KEI
정책보고서2016-15
이영재 | 성찬용비도시지역 주거-공장 혼재형
난개발 평가기준 개발 및 활용방안 마련
참여연구원 성찬용 (한밭대학교 조교수) ❚연구자문위원 (가나다 순) 박연재 (환경부 국토환경정책과 과장) 유헌석 (한국환경정책․평가연구원 선임연구위원) 이상범 (한국환경정책․평가연구원 연구위원) 정주철 (부산대학교 교수) ⓒ 2016 한국환경정책·평가연구원 발행인 박 광 국 발행처 한국환경정책·평가연구원 (30147) 세종특별자치시 시청대로 370 세종국책연구단지 과학·인프라동 전화 044-415-7777 팩스 044-415-7799 http://www.kei.re.kr 인 쇄 2016년 12월 26일 발 행 2016년 12월 31일 등 록 제17-254호 (1998년 1월 30일) ISBN 979-11-5980-067-2 93530 이 보고서를 인용 및 활용 시 아래와 같이 출처를 표시해 주십시오. 이영재, 성찬용(2016), ｢비도시지역 주거-공장 혼재형 난개발 평가기준 개 발 및 활용방안 마련｣, 한국환경정책·평가연구원. 값 7,000원
서 언
비도시지역에 대한 지속적인 입지규제 완화와 무분별한 공장설립 허가 등에 의하여 공장
과 주거지가 혼재하는 형태의 난개발이 발생하며 생활환경의 악화로 인한 주민 건강 피해,
자연환경 훼손 등의 사례가 발생해 왔습니다. 그동안 정부는 비도시지역 내 난개발 문제를
해결하기 위하여 다양한 국토이용 및 환경 관련 제도 및 정책들을 도입하였으나 실효를
거두지 못하였습니다.
이에 따라 비도시지역 내 난개발 문제와 관련한 현 제도의 한계를 분석하고 제도적인
개선방안을 제시해 온 다양한 연구들이 수행되어 왔습니다. 이러한 연구를 위한 첫 단계는
공장-주거 혼재형 개발이 발생한 지역을 파악하는 것으로부터 출발할 수 있습니다. 본 연구
는 이러한 지역을 파악하기 위한 방법론 연구의 일환으로서 공장-주거의 혼재 정도를 측정
하기 위한 지수를 개발하고 개발된 지수의 정책적 활용방안을 모색하고 있습니다. 그러한
의미에서 본 연구는 비도시지역 내 개별입지 공장이 주거지에 난입하는 형태의 난개발 관리
정책을 보다 체계적으로 수립·수행할 수 있도록 하는 데 효과적인 기여를 할 수 있을 것으로
기대합니다.
끝으로, 본 연구를 수행한 한국환경정책․평가연구원 환경평가본부 자원에너지평가실의
이영재 박사의 노고에 감사를 표하며, 특히 귀중한 시간을 할애하여 외부에서 연구진으로
참여해 주신 한밭대학교의 성찬용 교수께 감사를 표합니다. 바쁘신 와중에도 자문을 통해
연구에 도움을 주신 환경부 국토환경정책과 박연재 과장, 부산대학교 도시공학과 정주철
교수께 깊은 감사를 드립니다. 또한 우리 원의 이상범 박사, 유헌석 박사의 자문에도 감사를
표합니다.
2016년 12월
한국환경정책․평가연구원
원 장
박 광 국
국문요약
비도시지역에 대한 지속적인 입지규제 완화와 무분별한 공장설립 허가 등에 의하여
주거지에 공장이 난입하는 형태의 난개발이 발생하며 주민의 생활환경이 악화되는 사례가
발생하고 있다. 이는 비도시지역 내 무분별한 개별개발행위를 조정하기 위해 마련된 현
국토이용 및 환경 관련 제도·정책들의 실효적 한계를 반영하며, 관련 관리방안의 마련이
시급한 실정이다.
본 연구는 비도시지역 내 공장-주거 혼재형 난개발이 발생할 우려가 큰 구역을 파악하기
위한 방법론과 동 구역 내 공장-주거의 혼재 정도를 측정하기 위한 지수를 개발하고, 이를
비도시지역 개별입지 공장에 의한 난개발 관리에 활용하기 위한 정책방안을 제안하였다.
공장-주거 혼재형 난개발 우려지역의 선정을 위한 여러 후보 지표를 분석한 결과, 인구
변화율 및 개발행위허가 건수와 계획관리지역 면적 등은 적정하지 않은 것으로 판명되었고,
개별공장 등록건수만이 난개발 우려지역 선정 기준으로 채택되었다. 이를 토대로 상위 40개
난개발 우려지역(읍면동 단위)을 선별하였으며, 경기도에 가장 많은 우려지역이 집중되어
있는 것으로 나타났다.
공장-주거 혼재지수의 적용을 위하여 공장-주거 혼재형 난개발 우려지역 중 10개
대상지를 선정하였다. 혼재지수 산정에 앞서 각 대상지에 대하여 2008년 전후의 토지이용
분포를 비교 분석하였고, 그 결과 공장관련용지 대 주거관련용지 비율은 지역에 따라
다양한 양상을 보였다.
경관지수의 방법론을 활용하여 입지분포로서의 공장-주거 혼재지수를 측정하였다.
공장용지와 주거용지의 개수가 많은 지역일수록 공장-주거 혼재지수도 높게 나타났으며,
이는 계획관리지역 내에서 공장용지와 주거용지가 상호 격리되는 형태가 아닌 혼재되는
형태로 개발되는 경향이 있음을 의미한다. 특히 본 연구는 공장-주거 혼재도의 시계열
분석을 통해 혼재 유형을 3가지(택지개발형, 주거-공업 혼재 개발형, 주거-공업 혼재
심화형)로 분류하였다. 수도권 및 부산권 내 공장 난개발이 이미 발생한 지역은 혼재 정도가
공장-주거 혼재 정도가 상대적으로 둔화된 모습을 보여주었다.
위 분석들을 통해 본 연구에서 개발한 공장-주거 혼재형 난개발 우려지역 선정 및
공장-주거 혼재지수 산정 방법론이 비도시지역의 난개발 관리 정책 마련에 유용함을
보여주었으며, 관리 중점지역 선정, 환경영향평가 시 활용 등 본 연구결과의 정책적
활용방안을 제안하였다.
주제어 : 난개발, 비도시지역, 도시관리계획, 개별입지공장, 계획관리지역, 용도지역
｜차례
｜
제1장 서론 ···1
1. 연구의 필요성 및 목적 ···1
2. 연구의 범위 ···3
3. 연구의 내용 및 수행 체계 ···4
제2장 선행연구 ···6
1. 비도시지역 내 공장 난개발 관련 연구 ···6
2. 공장 난개발 지수화 관련 연구 ···10
제3장 국내 계획관리지역 내 개발행위 및 개별공장 등록 통계 분석 ···15
1. 시·군별 인구 및 계획관리지역 면적의 변화 ···15
2. 시·군별 개발행위허가 및 개별공장 등록 통계 분석 ···19
3. 소결 ···25
제4장 공장-주거 혼합형 난개발 우려지역 선정 ···26
1. 공장-주거 혼합형 난개발 우려지역 선정 ···26
2. 지리정보데이터 구축 ···28
3. 대상지 토지이용 특성 ···32
제5장 공장-주거 혼재지수 산정 예시 ···35
1. 공장-주거 혼재지수 산정 방법론 ···35
2. 정책 제언 ···54
부록 ···61
Ⅰ. KLIS상 용도지역지구 표준분류체계 ···63
Ⅱ. 건축물대장(세움터 데이터베이스) 구조도 ···64
Ⅲ. 건축물대장 테이블 구조 ···65
Ⅳ. 새움터 자료 토지이용 정보 코드 ···70
Ⅴ. 시·군별 계획관리지역 면적 ···91
Ⅵ. 시·군별 개발행위허가 건수 ···96
Abstract ···103
｜표차례
｜
<표 2-1> 비도시지역 내 공장난개발 관련 선행연구 ···9
<표 2-2> 공장 난개발 지수화 관련 선행연구 ···13
<표 3-1> 최근 5년(2010~2015) 인구변화율에 따른 상위 25개 시·군 ···16
<표 3-2> 계획관리지역 면적(2014년 기준)에 따른 상위 30개 시·군 ···18
<표 3-3> 개발행위허가 건수에 따른 상위 25개 시·군·구 ···20
<표 3-6> 관리지역 내 개별공장 수에 따른 상위 40개 시 ···24
<표 4-1> 관리지역 내 개별공장 개수가 300개 이상인 읍면동 ···27
<표 4-2> 건축물관리대장 자료 구축 현황(예시) ···31
<표 4-3> 대상지의 토지이용 분포 ···33
<표 4-4> 근린생활시설의 종류 ···34
<표 5-1> 공장-주거 혼재지수 산정 결과 ···50
<그림 3-1> 인구증가율과 계획관리지역 면적의 관계 ···19
<그림 3-2> 도별 개발행위허가 건수의 변화 추이 ···21
<그림 3-3> 계획관리지역 면적과 개발행위허가 건수 간의 관계 ···21
<그림 3-4> 도별 개별공장 등록 수의 변화 ···23
<그림 3-5> 도별 개별공장 창업 수의 변화 ···23
<그림 4-1> 공장-주거 혼재지수 산정을 위한 10개 대상지 위치도 ···28
<그림 4-2> 2015년 관리지역 지정 현황 분석(예시) ···29
<그림 4-3> 필지별 지적도 현황(예시) ···30
<그림 4-4> 필지별 건축물 용도 현황(예시) ···30
<그림 5-1> 공간 구성은 같지만(모든 구성 요소들의 면적 같음) 배치가 다른 경관 ···35
<그림 5-2> 경남 김해시 한림면의 계획관리지역 내 주거용지 및 공장용지 분포 ···39
<그림 5-3> 경기 화성시 팔탄면의 계획관리지역 내 주거용지 및 공장용지 분포 ···40
<그림 5-4> 경남 함안군 칠원면의 계획관리지역 내 주거용지 및 공장용지 분포 ···41
<그림 5-5> 경기 남양주시 진접읍의 계획관리지역 내 주거용지 및 공장용지 분포 ···42
<그림 5-6> 충남 아산시 음봉면의 계획관리지역 내 주거용지 및 공장용지 분포 ···43
<그림 5-7> 충북 청주시 청원구 북이면의 계획관리지역 내 주거용지 및 공장용지 분포 ···44
<그림 5-8> 경북 경주시 외동읍의 계획관리지역 내 주거용지 및 공장용지 분포 ···45
<그림 5-9> 충북 음성군 대소면의 계획관리지역 내 주거용지 및 공장용지 분포 ···46
<그림 5-10> 경북 성주군 선남면의 계획관리지역 내 주거용지 및 공장용지 분포 ···47
<그림 5-11> 경기 김포시 대곶면의 계획관리지역 내 주거용지 및 공장용지 분포 ···48
<그림 5-12> 주거-공업 혼재형 분류 ···50
제1장 서 론 ∣ 1
제1장
서 론
1. 연구의 필요성 및 목적
비도시지역에 대한 지속적인 입지규제 완화와 무분별한 공장설립 허가 등에 의하여 기존
취락지에 공장이 난입하는 형태의 난개발이 발생하면서 건강, 대기질, 수환경, 소음 등
생활환경의 악화로 인한 주민 건강 피해, 자연환경 훼손 등의 사례가 발생하고 있다. 이는
비도시지역 내에서 환경부하가 과도한 개별개발행위를 제한하고 공장의 계획적인 입지를
유도하고자 하는 현 국토이용 및 환경 관련 제도 및 정책들의 실효적 한계를 반영한다. 이러한
한계는 크게 세 가지로 정리될 수 있다.
1)첫째, 일련의 계획관리지역 내 입지제한 완화로
인하여 현 법체계상 공장과 주거의 혼재를 제어할 실질적인 입지 기준은 미비한 상태이다.
둘째, 준산업단지, 지구단위계획 등 개별공장들의 계획적 입지를 유도하고자 하는 다양한
제도가 있으나 고비용, 인센티브 부족 등의 문제로 활성화되지 않는다. 셋째, 환경 관련법상
대기오염물질 또는 수질오염물질 배출기준이 비도시지역 내 개별공장 입지를 제어하는
유일한 장치로 작용하나 지방자치단체의 인력 및 예산의 한계로 인하여 각종 인허가 및
사후관리 단계에서 기준을 위반하는지에 대한 실질적인 관리가 어렵다는 문제가 있다.
결국 현 제도체계에서 공장과 주거가 혼재되는 형태의 난개발은 적정히 관리되기 어려운
실정이며, 이러한 난개발이 인간 정주환경과 생태계 서식환경에 미치는 심각한 영향에
대응하기 위한 환경정책을 마련할 필요성이 대두된다. 공장-주거 혼재형 난개발에 대한
환경정책을 마련하기 위해서는 여러 측면에서의 연구가 필요하며, 그중 가장 정책적 또는
1) 이영재 외(2015)의 내용을 참고하여 재정리.학문적으로 핵심이 되는 이슈는 공장과 주거가 혼재되는 개발형태가 상기한 환경적 영향과
명확한 인과관계가 있느냐를 규명하는 일일 것이다. 기존 연구 및 언론보도 등을 통하여
김포시 대곶면 거물대리,
2)화성시 팔탄면
3)등에서 공장-주거 혼재에 따른 부정적 환경영향의
사례가 알려지기는 하였으나, 이것이 비도시지역 내 개발 관리에 대한 정책 방향을 전향적으로
바꿀 정도의 여파는 없었다. 이는 이들이 일부 문제 지역에 불과하다는 인식이 여전히
지배적임을 반영한다.
이와 같이 공장과 주거지가 혼재하는 것이 난개발이자 부정적인 현상인지에 대한 검증은
생각보다 단순한 문제가 아니다. 도시계획적 측면에서 공장과 주거의 혼재에 대한 입장은
긍정적이라는 논리와 부정적이라는 논리가 공존하기 때문이다. 환경관리에 대한 인식이
부족하던 과거에는 부정적인 인식이 컸다. 공장은 대기질·수질 등에 영향을 미치는 공해를
심각하게 배출하는 시설이고 오염물질이 통제 없이 배출되는 환경에 주거지가 입지하는
것은 주민의 위생·건강 측면에서 매우 부정적인 것이었다. 유럽에서 산업화가 진행되던
시기에 도입·발전되었던 용도지역제의 초기에는 공업지역과 주거지역은 철저히 분리하는
것이 원칙이었다. 그러나 이후 공장에 대한 각종 배출규제 제도가 도입되면서 공장의 입지까지
규제하는 것은 과도한 이중규제가 아니냐는 논리가 산업계를 중심으로 확산되었고, 특히
우리나라의 경우 경제개발을 위한 생산업의 중요성이 강조되는 경향이 커지면서 국토의
상당 부분을 차지하는 비도시지역에서 공장의 입지를 과도하게 규제하는 것은 국민생산성
저해 요소라는 논리가 득세하였다. 이러한 패러다임을 바꾸기 위해서는 비도시지역 내 공장
-주거 혼재형 개발형태가 현 제도 체계상 어디에서나 발생 가능한 현상이라는 것과 이로
인하여 일부 지역에서 나타난 환경문제 또한 어디에서나 발생할 수 있음을 증명하는 것이
필요하다.
이러한 연구를 위한 첫 단계는 공장-주거 혼재형 개발이 발생한 지역을 파악하는 것으로부터
출발할 수 있으며, 본 연구는 이러한 지역을 파악하기 위한 방법론 연구의 일환으로서
공장-주거의 혼재 정도를 측정하기 위한 지수를 개발하고 개발된 지수의 정책적 활용방안을 모색하는
것을 목표로 한다. 그 구체적인 목적은 다음과 같이 정리할 수 있다.
2) 중앙일보(2015.2.5), 경기일보(2015.3.19): 이영재 외(2015)에서 재인용. 3) 화성신문(2008.6.10): 이영재 외(2015)에서 재인용.제1장 서 론 ∣ 3
◦ 공장-주거 혼재 지역의 개발 규모, 변화, 현상 등 실태조사
◦ 공장-주거 혼재도 측정지표(혼재지수) 도출 및 평가기준 마련
◦ 공장-주거 혼재지수의 정책적 활용방안 제안
2. 연구의 범위
본 연구는 공장-주거 혼재도를 평가하기 위한 지표의 개발과 동시에 개발된 지표를 적용할
대상지, 즉 ‘공장-주거 혼재형 난개발 우려지역’을 선정하기 위한 방법론을 함께 제시한다.
난개발 우려지역의 선정을 위해 관련 문제가 발생하는 주요 지역인 비도시지역 내 인구
및 계획관리지역 면적의 변화 및 관리지역 내 개별공장 등록수의 변화 등을 분석하여
분석결과를 활용하는 방안을 검토하였다. ‘인구―계획관리지역 면적―개별공장 등록수―
공장 및 주거혼재’로 연결되는 공장-주거 혼재형 난개발 우려지역의 선정 가설을 정리하자면
다음과 같다.
1) 인구증가율이 높은 시·군일수록 늘어나는 인구를 수용하기 위하여 계획관리지역을 보
다 많이 확보할 가능성이 크다.
2) 계획관리지역 면적이 큰 시·군일수록 관리지역 내 개발행위허가 수 및 개별공장 등록수
가 많을 가능성이 크다.
3) 개별공장 등록수가 많은 읍면동일수록 공장-주거 혼재도가 심할 가능성이 크다.
상기한 가설에서 드러나듯, 본 연구를 위한 공간적 범위 및 공간 분석 단위는 분석 내용에
따라 크게 두 가지로 구분된다. 1) 먼저 난개발 우려지역의 선정을 위한 조사 및 분석은
인구, 계획관리지역 면적, 개발행위허가 건수, 개별공장 등록건수 등은 전국을 대상으로
도시관리계획 주체인 시·군 단위로 수행하였다. 2) 공장-주거 혼재 특성 분석 및
지표(공장-주거 혼재지수) 산정은 이러한 현상이 시·군 내 일부 지역에 집중되는 경향이 강하여 읍면동
단위로 수행하였고, 연구의 기간 및 예산상의 제약으로 인하여 일정 기준에 의거하여 10개
대상지만을 선정하였다.
본 연구는 인구 변화, 계획관리지역 면적 변화, 개발행위허가 건수 및 개별공장 등록건수의
변화 등이 서로 연관성을 갖는지 또 공장-주거 혼재도에 어떠한 영향이 있는지에 대한 분석을
수반하였다. 이러한 시계열적 변화를 보기 위하여 본 연구는 시간적 범위를 관리지역 제도가
전국적으로 활용된 2008년을 기준으로 이전과 이후로 설정하였다. 이렇게 설정한 이유는
도시관리계획재정비 시 대규모 용도지역 변경계획을 포함하며, 특히 공장-주거 혼재형 개발의
발생 가능성이 큰 계획관리지역의 면적 변화가 크게 이루어지는 경향이 있기 때문이다. 참고로,
도시관리계획에 관리지역 제도가 도입된 것은 2003년이고, 이것이 재정비 계획을 통해
전국에서 시행된 것은 5년 후인 2008년이며, 이후 5년 주기의 재정비 계획은 시·군에 따라
차이가 있지만, 2010과 2016년 사이에 다시 한 번 재정비계획이 수립되었다.
본 연구의 내용적 범위는 계획관리지역 내 개별공장 등록 및 공장-주거 혼재 실태 분석
및 혼재지수 산정으로 한정하였고, 혼재에 따른 실제 환경영향 여부는 다루지 않았다.
3. 연구의 내용 및 수행 체계
가. 연구의 내용
본 연구는 위 ‘연구의 필요성’에서 설명한 계획관리지역 내 공장-주거 혼재형 난개발의
관리방안 마련을 위한 일련의 연구 절차 중 두 번째 단계로 정의할 수 있으며, 공장-주거
혼재형 난개발과 관련한 장기적 관점에서 일련의 연구 계획은 아래와 같다. 1단계는 2015년
본 원의 수시과제
4)를 통해 수행되었으며, 2단계인 본 연구를 거쳐 3단계에서 공장-주거
혼재지수를 전국의 보다 많은 지역에 적용하고 통계적으로 유의미한 난개발 유형을 분류하는
방법론을 정립하고, 4단계에서는 공장-주거가 혼재되는 지역에서 실제 환경영향이 발생하는지
검증하며, 마지막 5단계에서 난개발 유형별로 맞춤형 환경관리 정책을 마련하는 것을 장기적인
연구목표로 하고 있다.
◦ 1단계: 계획관리지역 내 공장-주거 혼재 난개발 관련 선행연구, 관련 법령 및 제도,
사례 분석
4) 이영재 외(2015).제1장 서 론 ∣ 5
◦ 2단계: 공장-주거 혼재도가 높은 지역의 파악을 위한 실용적 방법론 개발
◦ 3단계: 공장-주거 혼재형 난개발 우려 지역 도출 및 유형 설정
◦ 4단계: 공장-주거 혼재형 난개발 우려 지역의 환경관리 실태 조사
◦ 5단계: 공장-주거 혼재형 난개발 지역의 유형별 입지 및 환경관리 정책 마련
이러한 일련의 정책연구 수행 과정 중 2단계에 해당하는 공장-주거 혼재도가 높은 지역의
파악을 위한 실용적 방법론 개발을 위한 본 연구의 구성 및 내용은 총 6개 장으로 전개된다.
1장 서론을 거쳐 2장에서는 비도시지역 내 난개발 및 개별공장 난개발 측정 지수와 관련한
선행연구를 조사하였다. 이어서 3장에서는 전국 계획관리지역 내 개발행위 및 개별공장
등록 통계 등을 분석하여 인구와 계획관리지역 면적, 개발행위허가 건수, 개별공장 등록건수
등의 연관성을 살펴보고, 특히 난개발 우려지역을 선정하기 위한 통계지표로 무엇이 적정한지에
대하여 토론하였다. 4장에서는 실제 일부 공장-주거 혼재형 난개발 우려지역을 선정하여
동 지역들의 토지이용 분포 양상을 분석하였고, 5장에서는 공장-주거 혼재 패턴을 지수화하고
그를 기반으로 난개발 유형을 분류하였다. 마지막 6장에서는 본 연구의 시사점과 공장-주거
혼재지수의 정책 활용방안 등에 대하여 토론하였다. 본 연구의 핵심파트인 3장부터 5장의
내용을 다시 정리하면 다음과 같다.
◦ 전국 시·군별 계획관리지역의 개발 상황 분석
- 인구, 계획관리지역 면적의 시계열적 변화 통계 분석
- 개발행위허가 건수 및 개별공장 등록 건수에 대한 통계 분석
◦ 주요 대상지 도출 및 토지이용 패턴 분석
- 개별공장 등록 건수를 이용한 대상지 선정
- 대상지 내 토지이용 패턴 및 시계열 변화 분석
◦ 공장-주거 혼재지수 산정 및 혼재 패턴 분석
- 지리정보시스템을 활용하여 용도지역, 지적정보, 건축물 정보 등을 통합 구축
- 경관지수를 활용하여 공장-주거 혼재지수 산정
제2장
선행연구
1. 비도시지역 내 공장 난개발 관련 연구
비도시지역 내 개별공장에 의한 난개발과 관련한 연구는 주로 언론이나 지역지식을 기반으로
하여 문제지역으로 알려진 곳에 대한 사례연구, 시·군의 비도시지역 관리방향을 설정하기
위한 설문연구, 비도시지역 관리와 관련한 법률 및 제도 연구 등으로 구분할 수 있다.
그중 채병선 외(2012)는 계획관리지역의 개발실태와 관련한 연구 중 전국을 대상으로
하여 광범위하게 수행된 것이었으며 각종 통계분석 및 공무원전문가 설문조사, 일부 사례지에
대한 현지 실태조사 등을 통해 계획관리지역 개발과 관련하여 여러 시사점 및 정책방안을
내놓았다. 이 연구는 계획관리지역의 개발특징은 주로 난개발의 형태를 띤다는 점을 강조했고,
특히 기존 마을 주변으로 개발행위가 증가하는 형태의 난개발로 인하여 주거환경 악화의
우려가 크다는 것을 지적하고 있다. 이밖에 점적개발의 집적, 산지/농지/녹지의 감소, 기반시설
부족 등 비도시지역 내 개발의 확산으로 인한 스프롤 현상의 문제점을 고스란히 지적하였다.
비도시지역 개발에 대한 관리상의 문제도 분석하였는데, 계획관리지역 내 개발은 대부분
개별개발행위에 의한 것이라 체계적인 관리가 어려운 점과 특히 대도시 주변 지역은 개발수요가
커 난개발 우려가 더욱 높으며 이로 인한 비도시지역의 주거환경 악화와 도시지역의
도시공동화를 동시에 관리해야 하는 이중부담이 발생함을 지적하였다. 제도상에서도
계획관리지역 관리에 대한 심사 및 집행 기준의 일관성이 부족한 것도 문제로 나타났다.
이 연구는 계획관리지역 내 미개발지에 대한 개발행위허가 요건을 보전관리지역 수준으로
강화하고, 계획관리지역 내 허용용도 축소조정, 장기적으로 개발행위허가제와 계획허가제를
도입하자는 등 다른 연구들에 비하여 다소 적극적인 관리방안을 제시하였다.
제2장 선행연구 ∣ 7
윤동순, 최민섭(2014)과 이경기(2009)는 각각 강원도와 충청북도의 비도시지역에 한정한
개발실태를 설문을 중심으로 분석하였고, 상기 연구와 같이 기존 기반시설 인근에서 발생하는
소규모 점적개발에 의한 농지 및 산지의 훼손을 문제로 파악하였다. 이 연구들은 비도시지역
관리에 대하여 개발을 억제하기보다는 개발형태를 관리하는 것을 중심으로 한 방안을
제시하였으며, 기반시설 정비를 수반하되 이에 대한 사업자 부담을 강화하는 방향 또는
지구단위계획으로 유도하는 방안 등이 그 예이다.
이영재 외(2015)는 위 연구들을 포함한 선행연구 및 언론보도 자료 등 기존문헌을 이용하여
비도시지역 내 공장-주거 혼재형 토지이용의 실태 및 원인을 정리하고, 계획관리지역 지정
절차 및 계획관리지역 내 공장 입지 절차와 관련한 법률 및 제도 등을 분석하여 비도시지역
관리의 문제점 및 시사점을 도출하였다. 특히 언론보도 등을 통해 계획관리지역 내 개별입지
공장에 의하여 실제 주거환경 및 자연환경의 피해가 확인된 지역인 경기 김포시, 경기 화성시,
충북 음성군의 사례를 구체적으로 조사하였으며, 이를 요약한 내용은 다음과 같다.
◦ 경기 김포시: 개별공장의 비율이 85.8%(전국 평균 65.8%, 2015. 9. 기준).
5)6,208개소의
환경오염물질 배출시설이 입지하고, 이 중 63.5%가 계획관지역 내 입지(2014. 12.
기준). 특히 개별공장으로 인한 환경오염 문제가 심각한 대곶면의 경우 1997년과
2015년 사이 배출시설이 20배 증가.
6)주요 문제로 김포시 거물대리 일대 주물 및
도장공장에서 배출되는 유해물질로 인한 인근 주민의 암 발병률 증가, 토양 및 지하수
오염 등이 있으며,
7)2015년 7일간 중앙기동단속을 통해 불법행위 적발률이 72%에
달함.
8)◦ 경기 화성시: 개별공장의 비율이 90.8%(2015. 9. 기준).
9)개별입지 공장 외 미등록
소규모(500㎡ 이하) 공장의 난립도 심각한 수준. 주요 문제로 무분별한 개발에 따른
하수처리시설 등의 기반시설 부족화,
10)우물물 오염, 소각으로 인한 악취
11)등
5) 팩토리온, “등록공장현황”, https://www.femis.go.kr/femispo/standrad.cmd, 검색일: 2015.10.11: 이영재 외(2015)에서 재인용. 6) 환경부 내부자료(2015): 이영재 외(2015)에서 재인용. 7) 임종한 외(2014): 이영재 외(2015)에서 재인용. 8) 환경부 내부자료(2015): 이영재 외(2015)에서 재인용. 9) 팩토리온, “등록공장현황”, https://www.femis.go.kr/femispo/standrad.cmd, 검색일: 2015.10.11: 이영재 외(2015)에서 재인용.생활환경적 문제가 있으며, 2005년 화성시 주요 4개 호소에서 부영양화 원인물질이
기준치를 초과(특히 황구지천은 공업용수로도 사용 불가할 정도)하고
12)2014년에는
남양호가 농업용수 기능을 상실할 정도로 수질이 악화됨.
13)◦ 충북 음성군: 개별입지 공장의 비율이 88.8%(2015. 9. 기준). 소기업(종업원 50인
미만)이 90.7%.
14)주요 문제로 기반시설 부족, 농지 및 산지 잠식, 농촌 경관 훼손
15)과
수질, 폐기물, 경관 등 관련 환경관리 부실 등이 있으며,
16)2015년 5일간 중앙기동단속을
통해 불법행위 적발률은 36%로 나타남.
17)동 연구는 계획관리지역 지정 절차 중 개발지향적인 방법론으로 인하여 많은 토지를 계획
관리지역으로 변경 가능한 것으로 판단토록 하는 토지적성평가의 문제와 기존의 공장입지
관련 제도 및 지침은 실질적인 유효성이 부족한 점을 지적하였다. 계획관리지역 내 개별공장
난개발을 관리하기 위한 정책방안으로는 1) 계획관리지역 지정 단계에서 계획관리지역
변경에 대한 전략환경영향평가 지침을 마련하고 이를 위하여 토지적성평가 외에 환경적
측면을 강화한 환경성평가 체계를 보완하는 방안, 2) 공장입지 단계에서 개별공장 인허가를
위한 전문성 강화와 계획적 공장입지 유도방안의 활성화 등의 단기 방안에서 조례 및 건축법
개정을 통한 주거지역 주변 공장입지 제한 방안, 3) 사후관리 단계에서 다양한 사후관리
지원 방안 강구 등을 제시하였다.
10) 경기개발연구원(2005), p.141: 이영재 외(2015)에서 재인용. 11) 한국일보(2002.10.29): 이영재 외(2015)에서 재인용. 12) 경기개발연구원(2005), pp.69-78: 이영재 외(2015)에서 재인용. 13) 경인일보(2014.1.15): 이영재 외(2015)에서 재인용. 14) 팩토리온, “등록공장현황”, https://www.femis.go.kr/femispo/standrad.cmd, 검색일: 2015.10.11: 이영재 외(2015)에서 재인용. 15) 이경기(2009), p.30: 이영재 외(2015)에서 재인용. 16) 뉴시스(2006.10.9): 이영재 외(2015)에서 재인용. 17) 환경부 내부자료(2015): 이영재 외(2015)에서 재인용.제2장 선행연구 ∣ 9 선행연구 연구목적 연구방법 주요 연구내용 1 - 과제명: 계획관리지역 토지이용 실태분석 및 환경관리 방안 - 연구자(연도): 이영재 외 (2015) - 연구목적: 계획관리지역 내 개별공장 입지에 따른 토지이용 실태 및 난개발 원인을 분석하고, 난개발 측정 방법론 및 정책적 환경관리방안 제시 - 계획관리지역 내 공장-주거 혼재형 난개발 사례 문헌 조사 - 계획관리지역 지정 및 개별공장 입지 결정 절차 관련 법률 및 제도 분석 - 난개발 측정 방법론 개발 - 계획관리지역 내 공장-주거 혼재형 토지이용 실태 및 원인 분석 - 계획관리지역 내 공장 입지 절차 관련 법률 및 규정 등 분석 - 난개발 측정 방법론 제시 및 적용 예시 - 계획관리지역 내 개별공장을 환경친화적으로 관리하기 위한 방안 제시 2 - 과제명: 비도시지역의 효율적 관리방안-계획관리 지역을 중심으로 - 연구자(연도): 윤동순, 최민섭(2014) - 연구목적: 강원도 비도시 지역의 개발실태 분석 - 개발 통계 및 설문 분석 - 설문 결과, 지자체 실무자가 인식하는 문제는 기존 기반시설 인근의 농지 및 산지 훼손을 통한 소규모 점적개발인 것으로 파악 - 지자체 관리자가 권장하는 관리방안으로 1) 기반시설(도로, 상하수도) 정비 및 이에 대한 사업자 부담강화, 2) 경관, 자연환경 중심의 개발억제, 3) 지구단위계획을 통한 관리 등인 것으로 파악 3 - 과제명: 난개발방지를 위한 제조업개별입지 관리방안 - 연구자(연도): 이경기 (2009) - 연구목적: 제조업 개별 입지의 원인 및 실태를 제도적 측면에서 분석하고 이에 대한 관리방안 제시 - 제조업 개별입지 현황 및 원인 문헌 조사 - 특정대상지의 실태 사례 분석 - 충북지역 개별입지제조업의 개발 패턴과 원인 연구 - 개별입지 난개발 원인으로 준농림지역의 입지규제완화, 관리지역 내 허용기준 완화, 제2종 지구단위계획에 대한 지속적인 규제 완화, 비체계적인 개발행위허가제의 운용, 연접개발제한에 의한 뜀뛰기식 개발 유도, 개별입지의 저렴한 입지가격, 비교적 자유로운 공장입지 등으로 파악
<표 2-1> 비도시지역 내 공장난개발 관련 선행연구
<표 2-1>의 계속
선행연구 연구목적 연구방법 주요 연구내용 4 - 과제명: 계획관리지역 실태 분석 및 발전방향 연구 - 연구자(연도): 채병선 외 (2012) - 연구목적: 계획관리지역 내 개발행위에 대한 자료 구축, 현행제도 점검 및 관리방안 제시 - 전국 161개 지자체별 계획관리지역 내 개발 실태와 관련한 도시계획 담당자 설문 조사 - 9개 사례도시 선정하여 개발실태 집중 분석 - 분석결과 개발형태를 면적입지(주택의 점적 또는 면적 개발 형태), 선적입지(도로를 따른 개발 형태), 혼재입지 (주택, 공장 등이 혼재 되는 형태), 기능상충 (기존 마을에 인접해 공장 등이 입지하는 형태) 으로 분류 - 계획관리지역 개발특징은 전반적으로 난개발의 형태를 띰 1) 점적 개발의 집적으로 인한 포화 상태로 기반시설이 부족하고 추가 기반시설 설치 공간도 부족, 2) 기존 마을 주변을 중심으로 개발행위가 증가하여 주거환경 악화 우려가 큼, 3) 개발확장으로 인한 산지 및 농지의 감소, 4) 도로변 개발의 확산으로 인해 도로변 녹지의 연속성 상실 - 계획관리지역 관리상 문제로 1) 계획관리 지역이 산발적으로 분포하고 계획관리지역 전역에서 개별개발행위가 난립하며 지자체 차원의 체계적 관리가 어려운 실정, 2) 대도시 주변 난개발의 가능성이 높으며, 현재도 지속적 으로 증가, 3) 이는 전반적으로 도시의 공동화와 비도시지역의 확산을 야기하며 기반시설 투자의 비효율화, 비도시지역 용도 혼재에 따른 주거환경 악화 및 커뮤니티 파괴할 우려가 증가하는 문제를 야기 - 지자체 담당자 설문조사 결과, 지자체는 계획관리지역 관리에 대한 일관성이 부족 하고 중앙부처 차원에서 합리적 기준을 마련할 것을 요구하는 것으로 나타남 - 계획관리지역 관리방향으로 난개발을 방지 하고 시민들의 삶의 질 향상을 목적으로 하여 1) 계획이 없는 지역은 개발행위 허가 요건 강화(보전관리지역 수준으로), 2) 도시기본 계획 내용에 계획관리지역에 대한 공간 특성에 따른 관리등급 부여, 3) 계획관리지역 내 허용용도 축소조정, 4) 특정용도 제한지구 또는 유도지구 마련, 5) 장기적으로 개발행위 허가제보다 계획허가제 도입 등 제시 자료: 해당 선행연구 참고하여 저자 작성.2. 공장 난개발 지수화 관련 연구
비도시지역 내 공장 난개발 패턴을 지수화하기 위한 선행연구는 방법론에 따라 크게 3개
유형으로 나눌 수 있다. 첫째는 공간통계기법을 활용한 공장의 군집도를 측정하는 방법이다.
제2장 선행연구 ∣ 11
특히 이경주, 권일(2012)은 개별공장의 군집화로 인하여 난개발이 발생한다는 가정 하에
공장군집도를 측정하였으며 경기도 화성시를 대상으로 테스트하였다. 지수의 수식 및 의미는
다음과 같다.
◦ 수식:
◦ 의미: 기준년(Tb)에 공장 개수가 Xb일 확률 대비 Ta년에 공장 개수가 Xa일 확률의
비교
이경주, 권일(2013)는 공간통계기법을 활용한 지수를 발전시켜 공장군집도의 시계열 변화를
모니터링하는 방법을 개발하였다. 이 연구들은 그리드 단위 공간에 대한 공장군집도를
측정하는데 유용하나, 지수 의미에 있어 직관성이 부족하여 보편적으로 활용하기에 다소
난해하고 관리구역을 어떻게 설정해야 할지에 대한 어려움이 있는 것이 문제점으로 파악된다.
공장 난개발 패턴 지수화 연구의 또 다른 방법론은 방격분석을 활용하는 것이다. 반영운 외
(2014)는 김포시를 500m×500m 격자로 나눈 뒤 각 격자의 개별공장 수를 세어 공간군집도를
측정하였다. 이 방법은 매우 직관적인 방식이어서 지수가 의미하는 바를 쉽게 알 수 있다는
장점이 있으나, 공장이 군집하고 있는 구역의 설정이 어렵고 그에 따라 정책 수행 대상인
관리구역의 설정이 어렵다는 단점이 있다. 즉, 공장군집도가 높은 격자 여러 개가 모여 있을
경우 군집경계를 어떻게 설정해야 하며 해당 군집경계의 군집지수를 어떻게 산정할 것인가
하는 문제가 있다.
난개발 지수의 세 번째 유형은 경관지수를 활용한 방법론이다. 상기 연구들이 개별공장의
군집을 난개발로 인식했다면 이영재 외(2015)는 공장과 주거가 혼재된 형태를 난개발로
인식했다. 이 연구는 서로 다른 특성의 패치가 혼재되는 패턴을 지수화하는 경관지수의
방법론을 차용했으며, 아래와 같은 수식 및 의미들이 있다.
◦ Mean Area of Residential units in Proximity(MARP)
- 의미: 주거용 필지로부터 반경 r 내 위치한 공업용도 필지 면적비를 경관 내 모든
주거용 필지에 대해 평균한 값
- 수식:
: 주거용도로 이용 중인 i 필지로부터 반경 r 내 위치한 공업용도 필지 j 의 면적 r : 사용자 지정 인접 거리 r
: 경관 내 주거용도로 이용 중인 필지 수◦ Percentages of Like Adjacencies(PLADJ)
- 의미: 경관 내 주거용도로 이용 중인 모든 필지와 인접한 필지들과의 총 경계 길이에서
주거용도로 이용 중인 필지들과의 경계 길이의 비율
- 수식:
: k용도(여기서는 주거용도)로 이용 중인 필지와 인접한 필지들 중 같은 유형으로 이용 중인 필지와의 경계의 총연장
: k용도 필지들과 인접한 필지들 중 m용도로 이용 중인 필지와의 경계의 총연장, 단 ⋯ ⋯
, M은 경관 내 모든 토지이용 유형◦ Interspersion and Juxtaposition Index(IJI)
- 의미: 주거 패치와 다른 토지이용 패치와의 공간적 혼재도. 엔트로피식을 변형한
지수로, 주거 패치와 다른 토지이용 패치가 얼마나 고르게 분포하고 있는지 의미
- 수식:
ln
∙ ln
: k용도로 이용 중인 필지들과 인접한 필지들 중 m용도로 이용 중인 필지와의 경계의 총연장, 단 ⋯
이고 M은 경관 내 모든 토지이용 유형경관지수는 분석단위(그리드 또는 필지) 및 관리구역 설정에 있어 비교적 자유로운 특성이
있어 관리지역 대상에 따라 유동적으로 지수화할 수 있는 장점이 있으며, 특히 일부 지수의
의미는 직관적이어서 공장과 주거가 혼재되는 형태의 개발패턴을 지수화하기에 유용할
것으로 판단된다. 다만, 특정 지수값이 어느 수준의 혼재를 의미하는지에 대한 별도 분석이
필요하다는 문제가 있다.
제2장 선행연구 ∣ 13
<표 2-2> 공장 난개발 지수화 관련 선행연구
선행연구 연구목적 연구방법 주요 연구내용 1 - 과제명: 계획관리지역 토지이용 실태 분석 및 환경관리 방안 - 연구자(연도): 이영재 외(2015) - 연구목적: 계획관리지역 내 개별공장 입지 관련 난개발 측정 방법론 및 정책적 환경관리방안 제시 - 지리정보시스템 및 경관 분석 소프트웨어 이용한 분석 - 경관지수를 활용한 공장-주거 혼재형 난개발 측정 방법론 제시 2 - 과제명: 공장 개별입지로 인한 난개발의 공간통계학적 모니터링 기법 개발 - 연구자(연도): 이경주 외(2013) - 연구목적: 개별공장의 무계획적 집단화 수준을 나타내는 공간군집도를 공간통계량으로 정의하고, 이를 시계열 통계량과 결합하여 그 변화 추이를 살펴볼 수 있는 모니터링 기법 개발 - 개별공장의 공간군집도 추정 방법론 개발 및 지리정보시스템을 활용한 적용 - 공간군집도의 시계열 변화 모니터링 - 공간통계기법을 활용한 개별공장 공장군집도 추정방법론 개발 및 적용 예시 - Shewart chart를 활용한 공장 군집도 시계열 변화 모니터링 기법 개발 및 적용 예시 3 - 과제명: 비도시 지역의 공장 개별 입지 난개발에 관한 실증적 분석 - 연구자(연도): 이경주, 권일(2012) - 연구목적: 공장 개별입지의 공간 군집도 추정 - 공간통계학적 틀을 적용한 공간난개발지수 산정 - 화성시의 공장군집도를 측정하여 준농림지제도 시행 이전과 이후의 개별공장 난개발 진행과정 분석 4 - 과제명: 비도시지역 개별입지 분포 특성분석 - 연구자(연도): 반영운 외(2014) - 연구목적: 공장 개별입지 관련 이론 및 제도 고찰 및 김포시 비도시 지역의 개별입지공장의 분포특성 분석 - 문헌조사 - 지리정보시스템 및 방격 분석을 이용한 개별공장 집도 측정 - 김포시에 대하여 500m×500m 격자로 나누어 격자별 개별공장 수를 세어 공간군집도 측정 - 김포시 내 공장군집과 관련한 공간별 특성 분석 자료: 해당 선행연구 참고하여 저자 작성.상기한 연구들은 모두 지리정보시스템을 활용하여 개별공장의 입지 분포 특성을 분석
했다는 공통점이 있으며, 이영재 외(2015)를 제외한 연구들은 개별공장의 군집도를 측정하여
난개발 수준을 분석하는 방법론을 제시하였다. 그러나 개별공장의 군집 자체가 환경적 문제를
발생시키는 소위 ‘난개발’을 의미한다는 것은 이견의 여지가 있다. 개별공장이 특정 지역에
집중되는 것은 그 지역이 취락지나 환경적으로 보전가치가 있는 지역으로부터 충분히 이격된
곳에 입지할 경우 오히려 환경관리 측면에서 긍정적으로 해석될 수 있기 때문이다. 같은
이유로 산업입지 정책에 있어 산업단지나 준산업단지 등의 계획입지를 추구하는 것은 공장을
집중시키고 효율적으로 관리하기 위함이다. 개별공장의 군집이 환경적으로 문제가 되는
경우는 이들이 취락지역과 인접하여 입지하며 대기질, 수질, 악취, 소음, 건강, 경관 등
정주환경에 악영향을 유발하고 수질, 토양 등을 오염시켜 하천수질, 농업생산물의 질, 생태
서식지에 대한 부정적 영향을 유발하는 경우이다. 이러한 관점에서 개별공장 입지에 의한
난개발을 정의함에 있어 공장과 주거지의 혼재 수준을 측정하는 것이 개별공장의 군집도만을
측정하는 것보다는 보다 유효한 지표라 할 수 있다.
이영재 외(2015)는 공장과 주거지의 혼재 정도를 측정하는 방법론을 제시하였으나 연구의
일부를 통해 기초적인 방법론을 간단히 테스트하는 수준의 연구였고, 본 연구는 같은 연구진이
이를 발전시켜 난개발 우려 지역 선정 방법론 및 공장-주거 혼재형 난개발에 특화된 평가
지표를 개발하고 이를 주요 지자체에 적용하였다는 데에 선행연구와의 차별성 및 의의가
있다.
제3장 국내 계획관리지역 내 개발행위 및 개별공장 등록 통계 분석 ∣ 15
제3장
국내 계획관리지역 내 개발행위 및
개별공장 등록 통계 분석
1. 시·군별 인구 및 계획관리지역 면적의 변화
가. 인구 변화
인구의 증가로 인하여 도시지역에서 이를 수용하기 어려울 때를 대비하여 비도시지역에
설정해 두는 지역이 계획관리지역임을 고려할 때, 인구의 변화는 비도시지역의 개발압력
증가를 반영하는 지표가 될 수 있을 것이다. 또한 인구의 변화와 계획관리지역 면적이 높은
상관관계를 가질수록 도시관리계획이 적정히 수립되고 있음을 반영한다.
2010년에서 2015년 인구변화율 기준으로 세종특별자치시와 부산광역시의 강서구 및
기장군이 가장 높은 인구증가율을 보인 가운데 경기도 김포시, 수원시, 광주시, 파주시,
화성시, 남양주시 등과 인천광역시 등의 수도권 지역, 충청남도의 청주시, 당진시, 아산시
등의 인구증가율이 전반적으로 높게 나타나고 있다(표 3-1 참조). 이들 도시는 과거 5년간
주택 및 산업 등을 중심으로 개발압력이 증가하고 있는 대표적인 지역들이라 할 수 있다.
그러나 이러한 개발압력이 개별공장의 난개발 현상으로 이어지는가에 대한 추론은 의구심이
든다. 특히 인구변화율이 가장 큰 세종시를 비롯하여 인천광역시, 대전광역시 유성구, 경기도
양평군 등 인구변화율이 큰 일부 지역은 개별공장 난립에 의한 문제가 지적된 곳이 아니라는
점에서 공장-주거 혼재형 난개발 우려지역을 선정하기 위한 지표로는 적정하지 않은 것으로
판단된다.
지역 인구(인) 최근 10년 변화율 최근 5년 변화율 인구증감 순위 2005년 2010년 2015년 세종 세종시 84,308 81,871 210,884 150% 315% 1 부산 강서구 53,808 62,594 94,608 76% 102% 2 부산 기장군 80,104 102,557 153,093 91% 99% 3 경기 김포시 207,229 238,339 349,990 69% 94% 4 경기 수원시 영통구 245,991 260,557 335,375 36% 57% 5 충남 청주시 630,939 655,971 831,912 32% 54% 6 경기 광주시 214,498 249,789 312,579 46% 50% 7 인천 서구 380,916 408,068 504,606 32% 47% 8 인천 중구 92,300 92,890 114,493 24% 47% 9 대전 유성구 220,767 281,692 335,312 52% 38% 10 경기 파주시 261,770 355,632 423,321 62% 38% 11 경기 화성시 296,530 505,838 596,525 101% 36% 12 경기 남양주시 450,054 564,141 653,454 45% 32% 13 경남 양산시 222,299 260,239 301,291 36% 32% 14 경기 수원시 권선구 297,045 306,783 351,053 18% 29% 15 경기 용인시 기흥구 224,770 357,935 409,162 82% 29% 16 인천 연수구 265,658 279,230 319,052 20% 29% 17 충남 당진시 120,483 144,903 165,122 37% 28% 18 경기 오산시 129,843 182,516 206,828 59% 27% 19 경기 양평군 85,533 95,833 108,316 27% 26% 20 충남 아산시 204,431 265,191 297,737 46% 25% 21 인천 남동구 379,310 473,423 531,395 40% 24% 22 경기 고양시 덕양구 389,301 394,375 441,988 14% 24% 23 경남 거제시 195,609 228,355 255,828 31% 24% 24 전북 완주군 83,651 85,119 95,303 14% 24% 25
<표 3-1> 최근 5년(2010~2015) 인구변화율에 따른 상위 25개 시·군
자료: 행정자치부, ｢주민등록인구통계｣(2005, 2010, 2015)를 이용하여 저자 작성.나. 계획관리지역 면적 변화
계획관리지역은 토지이용이 비교적 자유롭고 도시지역에 비하여 지가도 싸기 때문에 개별
개발을 촉진하는 경향이 있다는 점을 고려할 때, 계획관리지역이 면적은 개별공장과 주거의
혼재에 의한 난개발 가능성을 반영하는 지표가 될 개연성이 있다.
제3장 국내 계획관리지역 내 개발행위 및 개별공장 등록 통계 분석 ∣ 17
관리지역 제도가 전국적으로 적용된 2008년 이후 공식 통계상 산정된 계획관리지역의
면적은 2009년 통계에서부터 반영되었으며, 그로부터 5년(도시관리계획 재정비 주기) 후
계획관리지역 면적의 변화를 살펴보았다. 2014년 현재 행정구역 면적 대비 계획관리지역
면적의 비율이 가장 큰 지역은 제주도로 30% 이상을 차지하고 있다. 인천광역시의 옹진군
및 강화군 등 해안지역, 충청남도의 당진시, 음성군, 천안시, 아산시 등 신흥 산업지역과
경기도의 이천시, 화성시, 여주시 등이 20% 이상의 높은 계획관리지역 면적비를 보이고
있으며, 충청북도 증평군, 진천군 등의 산업지역도 계획관리지역의 비율이 높은 것으로
나타났다(표 3-2 참조).
이들 지역 중 수도권 도시(화성시)와 충청남북도의 도시(당진시, 음성군, 아산시, 증평군,
진천군 등)의 상당수가 개별공장에 의한 난개발이 보고된 지역이기는 하나, 제주도와 인천
옹진군을 비롯한 계획관리지역 면적의 비율이 높은 지역의 상당수가 개별공장에 의한 난개발
지역으로 분류되기 어려운 곳이다. 이는 계획관리지역이 반드시 개발로 이어지지는 것이
아니거나 개발이 되더라도 공장으로 개발되는 것은 아니라는 것을 의미하며, 계획관리지역
면적 역시 공장-주거 혼재형 난개발 우려지역의 선정 지표로는 적정하지 않은 것으로 판단된다.
이러한 일련의 인구 및 계획관리지역에 관한 통계는 결국 인구의 증가가 일정 비율의
개별공장 증가로 연결되는 것은 아니며, 지역 특성에 따라 경제기반시설의 조성비율이 다를
수 있음을 의미한다. 지역 특성에 따라 개발패턴이 다르다는 것은 당연한 추론일 것이다.
이러한 추론과는 별도로 위 통계값들이 계획관리지역의 관리 측면에서 시사점은 인구
변화와 계획관리지역 면적 간의 상관관계는 찾기 어렵다는 점에서 찾을 수 있다(그림 3-1
참조). 즉 장래 인구 및 산업의 수용을 위하여 비도시지역 내 계획관리지역을 확보한다는
도시관리계획의 취지와 달리 계획관리지역의 설정이 다소 무계획적으로 또는 무분별하게
진행되어 왔다는 것을 시사한다.
지역(시·군·구) 계획관리지역 면적 계획관리지역 변화 2009년 2014년 변화면적(㎡) 순위 면적(㎡) 행정구역 면적 대비 비율 순위 제주 서귀포시 2,619,548 320,335,541 37% 1 317,715,993 2 제주 제주시 - 318,164,230 33% 2 318,164,230 1 인천 옹진군 51,091,369 51,202,261 30% 3 110,892 118 충남 당진시 200,182,688 201,630,701 29% 4 1,448,013 91 경기 이천시 111,022,117 122,454,784 27% 5 11,432,667 18 경기 화성시 169,598,580 176,686,582 26% 6 7,088,002 35 충남 음성군 111,165,000 121,394,805 23% 7 10,229,805 22 경기 여주시 128,313,960 141,890,075 23% 8 13,576,115 14 충북 증평군 17,147,458 18,839,668 23% 9 1,692,210 83 충남 천안시 120,584,420 140,447,525 22% 10 19,863,105 9 강원 홍성군 92,159,390 97,106,061 22% 11 4,946,671 48 인천 강화군 88,867,863 89,199,341 22% 12 331,478 111 전남 신안군 147,568,349 139,772,564 21% 13 - 7,795,785 153 충남 아산시 109,360,064 113,000,310 21% 14 3,640,246 65 경북 예천군 132,828,299 135,803,996 21% 15 2,975,697 70 충남 금산군 117,448,794 118,517,382 21% 16 1,068,588 99 강원 횡성군 170,957,104 192,919,872 19% 17 21,962,768 8 충북 진천군 72,525,771 77,427,268 19% 18 4,901,497 50 충남 공주시 173,586,731 163,139,075 19% 19 - 10,447,656 154 충남 태안군 3,237,980 96,806,948 19% 20 93,568,968 3 전남 무안군 82,589,728 84,058,126 19% 21 1,468,398 90 경기 연천군 116,891,892 122,876,541 18% 22 5,984,649 43 강원 원주시 156,653,884 157,798,138 18% 23 1,144,254 97 전북 익산시 89,381,008 90,977,867 18% 24 1,596,859 87 충남 부여군 109,572,589 110,612,302 18% 25 1,039,713 100 경북 성주군 101,871,323 108,293,174 18% 26 6,421,851 41 전북 남원시 129,503,489 131,104,777 17% 27 1,601,288 86 충남 예산군 91,510,781 93,311,110 17% 28 1,800,329 82 경기 파주시 109,098,457 113,727,804 17% 29 4,629,347 55 세종 세종시 35,547,919 77,977,827 17% 30 42,429,908 5
<표 3-2> 계획관리지역 면적(2014년 기준)에 따른 상위 30개 시·군
자료: 행정자치부, ｢도시계획현황통계｣(2009, 2014)를 이용하여 저자 작성.제3장 국내 계획관리지역 내 개발행위 및 개별공장 등록 통계 분석 ∣ 19 자료: 저자 작성.
<그림 3-1> 인구증가율과 계획관리지역 면적의 관계
2. 시·군별 개발행위허가 및 개별공장 등록 통계 분석
가. 개발행위허가 건수 변화
개발행위허가 건수는 상기한 인구나 계획관리지역 면적에 비하여 개발 정도를 가늠할
수 있는 보다 직관적인 지표일 것이다. 2010년부터 2014년까지 각 도의 개발행위허가 건수
의 추이를 살펴보면 모든 도에서 2012년 이후 크게 증가하는 것으로 나타났다(그림 3-2
참조).
시·군·구별 양상도 이와 비슷하게 2012년 이후 크게 증가하는 것으로 나타났는데, 어떠
한 경제적 상황이나 정책적 변수의 작용인 것으로 사료되나 본 연구에서는 그 이유를 명확
히 파악하지 못하였다.
2010년과 2014년 사이 개발행위허가 건수는 경기도의 화성시, 양평군, 파주시, 용인시
등에서 많이 발생하였다(표 3-3 참조). 분석 결과로 보아 개발행위허가 건수 또한 개별공장에
의한 난개발과의 상관성이 부족하며, 이는 공장과 주택 등 개발행위허가의 유형이 지역별로
일정한 비율로 배분되지 않기 때문인 것으로 판단된다. 따라서 개발행위 건수 또한 공장-주거
혼재형 난개발 우려지역의 선정지표로 적정하지 않음을 반영한다.
시·군 개발행위허가 건수 2010년 2011년 2012년 2013년 2014년 연평균 경기 화성시 428 434 7,798 7,809 8,124 4,919 경기 양평군 632 1,224 5,199 5,106 6,139 3,660 강원 홍천군 1,628 1,680 3,088 2,897 3,329 2,524 경북 칠곡군 511 879 1,425 2,022 7,437 2,455 제주 제주시 596 913 2,987 3,683 3,857 2,407 경기 파주시 1,208 1,125 3,301 3,644 2,684 2,392 경남 김해시 1,820 1,687 3,172 2,689 2,582 2,390 경기 용인시 1 3 4,131 3,317 4,360 2,362 경남 창원시 656 695 3,455 3,560 3,433 2,360 인천 강화군 1,579 1,688 2,851 2,747 2,889 2,351 충남 청주시 307 407 2,316 2,157 5,870 2,211 경북 경주시 450 1,426 3,786 2,440 2,886 2,198 경기 평택시 661 704 2,787 3,420 3,342 2,183 충남 천안시 634 907 3,062 2,982 3,255 2,168 경기 가평군 1,806 1,598 1,924 2,405 2,788 2,104 경기 남양주시 109 97 3,185 3,207 3,921 2,104 경기 광주시 29 81 3,678 2,964 3,741 2,099 경기 포천시 1,529 1,708 2,534 2,428 1,941 2,028 세종 세종시 434 500 2,576 2,998 3,389 1,979 충남 당진시 1,888 1,256 2,330 2,137 2,244 1,971 충북 충주시 721 1,072 2,936 2,664 2,048 1,888 충남 서산시 828 1,242 2,486 2,229 2,428 1,843 충남 아산시 553 605 2,408 2,402 2,902 1,774 경북 포항시 407 1,046 2,697 2,020 2,563 1,747
<표 3-3> 개발행위허가 건수에 따른 상위 25개 시·군·구
자료: 행정자치부, ｢도시계획현황통계｣(2010~2014)를 이용하여 저자 작성.위 결론과 별도로 계획관리지역 면적과 개발행위허가 건수 간의 상관관계가 있는지 여부도
살펴보았으나 없는 것으로 나타났다(그림 3-3 참조). 이 또한 현재 계획관리지역 면적이
개발수요에 의하여 적정히 설정되고 있지 않다는 사실을 간접적으로 증명해 준다.
제3장 국내 계획관리지역 내 개발행위 및 개별공장 등록 통계 분석 ∣ 21
자료: 행정자치부, ｢도시계획현황통계｣(2010~2014)를 이용하여 저자 작성.
<그림 3-2> 도별 개발행위허가 건수의 변화 추이
자료: 행정자치부, ｢도시계획현황통계｣(2012~2014)를 이용하여 저자 작성.
나. 개별입지 공장 등록 건수
마지막으로 개별입지 공장 등록 건수가 공장-주거 난개발 우려지역 선정을 위한 기준으로
적정한지 검토해 보았다. 공장의 유형에는 산업단지와 같이 계획적으로 개발된 ‘계획입지’와
계획입지 외의 지역에서 공장 설립 관련 제도에 따라 개별적으로 승인받는 ‘개별입지’가
있다. 우리나라의 산업입지정책은 산업단지 등 계획입지를 중심으로 추진되어 왔으나 기업의
입지선택자유, 낮은 환경부담 및 개발비용, 신속한 개발 등의 장점으로 인해 민간 차원에서는
개별입지도, 계획입지도 상당히 선호되어 왔다.
18)특히 1998년부터 2007년까지 계획입지가
291㎢에서 417㎢로 126㎢ 증가한 것에 비하여 개별입지는 295㎢에서 445㎢로 150㎢
증가했다.
19)2008년과 2015년 사이의 특별시·광역시를 제외한 전국 도별 개별공장 등록건수 통계를
살펴보면 경기도에서의 개별공장 등록이 타 지역에 비하여 월등히 높으며 증가세 역시 확연히
큰 것으로 나타났다(그림 3-4 참조). 그다음으로 많은 곳은 경상남도, 경상북도 순이며,
증가세는 완만하나 지속적으로 늘어난 것을 볼 수 있다. 결국 개별공장의 입지는 4대 대도시
(서울, 인천, 부산, 대구)의 주변 지역에 집중되어 있는 경향이 있음을 보여준다.
반면에 개별공장 창업수의 변화로 비교할 때는 전체 등록수와는 다소 다른 양상을 보였다.
경상남도와 경상북도에서 개별공장 창업수가 가장 많이, 지속적으로 증가하는 추이를 보였고,
특히 충청북도와 충청남도가 그다음으로 많은 개별공장 창업수를 기록했다. 이는 부산, 대구,
울산, 포항 등 대규모 산업지역을 중심으로 영향권이 확산되고, 수도권 산업지역의 영향권도
충청권까지 확대되고 있다고 해석할 수 있다. 경기도와 전라남북도는 상대적으로 적은 창업
수이지만 지속적으로 증가하였다(그림 3-5 참조). 경기도는 전체 개별공장 규모에 비해서는
창업수가 많은 편이 아니나, 공장이 상대적으로 적은 전라남북도에서 보여주는 증가세는
향후 어떠한 외부충격이 가해지면 이 지역에서 공장 난개발이 발생할 우려가 있다는 것을
간접적으로 시사한다.
18) 강호제(2014), p.3. 19) 김태환(1999): 강호제(2014), p.3에서 재인용.제3장 국내 계획관리지역 내 개발행위 및 개별공장 등록 통계 분석 ∣ 23 자료: 팩토리온, “등록공장현황”, https://www.femis.go.kr/femispo/standrad.cmd, 검색일: 2015.10.11 을 이용하여 저자 작성.
<그림 3-4> 도별 개별공장 등록 수의 변화
자료: 팩토리온, “등록공장현황”, https://www.femis.go.kr/femispo/standrad.cmd, 검색일: 2015.10.11 을 이용하여 저자 작성.<그림 3-5> 도별 개별공장 창업 수의 변화
비도시지역 내 개별공장의 수가 상대적으로 적은 광역시, 강원도, 전라남북도를 제외한
도에서 관리지역 내 개별공장 수의 기준으로 상위 40개 시·군·구를 정리한 결과는 <표 3-6>
과 같다. 경기도가 가장 많은 13개의 시를 포함하며, 다음으로 경상북도 8개, 충청남도 7개,
경상남도와 충청북도가 각 6개의 시를 포함하고 있다. 경기도 화성시의 개별공장 개수가
타 시·군·구에 비하여 압도적으로 많으며, 관리지역 내 개별공장 수가 1,000개 이상 되는
시가 13개에 이른다.
이들 시·군들은 개별공장 기존 연구 및 보도 등을 통하여 난개발 지역으로 지적된 곳을
대부분 포함하고 있으며, 개별공장 등록수를 기준으로 하여 공장-주거 난개발 우려지역을
선정하는 것이 다른 지표에 비하여 적정한 것으로 판단된다.
<표 3-6> 관리지역 내 개별공장 수에 따른 상위 40개 시
경기도 경상남도 경상북도 충청남도 충청북도 시·군·구 공장수 시·군·구 공장수 시·군·구 공장수 시·군·구 공장수 시·군·구 공장수 화성시 6846 김해시 3263 경산시 1023 아산시 1405 청주시 1530 김포시 3730 함안군 1248 경주시 871 천안시 1313 음성군 1439 포천시 3390 창원시 468 영천시 691 당진시 527 진천군 809 파주시 3232 창녕군 309 성주군 665 논산시 509 충주시 352 광주시 2214 밀양시 252 칠곡군 603 금산군 495 옥천군 219 남양주 1922 사천시 211 고령군 421 공주시 224 괴산군 203 양주시 1337 구미시 268 예산군 199 평택시 1157 김천시 244 고양시 1138 안성시 1053 용인시 846 이천시 703 여주시 626 주: 2015년 12월 경기/경남북/충남북의 관리지역 내 개별입지 공장 기준 자료: 팩토리온, “등록공장현황”을 이용하여 저자 작성.제3장 국내 계획관리지역 내 개발행위 및 개별공장 등록 통계 분석 ∣ 25
