12. 정치인 소통_황성욱 김태완 김은진 2018.pdf

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대통령의 정책 메시지 특성이

이해관계자들과의 소통에 대한 인식 및

국민의 정책 소통 활성화에 미치는 영향

*

2) 황성욱 부산대학교 신문방송학과 교수** 김태완 부산대학교 사회과학연구원 연수연구원*** 김은진 부산대학교 신문방송학과 강사**** 이 연구는 대통령의 정책 메시지의 특성(질)에 대한 평가가 국민 관점에서 대통령의 주 요 이해관계자들과의 소통, 언론 소통에 대한 인식에 어떻게 영향을 미치는지, 나아가 이들 요인들이 정책에 대한 국민들의 상호 소통 정도에 어떻게 영향을 미치는지 대통령 메시지의 공중 소통 활성화 모형을 중심으로 분석하였다. 그 결과 구조방정식 연구 모 형은 자료와 부합하는 양호한 적합도를 보여 주어 모형의 타당성을 확인하였다. 대통령 의 정책 메시지의 질에 대한 응답자들의 평가는 대통령의 주요 이해관계자들인 정부, 국회, 지자체와의 소통 정도에 대한 인식에 유의미한 정적 영향을 보여 주었고, 대통령 의 이해관계자들과의 소통에 대한 언론 보도 정도의 인식에도 정적 영향을 나타내었다. 모형의 최종 종속 변인인 정책 이슈에 대한 국민 상호 간의 활발한 소통에 대해서는 대 통령과 주요 이해관계자들과의 소통 그리고 대통령의 메시지의 질 두 요인만이 유의미 한 영향력을 나타내었다. 나아가 국민들의 정책 관련 소통에 대해 대통령의 메시지의 질이 미치는 직접 효과와 주요 이해관계자들과의 소통 정도를 매개로 한 간접 효과를 비 교한 결과 직접 효과가 더 크다는 사실을 확인하였다. 이러한 결과를 바탕으로 이 연구 는 그 학술적, 실무적 함의를 심층 토론하였다. K E Y W O R D S 대통령•메시지•정책 PR •국민 소통 * 이 논문은 최순실 국정농단 보도 이전의 일반적인 정치 상황에서 자료를 수집하였으며, 2017학년도 부산 대학교 박사후연수과정 지원사업에 의하여 연구되었습니다. ** hsw110@pusan.ac.kr, 제1저자 *** neatlife@hanmail.net, 교신저자 **** green717@nate.com 광고연구 2018년 봄 116호 http://www.kadpr.or.kr 한국광고홍보학회  DOI: http://dx.doi.org/10.16914/ar.2018.116.108

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1.

서론

대통령의 소통의 중요성에 대해 누군가 질문한다면 우리는 사상 초유의 대통령 탄핵 사 건을 떠올리지 않을 수 없다. 국민이 권력을 위임한 대통령이 비선 실세와의 소통에 주 력하고 정작 정치, 행정, 입법, 언론의 주요 이해관계자들, 그리고 정책 소비자인 국민 이라는 소통 대상들과의 대화에 있어 오랜 동안 부정적 평가를 받아 온 그 결과를 우리 국민들은 목도하였다. 다수의 국민들에게 큰 실망감을 안겨 준 이 사건을 반추해 보면 대통령의 진솔한 소통의 부재와 이에 대한 빠른 자각, 반성, 변화가 없었던 것이 파국을 낳은 여러 중요 원인들 중 하나라고 볼 수 있다. 이처럼 대통령의 소통 실패를 지적하면서도 PR 커뮤니케이션 학자들은 다시 대통 령의 소통 노력, 소통의 퀄리티 등 영역으로 되돌아가 문제를 살펴보지 않을 수 없다. 왜냐하면 한 정부의 성패에 있어서 다양한 정부 정책에 대한 소통, 즉 PR이 두말할 나위 없이 중요하고 그 중심에는 여전히 정부의 수반인 대통령이 서 있기 때문이다. 다양한 정책들을 국민들에게 알리고 이에 대한 이해를 제고하며 국민들 사이에 정책 대화와 토 론을 활성화시키는 데 있어서 정부의 리더인 대통령의 메시지는 각종 매체를 통해 다양 한 형태로 국민들의 인식에 지대한 영향을 미칠 수 있기 때문이다. 그렇다면 이처럼 중요한 대통령의 소통 메시지는 과연 어떠한 특성을 갖추고 있어 야 공중들의 정책 소통을 활성화시킬 수 있는가? 즉, 큰 틀에서 볼 때 대통령의 소통 메 시지가 정책 PR 차원에서 국민들에게 어떤 효과를 낳는 것인가? 이 같은 의문점에서 본 연구는 출발하였다. 특히, 정책 PR의 성공과 실패에 대한 판단은 대통령이 하는 것도, 정부 조직이 하는 것도, 국회나 언론이 하는 것도 아닌 국민이 하는 것이라는 사실을 염 두에 두면서 이 연구는 국민 관점에서 바라 본 대통령 메시지 특성ᐨ정책 소통 활성화 효 과 모형의 타당성을 조사하였다. 대통령의 정책 PR 효과에 대한 모형 제시를 위해 본 연구는 커뮤니케이션학에서 가장 고전적인 SMR 모형과 정책 PR 평가 모형인 CIPP(context-input-process-out-put) 모형을 주목하였다. 먼저 송신자, 메시지, 수신자로 구성된 커뮤니케이션 모형을 대통령의 정책 PR에 적용하면 송신자인 대통령이 내보내는 정책 PR 메시지의 특성이 수신자인 주요 공중의 정책 소통을 활성화시킨다고 예상할 수 있다. 대통령의 소통을 지켜보는 정책 PR 핵심 공중인 국민들의 인식과 사고 속에서도 이 같은 명제가 적용될 수 있는지 이 연구는 살펴보고자 한다. 또한 스터플빔(Stufflebeam, 1983)에 따르면

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행정 정책 평가에 있어서 상황(context) 평가를 통해 목표를 정하고, 투입(input) 평가 를 통해 프로그램을 선택하며, 과정(process) 평가를 통해 실행의 세부 내역을 살피고, 끝으로 산출(output) 평가를 통해 정책 성과를 점검한다. 이를 대통령의 정책 PR 효과 모형으로 적용하면 PR목표를 전제로 대통령이 메시지를 송출(투입)하고 이렇게 송출 된 메시지의 특성은 대통령과 주요 이해관계자들인 정부, 국회, 지자체 및 언론과의 소 통을 파생(과정)시키며 궁극적으로 이러한 요소들이 국민들 사이에 정책에 대한 소통 과 구전을 활성화(산출)시키는 효과를 낳을 수 있다. 이 연구는 이 같은 대통령 정책 PR 효과 모형이 국민들의 인식 속에서 설명 가능한지 조사한다. 일반적으로 지금까지 연구들은 정책 PR에 있어서 대통령의 소통이 매우 중요하다 는 점에 이견 없이 동의해 왔다. 그러나 정작 대통령 소통 메시지가 어떠해야 하는지 그 특징에 대해 깊이 고찰하지 못하였고, 무엇보다 이러한 메시지의 특징이 공중의 정책 소통에 미치는 구조적인 영향을 실증적으로 밝히는 데 미흡하였으므로 본 연구는 이러 한 정책 PR효과 연구 분야에 중요한 자산이 될 것이다. 아울러 이 연구는 대통령을 중 심으로 한 정책 PR에 대해 국민들의 우호적인 평가를 이끌어 내고, 궁극적으로 정부가 론칭하는 정책에 대한 국민들의 관심, 구전, 토론을 활성화시키기 위해 어떤 관점에서 대통령의 메시지를 개발, 확산해야 하는지 점검할 수 있는 기준을 제공할 것이다.

2.

문헌 연구

이 연구는 대통령의 소통 메시지가 어떻게 정책 PR의 궁극적인 공중인 국민들의 정책 관련 소통을 활성화시킬 수 있는지 이를 조사해 보고자 한다. 이를 위해 이 연구는 먼저 근간을 이루는 1) 정부 PR에 대해 기존 문헌을 리뷰하고, 2) 대통령의 메시지에 대한 연구들을 요약한다. 이어 대통령의 메시지가 먼저 주변의 주요 이해관계자들과의 소통 을 낳을 수 있고 이들과의 소통을 국민들이 주목하고 인지할 수 있다는 점을 고려하면 서 3)언론을 비롯한 주요 이해관계자들과의 소통에 대해 문헌 연구한다. 나아가 연설 이나 기자회견을 통한 대통령의 메시지가 가장 중요한 공중인 국민들의 정책 소통을 직 접적으로 촉진하고 활성화시킬 수 있다는 점을 상기하면서 4) 국민의 정책 소통과 구전 활동에 대해 리뷰한다. 끝으로 SMR 모형과 CIPP 모형을 바탕으로 상술한 구성 요인들 을 포함하는 대통령 정책 PR 효과 모형을 제안하고 이를 검증할 것이다.

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1) 정부 PR 정부가 실행하는 PR 커뮤니케이션을 통상 정부 PR(Govemment PR)이라고 하는데, 좁게는 행정부의 PR을, 넓게는 지방자치단체와 공공단체, 공기업의 PR을 통칭한다(지 경희, 1995). 업무 분야별로 보면 각종 정책 및 정부 사업의 프로모션, 정책 수행에 따 른 사전 홍보, 민의 수렴 및 반영, 대외 홍보, 국가 공무원들 간의 조직 내 커뮤니케이션, 언론 관계 커뮤니케이션, 위기관리 등의 활동이 모두 정부 PR에 해당한다(신호창, 1999). 신호창(1999)은 정부 PR이 정부가 실행하는 마케팅이며 정부 PR(국정 홍보) 이 이에 실패하면 정부도 실패할 수밖에 없다고 보았다.

정부 PR은 정책 홍보, 정책 PR(policy public relations), 혹은 국정 홍보라고도 한다. 이준일(1993, 21쪽)은 “정부 홍보는 국가 정책을 수립, 집행하는 정부가 정책의 대상이 되는 대국민 관계를 개선코자 하는 작위적 행위”라고 정의해, 일방향적 설득이 아닌 관계 관리라는 PR 관점을 도입하였다. 또 신호창(1999)은 국정 홍보가 궁극적으 로 “국가의 대내·외 정책을 가장 효과적으로 입안하고 이를 효율적으로 수행하도록 하는 커뮤니케이션 전략”(87쪽)이라고 보아 정부 운영 및 정책 도입과 수행에서 정책 PR의 중요성을 강조했다. 그는 정책의 구상 단계부터 공중과의 커뮤니케이션이 시작 되어야 하고, 쌍방향 커뮤니케이션을 해야 한다고 주장해 역시 일방적 홍보가 아닌 PR 관점을 강조했다. 정부 정책 수행에서 장기적인 커뮤니케이션과 PR이 중요하다는 것은 이미 정부 당국에서도 충분히 인지하고 있는 것으로 보인다. 국정홍보처(2005)는 ‘정책 성공을 위한 홍보 매뉴얼’을 통해 정책추진 홍보 업무 처리 절차에서 이슈 제기, 정책 입안, 정 책 확정, 정책 발표, 정책 집행, 정책 평가 등 모든 단계에서 관련 공중과의 커뮤니케이 션 업무를 수행해야 한다고 밝혔다. 특히 정책 확정을 제외한 모든 단계에서 여론 조사 나 언론 보도 등을 통해 대국민 커뮤니케이션을 수행하는 것으로 규정하여 국민과의 커 뮤니케이션을 강조했다. 이러한 정부 PR, 정책 홍보 관련 연구들은 특히 노무현 정부 시기 활발하게 진행되 었고 이후에는 오히려 줄어들었다. 당시에는 정부도 이전의 정부와 달리 인터넷을 통 해 당선된 대통령이라는 이미지가 있었기 때문에 평검사들과의 대화 등 소통하려는 모 습을 보였으며, 대통령에 대한 언론의 보도가 호의적이지 않는 등 언론관계에 마찰이 있어 이를 개선하고자 노력하였다. 이러한 흐름에서 학계에서도 PR의 중요성에 대한

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인식이 커졌고, 연구들이 활발했던 것으로 보인다. 주지하다시피 정부 PR에 있어서 대 통령은 중심적 역할을 감당하고 정책 소비자인 국민에 대해 그의 노출도와 영향력은 매 우 높다는 사실을 염두에 두면서 이 연구는 대통령의 소통 메시지 연구들에 대해 요약 한다. 2) 대통령 소통 메시지 대통령이라는 정보원이 국민, 언론, 정부 여당, 지자체와 같은 다양한 공중을 상대로 다 양한 매체를 이용하여 원활한 커뮤니케이션을 하고자 한다면 가장 고려해야 할 부분은 결국 메시지다. 메시지에 정보가 어떻게 담기고 제시되는지에 따라 커뮤니케이션 효과 는 달라지며, 메시지가 설득적이려면 목표 공중이 중요하게 생각하는 내용을 담고 있어 야만 한다. 또 메시지의 의미는 송신자가 의도한 것이 아니라 수용자가 받아들이는 것 이 중요하다. 따라서 PR 메시지의 첫 번째 목적은 의도한 수용자에게 도달하는 것, 그 다음 목적은 메시지를 믿게 하는 것이다(Newsom, Turk, & Kruckeberg, 2000). PR

에서도 결국 PR 실행의 목적은 타깃 공중의 인식을 유지, 강화시키거나 이의 변화를 이 끌어 내는 것인데, 이를 촉진시키기 위해서 가장 중요한 일은 메시지를 만들고 전달하 며, 설득하고, 상호 이해를 이끌어 내는 것이다. 수용자 차이에 따라서도 적합한 메시지 를 조정해야 하므로 메시지는 PR 실행의 출발점이자 목표점이라 말할 수 있다(김찬 석·김철호, 2007). 살펴본 바에 따르면 대통령의 소통 메시지와 그 영향력에 관한 우리나라의 포괄적 인 연구는 아직 미흡한 것으로 파악된다. 국내의 대통령 소통 연구로서는 황성욱, 김태 완, 그리고 박혜빈(2017)의 대통령 소통 평가 지수 연구가 눈에 띈다. 연구 결과에 따 르면 ‘대통령의 소통 역량’, ‘대통령의 정책 소통에 대한 언론의 보도 빈도’, 그리고 ‘소통 채널의 활용 정도’의 3요인 중 총 효과 측면에서 ‘대통령의 소통 역량’ 요인만이 대통령 지지도에 영향을 미치는 것으로 나타나, 결과적으로 대통령 소통 역량의 중요성을 강 조하였다. 대통령의 메시지와 연관성이 있는 연구들로는 주로 대통령의 연설이나 화법 에 대한 연구들이 많았다. 황창호, 이혁우, 그리고 임동완(2015)은 역대 대통령 연설문 3500개를 분석하여 유형과 경향, 그리고 특징을 알아보았다. 그 결과 전두환, 김영삼, 노무현 대통령은 치사 유형의 연설문이 가장 많이 생성되었으며, 노태우 대통령은 성명 /담화문, 김대중 대통령은 기념사 유형의 연설문이 가장 많이 생성되었고, 집권 초반이

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나 후반보다는 주로 집권 중반에 대통령의 연설이 집중되는 결과가 관찰되었다. 대통령 소통에서 메시지 유형이나 전략 등 메시지 자체의 특성 외에 목소리(발음, 사투리 사용 포함)를 연구한 사례도 관찰된다. 예를 들어 정은이와 남인용(2016)은 박 정희 전 대통령에서 박근혜 대통령까지 8명의 전·현직 대통령 연설에서 목소리를 분 석했는데, 대부분 방언의 사용과 발음의 부정확성, 공명의 상태와 억양 변화가 부족하 다는 특징을 관찰하였고, 상대적으로 노무현, 박근혜 대통령이 목소리 활용을 잘하는 편인 것으로 나타났다. 유사한 연구로 정은이와 이상호(2016)는 대통령을 포함한 한 국과 미국 정치인 각 4명씩, 총 8명의 목소리를 분석했는데, 그 결과 한국 정치인들이 미 국 정치인들에 비해 목소리에 대한 활용이 다소 부족한 것으로 나타났다. 특히 메시지 전 달에서 매우 중요한 발음의 정확성이 가장 부족하여 훈련이 필요하다고 지적하였다. 다음으로 위기 상황에서의 메시지를 일련의 연구들(이귀혜, 2007; 이상휘, 2013; 이정진, 2016)은 분석하였다. 이귀혜(2007)는 노태우에서 노무현 대통령까지에 이르 는 총 73개의 연설문 및 대국민 문서를 분석했는데, 그 결과를 보면, 수사 전략으로는 에토스·파토스의 감성적 설득 요소를 많이 사용했고, 논증 요소로는 ‘감성적 설득 방 식’, ‘위기 해결’을 위해 ‘위기’를 강조하는 논증, 정당화를 위한 변호 전략 등을 많이 사 용하였다. 또, 노무현 정부에 이르러서는 감성적 호소와 ‘정권의 정통성’, ‘개인적 입지 강화’, ‘힘의 과시를 통한 실현 의지’, ‘위기를 통한 심각성 제시’, ‘시혜적인 보상 제시’ 등 을 강조하는 ‘제왕적 대통령제’의 통치 수사학이 점점 감소하였다. 이정진(2016)은 김 영삼 정부에서 박근혜 정부까지의 위기 상황 사과 패턴을 분석하였다. 그 결과 대개 사 태가 심각해도 변명의 여지가 있을 때는 유사 사과를 선택하려 하고, 지지도가 낮고 여 론의 비난이 심할 때 책임을 인정하는 경향을 가지는 것으로 나타났다. 위기 상황의 연 설문에 나타난 이미지 회복 전략을 비교 분석한 이상휘(2013)의 연구에 따르면 노무 현, 이명박 두 대통령은 공통적으로 ‘정당화’ 전략을 가장 많이 사용하고 있었으며, 차 이점으로는 노무현 대통령의 경우 ‘책임 전가’ 전략을 상대적으로 많이 활용하였고, 이 명박 대통령은 ‘개선 행위’ 전략에 초점을 맞추는 특성을 나타내었다. 흔히 일반적으로 바람직한 PR 메시지는 뉴스 가치가 있어야(newsworthy) 하고, 복잡하거나 전문적인 용어를 되도록 쓰지 않고 이해하기 쉬워야(understandable) 하 며, 추상적이 아니고 즉시 행동에 옮길 수 있어야(immediately actionable) 한다고 알려져 있다(Cutlip, Center, & Broom, 2000). 그러나 대통령의 언행, 즉 메시지는 일반적인 PR 메시지와는 또 다르다. 웨인(Wayne)에 따르면 미국 등 서구 사회의 지도

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자들은 대중 앞에 설 때 철저히 준비된 어휘와 표정을 연출한다(동아일보, 2001. 1. 15: 최진, 2009에서 재인용). 사람들은 대통령의 말이 더 사려 깊고 논리정연하며 더 핵심 을 찌르는 것이기를 기대한다. 비록 자기 자신이 평범한 사람이라고 해도 대통령이 된 이상은 자신의 발언에 품위와 사려 깊음, 그리고 자신의 직위에 대한 존중심을 담아야 한다. 강남욱과 박재현(2011)은 공공 언어의 수준 평가를 위한 지수 중 ‘품격’ 항목을 넣어 공공 언어에서 품격이 중요함을 주장하기도 했다. 또한 대통령이라는 상징적 인 물의 메시지가 갖추어야 할 요인들은 브랜딩의 요소들과 통하는 지점이 있다. 김훈철, 장영렬, 그리고 이상훈(2008)은 효과적인 브랜드 스토리를 창조하기 위해 주요하게 고 려할 사항으로 연계성, 명확성, 진실성, 일관성, 흥미성 등 다섯 가지를 제시했다. 이러 한 요소들은 대통령이라는 브랜드와 그의 메시지에도 적용할 수 있다. 3) 대통령과 주요 이해관계자들과의 소통 브로디(Brody, 1988)는 이해관계자를 “조직의 이해와 하나 혹은 그 이상의 측면에서 일치하는 집단이나 개인”(P. 81)으로 정의하였다. 한 조직이 직면할 수 있는 이해관계 자들은 조직 내적, 외적으로 다수 존재하며 그중에서도 주요한 이해관계자들은 특정 쟁 점을 중심으로 상황에 따라 조직이 중점적으로 커뮤니케이션해야 할 공중으로 변모할 수 있다. 조직의 입장에서 주요 이해관계자들과 우호적인 관계성을 구축하는 것은 성 공적인 PR 캠페인을 위해 반드시 필요한 중요한 요소로도 알려져 있다(이영아·황성 욱, 2011). 정부 PR의 중심인 대통령과 청와대의 입장에서 직면할 수 있는 주요 이해관 계자들로는 먼저 정부 부처 및 여당, 국회, 그리고 다수의 지방자치단체들을 떠올려 볼 수 있다. 또한, 대통령의 메시지나 주요 이해관계자들과의 소통 노력을 보도하는 언론 을 지목할 수 있다. 여기서는 이러한 이해관계자들과 대통령의 소통에 관한 유관 연구 들을 설명하고자 한다. 먼저 기존 연구는 대통령과 정부가 주요 이해관계자들과 충분한 소통 노력을 기울 이지 못한 점을 지적하고 있었다. 실제 한국의 정책 PR 활동이 대개 일방향적인 정보 전달 수준에 머물러 왔음을 비판하면서 신호창(1998)은 특히 문민정부의 정책 PR 문 제점을 다음과 같이 요약하였다. 첫째, 개혁이 위에서 아래로 전개되지 못하고 위에서 만 머물렀다. 둘째, 개혁 주체 간의 불명확하고 일방적인 커뮤니케이션으로 개혁 시스 템이 비효율적·비조직적·비전문적·비윤리적으로 작동하였다. 셋째, 정책 발표 전

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충분한 여론 선도 작업 등 PR 프로그램이 없었다. 넷째, 담화 발표, 기자회견, 대변인 제도 등을 비합리적으로 운영하고 장관과 청와대 수석들이 실언을 자주 하는 등 대언론 관계에도 문제가 있었다. 다섯째, 대중 매체의 무차별 보도에 적절히 대응하지 못해 여 론을 형성할 정책 PR의 기회를 잃었다. 종합하면 정책 PR이 전문성이 부족하고 수직적 이며 원활한 커뮤니케이션이 이루어지지 못하였다는 것이다. 주요 이해관계자들과의 충분한 소통 노력에 대한 문제는 2000년대에도 크게 개선 되지 않았다(박주연·문철수·박현순, 2005; 이두원, 2005). 이두원(2005, 180쪽) 은 문헌 조사와 언론 보도를 토대로 한국 정책 홍보의 커뮤니케이션 문제 유형을 “공중 에 대한 조사 및 이해 부족, 사전 정책 홍보의 미흡과 시기를 놓친 후속적 정책 홍보, 정 책 홍보 내용의 일관성 결여, 휴먼 커뮤니케이션 부족으로 인한 공중의 오해와 갈등 증 폭, 공중의 참여 유도 실패, 언론 관계 관리 능력의 부족, 쟁점 및 위기관리 능력의 부족” 등으로 지적하였다. 국정 홍보 참여 경험이 있는 PR 전문가들의 심층 인터뷰 결과에서 도 비슷한 문제가 지적되었다(박주연 외, 2005). 즉, 정부 PR에서 홍보 전문 인력, 기 획력, 그리고 예산의 부족이 관찰되었으며 일방적인 메시지 전달, 매체 전략에서 기존 미디어와의 갈등 관계 등 다양한 문제점이 있는 것으로 나타났다. 다시 말해 대통령을 중심으로 한 정부와 주요 이해관계자들과의 충분한 소통 노력은 아쉽게도 미흡하였던 것으로 해석할 수 있다. 한편, 대통령과 이해관계자들과의 소통을 주목한 기존 연구들은 특히 언론과의 관 계에 많은 관심을 기울였던 것으로 파악된다. 정부의 언론 관계가 시대적 흐름, 혹은 정 권에 따라 차이가 있음을 주목한 서영남과 박종민(2008)은 문민, 국민, 참여 정부의 중 앙 정부 기관들이 언론들을 대상으로 언론중재위원회에 중재를 신청한 빈도와 조정 결 과를 통해 정부의 언론 관계를 분석하였다. 그 결과, 정부와 언론의 관계는 문민 정부 이후 민주주의 발전과 함께 대등하면서도 갈등적인 상황으로 변화되고 있다고 지적하 였다. 박동진과 정연구(2010)의 연구 결과도 유사한데, 김영삼 정부의 공직자들은 당 시 언론 관계를 공생을 넘어 유착 관계로, 노무현 정부의 공직자들은 적대와 견제로 인 식하였다. 언론인과의 관계도 김영삼 정부에서는 협조적, 노무현 정부에서는 업무적 관계로 평가되었다. 일련의 연구들(김현조·차동욱, 2010; 최영재, 2011)은 언론을 대통령, 혹은 청 와대가 어떻게 관리하는지 그 언론 관계에 대해 조사하였다. 최영재(2011)는 역대 대 통령 공보 업무 담당자, 청와대 출입기자 22명의 심층 인터뷰와 신문 1면 대통령 관련

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보도의 내용 분석을 토대로 대통령들의 언론 관리, 이슈 관리, 청와대 출입기자의 취재 보도 관행의 변천사를 추적하였다. 연구 결과는 첫째, 역대 대통령 커뮤니케이션 관리 는 메시지 관리보다는 언론 관계 관리에 비중이 더 컸고, 그 결과 청와대 정무기관과 정 보사찰기관 등 권력 기관이 중심이 되었다. 둘째, 최근까지도 언론 관리 정책은 통제의 틀을 탈피하지 못하였다. 셋째, 언론의 대통령 보도는 일부 자율 보도 흔적이 있지만 청 와대의 언론 통제 정책으로부터 결코 자유로운 적이 없었다. 즉, 쌍방향 관계라기보다 는 일방적 언론관리라고 볼 수 있다는 것이다. 또한, 김현조와 차동욱(2010)은 노무현, 이명박 두 대통령이 말 때문에 국정 운영에까지 차질을 빚는 이유를 실제로 말이 많거 나 실언이 많았기 때문이 아니라 언론에 의한 과장에서 기인한다고 간주하였다. 이들 은 한국의 언론이 지나치게 말의 흐름에 대한 독점권을 행사하려고 하는 것이 민주주의 에 역행한다고 비판하기도 하였다. 대통령의 이미지와 미디어 이용과의 관계를 주목한 이효성과 이상도(2003)는 여 러 매체의 이용이 노무현 대통령의 이미지에 어떠한 영향을 미치는지 조사하였다. 그 결과 공중파 텔레비전 시사 토론 프로그램의 주의 깊은 시청, 정치 관련 뉴스 웹의 주의 깊은 이용은 유의미한 변인으로 작용하였지만, 텔레비전 시사 토론 프로그램의 단순 시 청, 텔레비전 뉴스와 뉴스 전문 텔레비전 채널의 단순 시청과 주의 깊은 시청, 정치 관 련 뉴스 웹의 단순 이용, 정치 관련 신문 기사의 단순 이용과 주의 깊은 이용은 유의미한 영향을 미치지 못하는 것으로 나타났다. 이는 대통령과 청와대가 언론과의 관계 관리 에 많은 노력을 경주하지만 국민들의 관점에서 미디어를 통한 뉴스 이용 행태에 따라 우호적 이미지를 구축하는 데 일부 한계가 있을 수도 있음을 암시하였다. 4) 국민의 정책 소통 활성화 국민의 참정권을 보장하는 민주 정치에서는 국민적 이해와 협조를 얻지 못하면 정책 수 행이 실패로 이어질 수밖에 없고, 정부의 정책 홍보와 갈등 관리 능력은 국민의 이해와 협력을 얻어 낼 수 있는 대 국민 의사소통 능력이며, 따라서 민주 행정의 기본이자 핵심 (이두원, 2006)이라 말할 수 있다. 이와 같이 국민과 커뮤니케이션하고 정책에 국민의 의견을 반영할 수 있다는 것은 곧 국정 홍보가 민주주의의 실현 방식 중 하나라는 것이 다. 핌롯(Pimlott, 1951: 신호창, 1999에서 재인용)은 미국 정부가 여러 공중들에게 국정 홍보를 효과적으로 수행해 짧은 기간에 민주주의를 발전시킬 수 있었다고 보았다.

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즉, 정책 홍보에서 가장 중요한 것은 국민들과 장기적으로 쌍방향적인 커뮤니케이션, 곧 소통을 하는 것이며 이는 성공적인 정책 수행이나 효율적인 PR을 넘어 성공적인 국 가 경영 및 민주주의의 실천 방안으로 간주할 수 있다. 하지만 정부의 정책 PR의 주요 정보원인 대통령이 모든 사안에 걸쳐 국민들과 직 접 쌍방향 소통을 한다는 것은 사실상 제한적일 수 있다. 이보다 대통령의 정책에 대한 소통 메시지는 여러 국민들에게 해당 정책의 취지, 목적, 내용을 인지시키고 국민들 사 이에 이에 대한 관심과 토론 및 구전을 불러일으킬 수 있다. 궁극적인 쌍방향 소통을 위 해서도 먼저 정책을 인지시키고 이에 대해 국민 상호 간 활발한 토론을 낳으며 그 뒤에 비판적 제안 등을 수렴할 수 있으므로 이 같은 국민들 사이의 정책에 대한 일차적인 소통 활성화는 대통령을 중심으로 한 정책 PR에 있어서 매우 중요한 PR 목표임에 틀림없다. 국민 상호 간 정책 소통 활성화와 관련하여 참고할 만한 기존의 연구들을 살펴보 면 메시지에 대한 구전(Word of Mouth: WOM) 의도 연구들을 떠올릴 수 있다. 메시 지 특성에 따른 구전 효과는 보통 메시지 수용, 메시지 재전달(전파) 두 가지로 나뉘는 데, 그중 본 연구와 관련성이 높은 것은 재 전달 효과라고 볼 수 있다. 이 같은 구전 효과 에 영향을 미치는 메시지 요인으로는 메시지의 긍정/부정성(정재엽·김현철, 2016; 허정혜·장영혜, 2015), 메시지의 주관/객관성(김세준·이세진, 2013), 정보 속성 (주관적/사실적)(전성률·채령·박혜경, 2015), 메시지의 현출성(김재휘·김지홍, 2004) 등이 나타났다. 메시지의 긍/부정성에 따른 재전달 의도는 연구에 따라 결과가 다양하게 나타났 다. 영화 홍보에서 소비자는 부정 메시지보다 긍정 메시지에 영화 호감과 영화 구매 의 도가 높았으며, 재구전 의도는 부정 메시지가 긍정 메시지보다 더 높았다(정재엽·김 현철, 2016). 정보원에 따라서는 유명인이나 평론가의 메시지보다 일반인의 메시지에 대해 더 높은 호감, 구매 의도, 재구전 의도를 보여 주었다(허정혜·장영혜, 2015). 정보원과 메시지(객관적/주관적)에 따른 구전효과는 객관적(혹은 사실적) 정보 의 구전효과가 높게 나타났다. 영화평의 구전 효과를 살펴보면, 일반인이 메시지를 전 달하는 것이 전문가가 메시지를 전달하는 것보다 구전 효과가 더 높았고, 특히 전문가 가 주관적 메시지를 제공했을 때보다 객관적 메시지를 제공했을 경우가 수신자의 재전 달 활동이 높았다(김세준·이세진, 2013). 전성률, 채령, 그리고 박혜경(2015)의 연 구에서도 주관적 속성 정보에 근거한 의견에 비해 객관적이고 사실적 속성 정보에 근거 한 의견일 때 구전 의도가 더욱 크게 나타났다.

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메시지의 현출성(두드러짐)도 구전 의도에 영향을 미치는 메시지 요인 중 하나였 는데, 현출성이 높은 메시지가 현출성이 낮은 메시지보다 구전 의도가 더 높게 나타났 다(김재휘·김지홍, 2004). 특히 메시지에 대한 지각된 정보 가치가 클수록 구전 의도 가 높았으며, 메시지의 현출성과 지각된 정보 가치 간의 상호작용도 유의미하게 나타났 다. 즉, 특정 메시지가 자신의 신념과는 매우 다르다고 할지라도, 메시지가 가치가 있다 고 판단될 때에는 구전 행동을 할 것이라는 것이다. 발신자와 수신자의 유대 강도, 제품에 대한 태도 차이에 따라서도 구전 효과는 다 르게 나타났다(전성률 외, 2015). 첫째, 정보 속성에 따른 구전 의도 차이는 발신자와 수신자의 구전 대상 제품에 대한 태도가 일치할 때 보다 불일치할 때 더욱 크게 나타났 다. 둘째, 정보 속성이 구전 의도에 미치는 영향은 유대 강도가 강할 때보다 약할 때 더 욱 두드러지게 나타났다. 이러한 연구결과들은 비록 대통령을 중심으로 한 정책 PR에 서 국민들의 정책에 대한 구전을 직접 다룬 것은 아니지만 어떠한 메시지 특성이 정책 에 대한 구전에 영향을 미칠 수 있을지 적지 않은 함의를 제공한다는 점에서 의의를 찾 을 수 있다. 5) 연구문제 위와 같은 기존 연구들을 염두에 두면서 대통령의 정책 PR에 대해 고전적인 SᐨMR 커 뮤니케이션 모형을 적용해 보면 다음과 같은 예상이 가능하다. 즉, 주목도 높은 송신자 (sender)인 대통령으로부터의 정책 PR을 위한 메시지(message)의 다양한 특성들은 수신자(receiver)인 국민이라는 주요 공중의 정책 관련 소통을 활성화시킬 수 있다. 또 한, 대통령 메시지의 수신자는 최종 핵심 공중인 국민만이 아니라 대통령을 둘러싼 주 요 이해관계자들이자 1차 공중이 될 수 있는 정부 부처, 국회, 지방자치단체 및 언론도 존재한다. 국민들은 여러 매체를 통해 대통령의 메시지를 접하거나 또는 대통령과 다 른 주요 이해관계자들과의 해당 쟁점에 대한 소통을 지켜보면서 이에 대해 인지하게 되 며 나아가 해당 정책에 대한 증가된 관심을 바탕으로 자신의 주변인들과 그 정책에 대 해 활발히 대화하고 토론할 수도 있다. 행정학 분야의 정책 평가 모형인 CIPP 모형(Stufflebeam, 1983)도 이 연구가 주 목하는 대통령의 정책 PR 효과 모형에 대해 의미 있는 학술적 토대를 제공한다. CIPP 모형은 정책 실행의 단계를 상황 평가, 투입 평가, 과정 평가, 그리고 산출 성과로 간주

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하고 정책 사업 추진 전 과정에 걸쳐서 통합적인 평가가 이루어져야 하며 평가를 통해 오류를 개선해야 한다고 강조한다(정원준, 2015). 부연하면 문제점을 조사하고 정책 의 필요를 평가하며 목표를 정하는 것은 상황 평가에 해당하고, 프로그램을 선택하고 전략을 수립하며 실행하는 것은 투입 평가의 영역이며, 세부적인 운영 및 집행 계획을 평가하는 것은 과정 평가의 영역이며, 성과와 부작용을 근거로 프로그램을 지속·수정 하거나 종료 여부를 평가하는 것은 산출 평가에 해당한다(남궁근, 2012; Stuffle, 2007). 이를 대통령을 중심으로 한 정책 PR로 적용하면 기본적인 문제점 인식과 PR 목 표(상황)를 바탕으로 대통령이 정책 메시지를 송출(투입)하게 되며 송출한 메시지는 정부, 국회, 지자체 및 언론과 같은 주요 이해관계자들과의 소통을 파생(과정)시키게 되며 이러한 과정은 결국 정책의 최종 소비자인 국민들 상호 간에 정책에 대한 관심의 표출, 즉 국민 상호 간 정책 소통을 활성화(산출)시킬 수 있다. 이 연구는 SMR 모형과 더불어 CIPP 모형에 입각한 순차적인 정책 PR 평가 과정이 대통령의 정책 소통을 접하 고 이를 인식 및 평가하는 국민의 관점에서도 유사하게 적용될 것이라 예상한다. 연구문제 1: 대통령의 소통 메시지에 대한 질적 평가가 대통령과 주요 이해관계자들과의 소통에 대한 인식, 그리고 국민 상호간의 정책 소통 활성화에 대해 어떠한 영향을 미치는가? 따라서 이 연구는 과연 대통령의 소통 메시지의 특성에 대한 국민들의 평가(투입 평가)가 대통령과 주요 이해관계자들(정부 부처, 국회, 지자체)과의 소통에 대한 평가 국민 상호간 정책 소통 (산출 평가) 언론을 통한 소통 평가 (과정 평가) 대통령 메시지에 대한 질적 평가 (투입 평가) 이해관계자와의 소통 평가 (과정 평가) 그림 1. 대통령 소통 메시지의 국민 소통 활성화 모형

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(과정 평가)에 어떤 영향을 미치는지, 메시지의 특성에 대한 평가가 대통령의 대 언론 소통1)에 대한 평가(과정 평가)에 어떤 영향을 미치는지, 나아가 상술한 평가 요인들이 정책 PR 효과에 있어서 가장 중요한 차원의 하나인 국민들 사이의 정책 소통 활성화(산 출 평가)에 대해 어떠한 영향을 미치는지 조사하였다(<연구문제 1>참고). <그림 1>에 나타난 모형은 이 같은 대통령 정책 PR의 효과를 단계적으로 보여 주고 있다.

3.

방법론

(

연구 모형의 구성 및 검증

)

1) 문항의 구성과 데이터 수집 대통령(청와대)의 정책 소통을 위한 메시지의 질적 평가와 대통령ᐨ주요 이해관계자 간 정책 소통에 대한 평가를 측정하기 위한 문항은 선행 연구를 토대로 선정·보완하여 구 성하였다. 최초 관련 연구 등의 문헌을 토대로 기존 연구에서 채택된 문항을 토대로 교 수, 연구자, 언론 종사자 등 10인의 전문가 의견을 수렴하였고, 이를 통해 보완된 문항 에 대해 30여 명의 대학(원)생을 상대로 예비 조사를 실시하여 문항의 의미 전달 등을 체크, 일부 표현을 수정하여 최종적으로 문항을 확정하여 설문지를 구성하였다. 평가 문항은 복지 정책에 대한 정책 소통으로 구성되었는데, 이는 ‘정책 메시지’, ‘정책 소통’ 등으로 표현될 경우, 매우 포괄적이어서 응답자에게 일정한 기준을 제시하 기 위해 특정 정책 분야로 한정한 것이다. 해당 분야에 대해서 경제나 외교·안보, 교육 등 응답자의 개인적 신념이나 성향에 의한 편향(bias)으로부터 자유로울 수 없는 분야 를 피하되, 국민 대다수가 공통적으로 관심을 가질 만한 분야를 선정하기 위해 복지 정 책 분야로 결정하였다. 대통령과 청와대가 제공하는 정책 메시지의 질적 평가에 대한 영역은 조은희와 조 성겸(2014), 강남욱과 박재현(2011), 박정호와 정지수(2013), 박경희(2013), 이현주 1) 국민을 제외한 1차적인 주요 이해관계자는 정부 부처, 국회, 지자체, 그리고 언론 등으로 구분할 수 있다. 그러나 언론은 대통령의 정책 소통을 보도하는 주체로서 나머지 이해관계자들과 성격을 달리하고 대 언론 관계는 정부 정책 PR의 별도의 중요 활동으로도 간주되므로 대통령의 언론 소통에 대한 인식은 별도의 요인 으로 구분하여 모형을 구성하였다.

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외(2013) 등의 선행 연구에서 채택되었던 문항을 적절히 배치하여 6개의 문항으로 구 성하였으며, 각각 복지 정책 메시지의 진실성, 명확성, 일관성, 친밀성에 대한 평가와 다양한 시각을 포함하였는지, 공공 언어로서의 품격을 가졌는지에 대한 평가가 포함되 었다. 대통령과 주요 이해관계자 간 정책 소통에 대한 평가 영역은 박경희(2013), 박희 봉(2011), 강제상 외(2014) 등의 선행 연구를 참고하여 문항을 개발하였으며, 복지 정 책 관련 쌍방향 의사소통, 이의 제기에 대한 대응을 평가하는 2개의 문항을 정부·여 당, 국회, 지방자치단체 등 3개의 공중과의 소통에 대해 총 6개의 문항으로 구성하였 다. 또한, 주요 이해관계자의 하나인 언론에 대해서는 박정호와 정지수(2013)를 토대 로 대통령의 정책 이슈에 대한 소통을 언론이 언급하는 정도를 평가하는 문항으로 구성 하였으며, 각각 신문, 방송, 포털, SNS 등 4개의 매체에 대한 평가가 포함되었다.2) 마지막으로, 주요 이해관계자이면서도 정책 소통의 최종 대상에 해당하는 국민 상 호 간의 정책 소통에 대한 문항은 조은희와 조성겸(2014)의 연구를 참고하여 대통령의 정책 메시지로 인해 국민 상호 간 토론, 평가, 비판, 수정 제안 등이 얼마나 활발히 진행 되는가를 묻는 4개의 문항으로 구성하였다. 또한, 부가적으로 응답자의 성, 연령, 거주 지역, 교육 수준, 소득 수준 등 인구·사회통계학적 변인과 정치적 성향, 지난 (18대) 대통령 선거에서의 지지나 현재 대통령에 대한지지 여부 등의 정치 행태적 변인도 최종 설문에 포함하였다. 확정된 문항들을 이용해 전국의 성인 남녀를 대상으로 인터넷 설문 조사를 실시하 여 필요한 자료를 수집하였다. 조사는 통계청 2016년 기준 전국 16개 광역자치단체의 성·연령별 추계 인구를 토대로 전국 성인 남녀 1000명을 층화 표집(stratified sam-pling)하여 이루어졌으며, 2016년 6월 한 달 동안 설문 조사 전문 기관인 와이즈인컴 퍼니를 통해 수행되었다. 2) 데이터 정화와 최종 표본의 특성 설문 조사를 통해 수집된 응답 결과를 데이터화하여 결측치를 확인하였고, 연구 모형 2) 각 문항들은 모두 ‘전혀 그렇지 않다’, ‘별로 그렇지 않다’, ‘보통이다’, ‘대체로 그렇다’, ‘매우 그렇다’ 등, 이른바 리커트 척도(Likert scale)를 이용한 5점 척도 문항으로 이루어졌다.

(15)

적용과 다변량 분석의 안정성을 확보하기 위해 4개 영역(요인)의 20개 문항 응답치의 마하라노비스의 거리(Mahalanobis distance)를 측정, 기준치[χ245.315(

df

20),

p

< .001]를 초과하는 값을 가진 케이스를 1차적으로 제외시켰고, 20개 문항 응 답치의 정규성, 선형성, 다중 공선성을 2차적으로 검증하여 최종 표본은 798개로 확정 되었다. 최종 확정된 798개 표본의 지역·성·연령별 분포는 <표 1>과 같이 확인되었다. 서울 지역이 177명으로 가장 많았고, 울산과 제주도 지역이 10명으로 가장 적었다. 남 자는 총 402명, 여자는 396명이었고, 연령별로는 20대 140명, 30대 168명, 40대 179 명, 50대 146명, 60대 이상이 165명으로 각각 확인되었으며, 평균 연령은 45.13세로 구분 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주 전체 20대 남 18 7 5 5 2 2 0 19 2 2 3 2 2 4 4 1 78 여 17 6 2 5 3 3 1 12 0 1 3 2 0 4 2 1 62 소계 35 13 7 10 5 5 1 31 2 3 6 4 2 8 6 2 140 30대 남 21 6 4 5 3 3 1 22 3 3 4 1 3 4 5 1 89 여 19 5 3 5 2 2 0 20 3 2 4 1 2 5 5 1 79 소계 40 11 7 10 5 5 1 42 6 5 8 2 5 9 10 2 168 40대 남 19 6 4 5 2 3 3 19 2 3 4 4 3 6 8 1 92 여 18 7 5 4 2 2 2 22 3 2 4 4 3 4 4 1 87 소계 37 13 9 9 4 5 5 41 5 5 8 8 6 10 12 2 179 50대 남 15 6 4 5 2 3 1 16 2 2 3 3 2 4 3 1 72 여 16 7 4 5 2 3 2 14 3 1 1 3 3 4 5 1 74 소계 31 13 8 10 4 6 3 30 5 3 4 6 5 8 8 2 146 60대 이상 남 15 6 3 3 2 2 0 13 3 2 4 4 5 4 4 1 71 여 19 6 6 4 2 1 0 19 5 3 5 5 4 8 6 1 94 소계 34 12 9 7 4 3 0 32 8 5 9 9 9 12 10 2 165 전체 남 88 31 20 23 11 13 5 89 12 12 18 14 15 22 24 5 402 여 89 31 20 23 11 11 5 87 14 9 17 15 12 25 22 5 396 소계 177 62 40 46 22 24 10 176 26 21 35 29 27 47 46 10 798 표 1. 최종 표본의 지역별 분포

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계산되었다. 응답 가구의 월평균 소득은 평균 597만3200원, 동거 가족 수는 평균 3.11

명이었으며, 가구원 1인당 월 평균 소득은 150만4234원으로 계산되었다.

3) 요인의 구성과 검증

대통령의 소통 메시지 효과 모형을 구성할 해당 문항과 요인의 적합성과 타당도를 검증 하기 위해 최대우도추정(maximum likelihood estimation)에 의한 확인적 요인분석

(Confirmatory Factor Analysis: CFA)을 실시하였다. CFA 모형은 20개 문항을 대 통령(청와대)의 정책 메시지의 질적 평가에 해당하는 ‘메시지에 대한 질적 평가’ 요인, 정책 메시지와 관련한 국민 상호간 소통정도에 해당하는 ‘국민소통’ 요인, 정부나 여당, 국회, 지방자치단체와의 소통정도에 해당하는 ‘이해관계자 소통’ 요인, 대통령과 이해 관계자들 사이의 정책 소통을 보도하는 정도에 해당하는 ‘언론소통’의 4개 요인으로 구 분하였다. 20개 문항과 4개의 요인으로 구성된 최초 CFA 모형의 적합도 지수는 만족스럽지 못하였고, 모형 적합도를 개선하기 위해 Amos의 수정 지수(modification indices)를 참고하여 의도한 요인이 아닌 다른 요인과 높은 상관을 보이는 8개의 문항을 삭제3)하 여 얻은 수정 모형에서는 모형의 적합도 지수4)가 개선되어 대통령의 소통 메시지 효과 모형을 구성하기 위한 각 문항과 요인이 수렴 타당도를 확보한 것으로 볼 수 있다. 최종 CFA 모형은 메시지의 진실성·일관성·공공 언어로서의 품격 등 3문항으 로 구성되는 대통령(청와대)이 전달하는 정책 메시지에 대한 질적 평가 요인, 대통령의 정책에 대한 평가·비판·수정 제안 등 3문항으로 구성되는 국민 상호 간 소통 평가 요 인, 대통령(청와대)과 정부/여당·국회·지방자치단체 간의 소통을 평가하는 3문항 으로 구성되는 이해관계자 소통 평가 요인, 포털 매체·방송·SNS 매체의 정책 이슈 에 대한 보도 정도를 평가하는 3문항으로 구성되는 언론 소통 요인 등 총 12개의 문항 3) 잠재 요인 간의 단일 차원성 형성을 훼손할 수 있기 때문에 의도하지 않은 요인과의 수정 지수가 10 이상 인 문항들을 삭제하였다(Segars 1997: 박재진·이정교, 2006, 71쪽에서 재인용). 4) CFA 모형의 적합도는 아래와 같다.

구분 RMR RMSEA GFI AGFI NFI TLI CFI PNFI PCFI CFA 모형 .028 .045 .976 .960 .983 .985 .989 .685 .689

(17)

과 4개의 요인으로 구성되었다.5)

CFA 모형을 구성할 각 문항으로 구성된 요인의 신뢰도 계수(Cronbach’s α)를 확인한 결과, 모든 요인에서 0.817 이상의 매우 높은 값을 보였다. 신뢰도 계수가 문항 의 수에 민감하게 반응하는 단점을 보완하기 위해 각 요인 별 문항들이 실제로 단일 차 원으로 구성되는지 예측하기 위한 복합 요인 신뢰도(Composite Factor Reliability:

5) 각 문항의 기술 통계치와 상관 관계는 <부록 1>, <부록 2>와 같다. 요인 문항 요인 계수 Cron. α CFR AVE 메시지 질적 평가 대통령(청와대)이 제공하는 복지 정책에 대한 메시지는 진실성을 가지고 있다. .892 .902 .971 .755 대통령(청와대)이 제공하는 복지 정책에 대한 메시지는 일관성을 가지고 있다. .850 대통령(청와대)이 제공하는 복지 정책에 대한 메시지는 공공 언어 로서의 품격을 가지고 있다. .865 국민 소통 대통령의 복지 정책에 대한 국민 상호 간 적극적이고 활발한 평가 가 진행된다. .889 .909 .971 .768 대통령의 복지 정책에 대한 국민 상호 간 적극적이고 활발한 비판 이 진행된다. .853 대통령의 복지 정책에 대한 국민 상호 간 적극적이고 활발한 수정 제안이 진행된다. .887 이해 관계자 소통 대통령의 복지 정책에 대해 정부나 여당이 이의를 제기할 때 소통 이 충분히 이루어진다. .722 .817 .906 .539 대통령의 복지 정책에 대해 국회가 이의를 제기할 때 소통이 충분 히 이루어진다. .524 대통령의 복지 정책에 대해 지자체가 이의를 제기할 때 소통이 충 분히 이루어진다. .906 언론 소통 포털 매체는 대통령과 이해관계자들 간의 정책 이슈에 관한 소통 에 대한 기사를 자주 보도한다. .786 .866 .942 .694 방송은 대통령과 이해관계자들 간의 정책 이슈에 관한 소통에 대 한 기사를 자주 보도한다. .928 SNS 매체는 대통령과 이해관계자들 간의 정책 이슈에 관한 소통 에 대한 기사를 자주 포스팅한다. .777 표 2. CFA 모형을 통한 신뢰도 분석

(18)

CFR) 분석6)을 실시한 결과도 모든 요인에서 0.906 이상의 매우 높은 값으로 확인되었 다. 또한, 선행 연구에서 신뢰도 계수와 CFR 측정치의 단점을 보완하기 위해 분석된 평 균 추출 분산(Average Variance Extracted: AVE) 검증7)에서도 측정치는 모든 요인 에서 0.539 이상의 값으로 확인되어, CFA 모형을 통해 확인된 각 문항과 요인의 신뢰 도는 매우 양호하였다. 마지막으로, CFA 모형에 의해 확인된 각 문항과 요인의 판별 타당도를 검증하기 위한 자유모수추정 모형과 상관 계수(correlations) 등가제약 모형 간 χ2값 차이의 유 의미성 검증8)에서, 자유모수추정 모형의 χ2값은 119.245(

df

46), 상관 계수 등가 제약 모형의 χ2값은 301.849(

df

52) 등이었으며, 자유모수추정 모형의 값이 182.604만큼 낮았고, 이러한 차이는 통계적으로 유의미한 것(

df

6,

p

.001)으로 확인되었고, 결과적으로 각 문항과 요인의 판별 타당도도 확보된 것으로 볼 수 있다.

4.

결과

:

연구 모형 검증

앞서 제시한 본 연구의 첫 번째 연구문제인 대통령 소통 메시지의 질적 평가가 주요 이 해관계자의 정책 소통에 미치는 영향을 살펴보기 위해 이 연구는 4개의 요인으로 구성 된 구조방정식 모형(Structural Equation Model: SEM) 분석을 실시하였다. 분석 결 과 모형의 적합도는 위 CFA 모형의 적합도와 동일하게 양호한 것으로 확인되었고, <그 림 2>는 모형 내 경로들의 영향력을 나타낸다. 각 요인 계수를 통해 요인 간 관계를 분석해 보면, 대통령(청와대)의 정책 소통을 6) CFR 분석은 요인을 구성하는 문항들이 해당 요인의 성격을 표현하기에 충분한가를 평가하는 것으로, 각 요인별로 ‘요인 계수의 합2 / (요인 계수의 합2+ 측정 오차 분산의 합)’으로 계산되며, 측정 오차 분산은 ‘1 - 요인 계수2으로 계산된다. CFR의 기준치는 ‘0.7 이상이다(Segars, 1997; 박재진·이정교, 2006). 7) 선행 연구에서는 특정 변인이 설명할 수 있는 분산의 정도에 대해 설명할 수 없는 신뢰도 계수와 CFR 측 정치의 단점을 보완하기 위해 AVE 검증을 권고하는데, ‘요인 계수2의 합 / (요인 계수2의 합 + 측정 오차 분 산의 합)’으로 계산되며, 기준치는 ‘0.5 이상’이다(Fornell & Larcker, 1981; 박재진·이정교, 2006). 8) 자유모수추정 모형은 각 요인 간 상관 계수가 자유롭게 추정되는 모형이고, 상관 계수 등가제약 모형은 각 요인 간 모든 상관 계수를 1.0으로 제약한 모형이다. 자유모수추정 모형의 χ2값이 상관 계수 등가제약 모형에 비해 유의미하게 낮은 경우, 각 요인 간 상관 정도가 낮으며, 판별 타당성을 확보한다고 볼 수 있다

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위한 메시지의 질적 평가가 긍정적일수록 대통령(청와대)과 정부·여당, 국회, 지방자 치단체와의 소통(β = 0.754,

p

< 0.001), 언론을 통한 소통(β = 0.514,

p

< 0.001) 등 주요 이해관계자와의 소통이 모두 원활하게 이루어지는 것으로 응답자들은 인식하는 경향을 나타내었다. 또한, 본 모형의 종속 변인에 해당하는 국민 상호 간 소통 에 대해서는 메시지의 질적 평가가 긍정적일수록(β = 0.690,

p

< 0.001), 대통령 (청와대)과 정부·여당, 국회, 지방자치단체 간의 소통이 원활하게 이루어지는 것으로 평가할수록 국민 상호 간 정책에 대한 활발한 소통이 진행된다(β = 0.188,

p

< 0.001)고 답하는 경향을 나타내었으나, 언론의 대통령 소통 보도에 대한 평가는 국민 상호간 정책 소통 활성화에는 영향을 미치지 않는 것(β = 0.041,

p

= 0.167)으로 확 인되었다. 또한, 이해관계자들과의 소통 평가를 통해 국민 상호 간 활발한 소통에 영향을 미 치는 정책 메시지의 질적 평가의 효과를 직·간접 효과로 구분하여 살펴보면(<표 3> 참고), AMOS의 5% 유의 수준의 부트스트랩을 이용한 매개 효과 검증을 통해 대통령 국민 상호간 정책 소통 언론을 통한 소통 평가 대통령 메시지에 대한 질적 평가 이해관계자와의 소통 평가 .041 .256*** .188*** .690*** .514*** .754*** *p < 0.05. **p < 0.01. ***p < 0.001. 그림 2. 대통령 소통 메시지의 정책 소통 활성화 효과 분석 경로 직접 효과 간접 효과 총 효과 질적 평가 → 국민 소통 0.690* 0.163** 0.853** *p < 0.1. **p < 0.05. ***p < 0.01. 표 3. 효과 분해

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(청와대)의 정책 소통을 위한 메시지의 질적 평가가 국민 상호 간 소통의 활성화에 미치 는 총 효과는 β = 0.853(

p

0.019)으로 매우 큰 효과 크기를 가지는 것으로 확인되 었다. 특히 메시지의 질적 수준에 의해 국민 상호 간 소통에 대한 평가가 직접적으로 받 는 영향(β = 0.690,

p

0.055)이 주요 이해관계자들과의 소통에 대한 평가를 통해 영향을 받는 간접 효과(β = 0.163,

p

0.046)보다 더 큰 것으로 확인되었다.

5.

토론

이 연구는 대통령의 정책 메시지의 특성(질)에 대한 평가가 국민 관점에서 대통령의 주 요 이해관계자들인 정부, 국회, 지자체와의 소통에 대한 인식과 대통령 소통에 대한 언 론 보도 정도의 인식에 어떻게 영향을 미치는지, 나아가 이들 요인들이 정책에 대한 국 민들의 상호 소통 정도에 어떻게 영향을 미치는지를 대통령 메시지의 공중 소통 활성화 모형을 중심으로 분석하였다. 그 결과 구조방정식 연구 모형은 자료와 부합하는 양호 한 적합도를 보여 주어 모형의 타당성을 확인하였다. 대통령의 정책 메시지의 질에 대 한 응답자들의 평가는 대통령의 주요 이해관계자들인 정부, 국회, 지자체와의 소통 정 도에 대한 인식에 유의미한 정적 영향을 보여 주었고, 이들 이해관계자들과의 대통령 소통에 대한 언론 보도 정도의 인식에도 정적 영향을 보여 주었다. 모형의 최종 종속 변 인인 정책 이슈에 대한 국민 상호 간의 활발한 소통에 대해서는 대통령과 이해관계자들 과의 소통에 대한 인식과 대통령의 메시지의 질 두 요인만이 유의미한 영향력을 나타내 었다. 효과 분해를 통해 국민 소통에 대해 대통령의 메시지의 질에 대한 평가가 미치는 직접 효과와 주요 이해관계자들과의 소통에 대한 인식을 매개로 한 간접 효과를 비교한 결과 직접 효과가 더 크다는 사실을 확인하였다. 이를 해석하면 국민들은 대통령의 정책 메시지가 진실성, 일관성을 갖추고 공공 언어로서의 품격을 지닌다고 긍정적으로 인식할수록 주요 이해관계자들인 정부 부처, 국회, 지방자치단체들이 이의를 제기할 때 대통령이 충분한 소통을 한다고 답하는 경 향이 있었다. 즉, 일련의 우수한 메시지 특성을 나타낼 때 화자인 대통령과 청와대가 주 요 이해관계자들과도 소통 노력을 기울이는 편이라고 긍정 평가한다는 것이다. 아울러 대통령 정책 메시지에 대해 긍정적으로 평가할수록 응답자들은 언론 또한 대통령의 이

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해관계자와의 정책 소통을 주목하고 이를 자주 보도한다고 인식하였다. 즉, 메시지의 질에 대한 양호한 평가는 언론도 대통령의 주요 이해관계자들과의 소통에 대한 보도를 빈번히 한다는 우호적인 인식을 이끌어 내었다. 반대로 대통령의 정책 메시지의 질에 대한 부정적 평가는 대통령의 이해관계자와의 소통에 대한 언론 보도가 많지 않다는 인 식을 낳는 데 기여하였다. 다음으로 대통령과 정부, 국회, 지자체와 같은 주요 이해관계자들 사이의 소통에 대한 인식은 국민 소통 활성화를 위해 유의미한 영향을 미쳤지만 대통령의 소통에 대한 언론 보도 정도에 대한 인식은 그 자체로 국민 소통에 대해 유의미한 영향을 미치지는 않았다. 이를 통해 볼 때 국민들은 대체로 대통령의 정책 메시지의 우수한 특성들을 인 지할 때 대통령이 정부, 국회, 지자체와도 긴밀히 협조, 소통한다고 평가하고 그 평가는 나아가 국민 상호 간의 정책 소통을 활성화시키는 데 어느 정도 긍정적 영향을 미친다 는 것을 암시하였다. 하지만 효과 분해의 결과를 바탕으로 볼 때 더욱 중요한 것은 바로 대통령의 메시지의 질이 직접 영향을 미치는 것이 대통령의 이해관계자들과의 소통에 대한 인식을 매개로 한 간접 영향보다 훨씬 더 크다는 것이다. 이는 대통령의 우수한 스 피치가 정책에 대한 국민들의 상호 평가, 비판, 그리고 수정 제안과 같은 구전 효과를 증진시키는 정책 토론의 활성화에 지대한 영향을 미침을 암시하였다. 한편, 상술한 연구의 주요 결과들이 학술적으로 어떤 의미를 갖는지 생각해 보면 다음과 같이 요약해 볼 수 있다. 먼저 이 연구는 SMR과 정책 PR의 구전 효과 관점에서 착안한 연구 모형과 높은 통계적 적합도를 바탕으로 송신자인 대통령의 메시지의 질적 특성들이 수신자인 국민 관점에서의 대통령과 주요 이해관계자들 사이의 소통에 대한 인식, 나아가 정책에 대한 국민 상호 간의 소통 활성화에 대한 영향력을 확인하였다. 이 는 대통령의 메시지의 특성이라는 변인이 대통령의 소통을 바라보고 평가하는 국민의 사고와 인식의 패턴을 설명하는 매우 중요한 변인임을 암시하였다. 또한, 단순한 인지 적 영향력에 한정되는 것이 아니라 최종 종속 변인인 국민 상호 간 소통을 주목할 때 실 제 응답자 자신과 주변인의 정책에 관한 소통 활동, 그리고 주변인들의 소통에 대한 관 찰 등을 감안하였을 수 있기에 행동적 구전 효과까지 내포하고 있다. 따라서 대통령 소 통 메시지 효과 모형의 효과 범위가 넓다고 말할 수 있다. 다음으로 본 연구는 대통령의 소통 메시지의 질적인 특성을 진실성, 일관성, 그리 고 언어의 품격의 세 가지로 구성하였다. 이들이 국민 상호소통에 영향을 미친다는 것 은 과거 연구 결과들과도 부합한다. 예를 들어, 메시지의 객관성 측면에서 사실적이고

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객관적인 정보가 주관적 정보보다 구전 효과가 높았다(김세준·이세진, 2013). 이는 앞서 열거한 속성들 중 진실성에 해당한다. 이 밖에도 공공 언어의 품격이 언어의 수준 을 평가하는 데 있어서 중요하다(강남욱·박재현, 2011)는 주장과 연계성, 명확성, 진 실성, 일관성, 흥미성의 요소가 브랜드 스토리텔링의 효과를 위해 중요하다(김훈철· 장영렬·이상훈, 2008)는 주장은 대통령의 정책 PR 메시지 효과에 있어 본 연구에 포 함된 대통령 메시지 특성들의 중요성을 뒷받침하였다. 세 번째, 이 연구는 메시지의 질이 국민 소통에 대해 직접 효과와 더불어 간접 효과 를 함께 갖는다는 것을 확인하였다. 즉, 대통령과 정부 부처, 국회, 지자체와 같은 주요 이해관계자들의 소통에 대한 응답자들의 인식은 매개 변인으로 기능한다는 것을 관찰 하였다. 비록 이 같은 간접 효과가 직접 효과에 비해 크지는 않았지만 해당 변인을 매개 로 한 유의미한 구전 효과로 미루어 볼 때 국민 정책 소통의 활성화를 위해 여전히 주목 해야 할 변인임을 시사한다. 또한, 나타난 결과를 중심으로 볼 때 모형 내 유의미한 매 개 변인의 중요성만 언급할 수도 있겠지만 연구자들은 이 부분의 해석에 좀 더 주의를 기울여야 한다고 판단한다. 즉, 대통령의 소통에 대한 언론 보도 정도에 대한 인식이 비 록 국민 소통에 대해 유의미한 영향을 미치지 않았다 할지라도 이것은 박근혜 전 대통 령의 실제 낮은 소통 정도로부터 기인한 것일 수 있다. 따라서 대통령의 소통에 대한 언 론 보도 정도에 대한 인식이 현 문재인 정부 또는 다른 국가의 대통령 정책 소통 모형 검 증에서 유의미한 매개 변인으로 기능할 가능성을 완전히 배제할 수는 없다. 네 번째, 이 연구는 모형을 도출하는 과정에서 행정학 분야의 CIPP 모형을 주목하 였고 상황, 투입, 과정, 산출의 정책 프로그램 기획, 집행, 산출의 순차적 과정을 정책 PR 나아가 대통령의 정책 PR을 바라보는 국민의 인식과 평가에 적용하였다. 검증의 결 과 국민들은 정책 또는 정책 PR의 논리적인 기획과 집행의 흐름처럼 대통령 메시지의 특성을 먼저 평가(투입 평가)하고 이어 대통령의 주요 이해관계자들과의 정책 소통을 평가(과정 평가)하며 나아가 이러한 투입된 메시지의 특성이나 과정에 대한 평가가 궁 극적으로 국민들 사이의 정책 소통을 활성화(산출 성과)시키는 데 기여한다는 것을 모 형의 적합도를 통해 확인하였다. 이러한 결과는 앞으로 다양한 정책 PR의 영역에서 추 가 검증이 필요하겠지만 행정학의 CIPP 모형이 대통령을 중심으로 한 정책 PR 효과에 있어서 설명력이 크다는 것을 암시하였다. 이 연구가 앞으로 정책 PR을 담당하는 실무자들에게 어떤 의미를 갖는지 고민해 보면 다음과 같은 제언이 가능하다. 먼저 국민들의 정책에 대한 관심과 환기, 그리고 이

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에 대한 활발한 토론을 이끌어 내기 위해 정책 PR의 중심에 있는 대통령의 메시지를 본 연구에서 주목한 일련의 차원들을 중심으로 기획하고, 개발하며, 발표 및 확산시키는 것이 중요하다. 국민의 눈높이에서 대통령의 정책 메시지가 얼마나 진실한지, 애매하 지 않고 일관성을 보여 주는지, 공공 언어로서의 품격을 갖추고 국민들에게 전달되는지 대내외적으로 점검하는 노력이 요청된다. 이처럼 메시지의 질을 제고하는 것에 부가적으로 대통령과 청와대는 실제 이해관 계자들과의 소통 활동에도 많은 시간적, 물리적 노력을 기울여야 할 것이다. 단순히 리 더의 소통 메시지의 질만으로 모든 사람들의 우호적인 인식과 평가를 이끌어 낼 수는 없다. PR에서 공중의 인식이 매우 중요하지만 주지하다시피 실체가 없는 인식과 이미 지만으로 정책 PR의 성공을 낳을 수는 없다. 따라서 과거를 거울삼아 향후 정책 PR 실 무자들과 청와대의 참모들은 향후 대통령이 정부, 국회, 지자체, 그리고 언론과 원활히 소통하도록 주의 깊게 권고해야 할 것이다. 그렇게 함으로써 이 연구의 대통령과 이해 관계자들의 소통에 대한 인식 요인의 국민 소통에 대한 매개 효과도 현실 속에서 더욱 빛을 발할 수 있을 것이다. 다음으로 대통령의 수준 높은 정책 메시지를 바탕으로 직접적으로 국민 상호 간의 정책 소통을 활성화시킬 수 있다고 할지라도 국민들 사이 정책에 대한 평가, 비판, 수정 제안을 낳는 것만으로 PR 실무자들은 만족해서는 안 될 것이다. 그것은 어디까지나 일 차적인 PR 목표를 달성하는 것이라 보아야 한다. 보다 중요한 것은 결국 정책에 대한 국민의 충분한 이해와 동의를 구하는 것임을 상기해 볼 때 부정적 평가 의견, 비판의 내 용, 수정안 등 국민의 다양한 의견을 검토할 피드백 소통 창구를 적극 활용해야 할 것이 며 이를 현실적인 선에서 반영하여 정책의 성공적인 연착륙을 유도해야 할 것이다. 본 연구의 결과들은 상술한 바와 같이 다양한 함의를 나타내고 있으나 다른 연구 들과 마찬가지로 몇 가지 한계점 또한 지적할 수 있다. 먼저 이 연구의 모형 내 주요 요 인 중 하나인 언론 소통은 엄밀히 말해 대통령과 언론인의 직접적인 소통 정도에 대한 인식을 다루고 있지는 않다. 이 연구는 언론의 본질상 뉴스에 대한 빈도가 많은 것을 암 시한다는 것에 착안하여 대통령과 이해관계자들과의 소통에 대한 보도 정도의 인식을 언론과의 소통에 대한 인식으로 측정하였지만 기자 간담회 등 대통령과 언론의 직접적 인 소통 정도로 측정하는 것도 바람직한 방법이라 볼 수 있다. 두 번째, 이 연구는 언론 을 통한 소통 평가의 매개 효과를 관찰하지 못하였다. 구체적인 문항을 살펴보면 언론 을 통한 대통령 소통 보도가 얼마나 자주 이루어지는지를 묻고 있다. 이 같은 문항들이

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보도 정도의 인식을 묻는 것은 사실이지만 그것이 소통 부재에 대한 부정적 보도인지 아니면 적극적인 소통에 대한 긍정적 보도인지 그 방향성을 측정하지는 못하였다. 따 라서 향후 연구는 이 같은 방향성을 명확히 하여 모형 내 해당 경로의 유의미성을 검증 할 필요가 있다. 세 번째, 이 연구는 대통령 메시지의 질을 측정하는 데 있어서 대통령 메시지를 청와대 대변인 메시지와 명확히 구분하지 않았다. 통계적인 신뢰도가 확보되 어 측정 자체에 심각한 문제는 아닐 수 있지만 보다 명확한 측정을 위해 향후 연구에서 는 이를 구분하여 조사하는 섬세함이 요청된다. 또한, 이 연구는 국민의 시각에서 대통 령의 메시지의 질에 대한 평가가 이해관계자와의 소통에 대해 미치는 인지적 효과, 그 리고 국민 상호 소통에 미치는 행동적 효과까지 폭 넓게 살펴보았지만 대통령의 국정 수행에 대한 지지도와 같은 다른 중요 변인에 미치는 영향을 조사하지는 않았다. 후속 연구들은 정치 지도자의 메시지의 질에 대한 평가가 이러한 지지도 종속 변인에 미치는 영향 등을 연구해 볼 필요가 있다. 다섯째, 본 연구는 정책을 복지 분야로 한정하였지만 다양한 정책 분야나 종합적인 정책 전반으로 측정할 때 모형 내 영향력의 지형은 달라 질 수 있다. 따라서 이와 같은 타 분야 정책들을 중심으로 한 후속 연구는 대통령 메시지 ᐨ정책 PR 효과 분야 연구의 정교화에 기여할 수 있다. 끝으로 비록 이 연구가 국정 농단 사건이 최초 보도되기 이전의 일반적인 정치 상황에서 자료를 수집하였다 해도 여전히 박근혜 전 대통령의 전반적인 여야 소통 정도가 높지 않았다는 점은 연구 모형 내 경로 들의 값과 유의성에 적지 않은 영향을 미쳤으리라 추정한다. 따라서 향후 다른 앞으로 의 표본들을 바탕으로 모형을 재검증할 때 본 연구의 모형 설명력이 더욱 높아질 수도 있을 것이라 조심스럽게 예상한다. 요컨대, 이러한 한계들을 본 연구가 안고 있지만 연 구의 결과들이 향후 대통령을 중심으로 한 우리나라의 정책 PR을 더욱 세련되게 하고 과학화시키는 데 기여할 수 있기를 기대해 본다.

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(28)

Scriven, & D. L. Stufflebeam (Eds.), Evaluation models: Viewpoints on educational and human services evaluation (pp.117∼141). Boston, MA: Kluwer-Nijhoff.

수치

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참조

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