국가적 통합을 위해 캐나다의 연방수도로 선정되 었던 오타와는 이러한 국가적 통합이 이후 150여 년간 수도관리 및 계획의 핵심목표였다는 점에서 국가균형발전을 위해 추진 중인 우리나라의 세종 시 중장기 발전방향 정립에 참고할 만한 많은 시 사점을 가진다.
오타와 이전에도 킹스턴, 토론토, 몬트리올 등이 차례로 연방수도의 역할을 맡았지만 결국 1867년 오타와가 공식적인 캐나다의 연방수도로 결정되었다. 그 당시 이미 대도시로 발전해 있던 몬트리올이나 토론토가 아닌 온타리오주(구 영국 령)와 퀘벡주(구 프랑스령)의 경계에 위치한 오 타와가 연방정부의 수도로 선정된 데에는 영국계 주민들과 프랑스계 주민들 간의 갈등을 최소화하 기 위한 빅토리아 영국 여왕의 결단이 중요하게 작용하였다.1)
현재 오타와는 행정 및 문화의 수도, 토론토는 경제 및 산업의 수도로 역할을 분담하고 있다. 오 타와에는 캐나다 연방정부, 연방의회 및 연방법 원, 100여 개 국가의 대사관이 위치하여 캐나다 정치 및 외교의 중심지 역할을 하고 있으며, 최근 들어 우수한 자연환경과 교육수준을 기반으로 하 여 첨단산업이 빠르게 성장하고 있다.
국가수도로서 오타와의 계획 및 관리는 지자체 인 오타와시청(City of Ottawa)과는 별도로 1959 년에 설립된 국가수도위원회(National Capital Commission: NCC)를 중심으로 이루어지고 있 다. 연방의회, 연방대법원, 총리관저 등 공공기관 들이 밀집해 있는 웰링턴 스트리트 인근의 ‘Center Block’에 위치한 NCC는 캐나다 외교부 소속의 캐나다 왕실기관으로, 오타와 지역의 계획 및 관 리를 통하여 캐나다의 국가적 자긍심과 정체성을 해 외 리 포 트
캐나다 오타와의 행정수도계획 및 관리 체계
김재철｜국토연구원 책임연구원
1) 국가적 통합의 명분과 더불어 1812년 미국의 침략으로 시작된 미국캐나다전쟁 중에 수도(당시 토론토)를 함락당했던 경험으로 인해 미국과의 거리를 유지하려는 의도가 있었다.
을 기울여왔다.
현재 오타와시가 일반적으로 살기 좋고 안전 하며 활기 있는 도시로 인식되는 데는 캐나다 연 방정부가 NCC를 통해 행정수도를 관리하기 위 해 기울인 노력이 크게 기여했다고 보이며, 따라 서 행정중심도시인 세종시의 발전을 위한 하나의 대안으로서 검토해볼 가치가 있다고 본다. 이 글 에서는 이러한 NCC의 설립배경, 주요 역할, 계획 및 관리체계 등에 대해 논의하고 이를 바탕으로 국가적 행정중심도시로서 세종시의 중장기 발전 방향 정립을 위한 몇 가지 시사점을 도출하였다.
NCC의 계획 및 관리 범위: 국가수도지역
NCC의 계획과 관리의 범위는 ‘국가수도지역 (National Capital Region: NCR)’인데, 국가수 도지역에는 역사적으로 교역의 중심이었던 오타 와 강과 양쪽 강변지역(오타와 강 남쪽 지역인 오 타와시와 오타와 강 북쪽 지역인 게티노시)으로 이루어진 핵심도시지역(Core Urban Area)과 핵 심지역(Core Area)을 둘러싼 교외지역, 게티노공 원, 그리고 그린벨트지역 등이 포함되어 있다. 최 근 들어 첨단산업의 중심으로 성장한 카나타 산업 연구단지도 국가수도지역에 포함된다. 국가수도법 (National Capital Act)을 통하여 지정된 이 국가수 도지역은 총 4,715km2에 달한다(<그림 1> 참조).
일반적으로 캐나다헌법에 보장된 재산권과 시민 권에 의거하여 도시개량사업이나 지역지구제 등
도시의 계획과 관리는 지자체의 배타적 권한이 지만 1966년 먼로 대 국가수도위원회(Munro v.
National Capital Commission) 판례2)에서 연방 대법원은 오타와시가 가지는 국가적 상징성을 고 려하여 NCC의 국가수도 지역에 대한 도시계획 및 관리권한을 인정하였다.
NCC의 세 가지 주요 역할
NCC는 “수도계획 및 관리를 통한 국가적 자긍심 과 정체성의 고취”라는 목표를 달성하기 위하여 다음의 세 가지의 주요 임무를 맡고 있다. 첫 번째 임무는 수도계획을 통한 수도의 토지와 천연자원 의 보존, 보호 및 지속가능한 이용 담보로 NCC는 개발보다는 역사적·생태적 가치의 보전에 역점 을 두고 오타와 강과 양쪽 강변을 포함하는 핵심
2) 1966년 새로운 그린벨트지역을 지정하고자 했던 NCC와 이것이 NCC 권한 밖의 일이라고 주장한 반대그룹 간에 진행된 소송으로 연방대법원 은 NCC의 계획이 연방의 “평화, 질서, 바른 통치”를 위한 국가적 고려사항의 범위에 속한다고 판단하였다.
출처: 국가수도위원회 홈페이지(www.canadascapital.gc.ca/about-ncc).
지역의 역사적 경관 보전, 게티노공원(Gatineau Park) 및 그린벨트 등 주요 자연환경의 보전 및 활용 등을 추구하고 있다.
두 번째 임무는 국가수도지역 내 연방 소유 자 산의 관리로, 리도운하(Rideau Canal) 및 수변공 간,3) 6개의 관저(총리관저, 총독관저 등), 수백km 의 parkways, 산책로, 트레일, 1,300여 개의 빌딩, 260km2의 게티노공원, 200km2의 그린벨트, 14개 의 다리 등을 소유 및 관리하고 있다. NCC는 이러 한 시설물 및 토지의 관리에 있어서 특히 친환경적 접근(쓰레기 감축, 에너지 절약, 환경오염 방지, 종 다양성 보전, 녹색건축 등)을 취하고 있다.
세 번째 주요 임무는 국가적 정체성 확립 및 자긍 심 고양을 위한 각종 축제 및 기념행사(Celebration and Commemoration)의 주관으로 NCC는 이러 한 행사들을 통해 생기 넘치는 살아 있는 수도 만 들기를 지향하고 있다. 공식 행사들로 캐나다연 방 성립 기념일(Canada Day, 7월 1일), 겨울축제 (Winterlude, 2월),4) 모자이카(Mosaika, 7월 초
~9월 초)5) 등이 열린다. 근래 들어 물리적 계획 이나 관리뿐만 아니라 이러한 프로그램 운영의 중 요성이 점점 더 커지고 있다.
이 세 가지 역할 중 수도계획의 실현과 연방 소 유 자산의 관리는 서로 밀접한 관련을 가진다. 캐나 다 연방의회에서는 연방정부에 지자체(municipal) 의 물리적 계획 권한을 부여하지 않고, 주정부, 특 히 각 기초지자체에 부여하기 때문에 NCC는 국가
가 소유한 토지 및 건물에 대해서만 직접적인 계획 권한을 가진다. 따라서 오타와시 안팎 곳곳에 분포 해 있는 연방 소유 자산이 수도계획을 실현하는 중 요한 수단이 된다. NCC는 이러한 연방 소유 자산 을 지렛대로 활용하여 지자체들(오타와시, 게티노 시 등)과 거버넌스를 형성하고 수도계획을 추진하 기 위한 여러 가지 협상을 진행한다. 예를 들어, 오 타와시에서 추진하는 사업이 연방정부 소유의 땅 에 인접하여 계획되거나 연방 소유의 토지를 이용 해야 하는 경우 NCC는 협의를 통하여 오타와시 의 개발사업에 수도계획이 반영될 수 있도록 한다.
NCC의 수도계획 체계
NCC의 수도계획 체계는 ① 최상위에 수도권지역 전반에 대한 정책계획(policy plan), ② 도시지역, 그린벨트, 게티노공원 등 세 중요 지역에 대한 좀 더 자세한 정책 가이드라인을 제시하는 마스터플 랜(master plan), ③ 마스터플랜 지역 중 특정 중 요 지역들에 대한 더 구체적인 목표와 정책들을 담은 구역계획(sector plan), ④ 마지막으로 특정 부지에 대한 부지계획(area plan)의 위계로 이루 어져 있다(<그림 2> 참조).
최상위 단계의 정책계획인 ‘캐나다 수도계획 (Plan for Canada’s Capital)’에서는 국가수도지 역 전체적 맥락에서의 개발 및 보전에 대한 일반 적이고 광범위한 정책들을 담고 있다. 캐나다 수 해 외 리 포 트
3) 리도운하 및 수변공간은 현재 유네스코 세계문화유산으로 지정되어 있다.
4) 1979년에 시작된 축제로 매년 2월 첫 3주간 열린다. 이 기간에 오타와 중심에 있는 리도운하는 공공 아이스스케이트장으로 이용되며, 그 밖 에도 눈·얼음조각 대회, 뮤지컬, 스케이트 경주 등 다양한 야외 행사와 전시회가 열린다. 윈터루드의 공식 마스코트는 마못과 닮은 상상의 동 물 아이스호그(Ice Hog) 가족이고, 전통적으로 이 시기에 비버 꼬리를 닮은 빵인 비버 테일(Beaver Tail)을 먹는다고 한다(네이버 백과사전).
5) 국회의사당 외벽면을 이용한 캐나다의 자연, 역사, 문화 등에 대한 음향영상쇼로 매년 여름 7월 초부터 9월 초까지 매일 밤에 열린다〔모자이 카 홈페이지(mosaika-sl.ca)〕.
도계획은 1900년대 초 이래로 수차례에 걸쳐 변 화되어왔는데, 그중 1950년 수립된 Gréber Plan 이 가장 중요한 영향을 끼쳤다(<그림 3> 참조).
Gréber Plan은 당시 도시미화운동(City Beautiful Movement)의 전통을 따라 도시의 지속 가능성 및 회복성(resiliency) 등을 강조하며, 그린벨 트 조성, 게티노공원의 확장, 연방정부기관의 분산, 도심 철도의 외곽 재배치, scenic parkway의 확장, 수 변공간 및 산책로 개발 등의 내용들을 포함했고, 이들 대부분이 현재의 수도계획(1999년 개정)에도 반영되 어 있다. NCC에서는 현재 ‘캐나다 수도계획’의 개정 을 위해 국가수도의 미래상에 대한 캐나다인들의 열 망을 조사 중이다. 이 조사는 8개 주요 도시들의 방문 과 웹기반 설문조사 등을 통하여 이루어지고 있으며, 2013년 초까지 마무리될 예정이다. 또한 이 조사의 결 과에 따라 세 개의 마스터플랜 역시 개정될 예정이다.
다음으로, 세 개의 마스터플랜 중 첫 번째 도시지 역 마스터플랜은 국가수도지역 내 도시지역에서의 삶 의 질을 향상시키기 위한 비전, 전략방향, 가이드라 인과 개발제안 등의 내용을 포함한다. 연방정부 소유
의 많은 분절된 수변지역, 선형지역(corridor), 일자리 가 집중된 지역(employment centers) 등이 도시지역 마스터플랜의 직접적인 영향을 받지만 이러한 연 방 소유 토지와 건물에 대한 연방정부의 직접적인 의사결정뿐만 아니라 국가수도지역 내 나머지 모 든 도시지역의 개발, 보전, 개선에도 반영된다. 둘 째, 그린벨트 마스터플랜은 1950년대 Gréber Plan 을 바탕으로 조성된 그린벨트의 보전 및 활용을 목 적으로 하는 장기계획으로, 자연생태시스템의 연 결, 자연조망의 보전, 휴양로 시스템 구축, 지속가 능한 농림업 육성, 첨단연구대학 등에 대한 정책들 을 담고 있다. 셋째, 게티노공원 마스터플랜은 게 티노공원의 활용 및 관리를 위한 장기계획으로 자 연·문화유산 보전을 최우선 가치로 삼고 있다. 게 티노공원 자체와 게티노공원 마스터플랜은 캐나다 의 환경보전 노력의 상징으로 인식되고 있다.
각각의 마스터플랜은 여러 개의 구역(sector)들 을 포함하며 이들에 대해 다음 단계의 계획인 구역 계획이 수립된다. 특히 이러한 구역계획 중에 컨페 더레이션 블리바드(Confederation Boulevard)6)로
6) 여러 도로의 집합으로 이루어진 오타와시와 게티노시를 연결하는 루프(loop) 형태의 루트와 남쪽과 동쪽 두 방향으로 연장된 두 루트를 지칭 한다(<그림 4> 참조). 이 루트를 따라 연방정부기관들, 국립박물관, 각국 대사관저 등 중요 공공기관들이 위치해 있다. 해외귀빈 방문 시 이 루 트를 따라 퍼레이드가 이루어진다.
출처: 캐나다 국가수도위원회. 2012.
CAPITAL PLANNING LEGACY
L’HERITAGE DELAIFICATION DE LA CAPITALE
출처: 캐나다 국가수도위원회. 2005.
POLICY PLAN General
Specific
MASTER PLANS SECTOR PLANS AREA PLANS
둘러싸인 오타와시와 게티노시의 강변지역과 그 주변지역에 대한 수도핵심구역계획(Capital Core Area Sector Plan)은 다른 구역과 구별되는 중요 한 역할을 하고 있다(<그림 4> 참조). 특히 컨페 더레이션 블리바드로 둘러싸인 강변지역은 오타 와 강으로 나뉘어 있지만 역사적으로 오랜 세월 교역 등의 중심지로 인식되어왔으며 현재에도 캐 나다 수도의 상징적 중심으로 인식되고 있다. 이 수도핵심구역에 대한 구역계획은 국가적 정체성 의 고양 및 국가통합 등을 핵심가치로 추구하는 데, 이는 특히 경관계획과 공공고용정책에 잘 나 타나 있다.
먼저 경관계획과 관련된 중요정책 중 하나인 고도제한에서는 Confederation Boulevard의 연 방의회 시계탑에서 바라볼 때 앞의 건물이 뒤의 건물을 가리지 않도록 제한하고 있는데 이 정책은 여러 독립적인 주들의 연방국가인 캐나다에서 연 방의회가 가지는 상징적 중요성을 반영한 것이다.
국가적 통합의 상징성을 잘 나타내고 있는 다 른 중요정책으로는 공공고용정책을 들 수 있다. 광 역 오타와시에서는 13만 4천 명이 공공기관에 근 무하는데, 지역 간 형평성을 위하여 이들 중 25%는 퀘벡주에 위치한 게티노시에서, 75%는 오타와시 지역에서 고용하도록 규정되어 있다. 또한 Gréber Plan에 따라 고용 중 55~60%를 도심부(Core Area)에, 19~20%를 도심부 밖의 4개 연방고용거 점(federal employment nodes)에 배치하여왔다.
현재 이들 중 일부가 대중교통에 근접하여 계획되 어 있어 이들과 대중교통이 제공되지 않는 나머 지 거점들의 서로 다른 역할에 대한 고민이 있다.
수도계획 실현을 위한 거버넌스 체계
NCC의 수도계획의 구현을 위한 거버넌스 체계는 매우 복잡한데, 이는 국가수도지역이 온타리오주 와 퀘벡주에 걸쳐 있으며, 오타와와 게티노 두 주 요 도시와 11개의 지방 도시들로 구성되어 있기 때문이다. 따라서 도시계획과 관련된 각종 의사 결정은 이러한 여러 계획주체들 간의 협상을 통 하여 이루어진다.
일례로, 오타와시에서는 대중교통 개선을 위 하여 오타와시를 동서방향으로 가로지르는 12km 연장의 노선과 전체 13개 역사를 도입하려는 계획 을 추진 중인데, 이 중 6개 역사가 연방 소유 토지 에 위치하고 있어 NCC와 오타와시정부 간의 여 러 협의가 진행 중이다.7)
특히 오타와 강변을 따라 서부로 경전철 노선 을 확장하려는 오타와 시정부의 계획에 대해 오타 해 외 리 포 트
<그림 4> 캐나다 수도핵심지역의 경계
출처: 캐나다 국가수도위원회. 2005.
7) 오타와경전철 홈페이지(http://www.ottawalightrail.ca/en/).
우 중요하게 여기는 NCC가 이견을 가지고 있어 양자 간에 협의를 진행하고 있다. 이러한 협의를 위한 공식적 조직을 따로 만들지 않고 오타와 시 장, 게티노 시장 그리고 NCC의 CEO로 구성된 비공식적 political committee를 2000년대 초부 터 지금까지 운영하고 있다. 하지만 최근 들어 여 러 사안들에 대한 협의가 필요해지면서 공식적 조 직체의 구성도 검토하고 있다.
시사점
지금까지 살펴 본 NCC의 역할과 체계 등을 바탕으 로 세종시 발전방향에 대한 다음과 같은 몇 가지 시 사점들을 도출할 수 있었다. 먼저, NCC의 수도계 획이 오랜 기간 시대적 요구에 따라 변화해 왔음에 도 불구하고 기본적으로 개발이나 성장보다는 국 가적 정체성 및 환경의 보전에 중점을 둔다는 원 칙을 지켜왔다는 점이다. 세종시의 중장기 발전방 향에 있어서도 이와 같은 장기적이고 일관된 국가 적 차원에서의 지향점을 유지할 수 있어야 할 것이 다. 즉, 인구성장과 같은 양적 목표의 달성뿐만 아 니라 세종시의 정체성을 찾는 본질적인 노력이 있 어야 할 것이다. 오타와 시가 국가에서 가지는 위상 은 그 규모보다는 상징성에서 찾을 수 있다. 유사한 예로 바티칸이 세계에서 가지는 위상 역시 인구규 모와는 무관하다는 점을 주시해야 한다. 세종시가 행정수도의 지위를 확보하지는 못했지만, “one of them”이 아닌 국가행정의 중심지로서 역할을 하기 위해서는 도시의 정체성을 확립하는 일이 무엇보 다 중요하다. 또한, 이와 같은 도시의 정체성 확립 에 있어서 물리적 계획 및 관리뿐만 아니라, NCC
비물리적 프로그램들이 가지는 중요성에도 역시 주목해야 할 것이다.
두 번째 시사점은 NCC와 지자체 간의 협상이 주로 비공식적으로 이루어져 왔으며, 특히 이러한 협상에 있어서 연방에서 소유하고 있는 토지가 수 도계획의 기본적 틀을 유지하는 데에 중요한 역할 을 해왔다는 점이다. 토지와 같은 구체적이고 지 속적 협상대상물을 소유함으로써 정권교체 등 정 치적 변화에 상대적으로 적은 영향을 받으면서 계 획의 일관성을 유지할 수 있었다는 점에서 세종시 에서도 도시계획의 일관성 유지 측면에서 계획상 중요 부지의 지속적인 소유 및 임대 관리 방식의 접근을 고민해볼 필요가 있다.
마지막으로, NCC의 위상 및 활동들은 세종시 조성을 추진해 온 행정중심복합도시건설청 조직의 향후 역할과 세종시와의 협력체계 등에 대한 시사 점을 가진다. 세종시는 지자체의 발전을 핵심목표 로 추진하는 한편 NCC와 같은 독립조직의 운영을 통하여 국가적 행정중심지이자 국토균형발전의 상 징이라는 세종시의 정체성을 보전하기 위한 노력을 지속하는 방안 역시 검토할 필요가 있다.
참고문헌
네이버백과사전.
캐나다 국가수도위원회. 2005. Canada’s Capital Core Area Sector Plan.
. 2012. Horizon 2067: The 50-Year Plan for Canada’s Capital.
모자이카 홈페이지(mosaika-sl.ca).
오타와경전철 홈페이지(www.ottawalightrail.ca/en/).
캐나다 국가수도위원회 홈페이지(www.canadascapital.gc.ca/about-ncc).
