 초등돌봄교실을 통한 사교육비 경감 효과 만족 여부 ··· 61

[표 39] 초등돌봄교실을 통한 여성의 사회적 진출 효과 만족 여부 ··· 62

[표 40] 초등돌봄교실 이용 이유(복수응답) ··· 63

[표 41] 방과후 프로그램을 보내려는 이유 ··· 64

[표 42] 취약계층 아동․청소년 과목별 성취도 비교 ··· 67

[표 43] 취약계층 아동․청소년 학업성적 만족도 비교(전년도 비교) ··· 67

[표 44] 취약계층 아동․청소년 학교생활적응력 비교 ··· 68

[표 45] 취약계층 아동․청소년 학교생활적응력 비교(전년도 비교) ··· 68

[표 46] 취약계층 아동․청소년의 자아존중감 비교 ··· 69

[표 47] 지역아동센터 시설노후정도 ··· 71

[표 48] 청소년방과후아카데미 급식 만족도 ··· 73

[표 49] 학부모 자신의 변화에 대한 학부모 만족도 ··· 73

[표 50] 방과후아카데미 참여에 따른 청소년 효과성 비교(2012) ··· 74

[표 51] 초등돌봄교실 성과관리 현황(교육부 자체평가) ··· 77

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차 례 ∙

v

그림 차례

[그림 1] 전체가구 대비 맞벌이가구 분포 비율(2003~2013) ··· 3

[그림 2] 방과후학교 사업의 구성 ··· 5

[그림 3] 방과후돌봄서비스 프로그램 논리 모형 ··· 10

[그림 4] 연도별 초등돌봄교실 이용 학생 수 추이 ··· 15

[그림 5] 지역아동센터 경제상황별 이용아동현황 추이 ··· 18

[그림 6] 지역아동센터 지원금 구조 개선방안 ··· 35

[그림 7] 지방자치단체․지역교육청과의 관계도 ··· 47

[그림 8] 돌봄협의체 운영 체계 ··· 49

[그림 9] 방과후돌봄 연계 공동수요조사 아동의 지역아동센터 등록절차 ···· 50

[그림 10] 고용형태별 돌봄전담사 현황 ··· 54

[그림 11] 지역아동센터 이용 아동의 연도별 전체 서비스 만족도(2007~2012) ··· 65

[그림 12] 지역아동센터 이용 아동의 연도별, 영역별 서비스 만족도(2007~2012) ··· 66

[그림 13] 지역아동센터 이용 다문화가정 아동 수 추이 ··· 70

[그림 14] 방과후아카데미 만족도 추이 ··· 72

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(20)

1. 평가의 배경 및 목적 ∙

1 I. 서 론

1. 평가의 배경 및 목적

정부는 초등학교 방과후 돌봄서비스 제공기관인 ‘초등돌봄교실’을 대폭 확충하여, 동 서비스의 이용을 희망하는 모든 초등학생이 이용할 수 있도록 하는 계획을 추진 하고 있다. 2014년에는 먼저 초등학교 1 ․ 2학년생을 우선대상으로 초등돌봄교실을 이용할 수 있도록 하였고, 2016년까지 연차적으로 초등학교 전 학년, 모든 희망자를 대상으로 서비스를 확대할 계획이다. 이는 현 정부의 대선 공약사항 중 하나로서, 저 소득 취약계층 가정의 아동뿐만 아니라 맞벌이가정 등 방과후돌봄이 필요한 모든 아 동에게 적절한 돌봄서비스를 제공하려는 목적으로 추진되고 있다.

‘방과후돌봄’이란 아동 ․ 청소년의 방과 후 혹은 방학 중의 시간을 보호 ․ 교육시 키는 것으로 아동 ․ 청소년의 학습과 심신의 발달을 위한 보호서비스를 제공함으로 써 아동 ․ 청소년이 속한 가족과 학교 그리고 지역사회를 지원하는 역할을 의미한다.

협의의 개념으로서 방과후돌봄은 방과후 혹은 학교수업이 없을 때 성인의 적절한 보호를 받을 수 없는 아동 ․ 청소년을 허가받은 정규기관에서 정기적으로 보호하는 것으로, 가정이나 학원에서 제공하는 사교육 활동을 제외한 학교나 지역사회, 국가 가 방과후에 제공하는 보호로 정의할 수 있다. 방과후 돌봄은 단순히 아동 ․ 청소년 을 보호해주는 것이 아니라 아동 ․ 청소년이 적절한 활동을 제공받고 격려와 지원, 지도와 보호, 감독을 받을 수 있도록 하는 것이며, 학교와 가정을 대체하는 곳이 아 니라 학교와 가정의 연장으로서 학교와 가정과 긴밀한 연결을 가져야 한다.¹⁾ 윤향미 외(2013)는 “방과후 돌봄”을 학령기 아동을 대상으로 학교의 정규수업 이외의 보호 및 교육 등의 아동복지서비스를 제공하는 모든 활동으로 정의²⁾하였고, 정익중 외(2009)는 방과후 돌봄이나 보호뿐만 아니라 방과후 활동, 방과후 교육 등

1) 한국개발연구원, ｢아동․청소년 방과후 돌봄서비스 사업, 2008년도 재정사업 심층평가 보고서｣, 2009, 83쪽

2) 윤향미 외, “방과후 돌봄서비스사업의 문제점과 정책과제; 지역아동센터를 중심으로”, ｢한국자치 행정학보｣ 제27권 제1호(2013 봄), 2013, 183쪽

(21)

2

∙ I. 서 론

을 포괄하는 개념으로서 “방과후 통합서비스”를 제시하면서 이를 아동청소년의 방 과후 혹은 방학 중의 시간을 보호․교육시키는 것으로 아동청소년의 학습과 심신의 발달을 위한 보호서비스를 제공함으로써 아동청소년이 속한 가족과 학교 그리고 지 역사회를 지원하는 역할로 정의하고 있다.³⁾

방과후돌봄서비스의 기대효과로는 첫째, 맞벌이 부부의 증가 및 이혼 등 가정 해체 가속화로 인해 홀로 방치되는 아동 ․ 청소년에 대한 사회적 보호기능을 강화할 수 있고, 둘째, 방과후 사교육비 부담을 경감시키는데 기여할 수 있다는 점⁴⁾이 제 시되고 있다. 특히 최근 정부가 “경제혁신 3개년 계획”의 일환으로 여성인력 활용 의 중요성을 강조⁵⁾하면서 여성의 경제활동 참여를 뒷받침하기 위한 방과후돌봄서 비스의 역할은 더욱 커지고 있다.

사실 여성경제활동 증진 및 경제 위기 등으로 인한 맞벌이가구의 증가와 한부 모가정 ․ 조손가정의 확산 등 다양한 요인에 의하여 우리 사회의 방과후돌봄서비스 에 대한 수요는 증가하여 왔다. 먼저 맞벌이가구의 경우 [그림 1]과 같이, 2013년 전체가구 대비 맞벌이가구의 분포가 37.93%로 2003년 35.11%에 비하여 2.82%p 증 가하였고, 2007년 33.23%에 비해서는 4.7%p 증가하였다.⁶⁾

3) 정익중 외, ｢아동청소년 방과후 서비스의 현황과 과제｣, 2009, 23~24쪽

4) 양계민 외, ｢청소년 방과후 활동의 운영실태와 활성화 방안｣, 한국청소년개발원, 2006, 21~22쪽 5) 청와대, ｢경제혁신 3개년계획 담화문｣, 2014. 2. 25.

6) 전체가구 중 맞벌이가구가 차지하는 비율을 의미함. “맞벌이가구”를 동일가구 내에서 가구주와 배우자가 모두 취업한 경우로 보고 “맞벌이외 가구”를 맞벌이를 제외한 모든 경우(외벌이, 부자 (모자) 취업, 무직 포함)로 보고 있음.

(22)

1. 평가의 배경 및 목적 ∙

3

비율(%)

연도

[그림 1] 전체가구 대비 맞벌이가구 분포 비율(2003~2013)

자료: 통계청, 가계동향조사, 2013.

다음으로 통계청 ｢인구총조사｣에 따른 “성, 연령, 혼인상태 및 세대구성별 인 구”를 살펴보면, [표 1]과 같이 부 또는 모와 미혼자녀로 구성된 “한부모가구”의 경 우 구성원이 2005년 349만명에서 2010년 393만명으로 약 12.6% 증가하였고, 조부 모와 손자녀로 구성된 “조손가구”의 경우 구성원이 2005년 19만 6천여명에서 2010 년 33만명으로 68.3% 증가하였다.

2005년(A) 2010년(B) 증가율((B-A)/A

한부모가구

부+미혼자녀

741,291 859,715 15.97

모+미혼자녀

2,751,238 3,071,598 11.64

계

3,492,529 3,931,313 12.56

조손가구

조부모+손자녀

196,076 - -

조부모+미혼손자녀

- 170,094 -

조부 또는 조모

+ 미혼손자녀

- 159,949 -

계

196,076 330,043 68.32

[표 1] 성, 연령, 혼인상태 및 세대구성별 인구

(단위: 명, %)

자료: 통계청, 국가통계포털(http://www.kosis.kr) 인구총조사(2005, 2010) 자료를 바탕으로 국회예산 정책처에서 재구성

(23)

4

∙ I. 서 론

방과후돌봄서비스에 대한 사회적인 수요 확대에도 불구하고, 그간의 방과후돌 봄서비스는 주로 저소득층, 취약계층의 아동 ․ 청소년을 대상으로 제공되어 왔다.

2006년 도입된 ‘초등돌봄교실’은 교육부의 주관 하에 각 초등학교를 중심으로 저소 득층, 한부모가정, 조손가정의 아동이 우선적으로 이용할 수 있도록 하였다. 빈곤가 구 밀집지역을 중심으로 민간에서 시작되어 2004년 법제화된 ‘지역아동센터’도 보 건복지부의 관리 ․ 감독 하에 저소득층, 결손가정의 아동 ․ 청소년을 중심으로 서비스 를 제공하여 왔다. 2005년 도입된 여성가족부의 ‘청소년방과후아카데미’는 도입 당 시부터 저소득층 아동 ․ 청소년에 대한 집중적인 지원을 목표로 하였다. 이에 따라 차상위가정이나 일반 맞벌이 가정 등의 아동 ․ 청소년은 방과 후 시간에 학원, 등 ․ 하원 도우미 등 사적인 기제를 통하여 돌봄을 받거나 일정 시간 성인의 보호 없이 시간을 보낼 수밖에 없었다.

그러나 향후 방과후돌봄서비스는 초등돌봄교실의 확대와 더불어 그 대상자가 크게 확대될 것으로 예상되는데, 아동 ․ 청소년에게 적절한 보호를 제공할 사회적 책 임, 사적 돌봄서비스 이용에 드는 불필요한 사회적 비용 감소와 여성의 경제활동 참여기회 증진 가능성 등을 고려할 때 아동 ․ 청소년에 대한 공적 방과후돌봄서비스 를 확대하려는 정책 방향은 타당한 것으로 보인다.

다만 방과후돌봄서비스의 확대가 적정한 돌봄 수요 예측, 부처별 ․ 기관별 방과 후돌봄서비스의 효과적인 역할 분담, 서비스의 효율적인 연계 등이 갖추어지지 않 은 상태에서 진행되고 있다는 문제가 있다. 초등돌봄교실의 경우에는 대선 공약사 항이라는 이유로 명확한 수요자 기준이나 수요 예측이 결여된 채로 충분한 준비 없 이 일괄적으로 추진되고 있는 경향이 있고, 지역아동센터나 방과후아카데미의 경우 초등돌봄교실이 확대됨에 따라 이용자가 줄어들거나 서비스 중복 문제가 제기되는 등의 상황에 직면하고 있다.

따라서 본 보고서는 방과후돌봄서비스에 대한 수요 및 이용현황을 살펴보는 한편 그 동안 부처별, 기관별로 분절적으로 제공되어 온 아동 ․ 청소년 대상 방과후 돌봄서비스를 효과적으로 연계하여 돌봄이 필요한 아동 ․ 청소년에게 실질적으로 도 움이 되는 서비스를 제공하기 위한 개선방안을 모색하여 보고자 한다.

(24)

2. 평가 대상 ∙

5 2. 평가 대상

본 보고서는 범부처 아동 ․ 청소년 대상 방과후돌봄서비스 통합 ․ 연계의 대상인 교육 부의 초등돌봄교실, 보건복지부의 지역아동센터와 여성가족부의 청소년방과후아카 데미를 평가의 대상으로 선정하였다.

먼저 교육부의 방과후돌봄서비스인 ‘초등돌봄교실’은 [그림 2]와 같이 ‘방과후학 교 사업⁷⁾’의 일환인 돌봄프로그램으로 운영되고 있다.

[그림 2] 방과후학교 사업의 구성

자료: 국회예산정책처에서 작성

‘방과후학교’와 ‘초등돌봄교실’은 각각 독립적으로 이용할 수 있다. 이용 아동들 은 방과후학교를 수강하고 바로 집 또는 학원 등으로 귀가하거나, 방과후학교 프로 그램 종료 후 초등돌봄교실로 이동하였다가 귀가하는 방식으로 이용하고 있다.

‘초등돌봄교실’은 초등학생을 대상으로 방과후부터 부모 귀가시까지 돌봄 및 교육서비스를 제공한다. 오후돌봄은 희망하는 모든 초등학생을 대상으로 하며, 저녁 돌봄은 저소득층 학생 및 맞벌이 부부자녀 등을 대상으로 한다. 이용시간은 오후돌 봄의 경우 방과후부터 17시~18시 사이, 저녁돌봄은 오후돌봄 이후 약 22시까지 필 요에 맞추어 운영된다. 초등돌봄교실 돌봄공간은 초등학교 내 유휴교실을 활용하여 마련된다.⁸⁾

7) ‘방과후학교’는 정규수업 이외의 시간을 활용하여 학생과 학부모의 요구와 선택에 따라 수익자 부담 또는 재정지원으로 운영되는 교육 및 보호프로그램(교육부, 한국교육개발원, “방과후학교 포털시스템”)으로서, 사교육비 경감을 주요 목적으로 도입되었으며 정규 교과 과정에서 배우지 않는 다양한 예 ․ 체능 및 교과 프로그램을 방과 후 교실에서 수강할 수 있도록 하고 있음.

(25)

6

∙ I. 서 론

2014년 6월 기준 초등돌봄교실 운영현황은 [표 2]에 나타나는 바와 같다. 오후 돌봄은 5,938개 초등학교, 10,966개 교실에서 운영되고 있으며, 22만 1,310명의 학 생이 이용하고 있다. 저녁돌봄교실을 운영하는 초등학교는 1,834개교로, 2,018개 교 실에서 20,189명이 이용하고 있다.

운영시간 학교수 돌봄교실수 학생수

오후돌봄교실 방과후~17:00 5,938교 10,966실 221,310명 저녁돌봄교실 17:00~22:00 1,834교 2,018실 20,189명

[표 2] 2014년 초등돌봄교실 운영 현황(2014. 6월 기준)

자료: 교육부

보건복지부는 ‘지역아동센터 지원(세부사업명)’ 사업⁹⁾을 통하여 ‘지역아동센터’

의 운영비와 지역아동센터에 ‘아동복지교사’를 파견하는 데 드는 비용을 지원하고 있다. 지역아동센터는 만18세 미만의 방과후 돌봄이 필요한 아동에게 안전한 보호, 교육, 급식, 지역사회 자원 연계 등 서비스를 제공함으로써 건전한 성장을 견인하려 는 목적으로 운영되고 있는 아동복지시설로서, 지역사회에서 자생적으로 마련되어 소위 ‘공부방’ 형태로 운영하던 민간 시설이 2004년 ｢아동복지법｣ 개정으로 법제화 된 후 국고지원을 받게 되었다.

2013년 12월 현재 전국 지역아동센터는 4,061개소, 이용 아동 수는 10만 9,066 명에 달한다. 이용 아동 중 국민기초생활보장 수급권 가정, 차상위가정 등 저소득 취약계층의 아동이 87%를 차지하고 있다.

여성가족부의 방과후돌봄서비스로는 초등학교 4학년부터 중학교 2학년까지의 청소년을 대상으로 ‘청소년 방과후 아카데미’에서 학습, 급식, 귀가 등의 지원과 체 험활동 기회를 제공하는 등의 서비스인 ‘청소년 방과후 활동지원’ 사업이 있다.

방과후아카데미는 2013년 기준 전국 총 200개소가 운영되었으며, 초등학교 4 학년부터 중학교 2학년까지의 아동․청소년 8,200명이 서비스를 이용하였다.

8) 교육부, 한국교육개발원, “방과후학교 포털시스템”

9) 2014년 동 사업의 세부사업명은 ‘방과후돌봄서비스’였으나 2015년 ‘지역아동센터 지원’으로 변경함.

(26)

2. 평가 대상 ∙

7

3개 부처에서 제공되는 서비스의 형태를 비교하여 보면, 초등돌봄교실과 청소 년방과후아카데미는 각각 학교와 청소년 관련 시설에서 하나의 프로그램 형태로 운 영하는 돌봄서비스이고, 지역아동센터는 돌봄서비스를 제공하기 위한 목적으로 설 립된 아동복지시설로서 시설과 프로그램이 결합되어 제공되는 형태이다. 초등돌봄 교실과 방과후아카데미는 서비스를 제공하는 주체가 공공 성격을 띠고 있는 반면, 지역아동센터는 일부 공립지역아동센터(구립, 시립 등)를 제외하고는 대부분이 민간 영역에 속해 있다. 다음 [표 3]은 2014년 기준 각 부처별 돌봄서비스의 목적, 운영 주체, 지원대상, 지원내용 등을 정리하여 비교한 것이다.

(27)

8

∙ I. 서 론

초등돌봄교실 지역아동센터 청소년방과후아카데미

소관

부처

교육부 보건복지부 여성가족부

목적

맞벌이가구 및 저소득가구 자녀의 교육 및 돌봄을 통한 교육복지 실현

아동의 건전육성을 위하여 종합적인 아동복지서비 스 제공

맞벌이 ․ 한부모 ․ 취약계층 가정 청소년에게 방과후 활동 ․ 복지 ․ 보호 ․ 지도를 통하여 건강한 성장 지 원

운영

주체

학교 개인 및 법인 등 민간,

지자체 청소년 수련시설

지원 대상

초등학생 (1 ․ 2학년 희망자

모두수용)

만 18세 미만 (저소득층 우선)

초등4학년~중등2학년 (기초생활보장수급자,

차상위계층 등)

지원

내용

보호 및 일부 급식지원 보호, 학습지도, 급식, 상담, 지역사회 연계 등

체험 및 특기적성 교육, 급식지원 등

운영 기간 및 시간

- 오후돌봄: 방과후 17~18시까지

- 저녁돌봄: 22시경 까지

하루 8시간 이상, 주5일 운영을 원칙으로 함

※지역여건 및 실정에 따라 운영시간 연장 및 토 ․ 일 요일 운영 가능

1일 5시간 내외 운영, 토요일 격주 휴무, 방학 운영

지원

시설수

10,966교실 4,061개소

(예산지원은 3,742개소) 200 개소

이용

아동

221천명 109천명 8천명

지원 예산

1,008억원(국비)

^*

4,921억원(지방교육재정교부금)

1,320 억원(국비) 1,430억원(지방비)

144 억원(국비) 150억원(지방비)

지원 형태

- 이용료: 전액무료 - 급 ․ 간식비: 일반계층

수익자부담, 저소득층 교육청 지원

전액지원 - 지원형: 전액지원 - 일반형: 수익자부담

평가

주체

－ 중앙평가센터

지역아동센터 평가단 운영지원단

근거 규정

｢초중등교육과정｣ 고시 2009-41호

｢아동복지법｣ 제52조, 제59조

｢청소년기본법｣

제48조의2 [표 3] 방과후돌봄서비스 총괄표(2014)

주: * 초등돌봄교실 확충에 따른 시설비 지원을 위한 한시적 사업으로 편성되었음.

자료: 김홍원, ‘부처통합 방과후 돌봄서비스 정책의 진단과 성공적 실행방안 모색을 위한 대토론회’

발제자료, 2013을 바탕으로 국회예산정책처에서 재구성

(28)

3. 평가 방법 ∙

9 3. 평가 방법

방과후돌봄서비스의 평가에 앞서 먼저 정책 대상과 목표를 명확히 파악하기 위하여 방과후돌봄서비스의 투입, 활동, 산출 및 산출결과 등과 이들 간의 논리적 인과 관 계를 기술하는 프로그램 논리모형을 다음 [그림 3]과 같이 작성하였다.

[그림 3]에 나타난 바에 따르면, 방과후돌봄서비스에 대하여 자원을 투입하는 주체로는 중앙정부 차원에서 교육부, 보건복지부와 여성가족부가 있고, 지역 차원에 서는 지방자치단체와 시 ․ 도 교육청이 있다. 그 밖에 직접적인 투입을 담당하는 기 관으로 단위학교, 지역아동센터와 청소년 수련관 등이 있으며 각 기관에서 서비스 를 제공하는 종사자들이 있다. 이들은 각각 초등돌봄교실, 지역아동센터와 방과후아 카데미의 설치 ․ 운영에 관련된 활동을 통하여 돌봄서비스를 산출한다. 특히 지역아 동센터와 방과후아카데미의 경우에는 돌봄서비스 외에도 학습지원이나 문화 ․ 체험 활동, 정서적 지원 등의 서비스를 산출하고 있다.

이렇게 산출된 서비스들은 돌봄이 필요한 아동 ․ 청소년과 부모 등 보호자에게 전달되고 있다. 특히 지역아동센터와 방과후아카데미의 돌봄서비스의 주요 고객은 돌 봄이 필요한 아동 ․ 청소년 중 취약계층에 속하는 사람이 된다.

방과후돌봄서비스의 산출 결과를 살펴보면, 최초 산출결과로는 아동 ․ 청소년에 대한 안전한 보호, 취약계층 아동 ․ 청소년에 대해서는 추가적으로 학습능력 신장과 다양한 체험이 제공된다. 한편, 부모 등 보호자에게는 돌봄서비스로 인한 만족과 심 리적 안심이 발생하게 된다. 중간 산출결과로는 방과후 시간에 대한 안전한 보호로 아동 ․ 청소년 대상 범죄나 방임이 감소되고, 부모 등이 방과후돌봄서비스에 만족할 경우 사교육이나 사적 돌봄에 대한 수요 및 비용이 감소되는 효과가 발생한다. 또 한, 여성의 육아 부담이 경감됨으로써 여성 경제활동 참여가 증진되는 효과가 발생 한다. 취약계층 아동 ․ 청소년의 경우 돌봄서비스를 통하여 학교부적응이 완화되거 나, 자아존중감이 강화되는 효과가 기대된다.

(29)

10

∙ I. 서 론

[그림 3] 방과후돌봄서비스 프로그램 논리 모형

주: ‘최초 산출결과’ 이하의 실선은 초등돌봄교실 ․ 지역아동센터 ․ 방과후아카데미를 모두 포함함.

(30)

3. 평가 방법 ∙

11

방과후돌봄서비스의 장기적 산출결과로는 아동 ․ 청소년의 복지 증진, 양육부담 경감을 통한 출산율 제고, 여성의 경제활동 참여 제고를 통한 경제성장을 들 수 있 다. 또한, 취약계층 아동 ․ 청소년에 대한 지원을 통하여 사회적 형평성을 제고하고, 빈곤에서 벗어날 수 있는 기회를 제공하는 것도 장기적 산출 결과에 포함된다.

논리모형을 통하여 파악된 장기적 산출결과의 경우, 단기간에 나타날 수 있는 결과가 아닐 뿐만 아니라, 아동 ․ 청소년 대상 방과후돌봄서비스 외에도 다양한 정책 이 영향을 미칠 수 있다. 따라서 본 평가에서는 최초 및 중간 산출결과에 중점을 두어 아동 ․ 청소년이 안전하게 보호되고 있는지, 부모 등 보호자가 돌봄서비스에 대 해 만족하고 안심하는지 여부를 평가하고, 이에 따라 아동 ․ 청소년에 대한 방임이 감소되고 사교육 수요가 감소될 가능성이 있는지 등을 살펴보고자 한다. 또한 취약 계층 아동 ․ 청소년에 대해서는 돌봄서비스를 통해 제공하고자 했던 학습지원 등 다 양한 지원이 효과적으로 이루어지고 있는지, 또한 서비스를 통하여 의도된 효과가 나타나고 있는지를 알아보고자 한다. 그 밖에 각 서비스의 법적 근거의 명확성, 재 정 지원의 안정성, 사업 대상자 선정의 적합성, 성과관리의 적절성 등을 함께 살펴 보고자 한다.

이를 위하여 기존에 실시되었던 방과후돌봄서비스별 만족도 조사 결과에 대한 분석과 정책연구보고서, 학술논문 등 선행연구에 대한 문헌조사를 통하여 방과후돌 봄서비스의 현황과 문제점, 사업 성과를 살펴보았다.

문헌조사 결과 상대적으로 선행연구가 미흡하였던 초등돌봄교실 만족도 및 이 용자 욕구 파악을 위하여 연구용역을 통해 도시, 농촌, 도 ․ 농 복합지역의 특색을 각각 가지고 있는 경기북부 3개 지역을 선정하고, 초등돌봄교실 이용 학부모 300명 을 대상으로 설문조사를 실시하였다. 동 연구용역에는 초등돌봄교실 확대 이후 돌 봄서비스 현장에서의 변화를 살펴보기 위한 해당 지역 초등돌봄교실 ․ 지역아동센터

․ 청소년방과후아카데미 종사자들과의 초점집단면접(FGI: Focus Group Interview) 이 포함되었다. 그 밖에, 초등돌봄교실 ․ 지역아동센터 ․ 청소년방과후아카데미를 직접 방문하여 사업 현황을 살펴보았고, 전문가간담회를 개최하여 관련 분야 전문가들의 의견을 수렴하였다.

(31)

12

∙ II. 방과후돌봄서비스 대상자 기준 및 수요조사 개선 필요성

Ⅱ. 방과후돌봄서비스 대상자 기준 및 수요조사 개선 필요성

1. 방과후돌봄서비스 대상자 기준 명확화 및 중복이용 방지 필요

서비스의 대상자 기준은 서비스 대상자를 특정하고 서비스 수요를 예측하기 위하여 명확하게 마련될 필요가 있다. 또한, 서비스의 내용을 수요자 욕구에 부합하도록 마 련하기 위해서도 명확한 기준이 필요하다.

방과후돌봄서비스 대상자에 대하여 사회적으로 합의된 명확한 개념은 정립되지 않았다. 다만, 현재 어떠한 이유로든지 방과후 시간에 성인의 보호를 받지 못하고 있 는 소위 ‘나홀로 아동’은 우선적인 서비스 대상자가 되어야 할 것이고, 서비스 확대가 가능하다면 다음 순위로 방과후 돌봄이 필요하지만 공적 서비스가 없거나 부족하여 학원 등 사적 돌봄서비스를 이용하고 있는 아동 ․ 청소년까지도 대상자가 될 것이다.

한편, 방과후아카데미와 지역아동센터에서 제공하는 방과후돌봄서비스는 ‘방과 후돌봄’ 자체에 중점을 두고 있다기보다는 취약계층 아동 ․ 청소년에 대한 전반적인 복지증진을 위한 서비스라고 할 수 있다. 따라서 지역아동센터와 방과후아카데미 대상자 기준에서는 소득, 가정환경 등 취약계층 여부에 대한 기준이 중요한 요소가 되어야 한다.

먼저 초등돌봄교실의 대상자 기준을 살펴보면, 교육부는 초등돌봄교실 이용 대 상자를 초등학생으로 하되, 2014년은 1~2학년 희망자 모두를 우선순위로 함으로써 저학년 중심의 기준을 적용하고 있다. 향후 연차적으로 돌봄교실 이용 대상을 전 학년 모든 이용 희망자로 확대할 계획으로, 2015년에는 3 ․ 4학년 이용 희망자 모두 를, 2016년에는 5 ․ 6학년 이용 희망자 모두를 수용할 수 있도록 할 예정이다. 2014 년의 경우 1 ․ 2학년 학생에게 우선적으로 이용 기회가 부여됨에 따라, 3학년부터 6 학년까지의 학생 중 희망자에 대해서는 2013년까지의 돌봄교실 이용자, 저소득층, 한부모가정 학생 등에게 우선권을 주도록 권장하고 있다.

초등돌봄교실은 특별한 이용 기준이 없고 다만 이용 희망자의 서비스 ‘이용 희 망 여부’에 따라 이용자가 특정되고 있어 수요를 예측하기 곤란하다. 교육부는 희망

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1. 방과후돌봄서비스 대상자 기준 명확화 및 중복이용 방지 필요 ∙

13

하는 모든 초등학생이 돌봄교실을 이용할 수 있도록 서비스를 연차적으로 확대할 계획인데, 정확한 수요 예측이 이루어지지 않을 경우 돌봄교실이 부족하거나 과도 하게 설치될 우려가 있다. 또한 돌봄교실을 이용하고자 하는 동기도 다양하게 나타 날 수 있어 이용자의 특성을 예상하기도 어렵다는 문제가 있다. 따라서 초등돌봄교 실은 운영 목적에 부합하도록 이용 기준을 명확히 마련하고, 이에 근거하여 수요를 예측할 필요가 있다.

초등돌봄교실의 운영 목적이 방과후 홀로 시간을 보내야 하는 소위 ‘나홀로 아 동’에 대한 보호를 제공하려는 것이므로, 이용 기준에는 이용 아동이 방과후 홀로 시간을 보내는지 여부가 핵심적인 사항이 되어야 한다. 그러나 현재와 같이 이용을 희망하기만 하면 누구나 돌봄교실을 이용할 수 있도록 할 경우 아동이 필요 이상으 로 학교에 장기간 머물게 되거나, 돌봄교실의 본래 취지와는 달리 학원 등 사교육 기관에서 제공하지 못하는 급 ․ 간식만을 주요 목적으로 이용하게 되는 등 다양한 부작용이 발생할 수 있다.

국회예산정책처의 연구용역을 통하여 실시된 설문조사에서 초등돌봄교실 이용 이유에 대하여 조사한 결과(복수응답 허용), [표 4]에 나타난 바와 같이 ‘방과후 아이 를 보살펴 줄 사람이 없어서’ 보낸다고 응답한 사람은 전체 응답자의 67.7%(203명) 수준이었다. 나머지 이용자들은 방과후 아이를 보살펴 줄 사람이 없어서 초등돌봄교 실을 이용하는 것이 아니라 학습 및 숙제지도, 다양한 프로그램 등을 이용하고자 돌 봄교실을 이용하는 것으로 나타났다.

빈도 전체 응답자 대비 비중^*

자녀가 가기를 원해서

42 14.0

방과후 아이를 보살펴 줄 사람이 없어서

203 67.7

학습 및 숙제지도

86 28.7

식사 및 간식해결

56 18.7

예체능 교육

6 2.0

사교육을 시킬 형편이 안돼서

23 7.7

집과 가까워서

3 1.0

다양한 프로그램이 좋아서

62 20.7

사회성 및 또래관계를 위해서

35 11.7

[표 4] 초등돌봄교실 이용 이유(복수응답)

(단위: 명, %)

주: *전체 응답자(300명) 대비 비중을 의미함.

자료: 김종호, ｢방과후 돌봄서비스 만족도 조사｣, 국회예산정책처 연구용역 보고서, 2014. 8.

(33)

14

초등돌봄교실 이용자 증가 추이를 살펴보면, [표 5]와 같이 초등돌봄교실 운영 학교, 교실 수, 이용 학생 수가 꾸준히 증가하여 온 것을 알 수 있다. 2008년부터 2014년 6월까지 초등돌봄교실은 학교 수 기준 약 2배, 교실 수 기준 약 3.3배, 학생 수 기준 약 4배 증가하였다.

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014. 6 학교

2,962 4,146 5,177 5,430 5,652 5,784 5,938

교실

3,334 4,622 6,200 6,639 7,086 7,395 10,966

학생

54,638 77,155 104,496 124,013 159,248 159,737 221,310

[표 5] 연도별 초등돌봄교실 운영 현황

(단위: 개, 명)

자료: 한국교육개발원, ｢데이터 기반 교육정책 분석 연구(Ⅱ) - 방과후학교 성과에 영향을 미치는 학 교 특성 분석｣, 18쪽, 2013 자료를 바탕으로 국회예산정책처에서 재구성

특히 초등돌봄교실 이용 학생 수는 [그림 4]에 나타나는 바와 같이 2008년 이 후 2012년까지 이용 학생이 꾸준히 증가하다가 2012년~2013년 사이 수렴되는 양 상을 보였으나 2014년 초등돌봄교실을 확대하려는 정책 변화에 의해 다시 큰 폭으 로 증가하였다. 2013년까지는 학교별 여건 내에서 저학년 우선, 저소득층¹⁰⁾ 및 한 부모 가정 학생 등을 우선으로 하는 원칙에 따라 이용자를 배정하였으나, 2014년 이러한 대상자 기준을 폐지하면서 이용자가 급격히 증가하였다.

10) 국민기초생활수급자, 한부모가족 보호대상자, 법정 차상위대상자 등을 중심으로 하되, 지역 및 학교의 상황에 따라 지원 대상의 범위가 다소 다르게 운영됨.

(34)

15

학생 수(명)

연도

[그림 4] 연도별 초등돌봄교실 이용 학생 수 추이

초등돌봄교실의 도입 취지에 맞게 방과 후 성인의 보살핌을 받기 어려운 아동 이 돌봄교실을 우선적으로 이용할 수 있도록 하기 위해서는 2013년까지 적용되었 던 기준과 유사하게, 소득 기준 또는 맞벌이 ․ 한부모 ․ 조손가정과 같은 가정상황 등 아동이 방과후 홀로 시간을 보내기 쉬운 환경에 처해 있는지를 간접적으로 확인할 수 있는 이용기준을 마련할 필요가 있다.

다음으로 지역아동센터는 연령상 만18세 미만이 이용할 수 있도록 하고 있다.

소득이나 가정 환경 관련 기준으로는 저소득층, 한부모가정 등 우선적인 보호가 필 요한 아동을 일정 비율 이상 유지하도록 하고 있을 뿐, 일반 계층의 이용에 제한을 두지는 않고 있다.¹¹⁾

지역아동센터 이용 아동은 2013년 10만 9,066명에 달한다. 학교급별로는 [표 6]

과 같이 초등학생이 8만 318명으로 73.6%를 차지하고 있고, 그 다음으로는 중학생 이 2만 817명으로 19.1%이다.

11) 우선보호아동을 정원의 60% 이상 유지하도록 하고 있음.

(35)

16

∙ II. 방과후돌봄서비스 대상자 기준 및 수요조사 개선 필요성 계 미취학 초등학생

저학년

초등학생

고학년 중학생 고등학생 탈학교등 인 원(명)

(비 율, %)

109,066 (100)

3,714 (3.4)

39,293 (36.0)

41,025 (37.6)

20,817 (19.1)

4,006 (3.7)

211 (0.2) [표 6] 학교급별 지역아동센터 이용아동 현황(2013)

자료: 보건복지부

지역아동센터 및 이용자 증가 추이를 살펴보면 [표 7]과 같이 2004년부터 2013 년까지 지역아동센터는 약 4.5배, 이용 아동 수는 약 4.7배 증가하였는데, [표 8]에 나타난 바와 같이 이 중 국민기초생활보장 수급권자 가정 아동, 차상위 아동, 기타 승인아동¹²⁾ 등이 87%로 저소득 ․ 취약계층의 아동이 대다수를 이루고 있다.

연도 2004 2005 2006 2007 2008

지역아동센터

895 1,709 2,029 2,618 3,013

이용 아동 수

23,347 43,749 58,851 76,229 87,291

연도 2009 2010 2011 2012 2013

지역아동센터

3,474 3,690 3,985 4,036 4,061

이용 아동 수

97,926 10,233 104,982 108,357 109,066

[표 7] 연도별 지역아동센터 및 이용 아동 수 추이

(단위: 개소, 명)

계 기초생활

수급자 아동

차상위계층 아동

기타 승인아동

일반 가정아동 인 원(명)

(비 율, %)

109,066 (100)

22,058 (20.2)

29,824 (27.4)

42,887 (39.3)

14,297 (13.1) [표 8] 소득계층별 지역아동센터 이용아동 현황(2013)

12) 전국 가구평균소득 70%이하(가구 내 건보료 확인)가구 중, 지역사회에서 보호와 지원이 필요하 다고 판단하는 아동으로 시 ․ 군 ․ 구청장 승인아동

(36)

17

지역아동센터의 경우, 대상자 기준에서 취약계층 여부가 중요한 요소가 되는데 현행 기준에는 연령기준(만 18세 미만)만이 규정되어 있으므로 소득기준 등 취약계 층 관련 기준을 보완할 필요가 있다.¹³⁾ 특히 국민기초생활보장 수급권자 가정 등 보호가 필요한 아동에 대한 우선 보호를 위하여 지역아동센터 신고 정원의 60% 이 상을 우선보호아동¹⁴⁾ 비율로 유지하도록 규정하고 있으나, 이미 대부분의 아동이 우선보호아동에 해당되고 있어 소득 기준, 가정상황별 기준 등을 보다 구체화하여 적용할 필요가 있다.

우선보호아동 중에서도 [표 9] 및 [그림 5]에 나타나고 있는 바와 같이 기초생 활보장 수급가정의 아동이나 차상위가정 아동은 학령기 인구의 감소 추세에 따라 줄어들고 있는 반면 ‘기타승인아동’은 2009년 17,526명(전체 이용아동 중 17.9%)에 서 2013년 42,887명(전체 이용아동 중 39.3%)으로 증가하였는데, 기타승인아동은

‘전국 가구평균소득 70%이하(가구 내 건보료 확인)가구 중 지역사회에서 보호와 지 원이 필요하다고 판단하는 아동으로 시 ․ 군 ․ 구청장이 승인한 아동’으로서 기준이 모호하게 적용되고 있으므로 이에 해당되는 아동에 대한 객관적인 기준 마련이 필 요하다.

13) 소득 기준을 엄격하게 적용하지 않을 경우 일반가정의 아동 ․ 청소년도 지역아동센터를 이용할 수 있어 보편적인 아동복지서비스로 발전될 여지가 있다는 장점이 있기는 하나, 실제 이용자의 대부분이 취약계층에 속해 있다는 점, 애초에 지역아동센터가 빈곤밀집지역의 아동 ․ 청소년을 대상으로 시작되었다는 점, 아직 빈곤 아동 ․ 청소년에 대한 돌봄서비스도 충분히 제공되지 못하 고 있다는 점 등을 고려하면 저소득층, 취약계층의 돌봄이 필요한 아동 ․ 청소년에게 중점적으로 서비스를 제공할 수 있도록 소득 기준을 명확하게 규정할 필요가 있을 것임.

14) 국민기초생활보장 수급권자가정아동, 차상위계층가정아동, 보호대상 한부모가정아동, 조손가정 아동, 다문화가정아동, 장애가정아동, 기타승인아동

(37)

18

2009 2010 2011 2012 2013

전 체 (비 중)

97,926 (100.0)

100,233 (100.0)

104,982 (100.0)

108,357 (100.0)

109,066 (100.0) 기초생활보장

수급권아동

27,191 (27.8)

26,657 (26.6)

26,237 (25.0)

24,684 (22.8)

22,058 (20.2) 차상위아동 31,792

(32.5)

37,801 (37.7)

40,147 (38.2)

34,627 (31.9)

29,824 (27.4) 기타승인아동 17,526

(17.9)

21,942 (21.9)

24,004 (22.9)

35,301 (32.6)

42,887 (39.3) 일반아동 21,417

(21.8)

13,833 (13.8)

14,594 (13.9)

13,745 (12.7)

14,297 (13.1)

[표 9] 지역아동센터 경제상황별 이용아동현황

(단위: 명, %)

자료: 보건복지부, ｢전국 지역아동센터 실태조사 보고서｣, 2013. 12.

아동 수(명)

연도

[그림 5] 지역아동센터 경제상황별 이용아동현황 추이

자료: 보건복지부, ｢전국 지역아동센터 실태조사 보고서(2013. 12월 기준)｣자료를 바탕으로 국회예 산정책처에서 작성

한편, 기타승인아동에 해당되는 지역아동센터 이용 초등학생들을 향후 초등돌 봄교실에서 흡수할 수 있다고 가정한다면, 지역아동센터 개수를 조정할 필요성도 제기된다. 국회예산정책처의 연구용역을 통하여 실시된 방과후돌봄서비스 종사자들 과의 인터뷰¹⁵⁾에서도 도농복합지역의 경우, 2014년 초등돌봄교실 확대 이후 지역아

15) 김종호, ｢방과후 돌봄서비스 만족도 조사｣, 국회예산정책처 연구용역 보고서, 2014. 8.

(38)

19

동센터의 1 ․ 2학년 이용자가 없으며 초등돌봄교실로 이동한 것으로 보인다는 의견이 제시되었다.

청소년 방과후아카데미의 경우에는 이용 자격 기준에 소득 및 연령 기준이 명 확하게 규정되어 지역 내 수요자 규모와 수요자들의 특성을 예측하기 용이하다. 방 과후아카데미는 연령상 기준으로 초등학교 4학년~중학교 2학년을 제시하고 있어 가장 협소한 기준을 적용하고 있다. 이는 방과후아카데미 도입 당시 사전 연구 등 을 통하여 동 연령층을 정책의 주요 타겟으로 설정하였기 때문이다. 소득 기준으로 도 기초생활수급대상, 차상위계층, 저소득층 청소년을 중점 대상으로 하도록 명시하 고 있다.¹⁶⁾ 또한, 장애부모 가정 등 가정 형편을 고려하여 서비스를 이용할 수 있도 록 하고 있다.

다만 2013년 기준 청소년방과후아카데미는 전국 200개소, 이용자는 총 8,200명 으로 지역 내의 모든 수요자를 수용하기에는 부족한 수준이다. 이용자 중 초등학생 은 약 82%를 차지하고 있다.

지역 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 강원

개소 수

20 11 9 6 6 5 5 37 10

지역 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주 세종 계

개소 수

9 11 15 17 12 17 8 2 200

[표 10] 지역별 청소년방과후아카데미 운영기관 현황(2013)

(단위: 개소)

자료: 여성가족부

세 가지 방과후돌봄서비스 대상자 기준에 근거하면, 돌봄서비스 간 이용 중복 도 발생할 수 있다. 연령상으로는 2014년 기준 초등학교 저학년의 경우 초등돌봄교 실과 지역아동센터 간 대상자가 중복되고, 초등학교 고학년의 경우 지역아동센터와 방과후아카데미 간 대상자가 중복된다. 2016년까지 초등돌봄교실이 확대되면 초등 돌봄교실과 방과후아카데미 간 대상자도 중복될 가능성이 있다. 소득기준 등 취약 계층에 대한 서비스로는 지역아동센터와 방과후아카데미의 대상자가 중복된다.

정부는 세 가지 서비스의 제공 시간이 ‘방과 후’로 동일하기 때문에 중복 이용 이 발생할 우려가 없다는 의견으로, 지역에서 방과후돌봄서비스 간 중복 이용이 일

16) 맞벌이 가정의 나홀로 청소년을 중점 대상으로 하여 전원 수익자 부담으로 운영하는 ‘일반형’

방과후아카데미를 시범운영하고 있음.

(39)

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어나지 않도록 적절하게 배정하여 운영한다고 설명하고 있다. 또한 각 돌봄서비스 기관이 이용자의 출결상황을 관리하고 있으며, 방과후아카데미의 경우 결석이 잦으 면 이용을 할 수 없도록 하고 있다고 한다. 이에 따라 현행 규정상으로는 돌봄서비 스 간 중복 이용을 금지하고 있지는 않고, 실제 중복 이용하는 사람이 있는지에 대 한 조사도 이루어지지 않고 있다. 그러나 국회예산정책처의 연구용역을 통하여 실시 된 설문조사¹⁷⁾에서는 [표 11]과 같이 초등돌봄교실을 이용하면서 지역아동센터도 이용하고 있다고 응답한 사람이 2.0%, 방과후아카데미를 이용한다고 응답한 사람이 3.7%, 지역아동센터와 유사한 경기도내 공적돌봄서비스인 ‘꿈나무안심학교’를 이용 한다고 응답한 사람이 0.3%로 나타나, 실제 중복 이용자가 일부 존재하는 것으로 나타났다.

구 분 빈도 퍼센트

초등돌봄교실 이외 이용 서비스

지역아동센터 6 2.0

방과후아카데미 11 3.7

방과후 교육 159 53.0

꿈나무안심학교 1 0.3

기타 46 15.3

소계 223 74.3

이용 안함 77 25.7

합계 300 100.0

[표 11] 초등돌봄교실 이외에 이용하는 서비스

자료: 김종호, ｢방과후 돌봄서비스 만족도 조사｣, 국회예산정책처 연구용역 보고서, 2014. 8.

중복 이용을 방지하기 위해서는 방과후돌봄서비스 신청 및 연계를 일원화하여 전담할 수 있는 조직을 마련하고 중복 이용을 하지 못하도록 명시하는 한편, 각각 의 방과후돌봄서비스의 특성을 살려 이용자가 필요에 따라 기관을 선택하여 이용할 수 있는 환경을 마련할 필요가 있다. 전담조직에 관련된 논의는 다음 Ⅴ장에서 추 진체계와 함께 살펴볼 예정이다. 현재 세 가지 방과후돌봄서비스는 대상자 측면에 서 뚜렷한 구분이 이루어지고 있지 못하다. 특히 초등돌봄교실의 경우 맞벌이 등 일반가정의 아동 비율이 높다는 차이점이 있으나, 지역아동센터와 방과후아카데미

17) 김종호, ｢방과후 돌봄서비스 만족도 조사｣, 국회예산정책처 연구용역 보고서, 2014. 8.