지난 3월 14일 국토연구원 3층 중회의실에서는‘커뮤니티재생 거버넌스 시스템 개발’과 관련하여 현장 전문가의 의견수렴 및 정보교류의 일환으로‘전문가특강’이 개최되었다. 이날 전문가특강에서는 이춘 희 전 건설교통부 차관의‘행정중심복합도시의 주민갈등조정사례’와 걷고싶은 도시만들기 시민연대 김 은희 사무국장의‘마을만들기 성과와 기본방향’에 대한 발표가 있었다.
‘커뮤니티재생 거버넌스 시스템 개발’은 현재 한국건설기술평가원에서 진행하고 있는‘첨단도시사 업’의‘도시재생시스템’에 속하는 과제로 한국건설기술평가원 도시재생사업단, 연세대학교, 서울대학 교, 과학기술원, 서울시립대학교 등이 핵심과제 주체가 되어 진행되고 있다.
다음은 이번 포럼에서 발표된 내용을 요약, 정리한 것이다.
도시재생 전문가특강
행정중심복합도시 주민갈등 관리 및 국내 마을만들기 성과와 기본방향
김근태｜국토연구원 연구원(정리) K R I H S F O C U S
1. 행정중심복합도시 갈등조정사례 (이춘희 전 건설교통부 차관)
행정중심복합도시, 즉 현 세종시 계획수립과정에 서 크게 두 가지의 측면에서 갈등이 존재했었다.
첫째로는 사업이 태동할 때부터 참여정부의 주요 국책사업이자 공약사항으로서 정치적인 배경이 강 하게 작용한 이유로 인해 당시 행정중심복합도시 의 조성 자체에 대해서 찬반양론이 극단적으로 대 립하는 양상을 보였다. 이렇듯 사업이 시행되기 전 부터 갈등이 내재된 상태에서 행정중심복합도시의 갈등을 어떻게 관리할 것인가에 중요한 초점이 잡 혀 있었다. 두 번째로는 행정중심복합도시가 대규 모 도시조성사업이기 때문에 대규모 사업에서 일 반적으로 발생하는 갈등이 예상될 수 있었다. 이러 한 두 개의 큰 갈등축은 사업의 성공여부를 가르는 중요한 요소로 계획초기부터 고려되었다.
당시 정치적인 의미가 많았던 사업이었기 때문 에, 행정중심복합도시는 성공적으로 진행되지 못 할 경우 참여정부의 혁신도시 및 지역균형발전 등 의 다른 사업에도 큰 영향을 미치게 되므로 갈등관 리와 함께 예정된 사업진도에 맞게 사업이 진행될 수 있도록 일정관리가 상당히 중요했다. 특히 일정 관리의 경우 행정중심복합도시가 참여정부 임기 내 착공을 목표로 하고 있었기 때문에 일정관리 및 갈등에 대한 고민이 많았다.
행정중심복합도시 계획초기의 갈등은 사업에 대해서 잘 모르는 사람들을 어떻게 설득시켜 동참 시킬 것인가가 중요한 요소였다. 이를 위해서 계획 수립 및 사업진행 시 되도록 많은 사람들이 참여해
끌어낼것인가에 대한 고민도 많았다. 특히 갈등관 리에 있어 행정중심복합도시의 사업을 반대하는 사람들을 어떻게 계획에 참여시키고 공감대를 이 끌어 낼 것인가가 아주 중요했다. 행정중심복합도 시 조성에 대해 갈등이 발생한 대상은 세 가지 유 형으로 구분할 수 있다.
첫 번째로 대규모 재원투자를 통해 행정중심복 합도시를 과연 조성할 필요가 있는가에 대해 막연 한 반대를 하고 있는 일반 국민들이다. 일반국민들 의 경우 행정중심복합도시 조성의 필요성과 효과 에 대해서 홍보가 되지 않아 발생하는 갈등유형이 기 때문에, 국민들을 대상으로 TV광고, 유인물, 설 명회 등을 통해서 설득하였다.
두 번째는 행정중심복합도시에 반대하는 전문 가 그룹인데, 전문가 그룹의 경우 국민들처럼 일반 적인 홍보로는 설득할 수가 없었다. 따라서 전문가 그룹 100여 명을 행정중심복합도시 자문위원으로 선정하여 자문위원회를 구성함으로써 계획에 적극 적으로 참여시킬 필요가 있었다. 100여 명의 자문 위원들은 다시 위원 간 호선을 통해 대표적인 전문 가 그룹인 추진위원회 및 추진위원을 조직함으로 써 사업과정에 최대한 많은 전문가를 참여시키는 전략을 취했다. 또한 전문가그룹 참여전략으로서 대한주택공사와 한국토지공사에 연구과제 공모를 추진하도록 요청하고 국책연구기관인 국토연구원 에서 총괄적인 마스터플랜을 수립하도록 하였다.
마지막으로 갈등의 주체로 지역주민을 들 수 있 다. 지역주민의 갈등유형은 행정중심복합도시의 조성으로 인해 영향을 미치는 공간적인 범위에 따 라 두 가지 유형으로 다시 구분할 수 있다. 첫 번째
로는 넓은 의미로서 행정중심복합도시가 조성될 경우 그 영향을 받는 충청도 전체 지역의 주민이 다. 충청도 전체 주민의 경우 행정중심복합도시가 충청권 전체의 지역발전에 큰 파급효과를 미칠 것 으로 생각했다. 실제로 행정중심복합도시 위헌결 정 시 충청권 지역NGO 등이 조직적으로 행정중심 복합도시의 지지의사를 밝힘으로써 다시 사업이 재개되는 데 큰 역할을 담당하기도 하였다. 두 번 째는 실제 행정중심복합도시가 개발되는 예정지역 (충남 연기, 공주지역) 주민들로서 예정지역 내 젊 은 층의 경우 도시조성에 따른 지역경제 활성화 등 에 대한 기대로 지지의사를 밝힌 반면, 장년층 및 노인층의 경우 삶의 터전을 잃어버릴지 모른다는 불안감으로 인해 도시조성을 반대했다. 특히 지역 내 씨족을 이루고 있는 노인들이 가문의 뿌리를 잃 어버릴지도 모른다는 위기감 때문에 거세게 반발 했다. 따라서 지역주민의 갈등을 해결하기 위해서 는 행정중심복합도시의 조성효과를 구체적으로 설 명하는 방법을 이용했다.
이러한 세 유형의 갈등 이외에 충청권 주민 전체 와의 갈등이 존재했는데, 바로 행정중심복합도시 입지선정에 대한 갈등이었다. 이러한 갈등을 해소 하기 위해서는 입지선정에 있어 주민들이 이해할 수 있는 객관적인 선정기준이 요구되었는데, 주민 들의 경우 자신의 입장에서 유리한 조건이면 지지 의사를 보내는 등의 이분법적인 입장을 보였다. 이 를 해소하기 위해서는 기준에 따른 입지선정결과를 주민들에게 어떻게 납득시키는가가 중요하였다. 따 라서 행정중심복합도시 입지선정기준에 있어서 확 실한 주민들의 합의를 이끌어 내도록 하기 위해서 는 비록 전문가들이 기준을 만들었더라도, 주민들 자신들이 만들었다는 느낌을 가질 수 있도록 할 필
요가 있었다. 먼저 입지선정을 위한 5개의 대항목과
20개의 평가항목을 설정하였는데, 지역주민의 경우
각 평가요소별 가중치에 매우 예민하게 반응하였기 때문에 소항목을 설정할 때는 전문가의 델파이 기 법을 활용하고 가중치는 공신력 확보가 중요하므로 국민설문조사를 통해 가중치를 설정하였다.입지선정기준에 따른 대상지역별 평가를 시행 하기 위해서는 누가 평가를 할 것인가에 대한 것이 하나의 쟁점이었다. 결과적으로는 16개의 시도에 서 추천한 각각 5명의 전문가들을 대상으로 평가를 시행하였는데, 이는 입지선정에 있어 신뢰감을 확 보함과 동시에 국민적인 담론으로 유도하는 데 좋 은 역할을 하였다. 이러한 긍정적 효과로 인해 행 정중심복합도시의 의사결정평가과정은 차후 지방 도청소재지 선정 및 혁신도시 선정 등의 의사결정 모델 구축에도 크게 기여하였다. 물론 호남고속철 도 분기점 선정사례에서는 이러한 평가과정이 성 공적이지 못한 경우도 있었는데, 이러한 의사결정 과정이 성공을 이루기 위해서는 충분한 주민참여 를 유도해야만 가능할 것이다.
행정중심복합도시 조성 시 환경과 문화재와 관 련한 갈등도 중요한 과제였다. 이러한 갈등은 기존 의 도시계획이나 개발사업에서도 흔히 발생하는 갈등이었으나, 이를 효과적으로 해결하는 방법은 없었다. 행정중심복합도시의 경우 문화재 및 환경 에 따른 갈등을 해소하기 위해서 우선 자문위원 조 직 시 환경관련 전문가들의 참여를 유도하고 입지 선정 평가기준을 설정할 때에도 환경관련 평가항 목에 큰 비중을 두었다. 예를 들면, 선정기준에서 도시건설 입지로서의 적합성, 주변환경의 영향에 대한 2개의 평가항목에 30%의 가중치를 두어 환경 도시로서 행정중심복합도시의 이미지를 적극 강조 K R I H S F O C U S
50% 이상 보존해야 한다는 점을 분명히 하고 이를
위해 기존의 도시계획 전문가 위주의 개발방식에 서 도시계획 전문가와 함께 환경전문가가 같이 수 립에 참여하여 쌍방협의를 통해 계획이 이루어 질 수 있게 하였다.문화재의 경우 기존의 개발사업에서는 체계적 인 진행 및 전문가 확보 등에서 어려운 점이 많았 다. 문화재는 일정 지역 내 발견될 경우 해당지역 을 개발할 수 없는 상황이 발생하기 때문에 행정 중심복합도시도 문화재에 따른 많은 갈등을 겪었 다. 갈등을 해결하기 위해서 예정지역 내 존재하 는 문화재를 장애로 보지 않고 꼭 보존이 필요한 지역의 경우 적극적으로 보존을 위한 방안을 모색 하는 등의 대응전략을 마련하여 활용하였다. 이를 위해 예정지역 내 존재하는 문화재 관련 자문회의 를 지속적으로 개최하고 문화재에 대한 고민을 개 발시행자가 아닌 문화재 전문가가 하도록 하여, 문화재 전문가가 직접 문화재 관련 진행 스케줄을 조정하고 작성하는 등의 활동을 하도록 지원하였 다. 실례로서 예정지역 내 문화재를 단순히 과거 의 유물 및 유적으로만 보지 않고 현재 지역 내에 생활하고 있는 주민들의 현재 생활상도 문화재로 서의 가치를 인정하고, 이를 보존하기 위해 문화 재 보존 Task Force팀을 조직하여 1년간에 걸쳐 지역 내 생활하고 있는 주민들의 생활용품 및 생 활방식 등을 조사하여 이를 자료집으로 정리하고 웹사이트를 통해 생활상을 그대로 보여주었다. 이 러한 활동은 결과적으로 기존의 생활터전을 잃게 되는 주민들에게 개발에 따른 상실감과 아쉬움을 달래고 큰 감동을 주어 보다 원활한 사업진행이
조성사업에 중요한 요소였다. 토지보상문제의 경 우 돈과 관련한 문제기 때문에 평택시의 경우와 같 이 제대로된 토지보상이 이루어지지 않으면 소요 사태발생 등으로 사업자체가 불가능할 정도의 문 제를 발생하게 되므로 이를 초기부터 어떻게 관리 하고 해결할지에 대한 문제는 대통령도 큰 관심을 보였을 정도로 중요하였다. 결과적으로는 세 달 만 에 60%라는 놀라운 토지보상률을 기록하였는데, 이 때문에 또한 토지공사가 예측한 토지보상률인
50%를 넘어서서 추가적인 자금확보문제가 대두될
정도로 순조롭게 보상이 이루어졌다.이러한 순조로운 보상에는 행정중심복합도시 입지선정 직후 즉각적으로 토지보상문제에 대해 주민들과 함께 고민하고 문제를 해결한 점이 주효 했다. ‘토지보상법’에 따르면 보상계획이 수립된 후 1달 이내에 보상협의회를 만들도록 규정되어 있어, 행정중심복합도시의 경우 2005년 9월에 보 상계획이 수립되었으므로 2005년 10월에 협의회 를 구성하여야 했다. 그러나 보다 원활한 보상진행 을 위해 행정중심복합도시의 경우 2005년 4월 보 상계획이 수립되기 전에 협의회를 먼저 조직하여 운영함으로써 보상에서 발생하는 여러 가지 문제 및 이슈에 대해서 적극적으로 논의하였다. 보상추 진협의회는 27차례에 걸친 회의를 통해 보상과 관 련한 의제를 논의하였다. 특히 예정지역 내 거주하 는 4천 세대를 대상으로 보상에 대한 설문조사를 실시하고, 주민들의 요구사항을 288개의 항목으로 분류한 뒤 다시 이를 보상추진협의회의 회의를 거 쳐서 88개의 요구항목으로 분류함으로써 실제적 으로 주민들이 요구사항을 반영한 주민맞춤형 보
상을 실시하였다. 보상은 9개월의 보상협의회가 있은 후 진행되었으며, 빠른 보상추진협의회의 구 성과 협의로 인해 보상진행과정에서 주민들이 만 족감을 나타냈다. 또한, 기존의 개발사업에서 보상 방안이 제시되었을 때 주민들의 추가 요구사항이 나오는 등의 문제들이 사전의 주민 전체 설문조사 를 통해 충분한 협의가 있었기 때문에, 보상과정에 서 주민과의 갈등과 잡음을 거의 발생하지 않았다.
또한 철저하게 토지보상법에 의거하여 보상이 진 행되고, 보상금액 산정을 위한 감정평가에도 주민 들이 직접 6개의 감정평가법인을 선택하게 하고
19개를 토지공사가 지명하는 방식으로 진행하여
주민들이 실제 보상과정에 참여할 수 있는 기반을 마련하였다.마지막으로 묘지 및 장사시설의 경우 기존의 유·무명 봉분을 파악하고 이를 이전시키기 위한 장사시설 입지를 주민들이 직접 선정하게 하고 봉 분 없는 묘지시설을 추진하기 위해 해외 장사시설 사례를 주민들이 직접 답사하게 하여, 설득하는 방 식으로 갈등을 해결하였다. 원래는 정부에서 자본 을 출연하여 장사시설을 조성할 계획이었으나, SK 그룹에서 500억 원 규모의 장사시설을 조성하여 기증할 의사를 밝힘에 따라 SK그룹과 기증계약을 맺고 조성을 진행 중에 있어 사업비 절감에도 큰 기여를 하고 있다.
이상 행정중심복합도시의 갈등사례를 살펴보았 는데, 앞으로의 도시재생이나 개발사업에 있어서 갈등을 해결하기 위해서는 오히려 갈등의 소지가 있는 이슈에 대해서는 사전에 미리 예방하거나 해 당 주체의 목소리를 적극적으로 듣고 방안을 모색 하고 이들을 적극적으로 끌어들이는 것이 필요할 것으로 생각된다.
2. 마을만들기 성과와 기본방향
(김은희 걷고싶은 도시만들기 시민연대 사무국장)
1990년대 초반부터 시작된 국내 마을만들기는 성
과보다는 많은 실패를 경험했다. 최근에는 BTL사 업을 통한 복합커뮤니티 시설조성을 위한 다양한 방안이 모색되고 있는데, 시설공급측면에서는 긍 정적인 효과를 가져올 수 있으나, 과연 조성되는 지역에 주민들이 시설을 이용하면서 커뮤니티를 형성할 수 있을지는 아직 의문이라고 할 수 있다.이러한 점에서 주민자치의 개념으로서 마을만들기 는 지역 내 주민들의 커뮤니티 조성에 큰 의미가 있을 것으로 생각한다.
국내의 마을만들기를 진행하면서 몇 가지 문제 점이 발생하였다. 첫 번째로 국내주거의 대부분을 차지하고 있는 아파트 단지 내의 마을만들기는 거 의 전부 다 실패하였다고 해도 무방할 정도로 심각 한 지경에 이르고 있다. 아파트의 마을만들기 초기 에는 어린이, 노인 등 다양한 주민층을 포함하는 프로그램으로 출발하였으나, 결국에는 주부들을 위한 문화교실로 전락함으로써 그 추진의미를 상 실해 버렸다. 두 번째로 국내의 경우 지역을 담당 하는 관련 공무원들이 잦은 이직을 하기 때문에 지 역 내 마을만들기를 하고 싶어도 지속적으로 할 수 없게될 뿐만 아니라 공무원의 잦은 교체로 정책의 일관성이 없는 등 오히려 민관의 협력관계에 악영 향을 미치고 있다.
그렇다면 과연 주민참여가 커뮤니티 재생, 나아 가 도시재생에 해답이 될 수 있을까? 주민참여는 자체가 해답이라기보다 해결의 과정으로서의 의미 를 가지고 있다고 생각한다. 특히 국내 마을만들기 에서 이루어지고 있는 주민교육은 주민들을 대상으 K R I H S F O C U S
시키거나, 지역적 특성을 가진 문제들을 일부 수학 적 분석에 입각하여 해결할 것을 강요하고 있다. 그 러나 주민교육의 목적은 주민들을 지식인으로 만드 는 것이 아니라는 점을 명확히 해야 할 것이다.
국내 마을만들기에 있어서 중요한 방향의 하나 는 공공디자인의 질적 향상에 대한 문제다. 공공 디자인은 그 자체로서 사회적인 가치를 투영하게 되고 공공디자인을 통해 주민과 행정이 자연스럽 게 연결될 수 있는 역할을 담당할 수 있다. 그러나 국내 공공디자인을 상당히 새로운 시도를 하려는 노력은 보이지만, 이러한 노력에 비해 실제로는 디자인의 지속성이 떨어진다는 문제점을 가지고 있었다.
특히 공공디자인의 진행할 때, 주민들은 되도록 이면 고비용의 디자인만을 고집하여 오히려 고비 용으로 지은 공공시설물이 지속적으로 관리되지 못해 결국 버려지게 되어 지역의 질만 떨어지는 결 과를 초래하기도 한다. 따라서 마을만들기에서 공 공디자인을 위해서는 다음과 같은 사항이 고려되 어야 한다: ① 그 목적이 무엇인가?, ② 보여주기 위해 지나치게 물리성에 매몰되지는 않았는가?,
③ 공공디자인이 지역의 본질적인 문제와 결합하는 과정인가?, ④ 디자인이 완료되면 사업이 끝나는 것인가?, ⑤ 주민참여로서의 디자인인가 아니면 주 민의견수렵을 통해 이를 공공디자인에 반영하는 것 인가?, ⑥ 주민참여가 디자인의 질을 높일 수 있을 것인가?, ⑦ 디자인참여프로그램에 디자인에 연결 되어 있는가?, ⑧ 공공디자인에서의 전문가의 역할 은 무엇인가?, ⑨ 작가주의의 오류에서 벗어날 수 있는가?, ⑩ 유지관리는 누가할 것인가?
에 대한 사항이다. 1996년 서울시에서 민간단체 지 원사업이 시작되면서 2000년 광구북구 아름다운 마을만들기, 2003년 광주북구 아름다운 마을만들 기 조례제정, 2007년 안산시 좋은마을만들기 조례 제정 등 마을만들기 지원을 위한 제도화 작업이 이 루어져 왔다.
그러나 조례의 내용을 살펴보면 국내외 마을만 들기 사례의 내용적 범위를 벗어나지 못하면서, 실 제 지역 내 본질적인 현황 및 문제해결을 위한 프로 세스 제시가 이루어지지 못하고 있다. 또한 지자체 의 경우 눈에 보이는 물리적인 성과에 집착한 나머 지 사업이 진행에 따른 제대로된 평가가 이루어지 지 않고 있어, 마을만들기 사업의 성과에 대한 지속 적인 모니터링 및 평가를 위한 시스템 마련이 필요 할 것으로 생각된다.
특히 마을만들기를 개발사업의 일종으로만 생 각하게 되면 마을만들기가 획일화되는 위험성을 가 지고 있다. 또한 중앙이나 지자체가 사업을 공모할 경우 1년을 단위로 공모가 이루어지지만, 마을만들 기의 경우 1년 단위로 사업이 일어나는 경우가 드 물며 주로 수개월 내에 발생하는 단기적인 성격을 지니기 때문에 지자체의 장기계획에 주민참여 또는 마을만들기를 억지로 끼워 맞추는 것은 어려운 일 일 것이다.
마지막으로 시민단체의 경우 실질적인 강제성 을 지니고 있지 않기 때문에 마을만들기가 실패할 경우 이에 대한 무책임성이 큰 문제일 수 있다. 실 제로 지역 내 주민과 시민단체와의 관계를 설정할 때 시민단체 자신들이 만든 룰에 의해 오히려 주민 과의 관계가 악화되어 커뮤니티 재생이 이루어지
지 않게 되기도 하였다. 특히 시민단체가 주민과의 공공디자인 프로그램을 진행할 때, 주민들은 크고 멋지면서 비싸지만 실제 이용하지 않을 시설물들 을 요구하는 경우가 많다. 따라서 이에 대한 적절 한 협의와 조정이 필요한데, 이를 위해서는 프로그 램을 진행하는 시민단체가 주민들에게 주민참여에 따른 권리와 의무를 확실하게 인식시켜 주어야 한 다. 시민단체는 많은 정보와 대안을 제시하여 주민 들에게 선택할 수 있는 과정을 부여하고 커뮤니티 재생을 한다고 해서 새로운 조직을 만드는 것이 아 니라 기존의 조직을 인정하고 활용하는 방향으로 주민들의 삶이 자연스럽게 반영되고, 그 생활을 지 속적으로 유지할 수 있는 마을만들기 진행이 필요 하다.
결론 및 정리
커뮤니티 재생을 위한 주민, 시민단체, 자지체의 역할과 그 시스템을 만들기 위한 커뮤니티재생 거 버넌스 시스템 구축 사업이 본격적으로 진행되기 시작했다. 아직 국내 커뮤니티의 특성이나 우리나 라에서의 커뮤니티 재생이 어떻게 되어야 할 것인 가에 대한 논의가 부족한 점은 있지만, 힘차게 첫 발을 내딛은 만큼 마을만들기의 활성화와 커뮤니 티 재생을 위한 효과적인 거버넌스 개발을 위해 많 은 연구가 필요할 것으로 보인다.
행정이 주도하여 주민들의 참여를 유도한 행정 중심복합도시의 갈등관리 전략과 주민들의 자발적 인 참여로 지역을 활성화하는 국내 마을만들기 사 례는 비록 두 사례가 주민들의 참여를 유도하는 방 식이나 진행과정은 다르지만, 이 두 방식이 적정 접점에서 절충이 이루어질 경우 커뮤니티 재생, 나
아가 도시재생을 위한 효율적이고 민주적인 거버 넌스 시스템구축 모델로서 활용할 수 있는 가능성 을 보여준다 하겠다.
이러한 점에서 이번‘도시재생 전문가 포럼’은 앞으로 연구를 위한 기본방향을 모색하고 실제 현 장에서 활동하는 전문가의 목소리와 어려움을 들 으면서 연구내용을 보다 풍부하게 진행할 수 있는 계기가 되었으면 한다.
K R I H S F O C U S
