제 출 문

이 보고서는 ｢공공갈등관리 사례분석과 외국의 공공갈등 관리제도 조사｣에 대한 국회예산정책처의 정책연구 용역 사업에 의한 것임

2014. 9.

공공갈등관리 사례분석과

외국의 공공갈등관리제도 조사

공공갈등관리 사례분석과 외국의 공공갈등관리제도 조사

2014. 9.

연 구 책 임 자 이 주 형 (단국대학교 분쟁해결센터 연구교수) 연 구 원 가 상 준 (단국대학교 정치외교학과 교수) 연 구 원 임 재 형 (단국대학교 분쟁해결센터 연구교수) 연 구 원 김 강 민 (단국대학교 분쟁해결센터 연구교수) 연 구 원 김 재 신 (단국대학교 분쟁해결센터 연구교수)

이 연구는 국회예산정책처의 연구 용역사업으로 수행된 것으로서, 본 연구에서 제시된 의견이나 대안 등은 국회예산정책처의 공식의견이 아니라 본 연구진의 개인 의견임.

제 출 문

국회예산정책처장 귀하

본 보고서를 귀 국회예산정책처의 연구과제

｢공공갈등관리 사례분석과 외국의 공공갈등관리제도 조사｣의 최종 보고서로 제출합니다.

2014. 9.

<차 례>

요약문

제1장 서론 ··· 1

제1절 연구의 필요성 및 목적 ··· 1

제2절 연구의 범위와 방법 ··· 3

제2장 공공갈등관리제도의 개관 ··· 5

제1절 갈등관리 법제의 연혁 ··· 5

제2절 공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정과 갈등관리제도 ··· 12

제3절 갈등관리 행정규칙과 갈등관리제도 ··· 18

제4절 지방자치단체의 갈등관리 관련 조례와 갈등관리제도 ··· 21

제5절 기타 갈등관리제도 ··· 28

제6절 외국의 공공갈등관리제도 ··· 30

제3장 공공갈등의 현황 및 특성 ··· 33

제1절 공공갈등의 현황 및 추이 ··· 33

제2절 공공갈등의 유형별 현황 ··· 35

제3절 공공갈등의 유형별 특성 ··· 44

제4절 공공갈등의 실태와 문제점 ··· 70

제4장 공공갈등관리 사례분석 ··· 77

제1절 갈등사례선정 및 분석단계 ··· 77

제2절 부안 방사성폐기물처분장 건설갈등 ··· 80

제3절 한탄강댐 건설갈등 ··· 93

제4절 하남시 광역화장장 갈등 ··· 109

제5절 제주도 해군기지 건설갈등 ··· 126

제5장 공공갈등관리에 대한 평가 및 제언 ··· 140

제1절 사례 연구 및 관리체제의 평가 ··· 140

제2절 갈등관리 체계의 개선안 ··· 154

제6장 결론 ··· 158 참고문헌

<표 차례>

<표 2-1> 공공갈등관리 관련 입법안의 연혁 ··· 5

<표 2-2> 공공갈등관리규정상의 대응과 관리 ··· 13

<표 2-3> 각 부처 갈등관리 규칙의 현황 ··· 18

<표 2-4> 갈등규칙상 갈등관리수단의 비교 ··· 19

<표 2-5> 갈등관리 조례의 현황 ··· 21

<표 2-6> 갈등조례상의 갈등관리수단 비교 ··· 33

<표 3-1> 유형별 공공갈등 ··· 35

<표 3-2> 종류로 구분한 공공갈등 ··· 36

<표 3-3> 성격으로 구분한 공공갈등 ··· 37

<표 3-4> 시민단체참여여부로 구분한 공공갈등 ··· 38

<표 3-5> 님비 및 핌피현상별 갈등유형 ··· 45

<표 3-6> 갈등종류별 갈등유형 ··· 46

<표 3-7> 주도형태별 갈등유형 ··· 47

<표 3-8> 갈등성격별 갈등유형 ··· 48

<표 3-9> 시민단체참여여부별 갈등유형 ··· 49

<표 3-10> 시민단체 당사자개입시 갈등유형 ··· 50

<표 3-11> 시민단체 제3자개입시 갈등유형 ··· 51

<표 3-12> 갈등유형별 최종갈등종결양상 ··· 53

<표 3-13> 님비 및 핌피별 최종갈등종결양상 ··· 54

<표 3-14> 갈등 종류별 최종갈등종결양상 ··· 55

<표 3-15> 정책주도별 최종갈등종결양상 ··· 57

<표 3-16> 갈등성격별 최종갈등종결양상 ··· 58

<표 3-17> 시민단체참여 여부별 최종갈등종결양상 ··· 60

<표 3-18> 시민단체참여 유형별 최종갈등종결양상 ··· 61

<표 4-1> 부안 방폐장 건설갈등의 전개과정 ··· 81

<표 4-2> 부안 방폐장 건설갈등 관련법규 내용 ··· 85

<표 4-3> 부안 방폐장 건설관련 갈등관리활동 ··· 89

<표 4-4> 한탄강댐 건설갈등의 전개과정 ··· 94

<표 4-5> 한탄강댐 건설갈등 이해당사자별 쟁점 ··· 97

<표 4-6> 한탄강댐 건설갈등 관련법규 내용 ··· 99

<표 4-7> 하남시 화장장 갈등의 전개과정 ··· 113

<표 4-8> 하남시 화장장 갈등 이해당사자별 쟁점 ··· 118

<표 4-9> 하남시 화장장 갈등 관련법규의 내용 ··· 119

<표 4-10> 제주해군기지 건설갈등의 전개과정 ··· 129

<표 4-11> 제주해군기지 건설갈등 이해당사자별 쟁점사항 ··· 132

<표 4-12> 제주해군기지 건설갈등 관련법규의 내용 ··· 135

<표 4-13> 제주해군기지 건설관련 갈등관리활동 ··· 137

<표 5-1> 공공갈등기제를 중심으로 한 갈등사례 분석 ··· 142

<표 5-2> 주민투표제도 실시현황 ··· 150

<표 5-3> 주민소환제도 실시현황 ··· 151

<그림 차례>

<그림 1-1> 연구 분석의 틀 ··· 4

<그림 3-1> 정책주도로 발생한 갈등 ··· 36

<그림 3-2> 종료방식으로 본 공공갈등 ··· 39

<그림 3-3> 광역별 공공갈등 ··· 39

<그림 3-4> 전국 및 도별 공공갈등 발생건수 ··· 40

<그림 3-5> 연도별 공공갈등 발생건수 ··· 41

<그림 3-6> 연도별 공공갈등 종료건수 ··· 42

<그림 3-7> 월별 공공갈등 발생건수 ··· 43

<그림 3-8> 월별 공공갈등 종료건수 ··· 43

<그림 3-9> 유형별 갈등지속기간 ··· 63

<그림 3-10> 종류별 공공갈등지속기간 ··· 64

<그림 3-11> 성격별 공공갈등지속기간 ··· 65

<그림 3-12> 시민단체참여여부별 공공갈등지속기간 ··· 66

<그림 3-13> 최종갈등종결별 공공갈등지속기간 ··· 67

<그림 3-14> 연도별 갈등지속일수 ··· 69

<그림 4-1> 사례분석단계 ··· 79

<요약문>

현재 우리나라의 공공갈등이 증가하고 장기화되고 있는 것이 현실이며, 많 은 연구에서 공공갈등관리시스템의 문제점을 지적하고 있다. 이러한 맥락에서 공공갈등의 현황과 특성을 실증적으로 분석하고 이에 따른 현실적인 개선안을 내놓고자 하는 것이 본 연구의 목적이다.

먼저 공공갈등관리제도 전반을 개관하였다. 갈등관리 분야의 입법 부재의 문제점을 지적하며 이에 따른 입법 노력을 갈등관리기본법 마련, 갈등관리전문 기구 창설, 입법에 의한 해결 3가지로 나누어 살펴보았다. 현행 갈등관리규정 의 내실화를 위하여 공공갈등관리규정과 규정상 제도, 갈등관리 행정규칙과 규 칙상 제도, 지자체 갈등조례와 조례상 제도, 기타 갈등관리 법과 제도를 비교 분석하였다. 또한 외국의 공공갈등관리제도를 갈등관리전문기구 중심 모델, 주 민참여의 문화적 제도적 발전 모델, 행정절차 적정화 모델의 3가지 유형으로 나누어 살펴보았다.

그리고 현행 갈등관리시스템의 거시적인 분석을 위하여 공공갈등의 현황 및 특성을 공공갈등사례 데이터베이스를 통해 실증적으로 파악하고, 미시적인 접 근으로 주요 공공갈등사례를 선정하여 이에 대한 분석을 실시하였다.

이러한 분석을 기반으로 공공갈등관리제도를 평가하기 위하여 실질적인 관 리기제인 갈등관리규정, 자치법규/행정규칙, 개별법상 절차적 주민참여, 갈등 영향분석, 참여적 의사결정방법, 갈등심의위원회, 갈등조정협의회(ADR의 활 용), 주민참여제도, 입법에 의한 해결, 법원에 의한 해결로 나누어 평가를 진행 하였다.

결론적으로는 현행 공공갈등관리시스템은 한계성이 있는 것이 분명하다. 이

제1장 서 론

대한한국은 짧은 기간에 놀라운 경제성장을 이루어낸 국가로 국제 사회에서 널리 인정받고 있다. 이것은 상당 부분 국가 주도하에 계획된 목표와 정책이 일사불란하게 시행됨으로써 나타난 결과임이 틀림없다. 하지만 이러한 화려한 경제성장의 이면에는 많은 갈등과 분쟁이 숨겨져 있다. 겉으로 표출되지 않은 잠재적 수준의 갈등과 분쟁까지 고려한다면, 한국사회 공공갈등은 대한민국의 시작부터 그 맥을 같이하고 있고 현재에도 진행 중에 있다. 따라서 공공갈등의 역사는 매우 오래된 것임에도 불구하고 이러한 공공갈등에 대한 체계적인 관 리의 중요성을 깨닫고 실질적인 노력을 쏟기 시작한 것은 상대적으로 최근인 김대중 정부 시기이다. 그러다 보니 공공갈등을 적극적으로 관리하고 해결하기 위한 움직임도 2000년대에 들어서야 나타나기 시작했다.

그 뒤 2005년 ‘공공기관의 갈등관리에 관한 법률안’이 제안되어 사회적으로 갈등관리가 이슈가 되면서 이에 대한 실질적인 논의가 진척되었으나 동 법안 은 국회정무위원회를 통과하지 못했다. 2009년 ‘사회통합을 위한 정책갈등관 리법안’과 2010년 ‘공공정책갈등 예방 및 해결을 위한 기본법안’이 제안되었으 나 결국 임기만료가 되어 폐기되었다. 현재는 법률이 아닌 대통령령(시행령)으 로서 2007년 5월부터 ‘공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정’이 시행되고 있다. 이를 근거로 현재 중앙행정기관에 의한 갈등관리제도가 마련되어 있으나 갈등관리의 중요성에도 앞서 언급한 바와 같이 법률이 아닌 시행령인 ‘공공기 관의 갈등예방과 해결에 관한 규정’에 근거하여 운영되고 있으며, 더욱이 지방 자치단체 및 공공기관에 대해서는 갈등관리제도의 운영이 강제되지 않아 정비 가 필요한 실정이다.

또한 법률의 부재 하에서 여러 공공정책의 추진과정에서 이해관계인들의 이 익 충돌로 말미암아 발생하는 집단적 갈등에 의한 사회적‧경제적 손실이 매년 늘어나는 것으로 추정되고 있고, 이러한 갈등은 자연환경의 이용·보전에서부터 공공시설의 건설·관리에 이르기까지 광범위한 분야에서 발생하고 있으며, 우리 사회의 민주화·지방분권화가 진행될수록 더욱 다양하고 복잡한 양상을 보이는

것이 현실이다.

민주주의 발전에 따른 시민사회의 권리 의식이 향상됨에 따라 공공정책의 절차적 담보성과 정책 추진에 따른 공공갈등관리의 중요성이 시대적 사명으로 인식되고 있다. 정부가 주민의 이익과 복지 강화를 위해 많은 국책사업을 수행 하게 되는데 여기에 반대의견이 나타나고 대립으로 연결되는 것은 어찌 보면 당연하다 하겠다. 정부도 이를 예방하기 위해 그리고 원활하게 해결하기 위해 노력하고 있다. 그럼에도 심각성이 제기되는 것은 현재의 대응방식에 새로운 변화가 필요함을 말해주는 것이라 할 것이다. 그러므로 현재의 공공갈등관리 체제가 우리나라 공공갈등의 예방과 해결에 충분히 이바지하고 있는지를 분석 하고 대안을 제시하고자 한다. 이를 위해서는 우선 한국 공공갈등의 특징을 이 해하여야 할 것이다.

우리나라의 공공갈등관리에 대한 현황을 파악하고 특징을 분석하려면 우리 나라에서 발생한 공공갈등에 대한 체계적인 자료가 필요하다. 그래야만 한국 공공갈등이 어떠한 양상 및 유형으로 해결되고 있는지 알 수 있고 이를 통해 한국 공공갈등관리의 시사점을 찾을 수 있기 때문이다. 일반적으로 사용되는 사례분석 기법만을 사용하면 잘못하면 숲을 보지 못하고 나무만을 보는 실수 를 범할 수 있기 때문이다. 그러므로 개별적인 사례분석과 함께 실증적 분석을 통해 한국 공공갈등을 전체적으로 조망할 필요가 있다.

따라서 단국대학교 분쟁해결연구센터의 공공분쟁 데이터베이스를 이용하여 공공갈등을 유형별, 종류별, 성격별, 그리고 종료방식별 이 외에도 분쟁기간, 분쟁 참여자, 시민단체의 개입 여부 등으로 공공갈등의 일반적 양상을 분석하 고자 한다. 이러한 분석 결과를 중심으로 한국 사회에 큰 영향을 준 공공갈등 사례를 선택하고자 한다. 선택된 사례에서 이해관계자를 대립 상황을 파악하여

제2절 연구의 범위와 방법

본 연구는 2014년 현재 우리나라의 공공갈등관리제도에 대해 평가를 하고 이에 대한 대안을 제시하기 위해서 우선 우리나라 공공갈등의 현황과 추이를 조망하여 주요 사례를 분석하고 갈등관리 규정으로 대표되는 국내 공공갈등관 리 제도를 살펴보고 갈등관리 시스템이 잘 운영되는 국가의 체제를 비교 분석 하고자 한다. 또한 본 연구는 공공갈등 데이터베이스와 사례를 실증분석하고 국내외 선행연구와 국외 국가의 정책과 법제에 관한 문헌조사방법에 따라 비 교 분석하여 구체적 대안을 제안하고자 한다.

본 연구의 방법은 실증분석을 통해 국내 갈등관리분석 및 현황과 문제점을 제시한 Macro 분석을 하였다. 그 분석결과를 토대로 보다 핵심적인 사업 또 는 우선으로 해결해야 할 사례유형을 선정하여 비교방법을 통해 Micro 분석을 하였다.

Macro 분석에서는 종합적 현황분석을 통해 우리나라의 일반적인 공공갈등 의 구조를 제시하였다. 이후 공공갈등을 유형화 및 세분화하여 보다 구체적인 구조분석을 하였다. 이후 이상의 분석결과들이 과연 어떠한 방식으로 종결되었 는가를 핵심으로 갈등평가시점을 통해 최종종결양상과 갈등지속일수를 구분하 여 살펴보았다.

Micro 분석에서는 Macro 분석에서 제시한 내용을 기반으로 대표사례 4개 를 선정하였다. 대표사례는 공통적인 분석기준과 더불어 분석기준의 가중치를 통해 사례별로 갈등관리 시스템을 평가하였다.

먼저 공통으로 심층사례분석을 통해 구체적인 사건·사고를 자세하게 기술하 였다. 둘째, 실태분석을 통해 문제점을 진단하고 현실적인 여건을 파악하였다.

셋째, 법제도에 관련한 분석을 통해 실질적으로 관련이 있거나 활용된 사항을 파악하였다. 넷째, 사례별로 갈등관리 적용내용을 분석하였다. 마지막으로는 우리나라에서 대통령령으로 실시되고 있는 “공공기관의 갈등예방과 해결에 관 한 규정”을 기준으로 구축된 시스템을 활용을 중심으로 분석하였다.

구체적으로 살펴보면 본 연구는 총 6개의 장으로 구성된다. 제1장에서 연구 의 목적과 필요성 등을 밝히고 제2장에서 우리나라 공공갈등관리의 개념과 현 황을 살펴보고자 한다. 관련 개념들을 명확히 하고 공공갈등관리 법제를 개관

하여 제정 과정과 체계 및 내용을 살펴보고 이를 중심으로 우리나라의 갈등관 리 체제를 파악하기로 한다. 또한 외국의 공공갈등관리제도를 살펴보기로 한 다.

제3장과 제4장에서는 한국 공공갈등의 현황과 사례를 중심으로 살펴보고자 한다. 이를 위하여 우선 1990년부터 2014년까지의 공공갈등을 분석하여 한국 의 갈등상황을 실증적으로 분석하고, 이와 함께 중요한 공공갈등관리사례를 선 별하여 갈등관리 시스템의 문제점과 개선점을 파악하고자 한다.

제5장에서는 2장, 3장, 4장에서 나온 내용을 총괄하여 공공갈등관리 체제를 총체적으로 평가하여 공공갈등관리 체계의 개선방향을 제시하고 이에 맞는 대 응 방안을 제안하고자 한다. 이를 토대로 현행 공공갈등관리 제도의 한계와 문 제점을 제시하고 마지막으로 제6장에서 결론을 내리고자 한다.

<그림1-1> 연구 분석의 틀

제2장 공공갈등관리제도의 개관

1. 입법 부재

공공갈등관리에 대한 관심은 오래되었지만 이를 주요한 문제로 파악하기 시 작한 것은 2000년에 들어서이고 그러다 보니 적극적으로 대응하기 위한 입법 활동도 2003년에 들어서야 제대로 시작이 되었다. 공공갈등관리의 법제화를 위해 2005년, 2006년 등 여러 차례 정무위 법안심사소위원회에서 논의되었으 나, 입법을 추진한 국무조정실과 의원들 간에 공공갈등 관리라는 용어에서부터 인식 차이를 보이며, 입법화는 난항을 겪었다. 공공갈등의 심각성을 인식한 정 부는 국회를 통한 입법화가 난관에 부딪히자 대통령령 제19886호를 제정하였 다.¹⁾

이렇게 제정된 것이 바로 ‘공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정(제정 2007.2.12)이다. 하지만, 대통령령이라는 한계 때문에 법안의 내용이 권고 수 준에 머물 수밖에 없고, 예산을 확보하거나 조직을 구성하는 것도 매우 어려움 이 큰 것이 사실이다. 또한, 이를 근거로 현재 중앙행정기관에 의한 갈등관리 제도가 마련되어 있으나 지방자치단체 및 공공기관에 대해서는 갈등관리제도 의 운영이 강제되지 않아 정비가 필요한 실정이다.

결국, 법률의 부재 하에서 여러 공공정책의 추진과정에서 이해관계인들의 이익 충돌로 말미암아 발생하는 집단적 갈등에 의한 사회적‧경제적 손실은 매 년 늘어가는 것으로 추정되고 있고 이러한 갈등은 자연환경의 이용·보전에서부 터 공공시설의 건설·관리에 이르기까지 광범위한 분야에서 발생하고 있다.

1) 2007년 2월 대통령령으로 제정된 ｢공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정｣(대통령령 제 19886호)을 말한다. 원래 이 대통령령의 내용은 입법을 전제로 한 법안이었다.

제안일자 의안명 제안자구분 의안번호 의결일자 의결결과 2005.5.2

7 공공기관의 갈등관리에

관한 법률안 정부 171876 2008.5.2

9 임기만료

폐기 2009.6.1

8 사회통합을 위한

정책갈등관리법안 의원

(임두성 등) 1805178 2012.5.2

9 임기만료

폐기 2010.7.1  공공정책갈등 예방 및

해결을 위한 기본법안

의원

(권택기 등) 1808780 2012.5.2 9

임기만료 폐기 2012.8.2

9 국가공론위원회법안 의원

(김동완 등) 1901374 심사진행 2013.2.0

4

국책사업국민토론위원회의 설립 및 운영에 관한

법률안

의원

(부좌현 등) 1903601 심사진행 2013.12.

18

공공정책 갈등관리에 관한 법률안

의원

(김태호 등) 1908620 심사진행

2014.2.2 6

사면·복권 및 갈등해결협의체 구성 등을 통한 제주민군복합항 관련

갈등해결 촉구 결의안

의원

(김우남 등) 1909502 심사진행

2. 입법 노력

<표 2-1> 공공갈등관리 관련 입법안의 연혁

1) 공공기관의 갈등관리에 관한 법률안

공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 역할과 책무, 절차에 관한 사항을 규정 함으로써 공공기관의 갈등예방과 해결능력을 향상시키고, 공공기관과 국민 상

규정하기에는 어렵고 법률안으로 보기에는 내용이 부족하여 갈등관리에 대한 운용지침적인 성격이 강하다고 판단하였다. 그리고 공공기관의 갈등과 해결은 기존의 행정절차법이나 정보공개법과 중첩되는 사항이 많으므로 특별법으로 제정하기보다는 기존 법률을 보완‧개선하자는 의견이 다수였다.

2) 사회통합갈등관리법안

공공정책을 둘러싼 정책갈등의 원인을 사회의 민주화‧다원화‧정보화에 부응 하지 못하는 국가행정의 보수성, 정책결정에 대한 민간참여제도의 미비 등에서 찾고 공공정책의 갈등에 대하여 이해관계인들의 적극적 참여를 통하여 행정에 대한 신뢰성 확보와 투명성을 높이고, 정책갈등의 예방과 해결방안을 마련하 며, 국가기관의 정책갈등관리 연구기관의 지정과 교육훈련을 통하여 관련 공무 원들의 정책갈등 관리능력을 향상시키고, 국가기관과 국민 상호 간에 원만한 사회통합을 이룩하고자 제안되었으나 이 법안은 임기만료로 폐기되었다.

제정안의 주요 내용은 다음과 같다. ① 국가기관, 지방자치단체 및 공공기 관은 정책갈등예방과 해결방안을 마련하고 이를 적극 활용한다(안 제3조). ② 국가기관 등의 장은 정책갈등관리에 있어서 자율적 해결과 관련 당사자들의 실질적 참여를 위하여 노력한다(안 제5조 및 제6조). ③국가기관 등의 장은 국 민 생활에 중대하고 광범위한 영향을 주거나 과도한 사회적 비용이 발생할 우 려가 있다고 판단될 경우 해당 공공정책 결정전에 정책갈등영향분석서를 작성 하여 정책갈등관리심의위원회에 심의를 요청한다(안 제10조). ④ 국가기관 등 에 소관 사무의 정책갈등관리와 관련된 사항을 심의하기 위하여 정책갈등관리 심의위원회를 설치한다(안 제12조). ⑤ 국가기관 등의 장은 정책갈등의 예방과 해결을 위하여 이해관계인, 일반시민 또는 전문가 등을 사회적 협의과정에 참 여시킬 수 있다(안 제15조). ⑥ 국가기관 등의 장은 당사자의 요청 등 국가기 관 등의 장이 필요하다고 인정할 때 사안별로 정책갈등관리조정협의회를 설치 하되, 국가안보에 중대한 영향을 줄 것으로 예상되는 정책갈등의 경우 사전에 협의회를 구성할 수 있다(안 제17조). ⑦ 국무총리는 정책갈등관리와 관련 있 는 연구기관 또는 단체를 정책갈등관리 연구기관으로 지정‧운영할 수 있다(안 제20조).

3) 공공정책갈등 예방 및 해결을 위한 기본법안

현재 중앙행정기관에 의한 갈등관리제도가 마련되어 있으나 갈등관리의 중 요성에도 이는 법률이 아니라 시행령인 ‘공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정’에 근거하여 운영되고 있으며, 더욱이 지방자치단체 및 공공기관에 대해 서는 갈등관리제도의 운영이 강제되지 않아 정비가 필요한 실정이다. 이에 국 가, 지방자치단체 및 공공기관이 공공정책을 수립·추진하는 과정에서 발생하는 갈등을 효과적으로 예방하고 해결하기 위한 갈등관리에 관한 법률을 마련함으 로써 갈등으로 인한 손실을 방지하고 공공정책에 대한 신뢰성을 확보하여 사 회통합을 위해 제안되었으나 이 법안은 임기만료로 폐기되었다.

제정안의 주요 내용은 다음과 같다. ① 국가 및 지방자치단체는 갈등관리 능력을 강화하기 위한 종합적인 시책을 수립·추진하고, 갈등을 효율적이고 합 리적으로 해결할 수 있는 갈등관리 수단을 발굴하여 적극 활용한다(안 제3조).

② 국가기관 등의 장은 공공정책의 수립·추진 시 이해관계인의 실질적인 참여 가 보장되도록 노력하고, 관련 정보를 이해관계인에게 공개하고 공유하여야 한 다(안 제6조 및 제8조). ③ 국가기관 등의 장은 공공정책으로 인한 갈등을 원 만하게 조정·해결하기 위하여 필요한 경우 각 사안별로 갈등조정협의회를 구성 하여 운영하여야 한다(안 제11조부터 제13조까지). ④ 국무조정실장은 갈등관 리에 관한 각종 업무의 수행을 위하여 관련 연구기관을 갈등관리연구기관으로 지정할 수 있고, 국가기관 등에 의한 갈등관리실태를 주기적으로 점검·평가하 여 국회 등에 보고하여야 한다(안 제15조 및 제17조). ⑤ 국가 및 지방자치단 체는 갈등관리 전문 인력을 양성하는데 필요한 시책을 수립·시행하고 갈등관리

갈등 조정을 시도하기에는 중립성과 신뢰성의 문제를 일으키며 갈등 예방과 해결을 더욱 어렵게 한다. 따라서 국책사업의 계획수립 단계에서부터 공공토론 등을 통해 국민의 참여를 보장하는 한편, 제3의 조정기관이 주요 국책사업 및 갈등 잠재력이 큰 국가 정책사업 전반에 대한 상시적 갈등경보체제를 유지하 며 대화와 타협의 기제로 기능 한다면 우리 정부의 갈등 예방과 해결능력을 향상시킴은 물론 정책 방향과 정책내용에 대한 국민과 정부의 공감대를 형성 하여 사회통합에 이바지할 것으로 기대된다. 이에, 공공갈등 예방 및 해결기제 의 도입을 위하여 상설기구로 국가공론위원회를 설치하고 국민적 합의형성을 도모하고자 제안하는 것이다.

제정안의 주요 내용은 다음과 같다. ① 주요 국가정책 사업에 대한 국민의 의견을 청취할 수 있는 상설기구로 국가공론위원회와 사무처를 두고(안 제5조 및 제13조), ② 동 위원회는 5,000억 이상 사업에 대하여 의무적으로 공공토 론 개최 여부를 검토하고(안 제16조) 5,000억 미만 사업에 대해서는 동 위원 장이 필요하다고 판단할 경우 또는 주요 이해당사자의 요청이 있을 경우 공공 토론 개최 여부를 검토할 수 있다(안 제17조). ③ 공공토론 개최가 결정될 경 우 공공토론은 최대 6개월간 진행되고(안 제18조), ④ 공공토론 종료 후, 동 위원회는 종합평가서를 작성하여 정책 추진자에게 전달하는 한편 이를 공개하 되, 종합평가서에 담긴 정책권고안은 강제력 효력을 갖지 않는다(안 제23조).

⑤ 동 위원회는 정책 종결 시까지 정책내용을 모니터링할 의무를 지며, 정책과 정에서 이해관계자 및 국민의 의견이 적절히 반영되는지 감독하고, 그렇지 않 을 경우 정책추진자에게 국민 참여를 보장하도록 권고한다(안 제23조).

5) 국책사업국민토론위원회의 설립 및 운영에 관한 법률안

‘국책사업국민토론위원회의 설립 및 운영에 관한 법률안’은 공공갈등 예방 및 해결기제의 도입을 위하여 상설기구로 국책사업국민토론위원회를 설치함으 로써 국민적 합의형성을 도모하는 것을 입법 목적으로 하고 있다. 우리나라는 행정절차법상의 공청회, 환경영향평가법상의 설명회 개최 및 의견청취 등의 의 견수렴제도를 갖추고 있으나 주요 국책사업에 대한 주민과 이해관계자에 대한 충분한 의견수렴 기능을 수행하지 못하고 있으며, 분야별 분쟁조정위원회와 갈

등관리심의위원회가 정부부처 산하에 설치되어 있으나 독립성이 미약하고 사 후적인 해결 기제이기 때문에 갈등예방기능이 취약한 바, 공공갈등을 중립적인 위치에서 해결할 수 있는 기구 또는 제도적 기반이 충분히 갖추지 못한 실정 이다.

제정안의 장별 주요 내용을 살펴보면, ① 국책사업에 관련된 이해관계인들 이 상호신뢰를 바탕으로 민주적인 방식에 따라 참여와 숙의적 토론기회를 보 장함을 이 법의 기본이념으로 하고, 국책사업‧국책사업 갈등‧국책사업 국민토 론에 대한 용어를 정의하며, 국가 등이 국책사업 국민토론에 성실히 임하도록 하고, 국민토론위원회의 설립과 독립성을 규정하고 있다(제1조～제5조). 그리 고 ② 국책사업국민토론위원회의 구성과 운영을 위한 사항(제6조～제19조), ③ 위원회의 업무와 권한에 관한 사항을 규정하고(제20조～제23조) ④ 국책사업 국민토론의 대상사업 및 실시에 관한 사항을 규정하고 있다.

6) 공공정책 갈등관리에 관한 법률안

공공정책의 추진과정에서 이해관계인의 갈등으로 인한 사회적·경제적 손실 이 매우 증가하는 가운데, 정부는 2013년 갈등관리를 국정과제의 일환으로 선 정하고, 국무조정실은 2008년부터 주요 예산사업으로 ‘공공기관 갈등관리 사 업’을 지속적으로 추진하고 있다. 이러한 중요성에도 근거 법률은 부재한 상황 이며, 대통령령인 ‘공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정(2007.2.12. 제정)’

에 근거하여 관련 정책이 시행되고 있다. 그 법적 근거를 현행 대통령령에서 법률로 상향하여 규정하려는 것으로, 중앙행정기관뿐만 아니라 지방자치단체 및 공공기관을 포함한 갈등관리체계 구축하려는 것이다.

7) 사면·복권 및 갈등해결협의체 구성 등을 통한 제주민군복합항 관련 갈등 해결 촉구 결의안

동 결의안은 공공갈등관리 전반에 대한 법제정 노력의 일환은 아니다. 동 결의안은 후술하는 제3장 제5절 제주도 해군기지 건설갈등에만 적용되는 것으 로서 공공갈등관리 전반의 발전을 위한 법제정 노력에 포함될 의의는 크지 않 다고 할 수 있다. 하지만, 입법 부재의 상황의 문제점을 여실히 보여주고 있고 현재의 공공갈등관리 제도가 효과적으로 대응하지 못하여²⁾ 결국 입법 해결의 양상을 보여주는 주요한 사례로서 그 의의가 있다 할 수 있다.

‘사면·복권 및 갈등해결협의체 구성 등을 통한 제주민군복합항 관련 갈등해 결 촉구 결의안’은 정부가 제주 강정마을에 민군복합항을 건설한다는 계획을 발표한 이후 발생한 주민의 고통을 치유하고 8년째 지속되고 있는 갈등을 해 소하기 위하여 제주민군복합항과 관련된 사법처리자에 대한 사면·복권을 실시 하고, 갈등해결을 위한 협의체를 구성하며, 주민참여에 기반한 지역발전계획의 재수립 등을 촉구하고자 하는 것이다.

이를 위해 구체적으로는 ① 제주민군복합항 관련 사법처리자에 대한 사면․

복권 실시, ② 정부, 제주도, 강정주민 등이 참여한 갈등해결 협의체 구성, ③ 민군복합형관광미항 관련 지역발전계획 재수립 등을 규정하고 있다.

2) 정부가 2007년 제주 강정마을에 제주해군기지(제주 민군복합항)를 건설한다는 계획을 발표한 이후 이 를 둘러싼 갈등이 8년째 지속되고 있다. 특히 해군기지 추진에 따른 찬반 입장에 따라 이웃 간은 물 론 친·인척 및 가족 사이에도 명절 제사나 마을 경조사를 같이 지내지 않을 정도로 제주 강정마을의 공동체는 붕괴되어 왔고 그 갈등은 치유되지 않은 채 더욱 심화되고 있다. 자세한 사항은 후술하는 제4장 제5절 제주해군기지 건설갈등 사례분석을 참조.

제2절 공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정과 갈등관리제도

1. 공공갈등관리규정의 의의  

공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 역할과 책무, 절차에 관한 사항을 규정 함으로써 공공기관의 갈등예방과 해결능력을 향상시키고, 공공기관과 국민 상 호 간에 대화와 타협 그리고 신뢰회복을 통한 합의의 틀을 구축하고 참여와 협력을 바탕으로 갈등을 원만하게 예방‧해결함으로써 사회통합에 이바지하고자 제정하였다.

갈등의 정의에 대하여 많은 학설이 존재하고 논란은 있지만, 규정에서는 공 공갈등이란 중앙행정기관이 공공정책을 수립하거나 추진하는 과정에서, 해당 정책이나 사업으로 인하여 영향을 받는 이해관계자 상호 간 또는 이해관계자 와 해당 기관 간에 발생하는 이해관계의 충돌을 말한다고(제2조 1항) 규정하였 다. 단, 공공갈등의 유형 중에서 노사 갈등, 중앙행정기관 간 조정, 중앙행정기 관과 지방자치단체 간 갈등, 지방자치단체 간 갈등 등은 제외하는 것으로 이해 한다.

갈등관리규정은 총 5장으로 구성되어 있다. 제1장 총칙에는 규정의 목적, 정의, 적용대상, 중앙행정기관의 책무를 담고 있다. 제2장 갈등 예방 및 해결 의 원칙은 자율해결과 신뢰확보, 이익의 비교 형량, 정보공개 및 공유, 지속가 능한 발전의 고려 등이 담아 있다. 제3장 갈등의 예방에는 갈등영향분석, 갈등 관리심의위원회의 설치, 위원회의 구성 및 운영, 위원회의 기능, 심의결과의 반영, 참여적 의사결정방법의 활용 등이 내용으로 구성되어 있다. 제4장 갈등 조정협의회는 주로 갈등조정협의회의 구성, 협의회 의장의 역할, 협의회의 기

관리제도 내용

대응 수단

갈등관리종합시 책

중앙행정기관은 소관 갈등의 선제적 예방 및 갈등 해소를 위한 체계적인 계획 수립을 통해, 갈등의 사회경제적 비용을 최소화하 고, 정부에 대한 국민신뢰 및 정책집행의 실효성을 제고

갈등관리연구기 관의 지정‧운영

갈등의 예방·해결을 위한 정책·법령·제도·문화 등의 조사·연구, 매 뉴얼 작성·보급, 교육훈련 프로그램의 개발·보급, 갈등영향분석에 관한 조사·연구, 참여적 의사결정방법의 활용방법에 대한 조사·연 구

갈등전문인력의

양성 갈등관리에 관한 전문인력을 양성하기 위한 교육훈련, 자격제도의 도입 등 필요한 시책을 수립

관 리 수단

갈등관리심의위

원회 중앙행정기관은 갈등관리와 관련된 사항을 심의하기 위하여 위원 회를 설치

갈등영향분석 공공정책을 결정하기 전에 사회에 미치는 갈등요인을 예측·분석하 고 예상되는 갈등에 대한 대책을 강구

갈등조정협의회 공공정책 등으로 발생한 갈등을 조정하기 위하여 사안별로 사회 적 합의 촉진을 위한 갈등조정회의를 설치

참여적

의사결정기법 갈등의 예방·해결을 위하여 이해관계인·일반시민·전문가 등이 참 여하는 의사결정방법을 활용

2. 공공갈등관리규정상의 갈등관리수단

<표 2-2> 공공갈등관리규정상의 대응과 관리

1) 갈등관리종합시책

공공갈등관리는 각 부처가 소관 갈등을 책임 관리하고 국무조정실은 각 부 처 갈등예방 및 관리를 점검·지원하고 범정부 차원의 대응이 필요한 이슈를 조 기 발굴 및 대응하는 것을 원칙으로 한다. 이를 위해 소관 개별현안을 일괄적 으로 파악하여 관리계획, 진도분석, 자체평가 등을 수립·실시하는 등 체계적으 로 관리함으로써 갈등의 선제적 예방과 효율적 해결을 도모할 필요성이 있는 것이다. 이를 위하여 갈등의 예방 및 해결과 관련된 법령 등을 지속적으로 정 비하여야 하고 갈등을 신속하고 효율적으로 해결할 수 있는 다양한 수단을 발

굴하여 적극적으로 활용하여야 하고 중앙행정기관은 소속 직원을 대상으로 갈 등을 예방하고 갈등 해결 능력을 향상하기 위한 교육훈련을 시행하고 갈등관 리능력을 기관 인사운영의 중요한 기준으로 설정·반영하여야 한다(제4조).

또한, 이러한 시책에 맞게 갈등관리를 하기 위한 5가지 기본원칙은 다음과 같다. ① 갈등의 당사자는 대화와 타협을 통하여 자율적으로 갈등을 해결할 수 있도록 노력하여야 하고 중앙행정기관의 장은 공공정책을 수립·추진할 때 이해 관계인의 신뢰를 확보할 수 있도록 노력하여야 한다(자율해결과 신뢰확보 제5 조). ② 중앙행정기관의 장은 공공정책을 수립·추진할 때 이해관계인·일반시민 또는 전문가 등의 실질적인 참여가 보장되도록 노력하여야 한다(참여와 절차적 정의 제6조). ③ 중앙행정기관의 장은 공공정책을 수립·추진할 때 달성하려는 공익과 이와 상충되는 다른 공익 또는 사익을 비교·형량하여야 한다(이익의 비 교형량 제7조). ④ 중앙행정기관의 장은 이해관계인이 공공정책의 취지와 내용 을 충분히 이해할 수 있도록 관련정보를 공개하고 공유하도록 노력하여야 한 다(정보공개 및 공유 제8조). ⑤ 중앙행정기관의 장은 공공정책을 수립·추진할 때 지속가능한 발전을 위한 요소를 고려하여야 한다(지속가능한 발전의 고려 제9조).

2) 갈등관리심의위원회

갈등관리심의위원회는 갈등프로세스의 모든 단계에 걸쳐 활용 가능한 기구 로서 갈등관리에 관한 폭넓은 논의의 장이자 의견 수렴 통로의 역할을 한다.

구체적으로는 갈등영향분석을 심의하여 갈등구조와 해결방안을 중립적이고 공 정한 입장에서 검토·보완하고 공공기관의 갈등예방·해결능력 강화를 위한 법령

등관리 관련 법령의 정비에 관한 사항 심의, 다양한 갈등해결수단의 발굴·활용 에 관한 사항 심의, 교육훈련의 실시에 관한 사항 심의, 갈등영향분석에 관한 사항 심의, 갈등의 예방·해결에 관한 민간 활동의 지원에 관한 사항 심의, 그 밖에 갈등의 예방과 해결에 관하여 중앙행정기관의 장이 필요하다고 인정한 사항 등이다. 이외에 사회적 이슈가 된 주요 갈등사항에 대해 심의도 하며, 개 별부처 차원에서 결정이 곤란한 특정 갈등은 국정현안정책조정회의 등 상위 정책조정기구에 보고하도록 한다.

그러나 갈등관리심의위원회의 핵심활동은 각 부처의 갈등관리에 관한 사항 에 대한 심의일 뿐이며, 심의결과의 정책반영 여부는 의무사항이 아니다. 즉, 직접적인 갈등 및 분쟁해결을 목적으로 하는 것은 아니다. 다만, 공공기관의 장은 갈등관리심의위원회의 심의결과를 공공정책 등의 결정 과정 또는 사업시 행과정에 성실히 반영하여야 한다.

3) 갈등영향분석  

갈등영향분석이란 공공정책을 수립·추진할 때 공공정책이 사회에 미치는 갈 등의 요인을 예측·분석하고 예상되는 갈등에 대한 대책을 강구하는 것을 말한 다(제2조 제2호). 즉, 공공정책의 수립, 시행 및 변경에 있어서 국민 생활에 중 대하고 광범위한 영향을 주거나 국민의 이해 상충으로 인하여 과도한 사회적 비용이 발생할 우려가 있다고 판단되는 경우를 목적으로 시행하는 것이다. 단, 환경정책기본법 제25조에 따른 사전환경성검토 또는 환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법에 따른 환경영향평가를 하면서 갈등영향분석 기법을 활용한 경우 에는 갈등영향분석을 한 것으로 본다.

갈등영향분석서를 작성하면 갈등관리심의위원회에서 심의를 받게 된다. 정 당한 사유가 있는 경우를 제외하고 위원회의 심의결과를 공공정책의 수립, 추 진과정에 성실히 반영하여야 한다. 갈등영향분석서에는 공공정책의 개요 및 기 대효과, 이해관계인의 확인 및 의견조사 내용, 관련 단체 및 전문가의 의견, 갈등유발요인 및 예상되는 주요쟁점, 갈등으로 인한 사회적 영향, 갈등의 예 방·해결을 위한 구체적인 계획, 그 밖에 갈등의 예방·해결을 위하여 필요한 사 항이 포함되어야 한다(제10조).

4) 갈등조정협의회

갈등조정협의회는 공공정책 관련 이해당사자의 상충하는 입장과 이해관계를 합리적으로 조정, 합의안을 도출하는 데에 목적이 있다. 중앙행정기관의 장은 갈등해결을 위하여 필요하다고 판단되는 경우에는 사안별로 갈등조정협의회를 구성하여 운영할 수 있다.

갈등조정협의회는 의장 1인, 관계 중앙행정기관 및 이해관계인으로 구성된 다. 필요한 경우 관련 단체와 전문가를 협의회에 참석시킬 수 있고, 공동의 이 해관계가 있는 다수 당사자는 그 중 1인 또는 수인을 대표 당사자로 선임할 수 있다(제17조).

협의회 의장은 중립성과 공정성을 바탕으로 당사자 간의 갈등이 해소될 수 있도록 지원하고 촉진하는 역할을 수행하며, 당사자, 즉 이해관계인의 의사를 최대한 존중하여야 한다(제18조). 또한, 의장은 당해 사안과 직접 관련이 없는 자 중 당사자 간의 합의에 의해 선정한다(제19조).

합의결과문의 내용은 법령 등에 어긋나거나 중대한 공익을 침해하지 않아야 하며 협의결과를 성실하게 이행하도록 노력하여야 한다(제21조). 협의절차는 비공개를 원칙으로 하되 당사자들이 모두 합의한 경우 공개할 수 있다(제22 조). 그러나 중앙행정기관의 장과 관계 공무원은 협의회 과정에서 알게 된 비 밀을 타인에게 누설하거나 직무상 목적 외에 사용하여서는 안 된다(제23조).

5) 참여적 의사결정방법  

중앙행정기관의 장은 갈등영향 분석에 대한 심의결과 갈등의 예방·해결을 위하여 이해관계인, 일반시민 또는 전문가 등의 참여가 중요하다고 판단되는 경우에는 의사결정에 참여하는 방법을 활용할 수 있으며, 공공정책을 결정하면 서 참여적 의사결정방법의 활용 결과를 충분히 고려하여야 한다(제15조).

6) 갈등관리연구기관의 지정·운영  

현재 공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정 제24조 및 동 규정 시행규 칙 제9조의 규정에 따라 한국행정연구원과 단국대학교 분쟁해결연구센터가 갈 등관리 연구기관으로 지정되어 있다. 이들 갈등관리연구기관은 갈등관리와 관 련하여 갈등의 예방·해결을 위한 정책, 법령, 제도, 문화 등의 조사·연구, 갈등 예방·해결 과정과 관련된 매뉴얼 작성·보급, 교육훈련 프로그램의 개발·보급, 갈등영향분석에 관한 조사·연구, 참여적 의사결정방법의 활용방법에 대한 조 사·연구 등을 수행한다. 연구기관의 지정 기간은 3년을 원칙으로 하고 과제수 행 기간의 연장, 과제의 일관성 유지 등을 위해 지정기간 연장이 필요하다고 판단하는 경우에는 최대 2년까지 기간을 연장할 수 있다.

7) 갈등전문인력의 양성  

중앙행정기관은 갈등관리에 관한 전문인력을 양성하기 위한 교육훈련, 자격 제도의 도입 등 필요한 시책을 수립할 수 있다(제28조).

법령명 부처명 종류 최초 시행일자³⁾ 관세청갈등관리심의위원회 운영에 관한 시행세칙 관세청 훈령 2008.3.13

국가보훈처 갈등관리 규정 국가보훈처 훈령 2010.5.26

국방부 갈등 예방과 해결에 관한 훈령 국방부 훈령 2010.9.24 갈등관리심의위원회 및 갈등관리태스크포스의 설치

운영 규정 국토교통부 훈령 2008.7.14

시화지구 지속가능 발전협의회 운영규정 국토교통부 훈령 2008.4.8

문화재청 갈등관리 규정 문화재청 훈령 2013.9.12

문화체육관광부 갈등관리 운영규정 문화체육관광부 훈령 2010.6.10 미래창조과학부 갈등관리 운영규정 미래창조과학부 훈령 2013.10.30

제3절 갈등관리 행정규칙과 갈등관리제도 1. 갈등관리 행정규칙의 의의

중앙행정기관은 소관 사무의 갈등관리와 관련된 사항을 심의하기 위하여 갈 등관리심의위원회를 설치해야 한다(갈등관리규정 제11조). 즉, 각 부처가 소관 갈등을 책임 관리하여야 한다. 이를 위하여 각 부처는 자체 행정규칙을 수립하 고 있다. 2014년 8월 현재 총 12개 부처에서 13개 갈등관리 행정규칙이 훈령 으로 제정되었다.

<표 2-3> 각 부처 갈등관리 규칙의 현황

부처 전담부서 갈등영향분석 갈등관리심의 위원회

갈등조정협의 회

관세청 O X O X

국가보훈처 O O O O

국방부 O O O O

국토교통부 O O O X

문화재청 X O O O

문화체육관광부 X O O O

미래창조과학부 O O O O

법무부 X O O O

산업통상자원부 O O O O

해양경찰청 X X O X

해양수산부 X O O O

행정안전부 X X O O

2. 갈등관리 행정규칙상의 갈등관리수단

<표 2-4> 갈등규칙상 갈등관리수단의 비교

1) 전담부서

각 부처에서 갈등관리를 전담하는 부서의 존재 여부에 따라 갈등을 바라보 는 부처의 태도를 알 수 있을 것이다. 갈등관리규칙이 있는 12개 부처 중 절 반만 전담기구를 설치하고 있다. 특히, 문화재청과 법무부는 공공갈등이 많이 일어나는 주요 부처임에도 전담부서조차 없는 것은 재고를 해보아야 할 사항 이다.

2) 갈등영향분석  

갈등관리 규칙을 제정한 12개 부처 중 3개 부처인 관세청, 해양경찰청, 행

정안전부는 갈등영향분석에 대한 규정을 가지고 있지 않다. 이들 3개 부처는 갈등관리 전반을 규율하는 것이 아니라 갈등관리심의위원회 설치 및 운영에 관한 규칙으로 존재하므로 당연한 결과라고 할 수 있다.

3) 갈등관리심의위원회

갈등관리규정에서 각 부처의 갈등관리심의위원회의 설치를 강제하고 있다.

다만, 갈등이 많이 발생하지 않는 기관으로서 총리령으로 정한 법무부, 법제 처, 국무조정실, 통계청, 기상청, 검찰청, 특허청은 당해 기관의 장이 판단해 위원회를 설치하지 않을 수 있다. 이 기관 중에는 법무부만이 갈등관리심의위 원회를 두고 있다. 하지만, 위원회가 설치되어 있더라도 이들 위원회의 심의결 과의 반영이 의무사항이 아니다 보니 위원회의 활용률이 매우 낮은 부처가 대 다수이다.

4) 갈등조정협의회

갈등관리 규칙을 제정한 12개 부처 중 관세청, 국토교통부, 해양경찰청 3개 의 부처는 갈등조정협의회를 운영하지 않고 있다. 이들 부처는 훈령은 갈등관 리심의위원회를 중심으로 하는 규칙을 운영 중이다 보니 당연한 귀결이라고 할 것이다. 또한, 국토교통부 등이 사후적인 갈등관리인 갈등조정협의회를 제 외한 이유는 행정에 의한 대체적 해결제도를 사용하고 있기 때문이라고 생각 할 수 있다. 하지만, 이들 기관은 공공갈등을 전문으로 하는 기관이 아닌 특별 사안을 위한 기구이므로 갈등조정협의회를 규율하는 것이 올바를 것으로 생각

법령명 지역명 법령

종류 공포번호 공포 일자

시행 일자 거창군 갈등 예방과 해결에 관한 조례 거창군 조례 제2086호 2012.

6.22 2012.

6.22 경기도 갈등예방 및 해결에 관한 조례 경기도 조례 제4644호 2013.

11.11 2013.

11.11

제4절 지방자치단체의 갈등관리 관련 조례와 갈등관리제도 1. 조례의 의의와 현황

공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정 제3조 제2항은 적용대상에 대해

“지방자치단체, 그 밖의 공공기관은 이 영과 동일한 취지의 갈등 관리 제도를 운영할 수 있다”라고 규정하고 있다. 이 규정을 근거⁴⁾로 하여 지방자치단체는 지역에 맞는 갈등 예방과 해결 능력을 향상시킴으로써 지역발전에 이바지하기 위하여 갈등 관리 제도를 운영하고 있다. 갈등 관련 조례 제정은 2007년 충청 북도에서 처음 제정된 이후 지방자치단체로 확산되었다. 2014년 8월 현재 충 청북도를 비롯한 49개 지역에서 조례를 제정하였고 전주시는 ‘갈등예방과해결 에관한규정’을 훈령으로 제정하였다.

지방자치단체의 갈등관리를 위한 조례는 그 내용과 법제정 형식에서 차이를 보이고 있다. 대다수의 지자체가 ‘갈등 예방과 해결에 관한 조례’라는 명칭을 공공갈등관리 규정의 내용을 전반적으로 포함하고 있다. 하지만 안동시, 태백 시, 포항시 3개 지자체는 ‘갈등 조정과 관리에 관한 조례’, ‘갈등 분쟁조정협의 회 설치 및 운영에 관한 조례’라는 명칭을 사용하며 갈등조정에 관한 내용만을 규율하고 있는 것이 큰 특징이라 할 것이다.

갈등의 상황은 지방자치단체의 정책 추진 및 입안 과정에서 항상 상존하고 있다. 공공갈등관리는 각 지방자치단체가 소관 갈등을 책임 관리하게 되어 있 으므로 지역사회에 내재된 갈등 상황을 어떻게 관리하고 조정하여 지역주민의 삶의 질 향상을 도모할 수 있을 것인가에 노력을 기울여야 할 것이다.

<표 2-5> 갈등관리 조례의 현황

4) 지방자치단체의 갈등관리 분야 법규는 공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정 제3조 제2항의 직접 적인 근거 이외에도 헌법 제117조, 지방자치법 제8조 등에서 법적 근거를 찾을 수 있다.

계룡시 갈등예방과 해결에 관한 조례 계룡시 조례 제421호 2013.

8.9

2013.

8.9 공주시 갈등예방과 해결에 관한 조례 공주시 조례 제841호 2012.

12.7 2012.

12.7 과천시 공공갈등 예방과 해결에 관한 조

례 과천시 조례 제1234호 2012.

8.14 2012.

8.14 광주광역시 갈등 관리 및 조정에 관한 조

례

광주광역

시 조례 제3854호 2010.

8.5

2010.

8.5 군포시 갈등 예방과 해결에 관한 조례 군포시 조례 제1273호 2014.

3.7

2014.

3.7 금산군 갈등예방과 해결에 관한 조례 금산군 조례 제1896호 2012.

12.31 2012.

12.31 나주시 갈등 관리 및 조정에 관한 조례 나주시 조례 제1026호 2013.

8.20 2013.

8.20 논산시 갈등 예방과 해결에 관한 조례 논산시 조례 제735호 2011.

10.31 2011.

10.31 당진시 갈등예방과 해결에 관한 조례 당진시 조례 제40호 2012.

1.1

2012.

1.1 대전광역시 갈등 관리 및 조정에 관한 조

례

대전광역

시 조례 제3842호 2010.

4.22

2010.

4.22 대전광역시 서구 갈등 예방과 해결에 관

한 조례 서구 조례 제1170호 2013.

6.17 2013.

6.17 문경시 갈등예방 해결에 관한 조례 문경시 조례 제889호 2012.

12.5 2012.

12.5 보령시 갈등예방과 해결에 관한 조례 보령시 조례 제917호 2011.

9.20

2011.

9.20 부산광역시 갈등 예방과 해결에 관한 조

례

부산광역

시 조례 제4440호 2009.

12.30

2009.

12.30 부여군 갈등예방과 해결에 관한 조례 부여군 조례 제1999호 2011.

12.30

2011.

12.30 서산시 갈등 예방과 해결에 관한 조례 서산시 조례 제932호 2013.

6.28

2013.

6.28 서울특별시 공공갈등 예방 및 조정에 관

한 조례

서울특별

시 조례 제5366호 2012.

9.28

2012.

9.28

시흥시 갈등 예방과 해결에 관한 조례 시흥시 조례 제1023호 2008.

11.10

2008.

11.10 시흥시 갈등 예방과 해결에 관한 조례 시

행규칙 시흥시 규칙 제688호 2010.

9.20 2010.

9.20 아산시 갈등 예방과 해결에 관한 조례 아산시 조례 제1190호 2013.

9.25 2013.

9.25 안동시 갈등 조정과 관리에 관한 조례 안동시 조례 제895호 2012.

11.22

2012.

11.22 양평군 공공갈등 예방과 해결에 관한 조

례 양평군 조례 제2242호 2014.

5.7

2014.

5.7 연기군 갈등 예방과 해결에 관한 조례 연기군 조례 제1909호 2011.

12.30 2011.

12.30 예산군 갈등예방과 해결에 관한 조례 예산군 조례 제1972호 2011.

7.15 2011.

7.15 오산시 공공갈등 예방 및 조정에 관한 조

례 오산시 조례 제1336호 2013.

11.29 2013.

11.29 완주군 갈등예방 및 관리를 위한 조례 완주군 조례 제2148호 2012.

5.11

2012.

5.11 익산시 갈등 예방 및 관리를 위한 조례 익산시 조례 제1217호 2012.

2.29

2012.

2.29 인천광역시부평구 공공갈등 예방과 해결에

관한 조례 부평구 조례 제1270호 2014.

4.7 2014.

4.7 전라북도 갈등 조정과 해결에 관한 조례 전라북도 조례 제3736호 2013.

1.4 2013.

1.4 전주시 갈등 예방 및 관리를 위한 조례 전주시 조례 제2919호 2011.

11.9

2011.

11.9 증평군 갈등예방과 해결에 관한 조례 증평군 조례 제506호 2013.

11.8

2013.

11.8

진주시갈등예방과해결에관한규정 진주시 훈령 제234호 2011.

1.24 2011.

1.24 진천군 갈등예방과 해결에 관한 조례 진천군 조례 제2287호 2013.

9.12 2013.

9.12 창원시 공공갈등 예방과 해결을 위한 조

례 창원시 조례 제529호 2012.

7.16

2012.

7.16 천안시 갈등예방과 해결에 관한 조례 천안시 조례 제1155호 2011.

9.14

2011.

9.14 청양군 갈등 예방과 해결에 관한 조례 청양군 조례 제1823호 2011.

12.20

2011.

12.20 춘천시 갈등 예방과 해결에 관한 조례 춘천시 조례 제946호 2011.

10.27 2011.

10.27 충청남도 갈등 예방과 해결에 관한 조례 충청남도 조례 제3915호 2014.

7.10 2014.

7.10 충청북도 갈등예방과 해결에 관한 조례 충청북도 조례 제3609호 2013.

12.27

2013.

12.27

태백시 갈등 조정과 관리에 관한 조례 태백시 조례 제1557호 2013.

5.31

2013.

5.31 태안군 갈등예방과 해결에 관한 조례 태안군 조례 제1054호 2013.

3.8 2013.

3.8 포항시 갈등 분쟁조정협의회 설치 및 운

영에 관한 조례 포항시 조례 제1142호 2013.

4.30 2013.

4.30 포항시 갈등·분쟁조정협의회 설치 및 운영

에 관한 조례 시행규칙 포항시 규칙 제578호 2013.

4.30

2013.

4.30 하남시 갈등 예방과 해결에 관한 조례 하남시 조례 제1061호 2011.

8.10

2011.

8.10 홍성군 갈등예방과 해결에 관한 조례 홍성군 조례 제1972호 2011.

12.30 2011.

12.30

갈등영향분

석 갈등관리

심의위원회 갈등조정

협의회 갈등관리

연구기관 갈등전문

인력양성

거창군 O X O X X

경기도 O O O O O

계룡시 O O O X X

공주시 O O O X X

과천시 O X O X X

광주광역시 O O O X X

군포시 O O O X X

금산군 O O O X X

나주시 O O O X X

논산시 O O O X X

2. 지자체 갈등조례상의 갈등관리수단

<표 2-6> 갈등조례상의 갈등관리수단 비교

서울특별시 영등포구 O O O O X

서천군 O O O X X

세종특별자치시 O O O X X

순천시 O O O X X

아산시 O O X X O

안동시 X X O X X

양평군 O X O X X

연기군 O O O X X

예산군 O O O X X

오산시 O O O O X

완주군 O O O X X

익산시 O O O X X

인천광역시 부평구 O O O O X

전주시 O O O X X

증평군 O O O X X

진주시 O X O X X

진천군 O O O X X

창원시 O O O O X

천안시 O O O X X

청양군 O O O X X

춘천시 O X O X X

충청남도 O O O X X

충청북도 O O X X X

태백시 X X O X X

태안군 O O O X X

포항시 X X O X X

하남시 O X O X X

홍성 O O O X X

1) 갈등관리심의위원회

갈등관리심의위원회는 갈등프로세스의 모든 단계에 걸쳐 활용 가능한 기구 로서 갈등관리에 관한 폭넓은 논의의 장이자 의견 수렴 통로의 역할을 한다.

갈등관리에 관한 사항에 대한 심의일 뿐이며, 심의결과의 정책반영 여부는 의 무사항이 아니라는 한계도 존재한다. 이러한 이유 때문에 지자체는 실효성에

의문을 가졌을 것이고 갈등관리심의위원회의 설치 및 근거 규정 마련에 차이 를 보이고 있다. 갈등관리 조례를 제정한 49개 지자체 중 경기도를 비롯한 39 개 지역은 갈등심의위원회 규정이 존재하였으나 진주시, 안동시 등 10개 지역 은 갈등심의위원회 규정이 존재하지 않았다. 그런데 갈등영향분석서를 작성하 면 갈등관리심의위원회에서 심의를 받게 된다. 하지만, 거창군, 과천시, 부산광 역시, 양평군, 진주시, 춘천시, 하남시 7개 지역의 조례는 갈등영향분석서를 작 성하게 되어 있지만 이를 심의하는 갈등관리심의위원회는 규정하지 않고 있다.

그러나, 갈등관리규정이나 일반적으로 다른 지역의 조례에서도 심의가 강제사 항이 아니므로 법률상 흠결은 아니다.

2) 갈등영향분석  

갈등영향분석이란 공공정책을 수립·추진할 때 공공정책이 사회에 미치는 갈 등의 요인을 예측·분석하고 예상되는 갈등에 대한 대책을 강구하는 것을 말한 다. 갈등관리 조례를 제정한 49개 지자체 중 대부분이 갈등영향분석과 관련된 규정을 제정하였다. 그러나 안동시, 태백시, 포항시 3개 지역은 갈등영향분석 에 대한 규정이 존재하지 않았다. 왜냐하면 이들 지역은 갈등 예방과 해결에 관한 조례가 아닌 안동시 갈등 조정과 관리에 관한 조례, 태백시 갈등 조정과 관리에 관한 조례, 포항시 갈등 분쟁조정협의회 설치 및 운영에 관한 조례로 규정되어 있기 때문이다. 이들 지역은 갈등조정에 관한 규정만 규정함으로써 예방과 관련된 사항은 규정되어 있지 않다. 또한 갈등영향분석서를 작성하면 갈등관리심의위원회에서 심의를 받게 된다. 그리므로 안동시, 태백시, 포항시 는 갈등관리심의위원회 역시 존재하지 않는다.

회의 규정이 존재하지 않는다. 그리고 대전광역시 갈등 관리 및 조정에 관한 조례에서는 갈등조정협의회라는 명칭 대신에 조정전문위원회라는 명칭을 사용 한다.

4) 갈등관리연구기관의 지정·운영  

이들 갈등관리연구기관은 갈등관리와 관련하여 갈등의 예방·해결을 위한 정 책, 법령, 제도, 문화 등의 조사·연구 등을 수행한다. 갈등관리 연구기관은 예 산이 많이 발생하는 부분이므로 이에 대한 설치 및 규정은 다소 신중한 것으 로 보인다. 갈등관리 조례를 제정한 49개 지자체 중 경기도 등 6개 지역만이 규정하고 있다.

5) 갈등전문인력의 양성  

갈등관리에 관한 전문인력을 양성에 대한 규정은 전체 49개 지자체 중 경 기도, 서산시, 아산시 3개 지자체만 규정하고 있다.

제5절 기타 갈등관리제도 1. 주민참여

공공갈등관리는 사전예방과 사후관리로 나눌 수 있을 것이다. 사전예방은 시민참여와 갈등영향분석이 대표적인 제도이다. 하지만, 갈등관리규정에서는 시민참여에 대한 세부적인 사항이 규정되어 있지 않다. 이는 공공갈등과 밀접 한 관련이 있는 국토계획법제, 환경관련 법제, 보상관련 법제, 혐오·기피시설관 련 법제 등에서 규정하고 있는 공청회, 설명회, 의견청취, 공고·공람 등을 이용 한다. 주민참여는 추진 사업 전체의 신뢰성 문제와 결부되므로 공공갈등관리를 위한 중요한 절차임이 분명하다.

2. 갈등영향분석의 갈음제도(환경영향평가, 교통영향분석 등)

공공정책을 수립·시행·변경함에 있어서 국민 생활에 중대하고 광범위한 영 향을 주거나 국민의 이해 상충으로 인하여 과도한 사회적 비용이 발생할 우려 가 있다고 판단되는 경우에는 갈등영향분석을 실시할 수 있다(제10조 1항). 하 지만, 환경영향평가법에 따른 전략환경영향평가 및 환경영향평가 또는 도시교 통정비 촉진법에 따른 교통영향분석·개선대책 등을 실시하면서 갈등영향분석 기법을 활용한 경우에는 갈등영향분석을 실시한 것으로 본다(제10조 4항).

환경영향평가제도의 사회영향평가와 갈등영향분석을 혼동할 수가 있다. 사회영 향평가는 개발사업의 실시계획 단계에서 그 사업이 지역사회의 인구, 주거, 교 육 등에 미치는 영향을 미리 예측하고 피해의 감소방안을 모색하는 작업이다.

로 인한 절차의 갈등 요인을 해소하기 위해 갈등의 성격에 적합한 이해관계자 참여 방식을 제안하는 것이 목적이다. 그리고 사회영향평가는 인구, 주거, 교 육 등 사회학적인 요소들을 평가의 대상으로 하지만 갈등영향분석은 이해관계 자들의 입장과 요구, 관심, 감정 등을 대상으로 한다. 환경영향평가 등을 시행 하였다고 모두 갈음할 수 있는 것이 아니라 갈등영향분석 기법을 사용한 환경 영향평가이어야 한다.

하지만, 가로림조력발전소 건설 갈등의 경우처럼 갈등영향분석에 따른 갈등 조정과정을 거치기로 합의하였음에도 이해당사자 일방이 환경영향평가를 실시 하여 제10조 사항을 무시하는 사안이 나타나고 있다.

3. 행정에 의한 갈등조정

법원에 의한 분쟁조정은 많은 시간과 비용이 소요되고 결국 승·패자의 구도 를 만들어 낸다. 그러므로 분쟁해결의 마지막 수단이라고 할 수 있는 법원의 판단에 의해 해결하려는 것은 별로 바람직하지 않다. 그래서 최근 활발히 사용 되는 것이 행정에 의한 분쟁조정이다. 행정에 의한 분쟁조정은 행정이 직접 심 판하는 것이 아니라 제3자 개입에 의한 분쟁외 해결제도로써 이용되고 있다.

ADR 제도에 대한 기대와 활용은 늘어가고 있지만, 그에 따른 입법이나 역할 과 기능 등이 제대로 정립되지 못하여 한계를 드러내고 있는 것이 사실이다.

예를 들어, 각종 분쟁조정위원회가 각 부처의 하위 단위에 속해 있다는 점, 독 립된 권한을 가진 분쟁조정위원회가 거의 없다는 점 등이 문제점으로 지적되 고 있다(나태준 2004).

주요 행정에 의한 갈등조정기구로는 노사정위원회, 갈등정책협의회, 갈등관 리심의위원회, 의료심사 분쟁조정위원회, 중앙분쟁조정위원회, 환경분쟁조정위 원회, 행정협의조정위원회, 건설분쟁조정위원회, 시도교육분쟁조정위원회, 갈등 조정특별위원회, 지방분쟁조정위원회, 지방환경분쟁조정위원회 등 공공갈등관 리기구들이 중앙정부, 지방자치단체 기타 공공기관차원에서 다양하게 존재하고 있다.

제6절 외국의 공공갈등관리제도

공공갈등은 우리나라만의 문제가 아닌 각 국가마다 주요 정책으로 노력하고 있는 분야이다. 그러다 보니 국가의 문화적 ‧ 법제적 특색에 따라 다양하게 발 전하고 있다.

1. 갈등관리전문기구 모델

현 갈등관리제도의 사전예방에 대한 지적이 많이 나오면서 그에 대한 대안 으로 캐나다 퀘벡 주의 '환경공청회 사무국’과 프랑스의 ‘국가공론위원회’가 주 목받고 있다. 캐나다 퀘벡주는 ‘환경의 질에 관한 법률’을 근거로 '환경공청회 사무국’이 개설되어 환경상의 영향평가 및 영향심사를 진행하고 있다.

프랑스는 1999년 ‘아르후스 협약’⁵⁾을 계기로 프랑스의 법제 전반에 참여원 칙이 규정되며 이를 근거로 2002년 환경법전에 공공토론이 규정되었다. 이를 계기로 국가공론화위원회가 독립관청이 되었고 공공의 참여와 갈등조정을 위 한 주요 기관으로 발전하였다. 또한, 2002년 제정된 지역주민의 근거리 민주 주의에 관한 법률 이후 이전까지 인정되지 않았던 개발계획의 적시성 ‧ 적정성 에 대한 토론이 가능해졌다. 이들 주요 기관은 갈등관리전문기구 창설의 주요 모델로 제시되고 있다(현대호·김지영·김영미·박기령 2012).

2. 주민참여의 문화적 ‧ 제도적 발전 모델

주민참여가 제도 이전에 문화적으로 자리 잡아 자연스럽게 발전한 국가 모