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제목: 배출권 가격 변동성 안정화 장치에 대한 연구
한현옥(부산대학교 경제학부)
I. 서론
II. 배출권 가격 안정화 장치 1. 탄소세와 배출권거래제도 비교 2. 안정화 장치의 필요성
3. 가격 안정화 장치의 종류 4. 가격 안정화 장치의 효과 III. 한국의 가격 안정화 장치 1. 한국의 배출권 거래제도 2. 시장안정화 조치
3. 평가 IV. 결론
I. 서론
이산화탄소와 같은 온실가스가 대기 중에 축적되어 기후변화(climate change)를 유발한다는 우려가 널리 확산되면서 온실가스배출을 저감하고자 하는 노력이 전 세 계적으로 이루어지고 있다. 그러나 온실가스를 줄여야 한다는 원칙에는 동의하였다 고 할지라도 설정된 목표를 달성하기 위한 가장 효과적인 수단이 무엇인가에 대해 서는 합의가 이루어지지 않고 있다. 물론 명령과 통제(command-and-control)에 의한 직접적인 규제방식보다 시장에 기반한 방식이 더 효과적이라는 점에는 이론이 없을 것이다. 하지만 가격통제방식과 수량통제방식 중 어느 것이 더 나은 가에 대 한 논란은 지속되고 있다.
배출저감비용이나 수요 등에 대한 불확실성이 존재하지 않는 교과서적인 상황을 가정한다면 가격통제방식인 탄소세나 수량통제방식인 배출권거래제도 중 어떤 방식 을 선택하든지 동일한 결과를 얻을 수 있다. 그러나 Weitzman(1974) 이래로 이루 어지 많은 연구들에서 볼 수 있듯이 불확실성이 존재하는 경우 탄소세와 같은 가격 통제방식이나 배출권거래제도와 같은 수량통제방식의 효과는 다르게 나타난다. 이 에 따라 이론적으로 어떤 방식이 더 나은 가에 대한 합의가 이루어지지는 못하고 있다. 하지만 많은 국가들이 배출권거래제도를 온실가스저감 수단으로 선택하고 있 다.1)
배출권거래제도를 이용할 때 이론적으로는 온실가스저감 목표를 비용효과적으로 달성할 수 있다. 그러나 실제 배출권거래제도를 실햄함에 있어서는 제도 설계를 어 떻게 하느냐에 따라 궁극적인 효과가 달라진다. 초기 배출권 할당 방식에서부터 피 규제자들의 준수여부에 이르기까지 정책 목표 달성의 영향을 미치는 요인들은 아주 많다. 그 중에서도 가격의 불확실성은 배출권거래제도에 내재되어 있는 문제로 배 출권거래제도 성과에 중대한 영향을 미칠 수 있다.
유럽의 배출권거래제도(EU Emission Trading Scheme 이하 EU ETS)의 경험으 로부터 배출권거래제도 시행에 다른 문제점을 볼 수 있다. EU ETS는 2005년에 처 음 시행되어 2007년까지 1기를 마치고 2008년-2012년 설정된 2기를 지난 2013 년부터 3기가 시행되고 있다. EU ETS는 초기 설계문제 (initial design problem)로 배출권이 초과 할당되고 투자가 지연되는 등이 문제점들이 제기되다.(Egenhofer et al.(2011)) 초과 할당의 문제는 이후 2기를 거쳐 3기에 진입하면서 개선되었으며, 투자 지연의 문제는 배출권 가격의 불확실성에 기인한다고 평가된다. 여기에서 가 격의 불확실성 내지 변동성(variability or volatility)은 배출권거래제도가 내재적으 로 가지고 있는 문제점이다.
배출권거래제도를 탄소세와 비교할 때 가장 근본적인 차이는 탄소세의 경우 세 금이 배출 가격의 역할을 하므로 가격에 대한 불확실성이 없다는 것이다. 그러나
1) 유럽의 배출권거래제도가 가장 큰 규모이며, 뉴질랜드, 미국, 일본 등이 전면적으로 또는 부분적으 로 시행하고 있다. 우리나라는 2015년부터 시행될 예정이다.
배출권거래제도의 경우에는 배출권의 가격이 시장에서 결정되므로 배출 가격에 대 한 불확실성이 존재하게 된다. 따라서 배출권거래제도가 가지는 가장 큰 장점은 환 경적 편익이 분명한 반면에 배출권 가격이 불확실하다는 것이다.
배출권 가격이 불확실한 경우 온실가스를 배출하는 기업의 입장에서 저감비용이 불확실해지므로 경영의사결정이나 저감내지 저탄소기술개발투자를 결정함에 있어 어려움에 직면하게 된다. 뿐만 아니라 배출권 가격이 급상승하거나 급하락하는 경 우 배출권시장이 제대로 작동하지 못할 수 있다.
따라서 배출권거래제도가 내생적으로 가지고 있는 이러한 문제들을 약화시키기 위한 여러 가지 방안들이 제안되어 왔다. 최근에는 전통적인 배출권거래제도와 달 리 배출권거래제도에 탄소세의 장점을 반영할 수 있는 장치가 추가된 하이브리드 시스템(hybrid system)이 주목을 받고 있다. 하이브리드 시스템은 배출 수량과 가 격 통제를 결합한 시스템으로 배출권거래제도의 장점을 유지하면서 탄소세의 장점 을 수용하여 배출권거래제도의 단점을 개선하고자 하는 제도이다.
본 연구는 배출권거래제도를 전제로 배출권가격의 변동성을 줄이는 가격 안정화 장치에 대해서 알아보고, 2015년 시행예정인 한국의 배출권거래제에서 가격안정화 문제를 어떻게 다루고 있는지 살펴 보고자 한다. 이를 바탕으로 배출권거래제도를 시행하기에 앞서 발생가능 문제점과 해결방안에 대한 시사점을 도출하고자 한다.
II. 배출권 가격 안정화 장치
1. 탄소세와 배출권거래제도 비교
외부효과가 존재하는 경우 사회적으로 효율적인 자원배분이 달성되지 않는다. 이 러한 외부효과 문제를 해결하는 방법으로 긍정적 외부효과나 부정적 외부효과가 사 적 편익이나 사적 비용에 반영되도록 내부화(internalization)하는 방법이 있다. 대 표적인 예가 피구세(Pigouvian tax)이다. 부정적인 외부효과 크기만큼 세금을 부과 하여 외부효과 유발자의 사적 비용을 사회적 비용 수준으로 높이는 것이다. 외부효 과 문제를 해결하는 또 다른 방법은 재산권을 설정하는 것이다. 코즈정리(Coase Theore)에 의하면 거래비용이 존재하는 않는 상황에서 재산권만 올바르게 설정되 면 외부효과가 존재하는 경우에도 사회적으로 효율적 자원배분이 달성될 수 있다.
온실가스 배출로 인한 기후변화 역시 외부효과의 한 예라 볼 수 있다. 따라서 앞 에서 제시된 외부효과를 해결하는 두 가지 방법을 온실가스 배출의 문제에 적용하 고자 하는 여러 정책들이 제안되거나 시행되고 있다. 세금을 부과하는 방법으로 탄 소세가, 재산권을 설정하여 해결하는 방법으로 배출권거래제도가 사용되고 있다. 탄 소세나 배출권거래제도 모두 온실가스배출에 대한 적정한 가격을 매겨 사회적으로 최적 수준의 온실가스배출이 이루어지도록 하고자 한다는 공통점을 가지고 있다.
탄소세는 배출되는 온실가스에 일정한 세금을 매기는 방식으로 온실가스배출로 인한 외부효과의 크기만큼 조세를 부과한다고 이해할 수 있다. 이에 반해 배출권거 래제도는 일정량의 배출권을 할당한 후 보유한 배출권의 양만큼 온실가스를 배출할 수 있도록 하는 것이다. 이와 동시에 배출권이 거래되는 시장을 개설하여 보유하고 있는 배출권보다 더 많이 배출하고자 하는 경우에는 배출권 시장에서 필요한 만큼 의 배출권을 구매하고, 반대로 보유 배출권보다 적게 배출한 경우에는 여분의 배출 권을 판매할 수 있도록 하여 배출권 가격이 시장에서 수요와 공급에 의해 자유롭게 결정되도록 한다.
탄소세나 배출권거래제도의 효과는 비용이나 수요에 대한 불확실성이 존재하지 않는 경우에는 동일하다. 즉, 어떤 방법을 사용하든지 최적 수준의 배출이 이루어지 고, 배출에 대한 적정한 가격이 매겨진다. 그러나 비용이나 수요에 대한 불확실성이 존재하는 현실에서 두 가지 정책 수단의 효과는 동일하지 않다. Weitzman(1974)가 오염배출저감 비용에 대한 불확실성이 존재하는 경우 한계편익과 한계비용 곡선의 상대적인 기울기에 따라 선호되는 정책 수단이 달라짐을 보인 이후 탄소세와 배출 권거래제도 중 어느 정책이 더 효율적인가에 대한 수많은 연구들이 진행되어 왔다.
Weitzman(1974)은 한계편익곡선이 한계비용 곡선보다 상대적으로 더 가파른 경우 수량통제수단(즉, 배출권거래제도)이 더 바람직하며, 반대로 한계비용 곡선이 한계편익 곡선보다 더 가파른 경우에는 가격통제수단(즉, 탄소세)이 더 바람직함을 보였다. 이 논의를 간략하게 살펴보면 다음과 같다.
[그림 1]은 불확실성이 존재하지 않는 경우를 가정하고 있다. 그림에서 x축은 배출량 E를 나타내며, MAC는 한계저감비용(marginal abatement cost) 곡선을 나 타낸다. MSC는 한계사회비용(marginal social cost)곡선으로 배출로 인한 피해를 나타내고 있다. 달리 해석하면 MSC는 배출저감에 따른 한계편익을 나타낸다고 볼 수 있다. 한계비용과 편익에 대한 불확실성이 존재하지 않는 경우 한계비용과 한계 편익이 일치하는 배출량 T가 최적 수준의 배출량이며, 이때 MC(T)가 최적 한계저 감비용 즉, 최적 배출가격을 나타낸다. 따라서 총 배출권을 T만큼 할당하는 배출권 거래제도를 시행하거나, 배출 단위당 MC(T)만큼 탄소세를 부과하면 최적 수준의 배출량 T와 탄소가격 MC(T)에 도달할 수 있다. 어떤 정책을 사용하든지 그 효과 면에서는 무차별하다 할 수 있다.
[그림 1] 불확실성이 없는 경우
출처: Jacoy and Ellerman(2004)
그러나 비용이나 편익에 대한 불확실성이 존재하는 경우에는 정책 수단 간에 차 이가 발생한다. 다음 [그림 2]는 한계저감비용이 불확실한 경우를 가정하고 있다.
[그림 2]에서 (a)는 한계편익곡선이 한계비용곡선보다 상대적으로 더 가파른 경우 를 가정하고 있으며, (b)는 한계비용곡선이 더 가파른 경우를 가정하고 있다.
우선 와 MSC가 일치하는 배출량 과 한계비용 이 사전적(ex ante) 최적의 배출량과 한계비용으로 정책수단을 통해 달성하고자 하는 목표치라고 가정하자. 만약 불확실성이 없다면 정부가 배출권거래제도를 선택하여 TR만 배출권 을 할당하거나, 탄소세를 선택하여 배출단위 당 만큼의 세금을 부과하든 이 목표치를 달성할 수 있다.
그런데 한계비용에 대한 정보가 확실하지 않아 정책 수단을 결정한 이후 사후적 으로(ex post) 한계저감비용이 와는 다른 이 될 수도, 가 될 수 도 있다고 하자. 이와 같이 비용에 대한 불확실성이 존재하는 경우를 가정하면 정 책수단에 따라 다른 결과를 얻게 된다. 사후적으로 실현되었다고 가정한 후 각 정책의 효과를 비교해 보도록 하자.
[[그림 2] 비용에 대한 불확실성이 존재하는 경우
출처: Jacoy and Ellerman(2004)
우선 배출권거래제도를 선택한 경우 가격이 이 될 것이라고 예상하면서
만큼 배출권을 할당할 것이다. 그러나 결정 후 예상했던 것보다 한계비용이 더 높게 나타나 로 실현되면, 배출권 가격은 수준으로 상승하여 목표 하였던 가격 수준인 보다 높게 형성된다. 탄소세를 부과한 경우에는 배출 량이 이 될 것이라고 예상하면서 만큼 세금을 부과할 것이다. 그러나 정책수단을 결정한 후 한계비용이 예상했던 이 아니라 더 높은 가 실 현되면, 배출량은 목표했던 이 아니라 X로 나타난다.
이와 같이 한계비용이 예상보다 높게 나타난 경우 배출권거래제도 하에서 목표 치와 실제치간 괴리는 이며, 탄소세를 선택한 경우 목표치와 실제치간 괴리는 이다. [그림 2]의 (a)와 (b)에서 이 크기를 비교해 보면 한계비용과 한계편익의 상대적 기울기 차이에 따른 정책효과의 차이를 뚜렷하게 볼 수 있다. 한계편익이 배출량의 변화에 따라 상대적으로 급격하게 변화는 (a)의 경 우와 비교하여 반대 경우인 (b)에서 가 훨씬 크게 나타남을 볼 수 있다. 그러나 의 경우는 반대로 (a)에서 더 크게 나타난다. 정리하 면 (a)와 같은 경우에는 배출권거래제도가 탄소세보다 정책 목표를 달성하기에 더
나은 수단이며, (b)의 경우는 탄소세가 더 나은 수단임을 의미한다2).
Stavins(1996)은 비용뿐만 아니라 편익에 대한 불확실성도 정책 수단 선택에 중 요한 영향을 미친다는 것을 보였다. 예를 들어 비용과 편익간 양(+)의 상관관계가 존재하는 경우 수량통제방식이 항상 선호된다는 것을 보였다.
이처럼 불확실성이 존재하는 경우 탄소세와 배출권거래제도 중 온실가스저감 정 책으로 어떤 수단이 효율적인지에 대해서 일관된 결론을 도출하기는 어렵다. 다만 현실적으로 정치적 면에서 탄소세보다는 덜 부담스러운 배출권거래제도를 선택하는 국가들이 더 많다3).
그런데 이산화탄소 배출 경우 대기 중에 지속적으로 축적되어 일정수준을 넘었 을 때 급격하게 기후변화를 유발한다고 알려져 있다. 따라서 어떤 threshold에 도달 하지 전까지는 추가적인 배출에 의해 발생하는 피해는 크지 않고 일정하다 볼 수 있다. 온실가스의 이런 특성으로부터 한계편익이 배출량의 변화에 민감하게 반응하 지 않는다고 추론해 볼 수 있다. 따라서 한계비용이 한계편익보다 배출량에 더 민 감하게 반응한다고 생각할 수 있을 것이다. 즉, 온실가스의 경우는 [그림 2]에서 (b)와 유사한 한계비용과 한계편익곡선을 가지고 있다고 볼 수 있다.
달리 표현하며 온실가스와 같은 저량오염물질(stock pollutant) 배출이 적정한 수준에서 이루어지도록 하기 위한 정책수단으로는 수량보다는 가격통제방식이 더 효율적이라는 것이다.4) 따라서 온실가스저감 정책수단으로 탄소세가 배출권거래제 도보다 더 효율적이라고 볼 수 있다. 이론적으로 불확실성이 존재하는 경우 탄소세 와 같은 가격통제 방식 더 우월하다는 것을 보이고 연구 결과가 많다.5)
수량통제방식이 우월하다는 연구결과도 다수 존재한다. Montero(2002)는 비용 과 편익곡선이 불확실한 경우 만약 불완전한 집행(incomplete enforcement)이 이 루어진다면 수량방식이 가격방식보다 더 낫다는 것을 보이고 있다. Yates(2012)는 일반적으로 가정되는 일정량의 배출권 공급과 일정 수준의 오염세(pollution tax)를 일반화하여 배출권공급곡선과 오염세공급곡선을 사용하여 수량통제와 가격통제를 비교하였다. 그 결과 수량통제방식이 세금보다 더 기대비용(total expected costs) 을 낮춘다는 결과를 보였다.
2. 안정화 장치의 필요성
배출권거래제도의 장점은 배출 총량을 직접적으로 통제할 수 있으므로 환경적
2) (a)와 (b)의 경우 탄소세와 배출권거래제도를 사용한 경우의 후생변화를 살펴보면 (a)의 경우에는 배출권거래제도를 사용하는 경우 후생손실이 더 적게 나타나고 (b)의 경우에는 탄소세인 경우 후 생손실이 더 적게 발생한다는 것을 확인할 수 있다.
3) 유럽의 경우 1994년 EU 차원에서 탄소세를 도입하고자 하는 제안이 있었으나 회원국가의 반대로 무산된 경험이 있다. 그러나 스웨덴 등 북구유럽 국가에서 탄소세를 시행하고 있다.
4) Jacoy and Ellerman(2004) 참조
5) Pizer(2002), Webster et al.(2010) 등 참조
편익을 확실하게 달성할 수 있다는 것이다. 반면에 배출권 가격의 불확실성내지 변 동성이 높다는 단점을 가지고 있다. [그림 2]에서 보았듯이 실제 가격이 목표치로 설정된 최적 가격 수준과 차이가 많이 나게 형성될 가능성이 높다. 한계비용이 예 상보다 높게 나타나는 경우( 경우)에는 지나치게 높은 가격, 한계비용이 예상 보다 낮게 실현되는 경우( 경우)에는 지나치게 낮은 가격이 형성될 수 있다.
경험적으로도 캘리포니아 RECLAIM시장에서 가격 폭등이 발생한 적이 있으 며 EU ETS 1기에서 가격이 폭락한 적이 있다6).
기업들이 투자결정을 하거나 에너지 전환 여부를 결정할 때 미래 배출권 가격이 중요한 역할을 한다. 예를 들어 발전소에서 석탄을 연료로 사용할지 천연가스를 사 용할지 신재생 에너지를 사용할 것인지를 결정함에 있어 미래 배출권 가격에 대한 기대치를 고려한다. 그러나 배출권 가격의 불확실성이나 변동성이 높은 경우 온실 가스를 배출하는 기업들은 배출 가격을 제대로 알 수 없다. 따라서 기업들은 온실 가스를 배출하는 생산량, 저감기술, 저탄소기술 개발 등과 관련된 의사결정시 배출 비용에 관한 불확실성으로 인해 어려움에 직면하게 된다. 뿐만 아니라 가격이 지나 치게 높아지거나 낮아져 배출권 시장 자체가 제대로 작동되지 않는 상황에 직면할 수도 있다. 배출권 가격의 변동성은 배출권거래제도 시행에 따른 기업들의 순응비 용(compliance costs)에 영향을 미친다.
배출권 가격의 변동성이 발생하는 근본적인 원인은 온실가스배출감축 비용에 대 한 불확실성과 배출권 수요에 대한 불확실성이 존재하는 상황에서 고정된 양의 배 출권이 시장에서 자유롭게 거래가 이루어지도록 하고 있기 때문이다. 탄소세는 이 와 반대로 오염배출에 대한 가격의 안정성은 확보할 수 있으나 배출 총량에 대한 불확실성이 높아 환경적 편익을 정확하게 달성할 수 없다는 단점을 가지고 있다.
예를 들어 탄소세 수준이 사회적으로 적정한 수준보다 낮은 경우 오염배출 총량은 과도하게 많이 발생할 것이며 반대로 너무 높은 경우 오염배출량이 사회적으로 적 정한 수준보다 과소하게 배출될 것이다.
따라서 배출권거래제도를 효율적으로 운영하기 위해서는 제도를 설계함에 있어 이와 같은 예상치 못한 가격의 변동성을 줄일 수 있는 장치를 갖출 필요가 있다.
가격의 안정성 확보라는 장점을 가지고 있는 탄소세의 특성을 배출권거래제도에 반 영하여 수량과 가격통제가 결합된 하이브리드 (hybrid) 배출권거래제도를 활용할 필요성이 대두된다.7) 하이브리드 시스템은 Roberts and Spence(1976)에서 처음 제시되었고 이후 Pizer(2002)가 기후변화와 연관시켜 발전시켰다. 다음 절에서는 가격의 변동성을 줄이는 장치들에 대해 살펴 보고자 한다.
3. 가격 안정화 장치의 종류
6) Murray et al.(2009) 참조
7) Metcalf(2009)는 하이브리드 탄소세를 제안하고 있다.
배출권 가격은 여러 가지 요인들에 의해 영향을 받는다. 우선 배출권제도를 시행 하기 위해 총 배출량 목표를 설정해야 한다. 이를 위해 우선 BAU에 대한 추정이 선행되어야 하며 이를 바탕으로 목표치를 설정하게 된다. 하지만 BAU를 정확하게 추정하는 것도 어렵고, 추정한 후 예상치 못한 변수로 인해 BAU가 변화되었을 수 도 있다. 이런 경우 BAU를 근거로 설정된 목표치가 적절하지 않게 된다. 이에 배 출권 공급량이 적절하게 설정되지 않아 예상치 못한 가격 변동을 초래할 수 있다.
배출권 수요도 에너지 가격의 변동, 경제성장률 변화, 기후 등 여러 가지 요인들에 의해 예상치 못하게 변할 수 있다. 이러한 불확실성으로 인해 배출권 가격의 변동 성은 배출권거래제도에 내재되어 있다고 볼 수 있다.
이처럼 제도 내에 내재되어 있는 배출권 가격의 변동성 가능성은 제도 시행에 따른 기대효과가 충분히 달성되지 못하게 하는 저해 요인으로 작동할 수 있다.
Roberts and Spence(1976)는 가격과 수량통제가 결합된 형태의 하이브리드 정책 (hybrid policies)가 순수하게 가격만 통제하거나 수량만 통제하는 방식보다 덜 효 율적일 수 없음을 보였다. 따라서 가격의 변동성을 줄일 수 있는 보완장치가 필요 하며 이에 따라 가격의 변동성을 줄일 수 있는 여러 가지 방법들이 제안되어 왔다.
한국의 배출권거래제도도 시장안정화장치라는 이름으로 가격의 변동성을 줄이기 위 한 장치들을 포함하고 있다.
① 배출권 공급량 조절
배출권 가격의 변동성을 줄일 수 있는 방법으로 우선 경직적인 배출권 양을 신 축적으로 조절하는 방법이 있다. 배출권 공급량을 조절하는 방법으로 우선 예치 (banking)을 허용하는 방법이 있다. 예치란 할당받은 배출권을 이행기간 내에 다 사용하지 않고 다음 기간으로 이월하는 것을 의미한다. 배출권의 예치가 허용되는 경우 시간에 걸친 배출권 공급 총량에는 변화가 없지만 기업은 매 기 좀 더 신축적 으로 배출권을 사용할 수 있으므로 예치가 허용되지 않는 경우에 비해 가격의 변동 성을 줄이는 효과를 가져올 수 있다. 예치가 허용되는 경우 기업은 다 기간에 걸 쳐 한계저감비용이 동일해 지도록 배출량을 조절할 수 있기 때문에 효율성 증진효 과도 있다.
Godby et al.(1997), Cason and Gangadharan(2006) 등은 예치가 가능할 때 가 격의 변동성을 줄여주는 효과가 있음을 보이고 있다. Cason and Gangadharan(2006)는 실험(experimental design)을 통해 외부적 요인으로 인해 배 출량이 변화는 배출 충격(emission shocks)이 있는 경우 예치가 가격 변동성을 감 소시킨다는 것을 보였다. 그러나 규제준수 여부를 완벽하게 알 수 없는 경우 즉, 불 완전한 집행(imperfect enforcement)을 가정하는 예치가 가능하면 순응비율(permit compliance rates)이 낮아져 배출이 더 많아질 수 있는 문제가 발생한다는 것을 보 였다. 그러나 대부분의 배출권거래제도에서 예치를 허용하고 있으며 예치할 수 있
는 배출권 양에 제한이 없는 경우가 대부분이다.8)
다음은 예치와 반대되는 개념으로 차입(borrowing)을 생각할 수 있다. 차입이란 할당받은 배출권 이상으로 배출하고자 하는 경우, 다음 이행기간에 할당받을 배출 권을 미리 사용하는 것을 의미한다. 당기의 수요에 비해 배출권 공급이 적어 가격 이 급상승할 때 다음 기 배출권을 차입해 미리 사용할 수 있다면 당기 공급 부족의 문제를 약화시켜 가격이 급상승하는 효과를 완화시킬 수 있다. 대체로 무제한 허용 되는 예치와는 달리 차입의 경우에는 제한적으로 허용하는 경우가 많다. 만약 무제 한으로 차입을 허용한다면 계속해서 저감노력을 미루고 차입에 의존할 수 있는 가 능성이 있기 때문이다. 이런 경우 환경적 편익이 크게 손상될 수 있다.
다음으로 배출권을 할당할 때 배출권 총량 중 일부를 비축해 놓았다가 필요시 공급하는 예비분 경매(reserve auction) 방법이 있다. 예비분 경매란 순응기간이 끝 나 배출량과 일치하는 배출권을 제출해야 하는 시기에 예비분을 경매로 파는 것을 의미한다. 만약 배출권이 부족한 기업은 이때 부족분을 보충할 수 있다. 공급 부족 이 심각하게 발생하는 경우 이 예비분을 경매를 통해 판매하여 배출권 공급을 늘릴 수 있다. 낮은 가격으로 배출권 예비분을 공급하면 배출 총량은 일정한 수준에서 한정하면서 가격의 급상승도 어느 정도 통제할 수 있다.
마지막으로 배출권 공급량을 늘려 가격을 조절할 수 있는 방법으로 상쇄(offset) 를 허용하는 것이다. 상쇄라 함은 다른 나라에서 온실가스저감사업을 실시한 댓가 로 감축한 온실가스의 양만큼 크레딧(credit)을 주는 것이다. 온실가스배출이 미치 는 영향은 특정한 지역에 한정되지 않고 전 세계에 미친다. 따라서 특정 지역에서 온실가스저감 노력을 했다고 하더라도 그 성과를 그 지역에서만 누릴 수 있는 것은 아니다. 또한 다른 지역에서 온실가스저감 노력을 기울이지 않는다면 특정 지역에 서 아무리 온실가스저감 노력을 하더라도 아무런 성과가 나타나지 않을 수도 있다.
따라서 전 세계에서 모두가 온실가스저감 노력을 기울려야만 가장 큰 성과가 나타 난다. 이러한 온실가스의 특성으로 인해 다른 지역에서 발생한 온실가스저감실적도 반영할 필요가 있다. 상쇄를 허용하는 경우 상대적으로 온실가스저감 비용이 낮은 지역에서 온실가스를 저감하고 그 양만큼 획득한 크레딧을 배출권처럼 사용할 수 있다. 따라서 실제 배출권 공급량이 늘어나는 효과를 가져온다.
예치, 차입, 예비분 경매, 상쇄 등은 배출 총량을 다소 신축적으로 조절하여 가 격의 안정성을 유지하고자 한다. 이러한 방법은 현재 시행되고 있거나 제안 중인 배출권거래제도에 반영되어 있는 경우가 많고 이를 둘러싼 논란은 별로 없다. 반면 에 배출권 가격의 변동성 문제를 줄이기 위한 방법으로 가격통제(price controls)방 식과 같이 직접 가격의 변동성을 관리하고자 하는 방법에 대해서는 논란이 존재한 다.
② 가격통제
8) Hood(2010)
[그림 3] safety value
출처: Jacoy and Ellerman(2004)
가격통제방식으로 배출권가격이 일정 수준 이상 올라가지 못 하도록 하는 safety valve9), 가격하한제(price floor), 배출권가격의 상한과 하한을 모두 설정한 price collar10) 등이 있다.
safety valve는 가격상한제(price ceiling)와 같은 개념으로 배출권 가격의 상한 선을 설정하여 과도한 가격상승에 따른 기업의 과중한 비용 부담을 억제하고자 한 다. [그림 3]에서 safety valve를 수준에 설정한 경우 비용이 로 실현되 더라도 배출권 가격이 수준으로 치솟지 않고 수준에 머물게 된다.
그러나 그림에서 볼 수 있듯이 가격을 수준에서 유지하기 위해서는 만큼 배출권이 더 공급되어야 한다. 따라서 safety valve가 존재하는 경우 완전 비 탄력적인 배출권 공급곡선이 safety valves가격 수준에서 완전탄력적인 형태로 바 뀌게 된다.
safety valve를 사용하는 경우 경제성장이나 다른 요인으로 인해 배출권 가격이 상승할 때 그 가격을 safety valve 가격 이하로 제한할 수 있다. 따라서 기업은 예 상치 못한 높은 비용을 부담해야하는 위험을 피할 수 있다. 그러나 상한 가격을 유 지하기 위해서는 무제한으로 배출권 공급이 이루어져야 한다. 그 결과 과도한 배출 권 공급이 이루어지는 경우 온실가스 저감이 제대로 이루어지 않아 환경적 편익 발 생을 저해하여 배출권거래제도 본래 목적을 달성하지 못할 수도 있다는 문제점을 가지고 있다. 가격의 안정적 관리를 위한 추가적인 장치 도입으로 인해 도리어 확 실했던 총 배출량마저 불확실하게 만들 수 있다는 것이다. 여기에 더해 가격제한 (price-cap)을 정하는 과정에서 정치적 로비의 개입으로 인해 가격이 너무 낮게 설
9) Pizer (2002), Jacoby and Ellerman(2004)
10) Burtrw et al. (2010), Fell and Mergenstern (2010), Philibert (2008)
[그림 4] price collar의 효과
출처: Murray et al. (2009), Appendix Figure 2
정되는 경우 환경적 편익을 저해할 위험성은 더욱 커진다. 이러한 우려는 EU ETS 에 반영되어 가격의 변동성을 경험했음에도 불구하고 아직까지 직접적이고 명시적 인 가격안정화 장치를 EU ETS에 포함하고 있지 않다.11)
safety valve가 가격이 지나치게 높아지는 것을 막는 장치라고 한다면 가격이 너무 낮아지는 문제를 해결하기 위한 방법으로 가격하한제(price floor)가 있다. 배 출권 가격이 적정 수준이하로 하락하는 경우 배출저감기술 투자로 인해 손실이 발 생할 수 있으며 기업의 온실가스저감 유인은 약해질 것이다. 따라서 배출권 가격이 일정 수준 이하로는 내려가지 못하도록 하여 저감기술투자에 대한 유인을 유지시킬 필요가 있다. safety valve에 비해 가격하한제는 상대적으로 주목을 덜 받아 왔지만 Regional Greenhouse Gas Initiative(RGGI)에서 사용되고 있는 방법이다.
가격의 상한과 하한을 모두 설정하는 것이 가격상하한제(price collar)로 배출권 가격이 정해진 상한과 하한 사이에서 움직이도록 하여 배출권 가격 변동성에 따른 문제점을 줄이고자 한다. [그림 4]에서 볼 수 있듯이 price collar를 설정한 경우 완전 비탄력적인 배출권 공급곡선이 하한가격과 상한가격에서 완전 탄력적으로 바 뀐다.
배출권 가격의 상한을 설정하여 만약 배출권가격이 그 수준을 넘으려고 하는 경 우 추가도 배출권을 공급하여 미리 설정된 가격 상한이 유지되도록 하는 경우 배출 권 총량이 처음에 의도한 수준보다 과도하게 많아질 가능성이 있다. 이는 배출권거 래제도를 통해 달성하고자 하는 온실가스배출량 감축 목표를 저해할 것이다.
이러한 문제점을 보완하고자 제안된 방법은 미리 일정량을 예비분(allowance reserve)으로 할당하여 그 한도내에서 배출권 공급을 늘리도록 하는 것이다.
11) 최근 EU는 배출권 공급 초과로 배출권 시장의 정상적인 작동을 저해하고 목표 달성을 어렵게 할 것이라는 예상으로 배출권 경매 시기를 늦추는 등 단기적인 조치를 취했다. 그러나 이는 임시적인 조치로 지속가능한 해결방법을 찾고 있다. 한 가지 방법으로 시장안정화 보유분(market stability reserve)을 2021년에 설치하고자 한다.(European Commission, “Structural Reform of the European Carbon Market,” http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/index.en.thm)
[그림 5] 예비분(allowance reserve)의 효과
출처: Murray et al. (2009), Appendix Figure 2
Murray et al.(2009)는 safety valve가 무제한으로 배출권을 공급하여 상한가격을 유지하는데 반해 가격과 수량을 모두 일정 수준 내에서 제한할 수 있는 예비분 방 식을 제안하고 있다. 예비분의 효과는 다음 그림을 통해 볼 수 있다.
가격상한제와 가격하한제를 모두 사용한 경우인 [그림 4]를 보면 배출권 공급곡 선이 상한가격에서 완전탄력적으로 변하는 것을 볼 수 있다. 그러나 예비분을 사용 하는 경우인 [그림 5]의 배출권 공급곡선을 보면 상한가격에서 완전탄력적으로 변 했다가 배출량이 일정 규모를 넘어가면 다시 완전비탄력적인 수직의 형태로 변하는 것을 볼 수 있다. 따라서 총 배출량은 최초 할당량과 예비분의 총합 이상으로 늘어 날 수 없다.
가격상한제는 상한 가격을 유지하기 위해 필요한 배출권을 무제한 공급한다는 것을 가정하고 있어 이를 hard price ceiling이라 지칭한다. 예비분 경매의 경우는 예비분만큼만 공급하기 때문에 전체 배출권 공급량은 한정된다. 따라서 가격상한제 처럼 유지하고자 하는 가격수준을 반드시 유지할 수 있는 것은 아니다. 따라서 이 를 soft price ceiling이라 지칭하고 있다.12)
4. 가격 안정화 장치의 효과
앞에서 살펴 보았듯이 배출권 가격의 변동성을 줄이는 방법은 다양하다. 또한 각 각의 방법들이 배출권 가격과 총 배출량에 미치는 효과는 상이하다. Perkis et al.(2012)는 실험(experimental laboratory setting)을 통해 여러 가지 가격 통제방 식의 효과성(effectiveness)에 대해 분석하였다. 실험결과 배출권 공급 조절이나 전 통적인 가격상한제(price ceiling)는 효과적으로 가격상승을 제한하나 예비분 경매 (reserve auction)는 특히 경매시 최저가격이 설정되어 있는 경우 일관되게 가격을 통제하는 것은 아니라는 것을 보였다.
12) Fell et al. (2012)
가격상한과 하한이 있는 배출권거래제도와 그렇지 않은 배출권거래제도의 효과 를 검토한 결과가 Philiber(2009)는 가격상한과 하한이 있는 경우 목표치를 더 높 게 잡아도 경제적 위험이 덜 발생하고 기후측면에서도 더 낫거나 비슷한 결과를 가 져온다는 보였다. 모형에 기반한 수량적 분석으로 가격상한은 비용의 불확실성과 기대비용을 상당히 감소시키고, 가격하한은 정책의 환경적 효과성을 유지하는데 도 움이 된다.
Stranlund et al.(2014)는 실험을 통해 예치(banking)와 가격통제(price control) 의 성과(performance)를 조사하였다. 그 결과 예치나 가격통제 모두 각각 가격 변 동성을 줄이는 효과가 있음을 발견하였다. 그러나 두 가지 수단을 같이 사용하는 경우 가격의 변동성이 더욱 적게 나타났다. 예치만을 사용하는 경우 초기에는 가격 이 높게 나타났다가 점차 낮아졌는데 가격상한을 도입함으로 초기 가격을 조절할 수 있었으며 가격하한은 후기에 가격을 지나치게 떨어지지 않도록 유지시켜 주는 역할을 하기 때문인 것으로 보인다. 그러나 예치와 가격통제를 사용하는 경우 배출 량의 변동성이 높게 나타나는 문제점이 발생하였다.
Fell et al.(2012)은 soft 가격상하한제(soft price collar)와 hard 가격상하한제 (hard price collar)하에서 규제비용, 배출량, 배출권 가격변동성의 현재가치를 비교 한다. 동일한 기대 누적 배출량(expected cumulative emission) 목표를 달성하기 위한 상이한 정책수단을 비교했다. soft에서 hard로 움직일수록 순응비용의 기대현 재가치와 가격변동성은 하락한다. 그러나 이러한 편익이 체감한다는 것을 보였다.
Murray et al.(2009)는 가격이 상한수준에 도달했을 때 공급할 수 있는 예비분 (reserve)의 최대 수량을 사전적으로 정해 놓는 방법을 제시했다. 총 배출량은 제 한되며, 때로는 가격이 상한가를 능가하여 상승할 수도 있다.
배출권거래제도의 목표는 단기적으로는 주어진 기술수준에서 비용효과적으로 배 출량을 줄이는 것이라고 볼 수 있다. 하지만 장기적으로는 저탄소 기술개발, 저감기 술개발 등을 통해 온실가스배출을 줄이는 것이라 할 수 있다. 따라서 배출권거래제 도의 설계가 기술개발 유인에 미치는 영향도 중요하다. Weber et al.(2010)은 기업 이 혁신을 통해 감축비용을 줄일 수 있는 경우 혁신의 효과성(innovation effectiveness)은 최적 배출량 수준을 줄이는 효과가 있으며 가격통제 방식보다는 수량통제 방식이 더 낫다는 것을 보였다. 가격상한은 가격의 안정성을, 가격하한은 저탄소기술 개발 유인을 유지시켜 준다.
여러 가지 가격안정화 장치는 각각의 장단점이 있다. 특히 hard price ceiling의 사용처럼 가격의 안정성 확보가 환경적 편익을 훼손으로 이어질 가능성이 존재한 다. 반대로 환경적 편익 유지를 최우선시하는 경우 가격의 변동성과 불확실성에 따 른 비용을 감내해야 한다. 따라서 가장 바람직한 안정화 장치가 무엇인지 결론짓기 어렵다. 이런 어려움은 얼마나 적극적으로 가격안정화 장치를 활용해야 하는가 하 는 문제도 고민이 필요함을 시사한다.
III. 한국의 가격 안정화 장치
한국은 2015년에 배출권거래제도가 시행될 예정이다. 따라서 아직까지 배출권거 래제도 실적이나 경험이 전무하다. 따라서 이 장에서는 배출권거래제도와 관련된 법과 시행령을 통해 어떤 가격안정화 장치가 마련되어 있는지 살펴 본다.
1. 한국의 배출권거래제도
한국은 국가 온실가스감축목표를 2020년 BAU 대비 30% 감축으로 결정13)함에 따라 감축목표 달성을 위한 정책을 수립하였다. 우선 2009년 7월 녹색성장 5개년 계획을 수립하고 2010년 1월 『저탄소 녹색성장 기본법』에 그 근거를 마련하였 다. 『저탄소 녹색성장 기본법』 제 46조에 총량제한 배출권 거래제 등의 도입에서 정부는 시장기능을 활용하여 효율적으로 국가의 온실가스 감축목표를 달성하기 위 하여 온실가스 배출권을 거래하는 제도를 운영할 수 있다고 밝히고 이에 근거하여 2012년 5월 14일 『온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률』(이하 배출권거 래법)이 제정·공포되었다. 동 법에 따라 2015년 한국에서 배출권거래제도가 시행될 예정이다. 배출권거래제 시행령은 법이 공포되고 6개월 후인 2012년 11월 15일에 공포되었다.
배출권거래제도는 2015년 1월 1일부터 1차 계획기간(2015. 1. 1-2017. 12.
31)이 시작된다. 2차 계획기간은 2018.1.1. - 2020. 12.31로 1, 2차는 3년 단위이 나 이후에는 5년 단위로 계획기간이 설정된다. 환경부 장관이 할당대상업체에게 해 당 계획기간의 총 배출권과 1년 단위인 이행연도별로 배출권을 할당한다. 1차 계획 기간인 2015년에서 2017년까지는 배출권이 전부 무상으로 할당되며, 2차 계획기간 (2018년-2020년)에는 무상 할당 비율을 조금 낮추어 무상 할당비율을 97%로 한 다. 3차 계획기간(2021년-2025년) 이후는 90% 이내의 범위에서 구체적인 비율을 할당계획에서 정하도록 하고 있다. 다만, 직전 계획기간의 무상할당비율을 초과할 수는 없도록 하고 있다.
한국사례에서 특이한 점은 배출권거래제 도입에 앞서 시범사업 성격의 목표관리 제가 2011년에 우선 도입되었다는 것이다. 목표관리제란 2012년부터 실시된 대규 모 사업자의 온실가스 감축, 에너지 절약 목표를 설정, 관리하는 제도로서 관리업체 를 지정하고 목표를 설정한 후 이행실적을 평가하여 관리한다. 목표관리제는 온실 가스를 감축하고자 하는 목표는 배출권거래제도와 동일하나 실행방법에 있어서는 명령통제방식(command-and-control)으로 직접적 규제의 일종이라 볼 수 있다. 목 표관리제하에서는 사업장 내에서 직접 감축을 통해 설정된 목표를 달성하였는지 여 부가 주를 이루는 반면에 배출권거래도 하에서는 사업자가 직접 감축, 배출권 구매
13) 2009년 11월
또는 판매, 상쇄(offset)와 같은 외부감축실적 활용 등 다양한 방법으로 설정된 목 표를 달성할 수 있어 목표관리제에 비해 훨씬 효율적인 제도라 할 수 있다. 배출권 거래제도가 시행되면 목표관리제는 사라지게 된다. 목표관리제를 시행한 경험으로 인해 배출권거래제도의 올바른 작동에 근간이 되는 측정·보고·검증체계 (Measurement, Reporting and Verification: MRV)를 이미 갖추고 있다는 평가를 받고 있다.14) 다음 절에서는 현행 배출권거래법에 마련되어 있는 배출권가격 안정 화장치를 살펴 본다.
2. 시장안정화 조치
배출권거래제법에서 배출권가격 안정화와 관련된 조항은 법 제 23 조 배출권 거 래시장의 안정화 조항이다. 동법 제23조에 의하면 주무관청은 배출권 거래가격의 안정적 형성을 위해 할당위원회의 심의를 거쳐 시장 안정화조치를 할 수 있다.
시장안정화 조치를 할 수 있는 경우로 첫 번째는 가격폭등의 경우이다. 배출권 가격이 6개월 연속으로 직전 2개 연도의 평균가격보다 3배15) 이상 상승한 경우이 다. 두 번째는 수요급증의 경우로 최근 1개월 평균 거래량이 직전 2개 연도의 같은 월 평균거래량 중 많은 경우보다 2배 이상 증가하고, 최근 1개월의 배출권 평균 가 격이 직전 2개 연도의 배출권 평균 가격보다 2배 이상 상승한 경우이다.16) 세 번 째 경우는 최근 1개월의 배출권 평균 가격이 직전 2개 연도의 배출권 평균 가격보 다 60%이상 폭락한 경우이다17).
배출권의 가격이 폭등 또는 폭락하는 등의 이유로 시장안정화 조치를 취하고자 하는 경우 사용할 수 있는 방법은 동법 제23조 제2항에 명시되어 있으며, 동법 시 행령 제30조에 좀 더 상세하게 시장안정화 조치 방법을 제시하고 있다. 시장안정화 조치 방법으로는 배출권 예비분의 25%까지 추가로 할당하는 방법과 할당위원회의 심의를 거쳐 배출권의 최소 또는 최대 보유한도를 설정하는 방법18)이 있다. 그밖에 도 배출권을 차입할 수 있는 한도를 확대하거나 축소하는 방법, 상쇄배출권의 제출 한도를 확대거나 축소하는 방법, 일시적인 최고 또는 최저 배출권 매매가격을 설정 하는 방법 등이 있다.
앞 장에서 살펴 본 바와 같이 배출권 가격의 안정성에 기여하는 장치로 배출권 의 차입, 이월, 상쇄 등이 있다. 한국의 배출권 거래제도는 배출권의 차입을 허용하 고 있으며 가능한 차입 한도는 할당대상업체가 제출하여야 하는 배출권의 10%로 정하고 있다. 이월 역시 가능하며 이월 한도는 없는 것으로 보인다.
14) Hawkins and Jegou(2014)
15) 동법 시행령 제30조 제1항에 근거함.
16) 동법 시행령 제30조 제2항에 근거함 17) 동법 시행령 제30조 제3항에 근거함
18) 최소 보유한도는 할당대상업체에 할당된 해당 이행연도 배출권의 70% 이상, 최대 보유한도는 할 당대상업체에 할당된 해당 이행연도 배출권(할당대상업체가 아닌 거래 참여자의 경우에는 직전 6 개월간 배출권 평균 보유량)의 150% 이하를 의미한다. (동법 시행령 제30조 제 5항에 근거)
상쇄 역시 인정하고 있으며 상쇄로 인정받기 위해서는 국제적인 기준에 부합하 는 방식으로 외부사업에서 발생한 온실가스 감축량이어야 한다. 이렇게 발생된 온 실가스 감축량에 상응하여 전환된 배출권을 상쇄배출권19)이라고 한다, 배출권 전환 기준은 1:1로서 외부사업에서 발생한 온실가스 감축량 1 이산화탄소상당량톤 (tCO2_eq)이 1 배출권으로 전환된다. 상쇄배출권 역시 제출하여야 하는 배출권 총 량의 10% 이내의 범위에서 제출할 수 있으며, 외국에서 시행된 외부사업에서 발생 한 온실가스 감축량을 전환한 상쇄배출권이 상쇄배출권 제출한도의 50%를 넘을 수 없다는 제약이 있다. 제출되거나 이행되지 않은 상쇄배출권은 이행연도 종료일로부 터 6개월이 경과하면 그 효력을 잃는다.
안정화 장치 유형에서 언급되지는 않았지만 배출권 국제연계인 link20)가 가격의 안정성에 기여할 수 있는지에 대한 검토가 필요하다. 우선 link는 이론적으로 국가 간 한계감축비용을 동일하게 하여 효율적으로 온실가스저감 목표를 달성할 수 있도 록 한다. 다른 나라의 배출권거래제도와 연계는 유동성 증가, 시장효율성 증대, 경 제적 잉여 증대, 합리적 투자 의사결정 등 장점이 있다. 그러나 가격의 변동성에 미 치는 영향은 모호하지만 활용방법에 따라 달라질 수 있을 것으로 보인다. 성공적인 link를 위해서는 국가 간 일관된 모니터링(monitoring), 집행(enforcement) 등이 중 요할 것으로 보인다. 국가별도 도입된 구체적인 배출권제도의 차이로 인한 국가별 목표달성의 어려움이 발생할 가능성도 있으며, link를 하는 대상 국가가 개도국인지 아니면 선진국인지 등 국가별 특성의 차이를 이해하여야 할 것이다.
한국의 경우 도입 초기 단계부터의 연계는 어려울 것으로 보아 1차 또는 2차 계 획기간 종료 후 단계적으로 협력하도록 추진 중이다. 현재 법에는 「기후변화에 관 한 국제연합 기본협약」및 관련 의정서 또는 국제적으로 신뢰성 있게 온실가스 배 출량을 측정·보고·검증하고 있다고 인정되는 국가와의 합의서에 기초하여 국내 배출 권 시장을 국제 탄소시장과 연계하도록 노력하여야 한다고만 명시되어 있다.
3. 평가
한국보다 먼저 배출권거래제도를 시행하고 그동안 배출권 가격의 변동성을 경험 했음에도 불구하고 가격의 안정화 조치를 포함하고 있지는 않는21) 유럽과 달리 한 국은 가격 상한제, 가격 하한제, 예비분 할당, 예치, 차입 등 모든 가격안정화 장치
19) 배출권 전환을 신청할 수 있는 외부사업 온실가스 감축량은 상쇄등록부에 등록된 내용의 사업범 위에서 발생하여 인증된 온실가스 감축량으로 한정된다. 배출권으로 전환할 수 있는 외부사업 온실 가스 감축량은 이 법이 적용되지 아니하는 국내외 부분에서 국제적 기준에 부합하는 측정·보고·검 증이 가능한 방식으로 실시한 온실가스 감축사업을 통하여 발생한 온실가스 감축량, 「기후변화에 관한 국제연합 기본협약」 및 관련 의정서에 따른 온실가스 감축사업 등 청정개발체제 사업 및 이 에 준하는 외부사업을 통하여 발생한 온실가스 감축량이다.(동법 제30조 및 동법 시행령 제39조에 근거함)
20) 해외에서는 호주와 EU가 2015년 이후, 뉴질랜드-EU 및 호주가 2015년, 캘리포니아-WCI 등 국 가·지역 간 연계를 위한 노력이 진행 중이다.
21) Hawkins and Jegou (2014)
를 사용할 수 있을 뿐만 아니라 시장안정화 조치라는 명목으로 주무관청이 적극적 으로 개입할 수 있도록 배출권거래제도가 설계되어 있다.
시장안정화 조치를 할 수 있는 기준에 대해서는 비교적 구체적으로 제시되어 있 는 반면에(예를 들어 가격이 6개월 연속으로 직전 2개 연도의 평균가격보다 3배 이상 상승한 경우) 시장안정화 조치가 필요한 시기에 도달했을 때 어떤 방법으로 가격의 안정성을 달성할 지에 대해서는 사용 가능한 방법만 제시되어 있다. 배출권 예비분을 추가로 할당할 수 있다고 했지만 어떤 방식으로 할당할 지에 대한 내용은 없다. 일정 가격에 팔겠다는 것인지 아니면 경매를 통해 판매를 하겠다는 것인지 알 수 없다. 최고 가격이나 최저 가격을 설정할 수 있는 있지만 hard price ceiling 이나 floor로 갈 것인지 아니면 soft price ceiling이나 floor로 갈 지에 대해서도 알 수 없다. 또한 최고 가격이나 최저 가격 수준을 어떻게 정할 지에 대한 내용도 없 다. 가격상한제나 가격하한제를 사용할 때 상한 가격이나 하한 가격을 어떤 수준에 설정하느냐에 따라 그 효과가 아주 다르게 나타난다. 예를 들어 상한 가격을 아주 낮게 설정한다면 배출권거래제도는 무력화될 것이다.
물론 발생하는 구체적인 상황별로 신축적으로 대응할 수 있는 여지를 남겨 둔 것일 수도 있고 아직 경험이 없기 때문에 일단 모든 가능성을 열어 놓고 있는 것일 수도 있다. 하지만 정책의 예측성이 떨어지고 주무관청의 자의성이 개입될 여지가 너무 큰 것으로 보인다. 또한 배출권거래제도를 시행함에 있어 환경적 편익과 가격 의 안정화가 충돌할 때 어느 쪽에 더 중점을 둘 지에 대한 시그널이 전혀 없다.
가격상한제를 시행하기 위해 추가로 배출권을 공급한다면 이렇게 공급된 배출권 을 초기 할당된 배출권과는 다르게 취급되어야 할 것이다. 예치가 불가능하게 하여 야 하며 구입 시기도 배출권을 제출해야 하는 시점 부근으로 한정하는 것이
가격의 안정성 위한 방법으로 현재 1년 단위로 설정되어 있는 이행기간을 다년 도로 확장하는 것도 고려해 볼 수 있다. 1년 단위로 배출권을 제출하는 것은 기업 에게 너무 짧은 기간일 수 있다. 이행기간을 다년으로 이루어진 경우 기업들이 좀 더 긴 시간을 가지고 대비할 수 있으므로 급격한 가격변동을 줄일 수 있을 것으로 보인다. 이미 다년도의 이행기간을 설정하고 있거나 설정하려고 하는 경우도 있다.
WCI(Western Climate Initiative)와 캘리포니아의 경우는 이행기간(compliance period)을 3년으로 제안하고 있으며, RGGI(Regional Greenhouse Gas Initiative)는 3년 이행기간에 가격조건에 따라 4년까지 연장할 수 있도록 하고 있다.22)
IV. 결론
배출권거래제도는 단기적으로 비용효과적으로 온실가스 배출을 저감하고, 장기적 으로 저탄소 기술개발을 유도하여 영구적으로 온실가스 배출을 줄이고자 하는 목적
22) Hood(2010)
으로 시행된다. 이를 위해서는 배출 가격의 안정성, 예측성이 중요하다. 왜냐하면 온실가스를 배출하는 기업은 배출 가격에 따라 비용을 예측하여 생산결정을 할 것 이며, 저탄소 기술개발을 하는 기업도 배출 가격에 따라 기술개발의 수익을 예측할 것이기 때문이다.
이에 따라 가격의 안정성을 유지하기 위한 여러 가지 장치들이 배출권거래제도 안에 포함되어 있다. 한국의 배출권거래제도도 거의 모든 유형의 가격 안정화 장치 를 포함하고 있다. 특히 시장안정화 조치를 법에 명시하여 주무관청이 적극적으로 개입할 수 있도록 되어 있다.
가격안정화 조치나 하이브리드 시스템이 가지는 유용성은 분명히 존재하며 필요 성을 부인할 수는 없다. 하지만 순수 배출권거래제도와 하이브리드 시스템을 비교 했을 때 순수 배출권제도는 robust하다는 장점이 있다. 이에 반해 하이브리드 시스 템은 자의적인 의사결정에 의해 영향을 받을 수 있는 가능성이 있다. 특히 정치적 이해관계나 로비 등에 의해 영향을 받을 가능성을 배제할 수 없다. 따라서 하이브 리드 시스템을 선택한 경우 자의성이 최소화 될 수 있는 안전장치가 수반되어야 할 것이다.
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