요약

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S U M M A R Y

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요약

국토교통부에서는 녹지지역 및 비도시지역에서 개발압력이 높은 지역을 대상으로 체계적이고 계획적인 개발을 유도하고 동 지역의 난개발 방지를 위하여 성장관리빙안, 를 도입하였다 또한 해당 제도를. 2014 1년 월에 본격적으로 시행함에 앞서 성장관리방 안이 효율적으로 운용될 수 있도록 법 제도상의 근거를 마련하고 있다 따라서 본· . 연구는 비시가화지역 중 개발압력이 높은 지역에서 성장관리방안 을 수립하여 개발“ ” 행위 및 토지이용을 체계적으로 관리할 수 있도록 가이드라인을 제시함으로써 성장관 리방안의 효율적 운용을 도모하는 것을 목표로 한다.

성장관리방안의 제도화 배경 및 현황 1.

최근 도시성장관리의 측면에서 국토면적의 약 89%에 달하는 비시가화지역에 대한 합리적 관리의 필요성이 증대되고 있다 특히 수도권 및 일부 대도시권의 비시가. 화지역의 경우 개발압력이 급격히 증가하여 개발행위에 대한 계획적 관리가 요구되고 있다 그러나 기존 도시계획체계는 해당 지역에 대한 효율적 성장관리 수단으로서. 역할을 수행하지 못하고 있다.

지구단위계획 제 종 개발행위허가제 기반시설부담구역제도 토지적성평가제( 2 ), , , 도 준산업단지제도 공장입지유도지구 등 비시가화지역의 개발 및 성장관리와 관련, , 한 기존 제도들은 이러한 문제를 해결하는데 여전히 한계를 가지고 있다 따라서. 기존 제도의 문제를 보완하고 소규모의 개발행위가 체계적으로 관리될 수 있도록 방향을 제시하는 제도가 필요하다 또한 중앙정부가 주도하는 제도보다는 시군에서. 해당 지역에 필요하다고 판단되면 자율적으로 입안하고 변경할 수 있는 제도가 필요하다 결과적으로 비시가화지역에 대한 계획적 개발을 적극 유도할 수 있는. 제도적 장치가 필요가 있다.

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이런 정책적 요구에 따라 국토해양부에서는 비시가화지역을 계획적으로 관리하기 위해 차례에 걸쳐 사전 연구를 학회 및 연구원 등에 위탁하여 수행한 바 있다2 . 비도시지역 체계적 관리방안 국토해양부 과 비도시지역의 체계적 관리를

‘ ( , 2009)’ ‘

위한 법 제도 개선방안 국토해양부· ’( , 2011) 등이 비시가화지역의 성장관리를 위한 제도 개선연구로 수행되었다 비도시지역 체계적 관리방안 에서는 비도시지역을

· . ‘ ’

체계적으로 관리하기 위한 계획체계상의 장치로서 「비도시지역 관리지침 을 제안」 하였다 이 지침은 지구단위계획과 개발행위허가를 통해 비도시지역의 계획적 개발을. 유도한다 이 외에도 양 제도가 가지고 있는 한계를 기반시설부담구역제를 통해. 보완하는 방안을 제시하고 있다.

년에 수행된 비도시지역의 체계적 관리를 위한 법 제도 개선방안 에서는

2011 ‘ · ’

성장관리방안을 개발행위허가기준의 하나로 도입하여 시 군이 자율적으로 그 수립ㆍ 여부를 결정하고 이를 비도시지역의 개발지침으로 운용하도록 제안하고 있다 또한. 장기적으로 도시기본계획 및 관리계획의 하나로 수립하는 방안 및 독자적인 계획으로 수립하는 방안 검토가 필요함을 지적하고 있다.

이와 같은 정책적 요구와 선행 연구결과를 토대로 최근 정부는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 이하 국토계획법 을 개정하여 개발행위허가기준으로서 성장」( ) 관리방안을 도입하였다(2013년 월7 16 ).일 정부는 개발행위허가기준으로서 성장관 리방안을 도입하여 지자체가 난개발 예상지역에 대해 필요시 지역실정에 맞는 개발방 향을 미리 제시하고 이에 맞는 경우에만 개발행위를 허가하도록 법적 근거를 마련하였 다.

성장관리방안이 국토계획법상 개발행위허가기준의 하나로서 도입됨에 따라 몇 가지 쟁점이 발생하게 된다 본 연구에서는 성장관리방안의 법적 위상 계획의 내용. , , 성장관리지역의 설정기준 성장관리지역과 그 외 지역의 차등화 등과 관련한 쟁점을, 살펴보고자 한다 첫째 도시계획체계 속에서 성장관리방안의 위상은 다소 모호한. , 성격을 가진다 현재 개정된 국토계획법에 따르면 성장관리방안은 일반적인 법정계. , 획에 준하는 계획수립절차를 거치도록 되어 있으나 동시에 개발행위허가의 하나의, 기준으로 설정되어 있다 따라서 주민의 재산권에 미치는 영향을 고려하여 성장관리제.

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도의 운용방안을 모색할 필요가 있다 계획을 적극적으로 활용하지 않을 경우 난개발. 제어효과가 미미해질 수 있으므로 효율적으로 운용될 수 있는 가이드라인 제공이 필요하다.

둘째 현재 도입되는 성장관리방안은 국토계획법 제 조 항에 의거 기반시설의, 58 4 ‘ 설치 변경 건축물의 용도 등에 관한 관리방안 으로 정의되어 있으므로 상당히 구체적· , ’ 인 내용이 포함될 것으로 판단된다 계획내용의 구체성 정도가 계획의 성격과 민원야. 기 등에 영향을 미칠 수 있으므로 성장관리방안 수립지침 을 통해 성장관리방안에‘ ’ 담을 내용을 분명히 제시될 필요가 있다 특히 기반시설에 관한 사항은 성장관리방안. 이 실효성을 가지느냐 그렇지 못하느냐로 귀결될 수 있는 주요 쟁점이다.

셋째, 2013 8 27년 월 일 입법예고된 국토계획법 시행령 안 에 따르면 성장관리지역( ) , 은 유보용도 계획관리지역 생산관리지역 자연녹지지역 를 대상으로 설정된다 하지( , , ) . 만 보전용도 보전관리지역 농림지역 자연환경보전지역 생산녹지지역 보전녹지지( , , , , 역 중 생산녹지지역과 보전관리지역의 경우 소규모 개발행위가 활발히 일어날 수) 있어서 성장관리가 필요한 지역 중 하나이다 따라서 구역 정형화나 계획적 토지이용. 을 위해 일부 보전용도를 포함하는 것을 검토할 필요가 있다.

넷째 현재 용도지역제로는 성장관리지역 밖의 지역의 개발행위를 엄격하게 관리할, 수 없기 때문에 성장관리지역의 지정이 오히려 난개발을 확산시키는 부작용을 초래할 수 있다 또한 정부는 용도지역별 행위제한의 네거티브 전환을 위해 국토계획법. 시행령 개정을 추진하고 있다 특히 계획관리지역의 경우 성장관리방안이 수립된. , 지역에서는 바닥면적 천 미만 판매시설의 입지를 허용하고 있다 따라서 성장관리3 ㎡ . 방안이 계획관리지역의 행위제한 네거티브 전환에 따른 난개발문제를 방지할 수 있는지 별도의 연구 및 검토가 필요하다.

성장관리방안의 효율적 운용방안 2.

성장관리방안을 효율적으로 운용하기 위해서는 국토계획법 및 동법 시행령 개정에 따른 성장관리방안 수립지침 안 의 구성과 내용에 대한 논리적 근거가 명확해야( )

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한다 중앙정부는 제도가 시행되기 앞서 성장관리방안을 구성하는 주요 내용을 구체적. 으로 검토하여 시군에서 용이하게 활용할 수 있도록 하여야 한다 따라서 본 연구에서. 는 성장관리방안을 효율적으로 운용하기 위한 지침의 구조와 내용에 대한 가이드라인 을 제시하였다 구체적으로 계획의 성격 및 법적 위상 기초조사 성장관리방안의. , , 수립절차 성장관리지역의 설정기준 계획의 내용 등 성장관리방안 효율적 운용을, , 위한 방향을 제시하였다.

첫째 현행 도입되고 있는 성장관리방안의 성격과 법적 위상을 살펴보면 다음과, 같다. “성장관리방안은 도시의 미래성장방향을 예측하여 개발이 예상되는 지역에 대해 사전적으로 관리방향을 설정함으로써 난개발을 방지하고 계획적 개발 및 관리를 유도하는 정책수단이다 국토해양부.”( , 2011, p.9) 따라서 성장관리방안의 성격은 다음과 같이 규정할 수 있다 성장관리방안은 개발압력이 높은 시 군이 난개발 방지와. · 개발행위의 체계적 관리를 위하여 자율적으로 수립하여 집행하는 계획이다 성장관리. 방안은 미래의 개발행위를 예측하고 이를 계획적으로 관리하기 위한 유도적 성격의 계획이다 도시관리계획이 기 확정된 사업을 반영하는 사후적 성격이 강한 반면에. “ 성장관리방안은 향후 예상되는 개발행위를 사전적으로 관리하는 유도적 성격 이”

그림

< 1 계획체계 상 성장관리방안의 위상>

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강하다 국토해양부( , 2011, p.106). 국토계획법 개정안에 따르면 성장관리방안은 현재, 일반적인 법정계획에 준하는 계획수립절차를 거치도록 되어 있으나 동시에 개발행위허, 가를 위한 하나의 기준으로 설정되어 있다 법 제 조 항 호 따라서 성장관리방안은( 58 1 2 ).

도시기본계획과 같이 지침적 성격을 가지지만 개발행위허가의 기준 중 하나이기 때문에 주민의 재산권에 미치는 영향을 고려하여야 한다.

둘째 성장관리방안의 수립권자 및 수립절차가 국토계획법에 명시되어 있어 성장관, 리방안은 법정계획과 같은 구속력을 가진다 성장관리방안의 수립권자는 특별시장 광. · 역시장 특별자치시장 특별자치도지사 시장 또는 군수이며 성장관리방안의 수립 및· · · , 결정절차는 일반적인 계획수립절차를 준용하여 기초조사 성장관리방안의 입안, , 주민 및 지방의회의 의견청취 관계기관의 협의 도시계획위원회 심의 성장관리방안, , , 의 결정 및 고시 일반열람의 순으로 진행하여야 한다, .

셋째 성장관리지역의 대상범위는 유보용도 국토계획법 제 조 항 목 에 한정되, ( 58 3 2 ) 며 유보용도 중 비시가화지역의 난개발 방지와 계획적 개발이 요구되는 지역에, 성장관리방안을 수립할 수 있다 하지만 성장관리방안을 수립하는 대상지역에서. 보전용도를 완전히 배제하는 것은 또 다른 문제를 발생시킬 수 있다 보전용도 중. 생산녹지지역이나 보전관리지역의 경우 소규모 개발행위가 활발히 일어날 수 있어서 성장관리가 필요한 지역 중 하나이다 또한 성장관리지역의 정형화와 계획적 토지이용. 을 위해 필요한 경우 보전용도 일부를 포함하는 것이 바람직하다고 판단된다 예를. 들어 구역 면적의 20% 이내에 한해서 보전용도 일부를 포함하는 방식이다 따라서. 향후 이에 따른 제도적 개선이 요구된다 또한 성장관리방안의 구역을 설정하기. 위해 먼저 해당 지역의 개발현황과 개발압력이 높은 지역을 파악한 뒤 개발행위허가, 건수 인구증가율 등을 활용할 필요가 있다 이와 더불어 난개발을 방지하고 계획적, . ‘ 개발을 유도 하기 위해서 무엇보다 기반시설 설치에 관한 내용을 담기 위해서는’ , 최소면적 기준이 필요하다.

넷째 성장관리방안의 수립기준을 살펴보면 다음과 같다 지자체에서 수립하는, . 성장관리방안을 공간계획 으로 본다면 기준연도와 목표연도를 설정하는 것이 필요‘ ’ , 할 것이다 성장관리방안에 의한 행위제한이 있을 경우 기반시설이 언제 누구에. ,

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의해서 어떻게 공급될지가 명확해야만 주민과의 갈등을 줄일 수 있다 따라서 일정시. 기 경과 이후 여건변화에 따라 계획을 변경할 근거로서 목표년도를 설정할 필요가 있다 국토계획법 시행령 개정안에 따르면 성장관리방안의 내용은 의무적으로 포함. , 해야 하는 사항과 수립권자가 자율적으로 포함할 수 있는 사항으로 구분된다 의무수. 립사항 중 첫 번째는 도로 공원 등 기반시설의 배치와 규모에 관한 사항이고 두, , 번째는 건축물의 용도제한 건축물의 건폐율 또는 용적률이다 그 외에 수립권자의, . 판단에 따라 포함할 수 있는 내용은 건축물의 배치 형태 색채 높이 환경관리계획· · · , , 경관계획 등이 있다 특히 성장관리지역 안의 기반시설은 도시 군계획시설과 연계되. · 어야 한다 향후 도시 군계획시설 결정 시 성장관리지역의 기반시설계획을 고려하여. · 야 한다 기반시설이 실제로 설치되기 위해서는 향후 기반시설의 설치 주체 및 비용과. 관련된 사항을 보완할 필요가 있다.

향후 성장관리제도 발전방향 3.

현행 성장관리방안은 비시가화지역의 체계적 관리를 위한 시도로 출발하고 있으나 여전히 풀어야할 과제들이 남아있다 향후 성장관리제도의 발전을 위해서는 장기적. 관점에서 계획체계에서의 위상을 재정립하고 관련 제도와의 연계가 필요하며 성장관, 리지역과 그 주변지역의 차등화 방안이 모색될 필요가 있다.

첫째 성장관리계획의 위상을 재정립할 필요가 있다 계획체계 상으로 볼 때 성장관, . , 리계획은 도시기본계획의 하위계획으로 두고 도시관리계획과 유사한 위상을 갖도록 할 필요가 있다 즉 도시기본계획의 방향을 수용하면서 비시가화지역의 계획적. , 관리를 위한 가이드라인을 제시하는 역할을 수행하는 것이 바람직하다.

둘째 성장관리방안은 비시가화지역 토지이용 및 개발행위와 관련한 기존 제도들을, 운영하는 가이드라인 역할을 수행하여야 한다 성장관리지역과 그 외의 구역에서. 개발행위허가기준을 차등화함으로써 난개발을 방지하고 집단화된 개발을 유도할 수 있다 또한 성장관리방안에 비시가화지역의 다양한 관리수단을 활용 및 연계하여. 비시가화지역의 개발을 바람직한 방향으로 유도할 수 있다.

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셋째 성장관리방안이 성공적으로 운용되기 위해서는 성장관리지역과 그 외의, 지역의 토지이용규제를 차등화하는 조치가 동반되어야 한다 즉 성장관리지역 내에서. 개발행위를 용이하게 하고 그 외의 지역에 대해서는 개발행위를 엄격하게 관리하는 차등화방안이 필요한 것이다 성장관리지역 외 지역에서 토지이용규제를 강화하는. 방법은 여러 가지를 생각할 수 있지만 현 토지이용체제에서 가장 실현가능성이 높은 방식은 개발행위허가기준을 차등화하는 것이다 즉 성장관리지역 내에는 기존의. 개발행위를 허용하고 성장관리지역 외에는 개발행위허가기준을 강화하는 방안이다.

현행 성장관리방안은 법적 지위를 확보한다 하더라도 한시적인 성격을 가질 수 밖에 없다 용도지역제를 통하여 토지의 개발이 허가된 상황에서 지방자치단체 재량으. 로 비시가화지역의 개발행위를 계획적으로 관리하는 데에는 한계가 있기 때문이다.

따라서 비시가화지역의 토지이용과 개발행위를 계획적으로 관리하기 위해서는 해당 지역의 토지이용규제를 근본적으로 강화하는 실천적 수단이 필요하다 단기적으로는. 일본식의 센비키 제도를 고려하는 방안도 있을 수 있고 장기적으로는 영국식 계획허‘ ’ , 가제(planning permit system)를 도입할 필요가 있다.