1. 중앙집권제도와 지방분권제도

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제24장

1. 중앙집권제도와 지방분권제도

1. 중앙집권제도의 장점

: 중앙정부의 일사불란한 통제 → 지역 간의 이해갈등으로 인한 비효율과 혼란 감소

(1) 경제안정

지방정부들은 재정∙통화정책의 부재로 독자적인 경제안정화 수단도 없고, 조정(coodination)의 문제

(2) 소득재분배

① 거주지 선택과 관련한 의사결정 과정에 교한 발생

→ 가난한 사람은 좀 더 관대한 혜택을 주는 지역으로, 부유한 사람들은 조세부담 회피를 목적으로 재분 배정책의 정도가 약한 지역으로 이주

② 장기적으로 소득재분배 정책의 어려움(재원마련 측면)

(3) 자원배분

: 국방, 우편서비스 ⇨ 범국가적 차원

① 외부성 문제 : 지방정부 간 무임승차 (환경보호, R&D개발)

② 규모의 경제 : 우편서비스 (전국적 통일 규격, 행정 규모상 이득)

③ 조세징수상 효율성 : 이동성이 높은 생산요소에 중과세는 지역간 이동 교란 유발, 비용상 이득

2. 지방분권제도의 장점

(1) 주민 선호의 충실한 반영

∎ 일부 지역에 국한해 나타나는 공공재(학교, 공원)

∎ 지방정부는 주민들과 비교적 가까운 거리에서 대화할 수 있는 여건 마련

(2) 공공사업과 관련된 조세부담의 인식

: 분권화된 체제하에서 주민들은 정부의 지출 프로그램과 관련한 추가적인 조세부담을 좀더 명백하게 인 식 가능

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(3) 지방 정부 사이의 경쟁

: 지방정부간의 경쟁은 기술혁신을 유도하고, 앞서고자 노력이 동적인 측면의 효율성 가져옴

3. 중앙집권화율

(1) 측정방법

중앙집권화율  정부부문의 총지출

중앙정부의 직접적 지출

(※ 직접적 지출은 중앙정부가 지방정부에 제공한 보조금을 제외한 모든 지출 의미)

(2) 고려사항

① 중앙집권화율은 단순하고 맹목적

→ 단지 지출의 주체로 판단하기 어려운 경우가 많음

② 중앙정부가 지급한 보조금을 사용해 지방정부가 수행하나 실질적으로는 중앙정부가 행한 지출

→ 현실 과소평가 우려

③ 지출의 주체는 중앙이다. 실질적으로 지방정부인 경우

→ 지방정부 할일을 로비를 통해 중앙에 떠 넘기는 경우

2. 재정연방체제

1. 분권화정리와 최적 지역규모

(1) 재정연방체계(fiscal federalism)

중앙과 지방의 장점을 적당히 살린 절충형태로 지방과 중앙에 여러 단계를 두고, 사업의 성격에 적합한 단계의 정부가 담당

(2) 분권화 정리(decenralization theorem)

지방공공재를 어느 단계의 정부가 생산하든 똑같은 비용이 든다면, 중앙정부가 모든 지역에 대 해 일정한 양을 공급하는 것보다 각 지방정부가 스스로 판단에 따라 적절한 양을 공급하는 것이 더욱 효율적임

① 오우츠(Oates, 1972)

② <전제> 어느 단계의 정부가 생산하든 똑같은 비용이 든다면

③ 국가공공재와 지방공공재의 구분

→ 지방공공재는 학교, 공원 같이 한 지역에 모여 사는 사람들이 주로 소비하는 것

④ 사람들의 선호의 차이가 존재한다면, 분권화가 보다 선호를 잘 반영하고 효율적임

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∎ 지역의 크기가 커질수록(오른쪽으로 갈수록), 덜 세분화된 지방정부

∎ L(손실), G(이득)을 의미

→ L은 지역의 크기가 커짐에 따라서 선호를 반영할 수 없어 비용이 급격히 증가

∎ L과 G의 수직거리가 순이득

2. 완전일치상태

(1) 개념

① 국가공공재의 성격을 갖는 경우에는 중앙정부가 공급의 책임을 지고, 지방공공재의 성격을 갖는 것은 지방정부가 맡는 방식으로 역할이 분담이 이루어져야 하는 원칙

② 각 공공재을 소비하는 사람들이 살고 있는 지역을 대표하는 정부가 그 공급의 책임을 맡도록 완벽하게 임무의 분담을 이룬상태

(2) 의미와 예

① 국가공공재의 성격을 갖는 것들의 비중이 높을수록 중앙정부가 차지하는 비중이 커지는 것

② 군 안의 사람들이 주로 사용하는 경우(지역 외부성), 공공시설을 건설하고 유지하는 일은 그 군의 자 치에 맡기고, 몇 개의 군 주민이 공동으로 사용하는 공공시설의 경우 도가 책임을 지는 방식으로 배분

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3. 티부모형(Tiebout model)

1. 발에 의한 투표(voting with the feet)-허쉬만

(1) 개념

① 여러 개의 지역사회가 존재하고, 사람들은 발에 의해 투표를 하는 경우, 지방공공재의 배분이 효율적임

② 최소한의 지방공공재의 성격을 갖는 것과 관련해서는 분권화된 배분체제가 효율적임

⇨ 사무엘슨은 공공재는 민간 시장기구가 아닌 정부의 강제에 의한 배분이 필요하다는 것과 상치되는 주 장

(2) 상황

① 각 지역마다 조세징수와 공공재 공급에 대한 결정을 독립적으로 내리는 상황

② 자신의 선호에 따라 마음에 드는 지역을 골라 거주지 선택 가능 (시장에서 상품 구매와 유사)

(3) 의의

① 분권화 정리와 더불어 지방자치제도의 당위성 뒷받침

② 티부의 분권화된 배분체제가 민간부문의 시장기구를 의미하지 않음

③ 모형에서 공공재는 비경합성이 완벽하지 않은 지방공공재임

2. 티부모형의 기본가정

(1) 다수의 지역사회가 존재

상이한 재정프로그램을 제공하는 지역사회의 수가 충분히 많음

(2) 완전한 정보

각 지역에서 제공하는 재정프로그램의 내용에 대해 완전한 정보를 갖추고 있음

(3) 완전한 이동성

사람들의 이동에 대한 제약이 없고, 집을 사고 파는데 거래비용이 작음

(4) 규모수익불변의 생산기술

지역사회의 규모가 커짐에 더 커짐에 따라 비용상의 이득이 생기는 것을 배제하기 위함

⇨ if 규모의 경제가 존재하면 규모가 큰 소수의 지방정부만이 존재하는 상황 발생

(5) 외부성이 존재하지 않음

지역 재정 프로그램의 혜택은 그 지역 주민들만 누릴 수 있다는 가정

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3. 티부모형의 결론

① 분권화된 체제에서 효율적인 자원배분이 달성

(지방정부가 독자적으로 세금징수와 지방공공재 공급에 관한 결정을 내리는 것이 파레토 효율적)

② 여러 개의 지방정부가 제각기 다른 재정 프로그램을 제시하고, 이를 원하는 주민들이 들어와 살기를 기다리는 셈

③ 발에 의한 투표는 사용재 시장에서 소비자들이 가장 좋은 질의 상품을 가장 싼값에 사기 위해 찾아 다니는 것과 같은 효과

④ 균형 상태에서는 각 지역에 비슷한 기호와 소득을 가진 사람들이 모여 사는 양상 예측 가능

⇬ 재정 프로그램에 대한 선호가 각자의 소득수준과 체계적인 관계를 갖는다는 점을 의미

⇬ 비슷한 소득수준의 사람들이 재정 프로그램에 대한 기호도 비슷하게 갖고 있을 가능성이 높다는 사실

⑤ 재원: 재산세(property tax)

→ 그 지역의 주택보유자의 세금으로 충당

→ 의미는 한 지역에 비슷한 소득을 갖는 사람들이 모여 사는 현상과 관련 있음

⑥ 배타적 구획규제(exclusionary zoning regulation)

⇨ 일정 지역에 건설되는 주택이 미리 정해진 최소규모를 넘도록 규제하는 양상으로 적용

⇨ 이 제도는 평균수준보다 더 가난한 사람이 끼어 들어와 사는 것을 막는 효과

4. 티부모형의 한계

① 가정의 엄격성 : 완전경쟁시장의 수준과 유사

② 공평성 측면 : 효율성 측면의 만족한 결과는 공평성을 희생한 대가

4. 지방재정 조정제도

1. 지방재정 조정제도의 의의

(1) 지역간 외부성의 문제

∎ 완전일치 상태인 경우 ⇨ 외부성 문제가 발생하지 않을 것임

(∵ 각 지방정부가 공급하는 공공재의 혜택이 그 지역의 주민들에게만 귀속되기 때문)

∎ 외부성 문제가 큰 경우

→ 그 지방정부보다 상위에 있는 정부가 외부효과에 대해 적절한 보상을 해주어 유인구조를 재설정

∎ 방법은 적절한 보조금 (교부금, grant) 활용

→ 유인 구조를 바로 잡는다는 의미에서 피구적 보조금(Pigouvian subsidy)라고 함

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(2) 재정능력의 불균형

∎ 아무 조건이 없는 것이 원칙

∎ 근거

① 수평적 공평성: 재정능력이 큰 지역에 사는 사람은 동일한 경제적 능력을 갖는 사람이라도 적은 세금 을 내면서 더 좋은 공공서비스를 받을 수 있음

② 상품평등주의 : 모든 국민이 필수품(식품, 주택)을 평등하게 소비해야 함

(3) 지방정부로의 역할 위임

∎ 중앙정부는 자금만 내고 생산과 공급은 지방정부에 위임

∎ 주민들의 선호나 필요 더 잘 파악

∎ 지방조정제도는 중앙정부가 자금만 대고 생산은 지방정부가 담당하는 효율적 역할 분담을 가능하게 해 주는 역할을 함

2. 교부금의 여러 유형

(1) 무조건부 교부금

(2) 조건교부금(=범주적 교부금) ① 대응 ② 비대응 (1) 무조건부 교부금

① 아무 조건 없이

② 지방정부는 원하는 방식으로 사용가능 (지역주민 조세부담 감면 가능)

(2) 조건교부금: 조건을 달아서 자금의 사용범주 지정

∎ 대응교부금

① 비용의 일정부분을 중앙정부가 부담

② 공공사업의 단위비용이 낮아지는 효과

③ 가격보조 방식

∎ 비대응교부금

① 일정한 규모의 보조금을 지급하되, 공공서비스의 추가적 생산에 사용해야 한다는 조건

② 공공서비스의 추가적인 공급에만 사용될 수 있고, 지역 주민들의 조세부담을 가볍게 해주는데 사 용되어서는 안된다는 조건

③ 소득보조 방식

3. 교부금의 경제적 효과

(1) 무조건부교부금

① 지역 주민들의 (총)소득이 바로 그만큼 증가 효과

② 공공서비스의 추가적인 공급에 쓸 수 있고, 사용재의 추가적인 구입에도 사용가능

→ 공공서비스의 양은 _, 사용재의 소비는 _만큼 증가

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(2) 비대응교부금

① 소득보조의 형태로 공공서비스의 추가적 생산에만 사용해야 한다는 조건

② 공공서비의 생산을 선분 _만큼 증가시키고, 나머지는 주민들의 세금을 인하하는데 사용

③ 무조건부 교부금과 다른 경우는 특수한 경우에 한정

(3) 대응교부금

① 가격보조의 형태

② 지방정부의 공공 사업 비용의 1/3은 정부가 부담해 주는 경우 ⇨ 기울기 완만

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<쟁점>

① 무조건부 교부금은 소득효과만, 대응교부금은 가격효과 성격

→ 대체효과(자중손실)는 대응교부금시 발생

② 대응교부금의 지급은 사용재와 공공서비스의 가격비율을 교란하는 결과로 자중손실 발생

4. 끈끈이 효과

(1) 편견(통설)

무조건부교부금이나 비대응교부금 중 상당히 큰 부분이 세금부담을 감소시키는데 전용될 것임

⇨ 주민의 소득이 1원 증가한 경우와 같은 결과가 나와야 함

(2) 현실

① 중앙정부가 지방정부에 돈을 던지면 주민들의 주머니로 바로 옮겨가는 것이 아니라, 지방정부의 수중 에 그대로 남는 상황이 발생

② 주민들의 소득이 증가한 경우 추가적 공공서비스의 생산에 투입되는 것은 10%정도이나, 지방정부가 소득보조의 형태로 받는 교부금은 40%가 추가적인 공공서비스 생산에 투입

③ 무조건부 교부금이나 비대응교부금이 세금부담 감면에 생각만큼 사용되지 않음

(3) 이유와 의의

① 지방정부 관료들의 예산극대화 동기(자신들의 이해관계 더욱 중시)

② 예산극대화를 원하는 관료들은 교부금 받은 사실을 숨기고 지출을 늘리는데 사용한 결과

③ 이론의 수정 필요 ⇬ 공공서비스 추가적 생산을 위해서는 대응교부금(가격보조 성격)이 효과적이나, 무조건부교부금이나 비대응교부금도 실제로는 공공서비스의 추가적 생산을 촉진하는데 큰 힘 발휘