Brown Bag Seminar (2010. 2. 18)
최근 개헌론의 쟁점과 향방
신석훈 (한국경제연구원 선임연구원)
1. 현황
□ 최근 정치권에서의 세종시 논쟁과 맞물려 개헌논의가 급물살을 타고 있음.
국회의장 자문기구인 “헌법연구자문위원회”는 지난해 8월 이미 개헌안에 대한 결과보 고서를 제출한 상태
◦ 정치권과 언론의 관심은 현행 대통령제를 4년 중임제, 의원내각제, 이원집정부제로 바꾸기 위한 권력구조 개헌
◦ 재계가 주목해야 할 내용은 서민경제 활성화와 평등이념을 구현하기 위한 사회적 기 본권의 확대 및 강화, 현행 경제적 평등조항의 유지 및 강화 등과 관련된 내용들임
□ 『정책』→「국회입법」「행정입법」→『헌법』
경제정책을 포함한 국가의 모든 정책이 시행되고 효력을 발휘하려면 궁극적으로 입법 과정을 통해 ‘법’이라는 그릇에 담겨져야 하고 이러한 법이 최종적으로 살아남으려면 헌법적 틀을 벗어나지 않아야 함.
◦ 정책에 대한 최종적인 평가는 궁극적으로 ‘헌법’의 틀 속에서 결정
2. 대통령제와 의원내각제로의 개헌론
□ 대통령제는 일원적 구조의 집행부가 입법부와 엄격하게 분리 · 독립됨으로써 양자 상호 간 권력적 균형을 유지
대통령은 국민에 의해 선출되고 그 임기 동안 정치적 책임을 지지 않음
◦집행부의 구조가 일원화되어 있으며 대통령은 국가원수와 집행부 수반의 지위를 겸 함
◦대통령은 정치적 책임을 지지 아니하며 의회해산권도 없음
◦의회의원과 집행부구성원의 겸직이 인정되지 아니하고, 정부의 법률안 제출권이나 집
□ 의원내각제는 집행부가 대통령 혹은 군주와 내각이라는 두 개의 기구로 구성
내각이 의회에 의하여 선출될 뿐 아니라 의회에 대하여 정치적 책임을 지며, 내각불신 임권과 의회해산권이 상호 견제수단이 되어 입법부와 집행부간에 권력적 균형이 유지 되고, 양부간에 밀접한 공조관계형성 (국민주권의 일원적 표현형태)
◦ 대통령 혹은 군주는 명목상의 국가원수일 뿐이고 실질적 권력은 내각이 가짐
◦ 내각은 그 수반인 총리가 의회에 의해서 선출되고 내각은 의회에 대해서 정치적 책 임을 짐
◦ 의회는 국민의 의사를 기초로 하기 때문에 정부(내각)가 의회의 의사에 반하는 것은 국민의 의사에 반하는 것이 되므로 의회는 정부를 불신임할 수 있고 또 해야 한다는 것이 정부불신임권
◦ 한편 정부의 입장에서는 의회의 의사가 국민의 뜻에 반할 때 그러한 의회를 해산하 여 주권자인 국민이 국민의 뜻에 적합한 새로운 국회를 구성하도록 하는 것이 의회 해산권
◦ 내각의 각료와 의원의 겸직 허용, 집행부의 법률안제출권, 각료의 의회출석발언권 등 을 통해서 상호 밀접한 공조협조관계 유지
□ 책임정치의 실현
의원내각제에서는 내각이 의회의 지지를 받아 정책을 수행하기 때문에 정책에 대한 책 임의 한계가 분명하여 국민들은 투표를 통하여지지나 반대의 의사표시로서 집권당을 상벌할 수 있기 때문에 국민에 대한 책임성이 확실
◦ 총리에게는 언제라도 의회에 의하여 불신임투표라는 제도적 절차를 통하여 정책에 대한 책임을 지울 수 있데 되어 있고, 정당에게는 임기 이전이라도 총선을 통해 정치 적 책임을 물을 수 있음.
◦ 권력구조로서 내각은 의회에 대해 그리고 의회는 국민에 대해 책임을 지게 됨으로 인해 철저한 책임정치가 전제되는 정부형태
◦ 대통령제 하에서는 정책의 실패 혹은 무능력 등으로 국민의 신임의 잃은 대통령이라 고 할지라도 임기 만료 전에는 그 책임을 묻기가 힘들지만 의원내각제에서는 그러한 경우 불신임권 행사를 통해 그 정치적 책임을 물을 수 있다는 점에서 책임성이 강화 된 정부형태라는 것임
◦ 국민이 원하는 정치가 실현되는 것은 국민의 의사가 여론을 통하여 국정에 반영됨으 로써 가능하고, 이는 국민의 의사가 국회를 통하여 국정에 반영되고 만약 이것이 불
가능하면 정부를 해산하여 국민이 원하는 새 정부를 갖게 하면 된다는 것임
다수의 결정이 언제나 민주적이고 옳다는 등식이 성립하지 않는 한 장점으로만 나타나 지는 않음.
◦ 의원내각제를 도입하는 경우 의회 다수파에 반대되는 내각은 존재할 수 없으며 국정 은 오로지 다수파의 의사대로 이끌어질 것임.
◦ 대통령제는 이러한 의회다수파를 견제할 수 있는 직선의 대통령을 통해서 의회와 행 정부 간의 힘의 균형을 이룰 수 있음
◦ 국민의 의사는 국회를 통해서 국정에 반영되고 만약 이것이 불가능하면 정부를 바꾸 는 것이 민주적이라는 생각은 일부는 맞지만 지나치게 다수의 의사를 중시하며 소수 보호를 경시할 위험이 있음
◦ 국민의 의사를 의회의 다수당을 통해서만 확인하는 것을 방지하려는 것이 대통령제 라고 보면 대통령 임기의 경직성은 오히려 장점으로 작용할 수 있음.
◦ 대통령제에서도 그 책임을 물을 수 있는 탄핵소추제도가 존재하므로 책임정치가 전 혀 불가능 한 것은 아님.
□ 여소야대의 방지
대통령제에서는 여당이 의회에서 소수파가 되는 여소야대의 상태는 두 개의 국민적 정 당성의 축이 병존하는 이른바 이중적 민주정당성의 문제로 인해 두 기관 사이의 대립과 교착이 심화될 수 있고 이를 해결하는 방안이 쉽지 안다고 함.
◦ 이러한 정통성의 대결로 인한 파국적 상황은 특히 사회적, 이념적으로 양극화된 사 회에서 더욱 나타나기 쉽고, 이 상황이 체제 자체에 대한 위협으로 발전하기 쉽다고 함
◦ 반면, 의원내각제에서는 국회의 다수파가 행정부를 구성하기 때문에 극한대립이 나 타날 가능성이 없음.
그러나 대통령제하에서의 여소야대가 오히려 국회의 실질적인 행정통제를 기할 수 있 는 것으로서 바람직한 현상이라는 입장도 있음
◦ 현행 대통령은 이른바 제왕적 대통령으로서 무소불위의 권력을 가지게 된다는 비판 이 존재하는데, 여소야대의 경우에는 이러한 대통령의 권력을 견제할 수 있는 좋은 방편이 될 수 있음
◦ 반대로 여대야소의 경우에는 대통령의 실질적인 무소불위의 권력을 행사할 수 있다 는 문제점과 함께 정책수행의 효율성의 측면에서의 장점도 있음
◦ 의원내각제를 취하더라도 대통령제 하에서 여대야소의 경우와 마찬가지의 기대와 우려가 동시에 있을 수 있음
3. 이원정부제 개헌론
□ 대통령제와 의원내각제의 장점은 살리고 단점을 극복하기 위해서 국민의 의사에 따라 대통령제적으로도 운영될 수 있고 의원내각제적으로도 운영될 수 있는 정부형태로 분권 형 대통령제라고도 함
이원정부제란 국민의 직선으로 선출된 대통령과 의회에 대해 책임을 지는 총리가 각각 독립된 권한을 가지고 공존하는 정부형태로 대통령제와 의원내각제적 요소를 모두 가 지고 있으며 다양한 형태가 존재할 수 있음
◦ 개헌론에서 주장되는 형태는 주로 프랑스의 이원정부형태
◦ 집행권이 대통령과 내각으로 이원화되어 있고 각기 실질적인 권한을 나누어 가짐.
◦ 국민 직선의 대통령은 의회에 대해서 책임을 지지 않음
◦ 대통령은 의회해산권을 가지며 국가긴급권을 행사할 수 있음
◦ 의회는 내각불신임권을 가짐
□ 이원정부제는 국민의 의사에 따라 정부형태가 실질적으로 변할 수 있다는 것이 가장 큰 장점
대통령이 의회 다수의 지지를 받는 경우(대통령제적으로 운용)
◦ 대통령은 총리 임명권을 가지고 있으므로 이 경우 대통령의 재량하에 총리가 임명
◦ 총리가 대통령과 대립할 경우 의회에서 내각을 불신임할 것이므로 대통령을 보좌하 는 수준
◦ 대통령제 하에서의 여대야소 정국과 유사
대통령이 의회 다수의 지지를 받지 못하는 경우 ;동거정부 (의원내각제적으로 운용)
◦ 대통령은 의회의 다수파의 수장을 총리로 임명할 수 밖에 없는데, 그 이유는 이렇게 하지 않을 경우 내각불신임을 통해서 총리가 교체될 것이기 때문임.
◦ 행정부가 총리를 중심으로 하는 내각이 거의 전권을 장악하는 의원내각제의 형태로 국정이 운영
◦ 대통령에게도 헌법상 권한이 부여되기는 하지만 실질적으로 행사되기는 어려우므로 실질적으로는 의원내각제에서의 유사한 지위
4. 사회국가원리를 강화한 개헌론
□ 사회적 기본권 규정을 통한 사회국가원리의 헌법적 수용
“기본권”은 시민계급이 봉건영주와 절대왕정에 대항하여 싸울 이데올로기로 자연법철 학을 바탕으로 하여 ‘인권’개념을 만들어 낸 것이 시초
◦ 기본권은 시대의 변화에 따라 “국가로부터의 자유(자유권적 기본권)”에서 “국가를 통한 자유(사회적 기본권)”
사회적 기본권과 자유권적 기본권의 관계
자유권적 기본권 사회적 기본권
이념적 기초의 차이
◦단체주의적 사회정의의 실현을 세계관의 기초로 하고 사회국가·복지국가를 전제
법적 성격의 차이
◦개인의 자유를 보장하기 위한 소극적·
방어적·전국가적·초국가적인 인간의 권 리
◦국가의 급부나 수익을 요구하는 적극적 권 리이며, 헌법에 의해 창설되는 국법상의 권리
효력상의 차이
◦모든 국가권력을 직접 구속하는 효력 을 가지며 그에 관한 헌법규정은 재판규 범으로서의 성격
◦제3자적 효력
◦주로 입법권을 구속
◦ 재판규범으로서의 효력과 제3자적 효력이 상대적으로 약함
내용
◦생명권, 신체를 훼손 당하지 않을 권 리, 신체의 자유, 사생활의 비밀과자유, 주거의 자유, 거주이전의 자유, 통신의 자유, 양심의 자유, 종교의 자유, 언론출 판의 자유, 집회결사의 자유, 학문예술의 자유, 재산권, 직업선택의 자유, 소비자 의 권리 등
◦ 인간다운 생활권(생존권), 근로의 권리, 근 로 3권, 교육을 받을 권리, 환경권, 쾌적한 주 거생활권, 건강권 등
개인주의적·자유주의적 세계관을 기초
□ 현행 헌법 전문의 “국민생활의 균등한 향상”이 국가균형발전이라는 목표를 포함하고 있지 않기 때문에 헌법연구자문위원회는 “지역 균형발전”과 “국가 균형발전” 목표를 헌 법 전문에 둘 것을 제안
□ 헌법연구자문위원회는 현행 헌법상의 경제질서 조항을 그대로 유지
우리나라 헌법은 제9장 경제라는 표제하에 제119조부터 제127조에 이르기까지 경제와 관련된 규정을 두고 있고 이 중 경제질서의 틀을 형성하는 핵심적 규정은 제119조 제1
◦제120조 ①광물 기타 중요한 지하자원·수산자원·수력과 경제상 이용할 수 있는 자연력은 법률이 정하는 바에 의하여 일정한 기간 그 채취·개발 또는 이용을 특허할 수 있다. ②국토와 자원은 국가의 보호를 받 으며, 국가는 그 균형있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립한다
◦제121조 ①국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며, 농지의 소작제 도는 금지된다.②농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용을 위하거나 불가피한 사정으로 발생하는 농지의 임대차와 위탁경영은 법률이 정하는 바에 의하여 인정된다.
◦제122조 국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보 전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.
◦ 제123조 ①국가는 농업 및 어업을 보호·육성하기 위하여 농·어촌종합개발과 그 지원등 필요한 계획을 수립·시행하여야 한다. ②국가는 지역간의 균형있는 발전을 위하여 지역경제를 육성할 의무를 진다. ③ 국가는 중소기업을 보호·육성하여야 한다.④국가는 농수산물의 수급균형과 유통구조의 개선에 노력하여 가격안정을 도모함으로써 농·어민의 이익을 보호한다. ⑤국가는 농·어민과 중소기업의 자조조직을 육성 하여야 하며, 그 자율적 활동과 발전을 보장한다
◦ 제124조 국가는 건전한 소비행위를 계도하고 생산품의 품질향상을 촉구하기 위한 소비자보호운동을 법 률이 정하는 바에 의하여 보장한다
◦ 제125조 국가는 대외무역을 육성하며, 이를 규제·조정할 수 있다.
◦ 제127조 ①국가는 과학기술의 혁신과 정보 및 인력의 개발을 통하여 국민경제의 발전에 노력하여야 한 다. ②국가는 국가표준제도를 확립한다. ③대통령은 제1항의 목적을 달성하기 위하여 필요한 자문기구 를 둘 수 있다.
◦제119조 제1항 ; 대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중 함을 기본으로 한다.
◦제119조 제2항 ; 국가는 균형있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제 의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다.
우리나라 경제질서는 자유와 평등, 시장과 책임의 조화를 강조하는 사회적 시장경제질 서
사회적 시장경제질서의 진정한 의미는 시장경제질서가 가지고 있는 사회적 모순을 해 결하여 사회복지와 사회정의를 실현하는 것에 있다는 것이 일반적 견해
◦그러나 사회적 약자 및 사회적 정의, 사회복지 등과 같은 사회정책적인 목적의 실현 과 생산과 소비라는 가치중립적인 경제활동을 같은 카테고리 속에서 조화시키려는 것은 많은 문제점 야기 (ex ; 중소유통점을 보호하기 위한 기업형슈퍼마켓(SSM) 규 제, 중소 하도급업체를 보호하기 위한 납품단가 연동제)
◦사회복지나 사회정의는 경제이론에 입각하여 제시되어야 하는 헌법상 경제질서가 아 닌 개인에게 인간다운 생활을 보장하는 헌법상의 또 다른 카테고리인 사회적 기본권 을 통해 실현해야할 정책목표.
5. 개헌론의 향방
□ 현행 헌법의 한계
1987년 헌법 개정 당시 사회적 화두는 ‘민주화’였고 당시 주된 관심사는 민주적 절차에 의한 대통령 직선제를 이루는 것이었음
◦대통령을 민주적 절차에 따라 국민의 손으로 직접 뽑아 민주화가 달성되면 모든 것이 잘 될 것이라고 믿었음
◦정치민주화 이후 경제민주화와 경영민주화를 강조
◦ 재벌규제법으로서의 성격을 가지는 공정거래법상 경제력집중억제시책이 1차 개정시 (1986. 12. 31) 처음 도입되었고 이러한 정책에 대해 지나치게 강력한 경제규제이며 위헌소지가 있다는 문제가 제기되자 1987년 10월 제9차 헌법개정을 통하여 대한민국 의 경제기본질서에 명시적으로 ｢경제의 민주화｣추구를 천명하여 헌법적 논란을 회 피하고자 하였음.
‘경제민주화’와 ‘균형발전’을 핵심으로 하는 현행 헌법은 경제발전을 억제
◦민주화 운동이 본격화 되던 이전인 1970~1987년 기간동안 제조업부문의 자기자본경 상이익률과 매출액경상이익률은 각각 15%와 3%였으나 그 이후 1988~2002년 동안 그 수치가 각각 6.8%와 1.8%로 절반 가까이 하락(한국은행)
□ 헌법개정을 위한 새로운 철학적 기초마련 필요
최근 개헌론의 방향은 서민경제 활성화와 평등이념을 구현하기 위한 사회적 기본권 확 대 및 강화, 현행 경제적 평등조항 유지 등 임.
◦ 이것은 시장에 대한 국가간섭의 헌법적 근거를 더욱 강화하는 것을 의미함도 동시에 규제적 하위 법령들의 제정이 탄력을 받게 될 것임을 의미함.
◦ 서민경제의 활성화와 진정한 평등이념을 구현하기 위한 헌법의 역할은 시장에 대한 국가개입의 근거를 마련해 주는 것이 아니라 진정한 시장경제가 작동할 수 있도록 국가 권력을 통제하는 것임.
◦ 정치권이 관심을 가지고 있는 권력구조 개헌논의도 이러한 틀 속에서 이루어져야 할 것임.
이러한 것이 가능하도록, 최근 전통적인 주류경제학(신고전학파)의 한계를 지적하며 신 제도 경제학, 행동 경제학, 진화 경제학, 오스트리아 학파 등 (복잡계 경제학)을 헌법개 정론의 이념적·경제철학적 기초로 삼아야 한다는 견해 (좌승희, 민경국).
