코로나19의 노숙인·쪽방주민에 대한 영향 및 정책 방안 연구

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사람을 생각하는 사람들

KOREA INSTITUTE FOR HEALTH AND SOCIAL AFFAIRS

코로나19의 노숙인·쪽방주민에 대한

영향 및 정책 방안 연구

임덕영

연구보고서 2020-11 코로나19의 노숙인·쪽방주민에 대한 영향 및 정책 방안 연구 발 행 일 발 행 인 발 행 처 주 소 전 화 홈페이지 등 록 인 쇄 처 2020년 12월 조 흥 식 한국보건사회연구원 [30147]세종특별자치시 시청대로 370 세종국책연구단지 사회정책동(1~5층) 대표전화: 044)287-8000 http://www.kihasa.re.kr 1994년 7월 1일(제8-142호) ㈜삼일기획 ⓒ 한국보건사회연구원 2020 ISBN 978-89-6827-725-2 93330 이태진 한국보건사회연구원 선임연구위원 정 연 한국보건사회연구원 부연구위원 송아영 가천대학교 사회복지학과 교수 유야마 아쓰시 오사카시립대학 도시연구플라자 박사연구원 이봉조 브리스톨대학교 정책학과 박사과정 홍성운 한국보건사회연구원 연구원

코로나19의 대유행으로 전 세계는 유례없는 어려움을 겪고 있다. 한국

도 예외는 아니어서 경제적, 사회적으로 심각한 피해가 발생하고 있다.

이럴 때일수록 누가 더 쉽게 위험에 노출되는가, 누가 더 큰 피해를 받고

있는가 하는 질문은 매우 중요하다. 코로나19는 우리 사회의 불평등 수준

은 어떠하고, 약한 고리는 어디인가를 나타내는 바로미터의 역할을 하고

있다고도 할 수 있다.

이 연구에서 주목하는 대상은 노숙인과 쪽방주민이다. 노숙인은 안정

적인 거처가 없이 거리나 노숙인 시설에서 생활한다. 쪽방주민은 최저주

거기준에 미치지 못하는 열악한 주거 환경에서 살아간다. 이들은 그 생활

환경의 유사성 때문에 「노숙인 등의 복지 및 자립지원에 관한 법률」의 대

상으로 함께 포함되어 있다.

코로나19가 유행하면서 이들을 덮친 것은 코로나19 그 자체보다 생계

의 문제였다. 식사를 제공하던 급식시설이 문을 닫고 편의시설을 제공하

던 복지시설이 서비스를 중지하자 생존하는 것 자체가 실질적인 문제로

다가오게 되었다. 감염예방의 기본 원칙 중 하나인 ‘거리 두기’는 주거가

없거나 주거가 좁고 불안정한 이들이 지키기 어려운 규칙이다. 거리노숙

인은 24시간 사생활이 그대로 노출되는 특성상 하루 종일 마스크를 써야

하는 생활이 이어진다. 집단생활을 해야 하는 시설 노숙인도, 좁은 건물

에서 많은 사람과 촘촘히 살아가야 하는 쪽방주민도 한순간도 마스크를

벗을 수 없는 생활에 피로감이 쌓인다.

노숙인과 쪽방주민이 코로나19 유행 속에 어떻게 살아가고 있는지는

언론의 보도와 시민단체의 요구를 통해서 일부 알려지기는 했다. 그러나

광범위하고 체계적인 조사는 이루어지지 못했다. 반복적으로 발생하는

더욱 의미가 깊다.

이 연구는 노숙인과 쪽방주민 당사자, 관련 시설을 대상으로 진행한 실

태 조사를 주요 내용으로 한다. 노숙인과 쪽방주민을 대상으로 설문조사

와 심층면접을 통해 코로나19가 이들에게 끼친 영향과 생활 실태를 파악

하고자 하였다. 웹 설문을 통해 시행된 노숙인 시설에 관한 실태 조사에

서는 노숙인 시설이 제공하는 서비스의 변화와 어려움, 개선 방향을 물었

다. 이 결과들은 노숙인과 쪽방주민의 생활 실태에 대한 체계적인 정보를

제공할 수 있을 것이다. 그리고 향후 우리 사회가 코로나19와 같은 재난

에 어떻게 대처해야 하는지, 이때 사회적 약자에 대한 정책은 무엇을 핵

심으로 삼아야 하는지를 고민하는 데 일조할 수 있을 것이라 기대한다.

이 연구는 임덕영 부연구위원이 책임을 맡고 원내에서는 이태진 선임연

구위원, 정연 부연구위원, 홍성운 연구원이 참여하였다. 외부 전문가로는

송아영 가천대학교 교수, 유야마 아쓰시 오사카시립대학 도시연구플라자

박사연구원, 그리고 이봉조 브리스톨대학교 정책학과 박사과정생이 참여

하였다. 이 연구를 수행하는 과정에서 조사에 참여한 노숙인 및 쪽방주민,

자문에 응해 준 자문위원 및 지자체 공무원, 조사에 협조해 준 노숙인복지

실천협회, 전국노숙인시설협회, 한국노숙인복지시설협회, 전국쪽방상담

소협의회와 각 협회 소속기관의 관계자 분들께 깊은 감사의 뜻을 전한다.

2020년 12월

한국보건사회연구원 원장

조 흥 식

Abstract ···1

요 약 ···3

제1장 서 론 ···7

제1절 연구 배경 및 목적 ···9

제2절 연구 대상 및 방법 ···12

제3절 연구 내용 및 구성 ···21

제2장 노숙인과 코로나19에 대한 예비 고찰 ···25

제1절 코로나19 규정과 사회적 취약계층 ···27

제2절 노숙인 및 쪽방 정책과 서비스 체계 ···51

제3절 노숙인 및 쪽방주민과 코로나19 이슈 ···76

제4절 정부 및 지자체의 지침 및 대응 ···95

제3장 해외의 코로나19에 대한 노숙인 정책의 대응 ···137

제1절 미국 ···139

제2절 영국 ···177

제3절 일본 ···212

제4장 노숙인 시설 실태 조사 ···239

제1절 일반 현황 ···241

제2절 복지서비스 제공 ···261

제3절 보건 대책 및 대응 ···286

제5장 노숙인 및 쪽방주민 실태 조사 ···329

제1절 일반현황 ···331

제2절 코로나19 예방조치와 일상변화 및 심리상태 ···337

제3절 일상적인 의료실태 및 코로나19 관련 의료경험 ···346

제4절 긴급재난지원금 ···365

제5절 급식 ···387

제6절 필수품과 복지서비스 이용 ···400

제7절 경제 상황 및 주거생활 실태 ···410

제6장 결론 ···421

제1절 시설 및 복지서비스 운영 실태 ···423

제2절 노숙인 및 쪽방주민 당사자 실태 ···429

제3절 정책 제언 ···434

참고문헌 ···471

부 록 ···499

<표 1-2-1> 기관별 FGI 개요 ···15 <표 1-2-2> 전문가 자문위원 개요 ···16 <표 1-2-3> 코로나19 노숙인 시설 대응 실태 조사 개요 ···17 <표 1-2-4> 코로나19 영향에 관한 노숙인·쪽방주민 당사자 조사 개요 ···20 <표 2-1-1> 감염병예방법의 감염병 대응 관련 주요 내용 ···28 <표 2-1-2> 감염병예방법의 감염취약계층 관련 주요 내용 ···30 <표 2-1-3> 재해구호법의 대상 및 구호 종류 ···33 <표 2-1-4> 재난안전법에 의한 재난 정의 및 범위 규정 ···34 <표 2-1-5> 재난안전법에 의한 안전취약계층 ···35 <표 2-1-6> 코로나19에 대한 의료적인 취약계층과 사회적 취약계층 ···37 <표 2-1-7> 노숙인을 코로나19로부터 보호하기 위한 7가지 수단(FEANTSA) ···48 <표 2-1-8> 안전한 거처 제공을 위해 필요한 사항(FEANTSA) ···50 <표 2-2-1> 노숙인복지법에 의한 노숙인 개념 분류 ···53 <표 2-2-2> 노숙인 시설 종류 및 내용 ···53 <표 2-2-3> 연도별 노숙인 등 현황(연도말 기준, 2013∼2019년) ···55 <표 2-2-4> 시도별 노숙인 등 현황(2019년 12월 말 현재 기준) ···56 <표 2-2-5> 노숙인 등에 대한 복지서비스 ···57 <표 2-2-6> 노숙인 시설 실태 ···58 <표 2-2-7> 노숙인별 이용 가능한 시설 및 사업 내용, 서비스 내용(예시) ···59 <표 2-2-8> 제1차 노숙인 등의 복지 및 자립지원 종합계획 4대 분야 및 13대 과제 ····62 <표 2-2-9> 노숙인 의료지원 체계 ···65 <표 2-2-10> 노숙인 1종 의료급여 수급자 및 노숙인 진료 지정병원 수 ···67 <표 2-2-11> 노숙인 진료 지정병원 실태 ···67 <표 2-2-12> 주요 지자체 노숙인 무료진료소 운영 실태 ···68 <표 2-2-13> 노숙인 시설 유형별 보건의료종사자 배치기준 ···69 <표 2-2-14> 2020년 전국 노숙인 등 결핵검진사업 개요 ···71 <표 2-3-1> 노숙인 및 쪽방주민 대상 코로나19 관련 실태 조사 현황 ···78

<표 2-3-5> 지원제도로부터의 배제에 관한 주요 언론보도 ···86 <표 2-3-6> 코로나 긴급대책에 관한 주요 언론보도 ···87 <표 2-3-7> 유엔 주거권특별보고관 노숙인 보호 가이드라인 ···89 <표 2-3-8> 국제 기구 발표 코로나19 관련 인권 규범 ···91 <표 2-3-9> 사회적 가이드라인 주거 및 사회보장 권리 ···92 <표 2-3-10> 인권단체 홈리스행동 주요 문제 제기 ···93 <표 2-4-1> 「신종 코로나바이러스 감염증」 유행 대비 사회복지시설 대응지침 주요 내용 ···97 <표 2-4-2> 사회복지시설 대응지침 관련 노숙인·쪽방주민 대응지침 ···99 <표 2-4-3> 노숙인 및 쪽방주민 사업 관련 지침 ···103 <표 2-4-4> 중앙정부의 이용시설별 조치내용(3월 말 현재) ···105 <표 2-4-5> 이용시설별 중단·지속 서비스 내용(3월 말 현재) ···106 <표 2-4-6> 노숙인 생활시설 주요 조치사항(1판 기준) ···107 <표 2-4-7> 코로나로 인한 주거위기가구 지원 주요 내용 ···108 <표 2-4-8> 긴급복지지원제도 개선 내용(2020년 4월 1일 기준) ···110 <표 2-4-9> 희망일자리사업 개요 ···111 <표 2-4-10> 서울특별시 노숙인 및 쪽방주민 규모(2019년 12월 말 현재) ···112 <표 2-4-11> 서울특별시 노숙인 및 쪽방 관련 시설 현황 ···113 <표 2-4-12> 서울특별시 주요 조치 및 세부 내용(2020년 9월 말 현재) ···115 <표 2-4-13> 서울특별시 코로나19 일제검사(2020년 9월 말 현재) ···118 <표 2-4-14> 서울특별시 재난지원금 수급 비율(2020년 9월 말 현재) ···119 <표 2-4-15> 대구광역시 노숙인 및 쪽방주민 규모(2019년 12월 말 현재) ···120 <표 2-4-16> 대구광역시 노숙인 및 쪽방 관련 시설 현황 ···121 <표 2-4-17> 대구광역시 코로나19 재확산 대비 노숙인·쪽방생활인 보호대책 주요 대처방안 ···124

<표 2-4-18> 대구광역시 코로나19·폭염 대응 노숙인 등 지원계획 ···125 <표 2-4-19> 대구광역시 코로나19 준수사항 점검 ···126 <표 2-4-20> 예방적 진담검사 현황 ···127 <표 2-4-21> 대구광역시 노숙인 도시락 지원 현황(5월/9월 말 기준) ···128 <표 2-4-22> 노숙인의 정부 긴급재난지원금 신청 현황 ···128 <표 2-4-23> 대구희망지원금 특별지원 지급현황 ···129 <표 2-4-24> 대전광역시 노숙인 및 쪽방주민 규모(2019년 12월 말 현재) ···130 <표 2-4-25> 대전광역시 노숙인 시설 현황 ···130 <표 2-4-26> 대전광역시 코로나 대응업무 실·국별 업무 분담 조정 ···132 <표 2-4-27> 대전광역시 주요 지침 및 내용 ···133 <표 2-4-28> 대전광역시 현장점검 현황 ···134 <표 2-4-29> 대전 노숙인 재난지원금 지급 현황(5월 말 현재) ···135 <표 3-1-1> 미국 PIT 결과에 따른 2018-2019년도 증가율이 높은 다섯 개 주 ···144 <표 3-1-2> 2019년도 PIT 결과에 따른 홈리스인구의 인구학적 특성 ···145 <표 3-1-3> 지역사회사례(non-housing based) 사례관리 적정 수 ···168 <표 3-1-4> 주택거주기반(housing-based) 사례관리 적정 수 ···168 <표 3-2-1> 우선지원대상자 ···180 <표 3-2-2> ‘2017년 홈리스 감소법’의 3단계 의무와 내용 ···183 <표 3-2-3> 3단계 지역 경보 수준에 따른 대응전략 예시 ···192 <표 3-2-4> 홈리스의 다양한 소요에 따른 행동지침 ···199 <표 3-2-5> 코호트별 홈리스 의료지원 체계 ···204 <표 3-2-6> 사례: 코로나19에 대응하기 위한 런던의 민관파트너십 ···205 <표 3-3-1> 2003년 이후 거리노숙인 규모 ···214 <표 3-3-2> 2020년의 실업률과 구인배율 ···224 <표 3-3-3> 긴급소규모자금 ···229 <표 3-3-4> 종합지원자금 ···229 <표 3-3-5> 주거지원의 체제 ···232

<표 4-1-4> 인근(500m 내) 대중교통 수단 여부 ···244 <표 4-1-5> 시설 유형별 이용인 및 생활인 현황(2020년 9월 말 현재) ···245 <표 4-1-6> 노숙인 시설별 이용인 및 생활인 추이 ···249 <표 4-1-7> 생활시설 노숙인의 노인 및 등록장애인 비율(2020년 9월 말 기준) ···251 <표 4-1-8> 생활시설 노숙인 질환 실태(2020년 9월 말 기준) ···252 <표 4-1-9> 쪽방주민의 노인 및 등록장애인 비율(2020년 9월 말 현재) ···253 <표 4-1-10> 보건 관련 종사자 1명 이상 배치되어 있는 기관 현황 ···254 <표 4-1-11> 시설 내 수면실 유무 ···255 <표 4-1-12> 시설 내 수면실 유형 ···255 <표 4-1-13> 1인당 수면실 평균 면적 ···256 <표 4-1-14> 1인당 수면실 면적 구간별 분포 ···257 <표 4-1-15> 수면실 1실당 정원 ···257 <표 4-1-16> 코로나19 유행 이전 수면실 여건 ···258 <표 4-1-17> 코로나19 유행 이후 수면실 여건 ···259 <표 4-2-1> 코로나19 유행 이후 시설 출입금지 조치한 경우 ···261 <표 4-2-2> 출입금지 조치한 평균 기간 ···262 <표 4-2-3> 코로나19 유행 이전 상담 및 행정지원 서비스 실시 기관 현황 ···263 <표 4-2-4> 코로나19 유행 이후 상담 및 행정지원 서비스 중단 경험 기관 현황 ···264 <표 4-2-5> 상담 및 행정지원 서비스 현재 중단 비율 ···265 <표 4-2-6> 코로나19 유행 이전 의료 및 장애인 지원 서비스 실시 기관 현황 ···266 <표 4-2-7> 코로나19 유행 이후 의료 및 장애인 지원 서비스 중단 경험 기관 현황 ···268 <표 4-2-8> 의료 및 장애인 지원 서비스 현재 중단 비율 ···269 <표 4-2-9> 코로나19 유행 이전 고용지원 및 신용회복사업 실시 기관 현황 ···270 <표 4-2-10> 코로나19 유행 이후 고용지원 및 신용회복사업 중단 경험 기관 현황 ···271

<표 4-2-11> 고용지원 및 신용회복사업 실시 현재 중단 비율 ···272 <표 4-2-12> 코로나19 유행 이전 편의시설 및 응급잠자리 제공 기관 현황 ···273 <표 4-2-13> 코로나19 유행 이후 편의시설 및 응급잠자리 중단 경험 기관 현황 ···274 <표 4-2-14> 편의시설 및 응급잠자리 제공 현재 중단 비율 ···274 <표 4-2-15> 코로나19 유행 이전 현물지원 및 문화프로그램 제공 기관 현황 ···276 <표 4-2-16> 코로나19 유행 이후 현물지원 및 문화프로그램 중단 경험 기관 현황 ···277 <표 4-2-17> 현물지원 및 문화프로그램 현재 중단 비율 ···278 <표 4-2-18> 실내 식당 시설 현황 ···278 <표 4-2-19> 실내 식당 코로나19 예방조치 현황 ···279 <표 4-2-20> 이용인 및 생활인 급식 실시(코로나19 유행 이전) 현황 및 중단 경험 유무 ····280 <표 4-2-21> 이용인 및 생활인 외 급식 실시(코로나19 유행 이전) 현황 및 중단 경험 ···281 <표 4-2-22> 주거지원(코로나19 유행 이전) 실시 현황 ···284 <표 4-2-23> 주거지원과 아웃리치의 중단 경험 ···285 <표 4-3-1> 일차 진료가 주로 이루어지는 곳 ···286 <표 4-3-2> 코로나19 유행 이후 시설 이용인(생활인)의 일차진료 중단 여부 ···288 <표 4-3-3> 건강검진이 주로 이루어지는 기관 ···288 <표 4-3-4> 코로나19 이후 시설 이용인(생활인)의 건강검진 중단 여부 ···290 <표 4-3-5> 코로나19와 관련한 보건 조치 시행 비율 ···291 <표 4-3-6> 감염 의심자 격리공간 유무 ···292 <표 4-3-7> 감염 의심자 격리공간 설치 시기 ···293 <표 4-3-8> 감염병의 감염 의심자 평균 격리공간 수 ···293 <표 4-3-9> 감염 의심자 격리공간의 환경 (1) 실내/실외 여부 ···294 <표 4-3-10> 감염 의심자 격리공간의 환경 (2) 독립된 화장실 여부 ···295 <표 4-3-11> 감염 의심자 격리공간의 환경 (3) 평상시 용도 ···295 <표 4-3-12> 코로나19 유행 이후 의료공백 경험 여부 ···298 <표 4-3-13> 코로나19 유행 이후 의료공백 경험 당시 대응 방법 ···299 <표 4-3-14> 시설 코호트 격리 여부 ···301

<표 4-3-18> 감염 의심자 검사 여부 ···303 <표 4-3-19> 코로나19 감염 의심자 발생 시 조치 사항 ···304 <표 4-3-20> 코로나19 감염 의심자 발생 시 선별진료소 이송 방법(중복) ···305 <표 4-3-21> 기관의 이용인(생활인) 전체 대상 진단검사 실시 여부 ···306 <표 4-3-22> 기관의 이용인(생활인) 중 확진자 발생 여부 ···306 <표 4-3-23> 기관의 이용인(생활인) 중 확진자 발생 여부 ···307 <표 4-3-24> 코로나19 확진자 발생상황 시 기관의 대응 계획(1순위 응답) ···308 <표 4-3-25> 코로나19 확진자 발생상황 시 기관의 대응 계획(2순위 응답) ···308 <표 4-3-26> 시설 종사자 자가격리 여부 ···309 <표 4-3-27> 시설 종사자 전체 대상 진단검사 실시 여부 ···310 <표 4-3-28> 시설 종사자 전체 대상 진단검사 결과 확진 판정 경험 ···310 <표 4-4-1> 코로나19 유행 초기와 현재의 마스크 확보 정도 ···311 <표 4-4-2> 코로나19 유행 초기와 현재의 손소독제 확보 정도 ···312 <표 4-4-3> 코로나19 유행 초기와 현재의 비상용 음식 확보 정도 ···313 <표 4-4-4> 물품 지원 기관별 도움이 된 정도 비율 ···314 <표 4-4-5> 재난지원금 수급 여부 조사 실태 ···315 <표 4-4-6> 정부 재난지원금 수급 실태 ···316 <표 4-4-7> 지자체 재난지원금 수급 실태 ···317 <표 4-5-1> 주요 기관 간 협조 원활한 정도 ···318 <표 4-5-2> 보건복지부 및 지자체에서 발표한 코로나19 관련 지침의 도움 정도 ···319 <표 4-5-3> 시설의 자체적인 코로나19 대응 매뉴얼 작성 여부 ···320 <표 4-5-4> 코로나19 유행으로 시설 종사자가 겪는 주된 어려움(1순위) ···320 <표 4-5-5> 코로나19 유행으로 시설 종사자가 겪는 주된 어려움(2순위) ···322 <표 4-5-6> 코로나19 유행 관련 이용인(생활인)에게 시급하게 필요한 서비스(1순위) ····323

<표 4-5-7> 코로나19 유행 관련 이용인(생활인)에게 시급하게 필요한 서비스(2순위) ····324 <표 4-5-8> 코로나19 유행 관련 노숙인 복지기관 차원의 개선점(1순위) ···325 <표 4-5-9> 코로나19 유행 관련 노숙인 복지기관 차원의 개선점(2순위) ···326 <표 4-5-10> 코로나19 유행 관련 노숙인 정책 차원의 개선점(1순위) ···327 <표 4-5-11> 코로나19 유행 관련 노숙인 정책 차원의 개선점(2순위) ···328 <표 5-1-1> 설문조사 응답자 규모 ···331 <표 5-1-2> 응답자 성별 분포 ···332 <표 5-1-3> 응답자 만 연령 분포(생애주기별) ···332 <표 5-1-4> 응답자의 만 연령 분포(연령구간별) ···333 <표 5-1-5> 응답자의 장애 유무 ···334 <표 5-1-6> 응답자의 수급 여부 ···334 <표 5-1-7> 심층면접조사 응답자 개요 ···335 <표 5-1-8> 심층면접조사 응답자 주요 특징 ···336 <표 5-2-1> 코로나19 감염예방을 위해 필요한 조치들 준수 여부 ···338 <표 5-2-2> 일상생활 변화와 심리적 불안감 ···342 <표 5-3-1> 1년간 치료받은 질환 여부 ···347 <표 5-3-2> 몸이 아플 때의 일상적인 의료 실태 변화(코로나19 이전) ···348 <표 5-3-3> 코로나19 유행 이후 진료받지 못한 경험 ···349 <표 5-3-4> 코로나19 유행 이후 진료받지 못한 이유 ···350 <표 5-3-5> 코로나19 관련 의심 증상 경험 ···353 <표 5-3-6> 코로나19 관련 의심 증상 없이 진단검사 여부 ···353 <표 5-3-7> 코로나19 진단 검사 경험 사유 ···354 <표 5-3-8> 코로나19 진단검사 시 동행한 사람 ···355 <표 5-3-9> 코로나19 진단검사 후 격리한 장소 ···356 <표 5-3-10> 코로나19 진단검사 후 격리한 장소의 환경 (1) 유형 ···357 <표 5-3-11> 코로나19 진단검사 후 격리한 장소의 환경 (2) 독립된 화장실 여부 ···357 <표 5-3-12> 코로나19 진단검사 후 격리한 장소의 환경 (3) 1인실 여부 ···358

<표 5-4-1> 재난지원금에 관한 정보 습득 방법 ···365 <표 5-4-2> 주민등록증 소지 여부 ···366 <표 5-4-3> 노숙인·쪽방주민의 주민등록 상황 분포 ···367 <표 5-4-4> 통장의 소지 및 사용 가능 여부 ···368 <표 5-4-5> 신용·체크카드의 소지 여부 ···369 <표 5-4-6> 정부 긴급재난지원금 신청·지급 여부 ···370 <표 5-4-7> 정부 재난지원금 지급 형태 ···371 <표 5-4-8> 정부 재난지원금 신청 방법 ···372 <표 5-4-9> 정부 재난지원금 신청 시 도움 여부 및 도움을 준 기관 ···373 <표 5-4-10> 정부 재난지원금 신청 시 주로 도움 받은 내용 ···374 <표 5-4-11> 정부 재난지원금 신청하지 않은 이유 ···375 <표 5-4-12> 지자체 재난지원금 신청·지급 여부 ···376 <표 5-4-13> 지자체 재난지원금 지급 형태 ···376 <표 5-4-14> 지자체 재난지원금 신청 방법 ···377 <표 5-4-15> 지자체 재난지원금 신청 시 도움 여부 및 도움을 준 기관 ···378 <표 5-4-16> 지자체 재난지원금 신청 시 주로 도움 받은 내용(첫번째) ···379 <표 5-4-17> 지자체 재난지원금 신청하지 않은 이유 ···380 <표 5-4-18> 재난지원금 개선이 필요하다고 느끼는 점(1순위) ···381 <표 5-4-19> 재난지원금 개선이 필요하다고 느끼는 점(2순위) ···382 <표 5-5-1> 코로나19 전후의 하루 평균 식사 수 비교 ···387 <표 5-5-2> 코로나19 유행 이전 및 이후의 주된 식사 방법 ···388 <표 5-5-3> 최근 1년 간 무료급식소 이용 경험 ···389 <표 5-5-4> 무료급식소 이용 사유 ···389 <표 5-5-5> 코로나19 확산 전후의 무료급식소 이용 유형 ···390

<표 5-5-6> 코로나19 전후의 일주일 평균 무료급식소 식사 횟수 비교 ···391 <표 5-5-7> 코로나19 전후의 당사자가 이용하는 무료급식소 평균 개수 비교 ···391 <표 5-5-8> 코로나19 전후 무료급식소 평균 대기 시간 비교 ···392 <표 5-5-9> 코로나19 유행 이후 무료급식소 운영 중단으로 식사 못 한 경험 ···392 <표 5-5-10> 무료급식소 운영 중단 시 주된 식사 해결 방법 ···393 <표 5-5-11> 무료급식에 대한 만족도 ···394 <표 5-6-1> 마스크 1장의 사용 일수 분포 ···400 <표 5-6-2> 마스크 및 손소독제 구입 경로 ···401 <표 5-6-3> 비축해 놓은 마스크 수량 ···402 <표 5-6-4> 코로나19와 관련하여 가장 시급하게 필요한 물품 ···403 <표 5-6-5> 이용하려 했으나 코로나19의 영향으로 이용하지 못한 서비스 ···405 <표 5-6-6> 코로나19 유행으로 이용하지 못한 시설 ···406 <표 5-6-7> 코로나19로 인해 시설을 이용하지 못한 사유 ···407 <표 5-6-8> 코로나19 유행과 관련하여 필요한 복지서비스 지원(1, 2순위) ···408 <표 5-7-1> 코로나19 유행 이전(2019년 2월~2020년 1월)의 주요 수입원 ···410 <표 5-7-2> 코로나19 유행 전후 월평균 근로소득 ···412 <표 5-7-3> 현재(2020년 9월 말) 취업 및 소득활동 어려움 정도 ···412 <표 5-7-4> 공공일자리 기회 제공 시 참여 의향 ···413 <표 5-7-5> 공공일자리에 참여하고 싶지 않은 이유 ···414 <표 5-7-6> 쪽방, 거리노숙, 노숙인 시설 숙박 경험 ···418 <표 5-7-7> 경험하거나 목격한 인권침해 ···419 <표 6-3-1> 주요 감염병 대응 관련 법률에 사회적 취약계층 개념 도입 ···435 <표 6-3-2> 주거취약계층 주거지원사업 대상자 ···436 <표 6-3-3> 노숙인복지법의 응급조치 대상과 조치 의무, 응급조치 내용 ···438 <표 6-3-4> 코로나19 대응 노숙인 인권지침(안) ···440 <표 6-3-5> 감염병예방법의 접촉자 격리시설 기준 ···445 <표 6-3-6> 노숙인 시설 수면실 면적 기준 ···447

<표 6-3-10> 재난지원금 노숙인 당사자 조사 결과 ···452

<표 6-3-11> 재난지원금 지자체별 조사 결과 ···453

<표 6-3-12> 먹거리 보장의 유형과 내용 ···458

<표 6-3-13> 서울시내 병원급 이상 노숙인 진료시설 이용 현황 ···460

〔그림 1-3-1〕 연구 흐름도 ···24 〔그림 2-1-1〕 WHO에서 제시한 건강불평등 발생의 중재요인 ···40 〔그림 2-2-1〕 노숙인별 시설 연계도 ···61 〔그림 2-2-2〕 노숙인복지서비스 제공 구조 ···63 〔그림 2-2-3〕 미소꿈터 서비스 지원 흐름도 ···72 〔그림 2-2-4〕 서울역 거리노숙인 위기관리팀 구성도(예시) ···73 〔그림 2-3-1〕 노숙인, 쪽방, 코로나19에 대한 언론 키워드 트렌드 ···80 〔그림 2-3-2〕 노숙인 or 쪽방 and 코로나 연관어 ···81 〔그림 2-3-3〕 쪽방 and 코로나 연관어 ···81 〔그림 2-3-4〕 노숙 and 코로나 연관어 ···82 〔그림 2-4-1〕 서울특별시 코로나19 민관합동 TF 체계도 ···114 〔그림 2-4-2〕 대구광역시 노숙인·쪽방주민 의료지원 체계 ···121 〔그림 2-4-3〕 대구광역시 사회복지생활시설·요양병원 감염예방 대책반 조직도 ···122 〔그림 2-4-4〕 대전광역시 노숙인 의료지원 절차 ···131 〔그림 2-4-5〕 대전광역시 코로나19 심각 단계 대응 전담조직도(2월 24일 현재) ···132 〔그림 3-1-1〕 PIT 결과에 따른 미국 홈리스 규모 변화 추이 ···143 〔그림 3-1-2〕 미국 주별 2019 PIT 결과 ···144 〔그림 3-1-3〕 PIT 결과에 따른 만성적 홈리스 인구 변화 추이 ···146 〔그림 3-1-4〕 미국 주별 코로나19 확진자 분포도(2020년 10월 12일 기준) ···148 〔그림 3-1-5〕 3월 이후 미국의 코로나19 확진자 수 변화 추이 ···148 〔그림 3-2-1〕 영국(UK)의 코로나19 확진자 동향 ···187 〔그림 3-2-2〕 영국(UK)의 코로나19 사망자 동향 ···188 〔그림 3-2-3〕 영국(UK)의 코로나19 관련 입원환자 수 ···189 〔그림 3-2-4〕 홈리스 사망자의 성별-연령별 인구통계학적 차이(2018년 센서스, 코로나19 사례) ···194 〔그림 3-3-1〕 2020년 1월 16일부터 10월 20일까지의 코로나19 신규 확진자 수 ···222 〔그림 3-3-2〕 2000년 이후의 실업률과 구인배율 추이 ···223

〔그림 4-1-4〕 침대형 응급잠자리 ···260 〔그림 4-1-5〕 침상형 응급잠자리 ···260 〔그림 4-1-6〕 칸막이 설치 응급잠자리 ···260 〔그림 4-1-7〕 칸막이 설치 응급잠자리 ···260 〔그림 4-2-1〕 자활시설의 외출삼가 안내문 ···262 〔그림 4-2-2〕 쪽방상담소의 외부인 출입금지 안내문 ···262 〔그림 4-2-3〕 쪽방상담소 편의시설 폐쇄 공지 ···275 〔그림 4-2-4〕 쪽방상담소 편의시설 이용시간표 ···275 〔그림 4-2-5〕 한쪽에만 의자 설치한 식당 ···282 〔그림 4-2-6〕 칸막이 설치한 식당 ···282 〔그림 4-2-7〕 급식중단 민간급식소 ···282 〔그림 4-2-8〕 먹거리를 받기 위한 줄 ···282 〔그림 4-2-9〕 무료급식인원 제한 종합지원센터 ···282 〔그림 4-2-10〕 보호조치를 취하지 못한 식당 ···282 〔그림 4-3-1〕 텐트형 응급격리실 외부 ···296 〔그림 4-3-2〕 텐트형 응급격리실 내부 ···296 〔그림 4-3-3〕 일반수면실을 격리실로 전용 ···296 〔그림 4-3-4〕 일반수면실 전용 격리실 내부 ···296 〔그림 4-3-5〕 야외 상담실 ···296 〔그림 4-3-6〕 야외상담실 옆 개조 격리실 ···296 〔그림 4-3-7〕 요양시설 실외 임시격리실 ···297 〔그림 4-3-8〕 일시보호시설 내 임시격리실 (음압시설) ···297 〔그림 4-3-9〕 확진자발생으로 폐쇄한 쪽방 ···302 〔그림 4-3-10〕 쪽방주민 선별검사 결과안내 ···302

〔그림 4-4-1〕 쪽방에 설치된 소독제 ···314 〔그림 4-4-2〕 쪽방에 설치된 소독제 ···314 〔그림 4-4-3〕 구호물품 박스 ···315 〔그림 4-4-4〕 거리노숙인 배포 소독제와 영양제 ···315 〔그림 5-5-1〕 서울시 무료급식장 회원증 (앞면) ···398 〔그림 5-5-2〕 서울시 무료급식장 회원증 (뒷면) ···398 〔그림 5-5-3〕 무료급식장 안내 ···398 〔그림 5-5-4〕 무료급식장 회원증 발급 안내 ···398 〔그림 5-5-5〕 번호표 다 나갔다는 급식소 알림 ···399 〔그림 5-5-6〕 무료급식소 중단 안내문 ···399 〔그림 5-6-1〕 마을자치단체 휴무 및 비상품 나눔 안내 ···409 〔그림 5-6-2〕 쪽방상담소 운영 중지 안내 ···409 〔그림 6-3-1〕 거리 두기 2m 적용 시 1인당 수면실 면적 ···450

부록

〔부그림 1〕 지역봉쇄정책에 따른 경보수준 ···530

A Study on the Effects of COVID-19 on the

Homeless and Jjok-Bang Dwellers, and Related

Support Policies

1)_{Project Head: LIM, Deokyoung}

The impact of COVID-19 has gone beyond human casualties

and is causing damage to the economy. People are voicing

their concern that those who are socially vulnerable could be

more exposed to and suffer greater damage from COVID-19.

Under such circumstances, a systematic survey of the homeless

and Jjok-Bang(the slice room) dwellers is yet to be carried out.

This study therefore aims to record and analyze the effect that

COVID-19 has had on the homeless and the Jjok-Bang dwellers,

and changes to the related policies and services as well as their

current status. The subjects of this study are “the homeless etc.”

who are specified in the “Act on Support for Welfare and

Self-Reliance of the Homeless, etc.” and include the homeless

on the streets, the homeless who stay at facilities, and the

Jjok-Bang dwellers. The survey methods included a

ques-tionnaire survey, in-depth interviews with homeless people and

the Jjok-Bang dwellers, and a web-based questionnaire survey

of people who work for the facilities for the homeless. In

addi-Co-Researchers: Lee, Taejin·Jung, Youn·Hong, Sungwoon·Song, Ahyoung·Yuyama, Atsushi·Yi, Bongjo

tion, focus group interviews and a literature review were also

conducted. Based on the results of the status survey, the study

offers directives for infectious disease responses and homeless

support policies, and suggests plans to improve facilities and

services.

1. 연구의 배경 및 목적

이 연구는 코로나19의 유행이 경제·사회적으로 취약계층에 불균등하

게 영향을 미친다는 관점에서, 일부 사례나 사안에 국한되어 있는 코로나

19 관련 노숙인 및 쪽방주민에 관한 실태 및 관련 서비스 현황을 체계적

으로 파악하고, 적절한 정책을 제안하는 것이 목적이다. 이를 위해 노숙

인 및 쪽방주민, 관련 노숙인 시설을 연구 대상으로 하였으며, 연구 방법

으로는 노숙인 시설을 대상으로 웹 설문을 통한 실태 조사, 노숙인 및 쪽

방주민에 대한 대면설문 및 심층면접조사, 그 외 문헌연구, 기관 FGI 및

전문가 자문을 실시하였다.

2. 주요 연구결과

실태 조사 결과를 중심으로 한 주요 연구결과는 다음과 같다.

가. 노숙인 시설 대응실태 조사 결과

응답 대상 총 140개소 중 118개소(84.3%)가 응답하였다. 조사 결과

로, 먼저 이용인 및 생활인 추이는 코로나19의 영향을 발견할 수 없었다.

이것이 노숙인 및 쪽방주민이 늘지 않음을 의미하는지, 단지 시설 이용

및 입소자가 늘지 않았음을 의미하는지는 별도로 분석해야 한다. 다음,

시설의 수면실은 침대형 비율이 낮고, 1인당 수면실 면적이 좁으며, 감염

예방 조치가 미흡한 시설의 비율이 높았다. 복지서비스로는 의료 및 장애

인을 지원하는 외부 연계가 중단된 경험을 한 시설이 다수 있어 대책 마

련이 필요하였다. 시설 내 급식은 원활하였으나 식당 내 감염예방 대책이

부족하였으며, 그동안 실시해오던 시설 밖 급식이 중단된 시설도 적지 않

았다. 보건 문제와 대책으로는 건강검진과 일차진료 중단을 경험한 시설

이 적지 않았으며, 격리공간에 대한 지원이 절대적으로 필요하였다. 또한

의료공백에 대한 대책과 감염 의심자 대응 시 선별진료소 이송 방식에 대

한 개선된 지침이 필요하며, 확진자가 발생할 경우 코호트 이외의 대안이

필요할 것으로 판단되었다. 마지막으로 노숙인 및 쪽방주민에 대한 지원

에서 보건복지부의 역할이 강화될 필요가 있으며, 개선 방안으로 자가격

리 시설 설치를 요청하는 응답의 비율이 매우 높았음은 향후 정책 수립

시 반드시 참고해야 할 사항이다.

나. 노숙인 쪽방주민 당사자 실태

설문조사 응답자는 총 233명으로 거리노숙인 및 이용시설 이용인 총

105명과 쪽방주민 128명이었다. 심층면접조사는 총 20명을 대상으로 하

였으며 거리노숙 및 이용시설 이용인 12명, 쪽방주민 8명이었다.

먼저, 코로나19 예방조치로 ‘일상적으로 마스크 착용하기’는 가장 잘

지켜지는 항목이었으나, 24시간 대중에게 노출되거나 집단생활을 해야

하는 당사자들은 심한 피로감을 호소하였다. 일상적인 의료 경험으로 코

로나19 이후 쪽방주민은 병원비에 대한 부담이 심해졌으며, 일부 거리노

숙인은 원할 때 진료를 받지 못하는 의료공백을 경험했다고 응답했다. 코

로나19 검사는 서울시에서는 매우 높은 비율로 받았으며, 의심 증상과 무

관하게 진단검사를 받은 비율도 절반을 넘었다. 응답자 중 자가격리 경험

자들은 쪽방주민이 많았는데, 좁은 공간에 장기간 격리되어 심각한 우울

감을 호소하였다. 진단검사에서 느끼는 문제의식으로 비용 부담에 관한

응답률이 높아 취약계층의 검사 접근성을 높일 수 있는 제도 방안이 필요

하였다. 또한 전국민 대상 긴급재난지원금의 미수급률이 높아 이에 대한

보완이 필요할 것으로 보인다. 식사는 끼니 수가 감소하여 무료급식 중단

은 거리노숙인 및 이용시설 이용인에게 바로 악영향을 주고 있을 것이라

우려된다. 필수품은 관련 기관을 통해 비교적 잘 배포되고 있는 것으로

확인되었지만 역시 급식 지원이 가장 필요한 서비스라고 응답했다. 일자

리와 관련해서 임시 일용직 비율이 감소하고 공공일자리 및 수입이 없다

고 답한 사람의 비율이 높아지고 있는 점을 주목해야 한다. 이 밖에 역사

및 건물에서 강제 퇴거, 공용화장실 및 공용 생수·정수기 사용 금지, 소지

품 압수 등 인권침해를 경험하거나 목격한 응답자도 있었다.

3. 결론: 정책 제언

노숙인 및 쪽방주민에 대한 정책 개선 방안으로 첫째, 감염병 및 재난

정책에서 사회적 취약성 개념을 마련하도록 제언하였다. 의료적 취약성

뿐 아니라 빈곤 등 사회적 취약성도 감염병 및 재난 지원 법률에 포함해

야 한다는 취지이다. 둘째, 노숙인복지법에 의료지원 개념을 도입하도록

제안하였다. 현재 노숙인 정책에서 의료는 응급대응에만 국한되어 있지

만 일상적 의료지원 및 예방, 사후대책까지 연계된 의료지원이 중요함을

언급하였다. 그 외에 응급적/단기 격리공간 설치, 수면실 면적 개선, 긴급

재난지원금의 접근성 향상 및 제도 개선, 급식 개선, 노숙인 의료제도의

전면 개편, 매뉴얼과 운영지침 마련, 인력 확충 배치, 방문 거리상담 강

화, 그리고 노숙 예방 및 긴급주거지원 강화를 제안하였다.

* 주요 용어: 코로나19, 노숙인, 쪽방

제 1장

서론

제1절 연구 배경 및 목적

제2절 연구 대상 및 방법

제3절 연구 내용 및 구성

제1절 연구 배경 및 목적

코로나19는 신종 코로나바이러스에 의한 감염증상 또는 그 바이러스

자체를 한국에서 부르는 말로, 그 원인은 SARS-CoV-2 바이러스의 비말

(침방울), 접촉을 통한 전파와 감염으로 알려졌다. 2019년 12월 중순, 중

국의 우한시에서 처음 발견되었으며, 세계보건기구(World Health

Organization, 이하 WHO)는 2020년 2월 11일 이 질병의 명칭을

COVID-19로 확정하였다

1)

_{(WHO, 2020a). 한국 정부는 같은 날 영문}

명칭을 COVID-19라고 부르되 코로나19(일구)라는 한국어 명칭을 별도

로 정하였다(보건복지부, 2020. 2. 12.).

코로나19로 인한 인명피해의 범위는 세계적이며 팬데믹(pandemic)

현상을 나타내고 있다. 2020년 11월 22일 현재, 전 세계 220 국가 및 지

역에 감염자 수가 57,882,183명이며, 이 중 사망자는 1,377,395 명이다

(WHO, 2020b, p.2).

코로나19는 인명에 직접 피해를 줄 뿐 아니라 경제에도 커다란 부정적

인 영향을 끼치고 있다. 국제통화기금(International Monetary Fund,

이하 IMF)은 2020년 6월 발표한 세계경제전망(World Economic

Outlook)에서 2020년 세계 GDP 성장률이 –4.9%일 것이라 예측하였다

1) 바이러스는 국제 분류위원회(ICTV)에 의해, 병명은 국제역병분류(ICD)에서 WHO에 의해 정식으로 명명된다. 바이러스 이름에 SARS가 들어간 이유는 2003년 SARS 유행을 일으킨 코로나 바이러스와 유전적으로 관련되어 있기 때문이지만, 지나치게 일반인들의 공포를 불러일으킬 우려가 있어서 COVID-19라는 명칭을 사용하게 되었다고 설명했다. CO는 코로나를, VI는 바이러스, D는 감염증을 나타낸다(WHO, 2020a).

(IMF, 2020). 경제협력개발기구는 같은 해 9월 발표한 중간경제전망

(Interim Economic Outlook)에서 세계 경제성장률을 –4.5%로 전망하

면서 이 보고서의 부제를 “Coronavirus(COVID-19): Living with

un-certainty”라 했다(OECD, 2020). 그만큼 코로나19가 경제에 끼치는 영

향은 유례없을 정도로 막대하며, 게다가 어떻게 전개될지 불확실하다.

또한 코로나19로 인한 인명과 경제적 피해가 막대하고 장기화됨에 따

라, 그 피해의 불균등성을 우려하는 목소리도 높아지고 있다. 세계적 차

원에서 국가·지역 간 격차가 나타나고, 한 국가 내에서도 코로나의 피해

의 정도와 양상이 계층에 따라 다르게 나타나, ‘바이러스는 평등하지만

재난은 평등하지 않다’, ‘불평등하게 다가온 위험’ 같은 말들이 설득력을

얻고 있다(이강국, 2020. 6.1; 하태훈, 2020. 3. 12.). 아동, 장애인, 노

인, 여성, 빈곤층 등은 코로나19에 더 취약하고 이로 인해 고통을 더 심각

하게 경험하고 있다고 언급된다.

이 연구가 주목하는 노숙인과 쪽방주민은 코로나19로 인한 영향이 가

장 클 것으로 예상되는 취약계층이다. 이 계층들은 경제적으로 매우 열악

할 뿐만 아니라 기저질환이 있는 경우가 많다(이태진 외, 2017). 게다가

거리, 시설 혹은 쪽방 등 비위생적인 공간이거나 비좁고 밀집되어 코로나

19를 예방하기 위한 조치들을 지키기 힘든 환경에서 생활하고 있다. 또한

잦은 이동으로 추적 및 역학조사를 하기 어려워 선제적인 조치가 필요한

계층이다(Tsai & Wilson, 2020).

2020년 2월 이후, 열악한 주거환경·밀집거주에 따른 감염확대 우려

등 노숙인과 쪽방주민에게 코로나19가 끼친 영향에 대한 보도는 지속적

으로 이루어졌다

2)

_{. 또한 급식 및 사회복지서비스 중지에 따른 고립과 의}

2) 관련된 언론기사로 박승민(2020. 3. 17)의 “‘우리는 한 명 걸리면 다 죽어’ 코로나19 속 쪽방주민들”, 조현준(2020. 4. 10.)의 “사각지대 쪽방촌 고시원…코로나19가 드러낸 ‘재 난불평등’”, 조성민(2020. 4. 14.)의 “‘거리두기’ 하고 싶어도 못 하는 노숙인들” 등을 들 수 있다.

식주 해결 곤란, 마스크 등 기본의료품 공급 부족 등 구체적인 실태도 언

론보도 등을 통해 알 수 있었다. 또한 시민단체에서는 전화 및 면접을 통

한 실태 조사도 실시했다. 이러한 언론 및 시민단체의 활동으로 주거취약

계층이 코로나19로 인해 겪는 피해 실태를 공유할 수 있었다. 특히 코로

나19가 노숙인과 쪽방주민이 보건의료적인 취약성뿐만 아니라 생활 전반

의 생존에 영향을 줄 가능성이 있다는 점이 알려졌다. 그러나 이러한 언

론보도나 실태 조사는 일부 사례나 사안에 국한되었으며, 보다 체계적인

조사가 필요하다고 할 수 있다.

노숙인이나 쪽방주민이 경험하는 전염병 피해는 이번이 처음이 아니

다. 2015년 메르스 유행 시기에 노숙인 등 취약계층의 입원문제나 급식

문제는 사회적인 문제로 대두된 바 있다

3)

_{. 이러한 문제 중 일부는 여전히}

반복되고 있기도 하다. 더욱 아쉬운 것은 메르스 발생 시 노숙인·쪽방주

민 등 취약계층에 대한 상세한 조사가 이루어지거나 대처방안이 체계적

으로 기록되어 있지 않아 과거의 경험으로부터 시사점을 도출하는 것이

쉽지 않다는 점이다.

이상의 배경하에서 이 연구는 코로나19가 노숙인 및 쪽방주민에 미친

영향과 실태, 이를 둘러싼 정책과 서비스가 어떠한지를 기록하고 분석하

는 것을 일차적 목적으로 한다. 이에 덧붙여 향후 유사한 사태가 발생하

면 대처할 수 있는 방안을 모색하고자 한다.

이를 위해서 아래와 같이 하위 목적을 설정한다.

첫째, 노숙인 및 쪽방주민을 비롯한 취약계층과 코로나19와 관련된 선

행연구를 분석한다.

3) 관련된 언론기사로 김용욱(2015. 6. 8.)의 “메르스 영리병원에 유탄, 공공의료 중요성 부 각” 등을, 언론단체 소식지 기사로 김정숙(2015. 9. 10.)의 “아직 메르스는 끝나지 않았 다” 등을 들 수 있다.

둘째, 코로나19에 대한 중앙정부, 지자체, 노숙인 및 쪽방주민 관련 코

로나19 대응 및 서비스 실태를 파악한다.

셋째, 코로나19가 노숙인 및 쪽방주민의 생활에 끼친 영향 실태를 파

악한다.

넷째, 이상을 종합하여 코로나19 관련 노숙인 및 쪽방주민을 위한 적

절한 지원 방안을 모색하고 향후 대책을 제안한다.

제2절 연구 대상 및 방법

1. 연구 대상 : 노숙인 및 쪽방주민과 노숙인 시설

노숙인과 쪽방주민은 법적으로 「노숙인 등의 복지 및 자립지원에 관한

법률」(이하 「노숙인복지법」)에서 규정하고 있다. 이 법의 대상은 ‘노숙인

등’이라 표현되는데, 노숙인 등에는 아래와 같이 세 유형이 포함된다.

① 상당한 기간 동안 일정한 주거 없이 생활하는 사람

② 노숙인 시설을 이용하거나 상당한 기간 동안 노숙인 시설에서 생활

하는 사람

③ 상당한 기간 동안 주거로서의 적절성이 현저히 낮은 곳에서 생활하

는 사람

이를 개념화하면 ① 거리노숙인 ② 시설노숙인 ③ 열악한 거처 생활자

라 규정할 수 있다. 그런데 실제로 정책 대상으로서 ③은 쪽방주민으로 한

정되어 있다. 여기에서 쪽방은 법적인 구체적 규정은 없으며, 전국에 설

치된 쪽방상담소에 등록된 쪽방에 거주하는 주민으로 규정된다

4)

_.

쪽방주민은 거리/시설과 상이한 ‘주거’ 공간에서 생활하지만 노숙인

밀집지역과 지리적으로 인접하고 인구사회 특성이 유사하다는 이유로

「노숙인복지법」의 대상자에 함께 포함되어 있다.

이 연구의 대상인 노숙인 및 쪽방주민은 「노숙인복지법」에 근거한 ‘노

숙인 등’의 정의와 분류와 동일하다. ‘노숙인 등’으로 표현하지 않은 이유

는 ‘노숙인 등’이 관계자나 관련 연구자가 아니면 실제로 누구를 표현하

고 있는지 알기 어려울 수 있어서 노숙인과 쪽방주민을 연구제목에 병기

하였다.

또한 노숙인과 쪽방주민에 대한 서비스의 실태 및 변화, 현황을 파악하

기 위하여 노숙인 시설도 대상으로 한다. 노숙인 시설은 「노숙인복지법」

에 따라 종합지원센터, 일시보호시설, 자활시설, 재활시설, 요양시설, 쪽

방상담소, 급식시설, 진료시설이 포함된다. 아래에서는 정책을 다룰 때에

는 모든 노숙인 시설에 대해 언급하지만 시설 서비스에 관한 설문조사(웹

조사)에는 특정 서비스만을 제공하는 급식시설과 진료시설은 제외하였다.

2. 연구 방법

연구 방법은 문헌연구, 기관별 FGI 조사 및 전문가 자문, 코로나19에

대한 노숙인 시설 대응 실태 조사(웹조사), 코로나19 영향에 관한 노숙

인·쪽방주민 당사자 조사(설문 및 심층면접조사)이다.

4) 「2016년도 노숙인 등의 실태 조사」에서는 쪽방을 ‘일정한 보증금 없이 월세 또는 일세를 지불하는 0.5∼2평 내외의 면적으로 취사·세면·화장실 등이 적절하게 갖추어지지 않는 주거공간’으로, 쪽방주민은 ‘불안정한 직업과 불규칙한 소득으로 인해 정상적인 주거공간 에서 생활유지가 어려워 쪽방에서 생활하기 어려운 사람’(이태진 외, 2017, p.58)으로 정 의하고 있다. 그러나 구체적으로 실태 조사 시 쪽방주민은 ‘쪽방상담소가 있는 곳을 기준 으로 조사 당일 쪽방에 거주하는 사람’을 대상으로 하였다(이태진 외, 2017, p.58).

가. 문헌연구: 선행연구 검토 및 국외 사례 분석

문헌연구는 국내와 국외로 구분하여 실시했다. 국내 문헌연구는 네 가

지 항목으로 나누어서 진행했다. 먼저, 코로나19가 감염병이지만 동시에

그로인해 파생되는 피해가 취약계층과 연관되어 사회적으로 규정된다는

점에 주목하여, 코로나19의 다차원적 규정과 관련 법률을 검토하였다. 이

어서 노숙인 및 쪽방주민에 대한 정책을 일반적인 서비스 및 보건의료 서

비스로 나누어서 제도적 배경을 정리하였다. 다음 언론 및 선행연구를 통

해서 코로나19와 노숙인·쪽방주민 간 이슈를 정리하였다. 그리고 보건복

지부와 지자체(서울, 대구, 대전)에서 이루어진 코로나19 관련 대응을 분

석했다. 국외 문헌연구는 미국, 영국, 일본의 코로나19와 노숙인 실태를

노숙인 정의와 정책 개요, 일반적인 코로나19 영향과 대책, 중앙정부의

노숙인 관련 주요 지침, 세부영역별 대응 및 지자체·민간 사례 등으로 나

누어 분석하였다.

나. 기관별 FGI 조사 및 전문가 자문

노숙인 및 쪽방주민에 대한 실태에 대한 정보가 제한적인 가운데, 현장

의 실태를 이해하기 위하여 FGI 조사 및 전문가 자문을 실시하였다.

FGI 조사는 본격적인 조사를 시작하기에 앞서 현장 실태 파악, 시설 및

당사자 설문조사·심층면접조사의 질문항목 설정, 코로나19 관련 서비스

실태 파악을 위해 실시하였다. 대상은 서울, 대구, 대전의 담당 공무원,

노숙인 시설 종사자였다. 방식은 사전에 질문 항목을 보내고, 연구진이

각 기관을 개별적으로 방문하여 자문을 받는 형식으로 진행하였다. 구체

적인 질문 내용은 거리노숙 및 쪽방의 전체적 변화, 의료 체계 실시 실태,

생활지원 실태, 개선방향 및 전망으로 구성하였다. 시설 사정에 따라 적

게는 1명, 많게는 8명이 참여하였다. 각 기관 종사자가 함께 논의하는 자

리를 구성하려 하였으나, 집단감염의 우려 및 감염 정도의 변동, 현장의

코로나19 대응 업무가 집중되는 등의 이유로, 연구진이 개별 기관을 방문

하는 방법만을 채택할 수밖에 없었다. 노숙인 기관 FGI 결과는 설문지 작

성에 반영하였다. 또한 지자체 공무원 FGI를 통해 지자체 실태를 파악하

였으며, FGI에서 파악하지 못한 사항을 알기 위해 별도의 서면자문을 실

시하기도 하였다. 아래는 개별 FGI 기관 및 기관 유형, 참석자의 직위를

나타낸 표이다.

<표 1-2-1> 기관별 FGI 개요 No. 기관 기관 유형 개별 FGI 참석자 1 서울특별시 지자체 주무관, 1인 2 대전광역시 지자체 팀장, 1인 3 대구광역시 지자체 주무관, 1인 4 서울특별시립 다시서기종합지원센터 종합지원 팀장, 2인 5 서울특별시립 영등포보현종합지원센터 종합지원 부장 외, 6인 6 서울특별시립 브릿지종합지원센터 종합지원 과장, 1인 7 대구노숙인종합지원센터 종합지원 센터장 및 사무국장, 2인 8 대전광역시노숙인종합지원센터 종합지원 센터장 및 사무국장 2인 9 여성일시보호시설디딤센터 일시보호 센터장, 1인 10 서울특별시립 영등포쪽방상담소 쪽방상담소 소장, 1인 11 서울특별시립 돈의동쪽방상담소 쪽방상담소 소장, 1인 12 대구쪽방상담소 쪽방상담소 소장 및 사무국장, 2인 13 대전광역시 쪽방상담소 쪽방상담소 소장 외, 7인 14 대구시사회서비스원 보석마을 노숙인요양 소장 및 사무국장, 2인 주: 지자체 3곳은 추후 서면자문을 실시함 자료: 연구진 작성

설문지 구성 및 정책 제안과 관련한 전문가 자문은 가능하면 함께 토론

이 가능한 방식을 모색하여 보았으나, 사회적 거리 두기 지침 등 조건을

고려하여 서면자문으로만 시행하였다. 자문위원은 노숙인 시설 관계자,

학계, 인권단체 등 다양하게 구성하였다. 또한 시설 관련 자문을 받기 위

해 장애인 인권단체 관계자도 섭외하였다. 참여한 자문 위원의 개요는 아

래와 같다.

<표 1-2-2> 전문가 자문위원 개요 No. 기관 기관 유형 직책 1 대구시사회서비스원 보석마을 노숙인요양 사무국장 2 서울특별시립 다시서기종합지원센터 종합지원 팀장 3 대전광역시노숙인종합지원센터 종합지원 사무국장 4 대구쪽방상담소 쪽방상담소 소장 5 홈리스행동 노숙인인권단체 상임활동가 6 한국도시연구소 민간연구소 책임연구원 7 대구장애인차별철폐연대 장애인인권단체 정책국장 8 협성대학교 대학 사회복지학과 교수 9 경기대학교 대학 사회복지학과 교수 자료: 연구진 작성

다. 코로나19에 대한 노숙인 시설 대응 실태 조사

코로나19에 대한 노숙인 시설의 대응 실태 파악을 위한 웹 조사를 실

시하였다.

조사 대상은 전국의 노숙인 시설 중 급식시설, 의료시설과 같이 특정

이용시설을 제외한 거처 및 편의를 제공하는 노숙인 시설을 대상으로 하

였다. 전국의 종합지원센터, 일시보호시설, 자활시설, 재활시설, 요양시

설, 쪽방상담소 등 총 6개 시설 유형 140개소를 대상으로 하였다.

조사방식은 각 기관의 대표 전화로 연락을 하여 수신 가능한 이메일 주

소 취합 및 조사 동의를 얻은 후, 이메일에 URL을 발송하여 웹 조사를 실

시하도록 안내하였다. 이 과정에서 노숙인 관련 협회

5)

_{에 소속 시설이 조}

사에 응할 수 있도록 협조요청을 하였다. 시설의 전반적 실태를 기재할

수 있도록 가능한 한 사무국장 등 실무 총괄자가 작성토록 요청했다.

조사 내용은 A. 기관 개요, B. 복지 서비스 제공 및 코로나19 대응 , C.

보건대책 및 대응, D. 재난지원금 및 물품지원, E. 향후 대책으로 구성되었

으며 일부 문항은 시설 유형에 따라 별도로 구성하였다. 조사표는 FGI 및

사전 문헌연구 등을 통해 문항을 추출하여 구성했으며, 적절한 조사표 작

성을 위해 전문가 서면자문을 거쳤다. 그리고 한국보건사회연구원의 생명윤

리위원회 심사를 거쳤다. 노숙인 시설 대응 실태 조사 개요는 다음과 같다.

<표 1-2-3> 코로나19 노숙인 시설 대응 실태 조사 개요 5) 2020년 현재 전국 규모의 노숙인 시설 관련 협회로 노숙인복지실천협회, 전국노숙인시설 협회, 한국노숙인복지시설협회 등 세 협회가 활동하고 있다. 구분 내용 조사 대상 전국 노숙인 시설(급식·의료시설 제외) 총 141개소 대상 ① 종합지원센터 ② 일시보호시설 ③ 노숙인 자활시설 ④ 노숙인 재활 시설 ⑤ 노숙인 요양시설 ⑥ 쪽방상담소 응답자 가능하면 사무국장 등 업무 총괄 직책에 있는 종사자 조사방식 웹 조사 : 이메일을 통해 URL 발송, 웹을 통해 응답 조사내용 A. 기관 개요 이용인 및 생활인 인원, 기관 위치, 보건의 료 종사자, 수면실 실태 B. 복지 서비스 제공 및 코로나19 대응 이용자 출입 금지 여부, 서비스 중단 여부, 식당 시설 및 급식 서비스, 주거지원서비스, 아웃리치 서비스 실태 C. 보건대책 및 대응 일차진료, 건강검진, 코로나19 대응, 격리공 간, 의료공백, 시설 코호트 격리 유무, 감염 의심자

자료: 연구진 작성

라. 코로나19 영향에 관한 노숙인 및 쪽방주민 당사자 조사

코로나19가 노숙인·쪽방주민에 미친 영향과 실태를 파악하기 위해 당

사자 조사를 실시하였다.

지역은 서울·대구·대전을 대상으로 하였다. 지역 선정 근거로 서울은

노숙인 및 쪽방주민이 가장 밀집한 지역이자 노숙인 지원정책이 가장 활

발한 지자체이기 때문이다. 대구는 전국에서 두 번째로 밀집한 지역이며

코로나19의 피해가 가장 집중되었던 지역이다. 마지막으로 대전은 노숙

인 및 쪽방주민의 규모가 중간 규모이며 코로나19의 피해도 그다지 집중

되지 않아 극단적이지 않은 지역을 대표한다고 판단하였다.

대상은 거리노숙인 및 쪽방상담소를 이용하는 쪽방주민이다. 앞서 언

급한 바대로 노숙인은 크게 ① 거리노숙인 ② 시설노숙인 ③ 쪽방주민으

로 구분되는데, 이 연구의 당사자 조사 대상에서 시설노숙인을 제외하였

다. 그 이유는 연구 규모의 제약이 있는 가운데, 실태 파악이 시급한 계층

은 이동성이 강한 거리노숙인과 열악한 거처에서 고립되어 있을 가능성

이 있는 쪽방주민이라고 판단했기 때문이다. 다만, 종합지원센터와 일시

보호센터에서 응급잠자리를 이용하는 이용시설 노숙인은 거리생활을 병

구분 내용 D. 재난지원금 및 물품지원 재난지원금 지원, 물품 지원 실태 E. 향후 대책 기관 간 협조, 지침 도움 정도, 대응 매뉴얼 작성 여부, 종사자 겪는 어려움, 시급하게 필요한 서비스, 노숙인 기관 및 정책 개선 사항 조사기간 2020년 10월 15일 ∼ 2020년 11월 06일 기타 Ÿ 한국보건사회연구원 생명윤리위원회(IRB) 심사를 거쳤음 (문서번호 제2020-79호)

행하는 경우가 많으므로 조사 대상에 포함했다.

조사방식으로 설문조사와 심층면접조사로 구분하여 실시하였다. 설문

조사는 서울·대구·대전의 일부 노숙인 종합지원센터 및 쪽방상담소에 의

뢰하여 각 기관 종사자가 아웃리치나 서비스 지원 과정에서 만나게 된 당

사자를 대상으로 실시하였다. 각 기관당 조사 책임자를 선정하고 조사 시

행 전에 조사 교육을 진행하였다.

심층면접조사는 기본적으로 연구진이 실시하였으며 대상자 섭외는 설

문조사를 실시하는 기관에서 하였다. 가능하면 코로나19로 인해 생활의

변화를 크게 느끼고 있거나 코로나 의심 증상 등으로 어려움을 경험한 당

사자 섭외를 요청하였다. 다만 섭외가 어렵고 조사 시 라포 형성이 중요

한 여성 노숙인 및 거리노숙인 각 1명은 노숙인 관련 인권단체 ‘홈리스행

동’에서 섭외하여 직접 조사를 실시하였다.

조사 내용으로 설문조사는 A.일상생활의 변화와 심리상태 B. 일상적인

의료 실태 C. 코로나19 유증상 경험 및 대처 D. 재난지원금 E. 급식 F. 필

수품 G. 복지서비스 이용 H. 경제상황 및 일자리 I. 일반사항으로 구성되

었다. 심층면접조사는 반(半)구조화된 질문지를 준비하였으며 코로나19

와 관련된 일상적인 생활의 변화 및 유증상 경험 등에 대해 질문하였다.

조사표는 FGI 및 사전 문헌연구 등을 통해 문항을 추출하여 구성했으

며, 적절한 조사표 작성을 위해 전문가 서면자문을 거쳤다. 그리고 한국

보건사회연구원의 생명윤리위원회 심사를 거쳤다.

조사 시기는 2020년 10월 초순에서 중순까지로 사회적 거리 두기 1단

계 기간에 실시하였다. 심층면접조사는 섭외한 노숙인 관련 기관의 독립

된 사무실에서 실시하였으며, 통풍이 잘 되는 사무실에서 투명 가림막 설

치 등의 조치를 취하여 감염예방을 위해 노력하였다. 설문조사도 감염예

방 조치를 취하면서 실시하도록 요청하였다.

당사자 조사에 대한 개요를 정리하면 다음과 같다.

<표 1-2-4> 코로나19 영향에 관한 노숙인·쪽방주민 당사자 조사 개요 구분 내용 조사 대상 지역 구분 ① 서울 ② 대구 ③ 대전 당사자 ① 거리노숙인(응급잠자리 이용자 포함) ② 쪽방상담소 이용 쪽방주민 *시설 노숙인(자활·재활·요양시설 생활자) 제외 조사방식 설문조사 종합지원센터 및 쪽방상담소에 의뢰하여 기관 종사자가 대면 설문 조사 실시 심층면접 조사 종합지원센터 및 쪽방상담소가 당사자 섭외, 조사는 연구진이 직접 실시 *당사자 중 2명은 노숙인 인권단체 ‘홈리스행동’에서 실시 조사내용 설문조사 A. 일상생활의 변화와 심리상태 코로나예방수칙 준수, 생활변화 및 불안감 B. 일상적인 의료 실태 의료이용 실태, 진료받지 못한 경험 C. 코로나19 유증상 경험 및 대처 의심 증상 유무, 증상 있을 시 상담기관, 진단검사 유무, 받지 않은 이유 진단검사 받은 이유, 동행자, 격리상태, 격리공간 환경, 확진판정 유무, 필요한 지원 코로나19 진단검사 문제점 D. 재난지원금 정보처, 주민등록 유무, 주민등록지, 통장 및 신용카드 발급 유무 정부·지자체별 재난지원금 신청 유무, 지급 수단, 신청장소, 도움받은 기관 재난지원금 개선점 E. 급식 하루 끼니, 식사 방식, 무료급식 이용경험, 무료급식 이용 이유 및 이용 끼니, 코로나19 이후 이용 못했던 경험, 무료급식 중단 대처 방식, 무료급식 불편함, 개선점 F. 필수품 마스크, 손소독제, 비상용 음식 충분 여부, 마스크 1일 사용일, 필수품 구하는 방법, 마스크 비축, 시급하게 필요한 물품 G. 복지서비스 이용 코로나19로 이용하지 못한 서비스, 이용하지 못한 노숙인 복지시설 및 이유, 가장 필요한 복지서비스, 적절한 자가격리 방법

자료: 연구진 작성

제3절 연구 내용 및 구성

제1장은 서론으로 연구배경 및 연구 목적, 연구 대상 및 방법을 개괄하

며 그 이하의 장 구성은 아래와 같다.

제2장에서는 노숙인 및 쪽방주민과 코로나19에 대한 예비적 고찰을

수행한다.

제2장 제1절에서는 코로나19의 사회적 규정과 취약계층을 주제로 선

행연구를 검토한다. 구체적으로 코로나19를 규정하는 사회적 합의가 감

염병을 넘어 재난, 특히 사회적 재난 등으로 규정되고 동시에 재난 취약

계층 및 건강 불평등으로 개념이 확산됨에 주목하여 시사점을 도출하고

자 하였다.

구분 내용 H. 경제상황 및 일자리 수급 여부, 주요 수입원, 월평균 소득, 일자리 힘들어진 정도, 공공일자리 참여 의향 I. 일반사항 성별, 출생연도, 장애, 질환, 노숙 경험, 현 거처 거주기간, 인권침해 목격 혹은 경험 심층면접 조사 Ÿ 코로나19로 인한 일상생활의 변화와 심리상태 Ÿ 코로나19 의심 증상 및 검사 경험 Ÿ 일상적인 진료 어려움과 코로나19로 인한 변화 Ÿ 사회복지서비스 이용 경험 및 변화 Ÿ 재난지원금·식사·경제상태 및 고용 변화 Ÿ 향후 바라는 점, 제도 개선방향 조사기간 설문조사 10월 6일∼10월 25일 심층면접 조사 10월 6일∼10월 16일 기타 Ÿ 한국보건사회연구원 생명윤리위원회(IRB) 심사를 거쳤음(문서번호 제2020-79호)

제2절에서는 노숙인 및 쪽방 정책과 서비스를 주제로 코로나19 이전

관련 서비스 체계를 정리하고 코로나19가 영향을 끼칠 서비스 욕구 및 실

태 파악의 배경을 제시하였다.

제3절에서는 노숙인 쪽방주민과 코로나19에 대한 선행연구를 분석하

였다. 코로나19 유행이 발생한 지 1년이 채 되지 않은 시점이어서 선행연

구가 풍부하지 않다. 이 점을 감안하여 소수이기는 하나 그간 실시된 노

숙인 및 쪽방주민을 대상으로 한 실태 조사를 소개하고 언론보도에 나타

난 이슈를 분석하여 주로 노숙인에게 관련된 문제 사항들을 확인하고자

하였다. 또한 코로나19와 주거권 관련 선언이나 지침도 담았다.

제4절에서는 중앙정부와 주요 지자체의 코로나19에 관한 노숙인·쪽방

주민 정책을 담았다. 이 절은 구체적 평가를 수행하기보다는, 시행하거나

시행 중인 정책과 지침을 체계적으로 정리하여 기록하는 데 의의를 두었

다. 대상 지자체는 이 연구에서 당사자 조사 지역인 서울, 대구, 대전을

선정하여 독자적으로 진행한 대책 중심으로 서술하였다.

제3장은 해외 사례 연구이다. 대상 국가는 미국, 영국, 일본이다. 주요

내용으로 먼저 각국의 노숙인의 정의 등 노숙인 개요를 다루었다. 국가별

로 노숙인의 정의가 달라 논의되는 노숙인 정책의 범주도 상이하기 때문

이다. 다음 코로나19 현황 및 일반적인 정책 개요를 다루면서 노숙인 정

책의 배경을 소개하였다. 이어서 중앙정부 차원의 노숙인 관련 주요 지침

을 분석하여 큰 틀에서 정책 내용을 살펴보았으며, 주거 및 의료 등 영역

별 세부적인 사업도 다루었다. 또한 지자체 및 민간 사례를 통해 특수하

거나 시사가 될 사례를 발굴하고자 하였다.

제4장은 코로나19 노숙인 시설 대응 실태 조사 결과를 분석한다. 앞서

언급하였듯이 주요 분석 내용은 기관 개요, 복지서비스 제공 및 코로나19

대응, 보건대책 및 대응, 재난지원금 및 물품 지원, 향후 대책 등이다. 또

한 기관 종사자 FGI의 결과 일부를 활용하면서 분석 결과에 관한 해석을

풍부하게 한다.

제5장은 코로나19 영향에 관한 노숙인·쪽방주민 당사자 조사 결과를

분석한다. 조사는 앞서 언급한 대로 설문조사와 심층면접조사로 나누어

실시했다. 설문조사 결과는 일상생활의 변화와 심리상태, 일상적인 의료

실태, 코로나19 유증상 경험 및 대처, 재난지원금, 급식, 필수품, 복지서

비스 이용, 경제상황 및 일자리, 일반사항으로 분류하여 분석했으며, 심

층면접조사는 이를 보충하는 내용들로 활용했다.

마지막 제6장은 결론이다. 결론 부분은 이상의 내용을 종합, 요약하여

시사점을 도출하는 부분과, 정책 제언을 하는 부분으로 나누어 구성했다.

아래는 이상을 종합한 연구 구성도이다.