살기좋은 농촌만들기를 위한 정책재편 방안(1/2차년도)

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(1)연구보고 R549 | 2007. 11.. 살기 좋은 농촌 만들기를 위한 정책재편 방안(1/2차연도). 송 김 성 박 허. 미 용 주 주 윤. 령 렬 인 영 진. 연 구 위 원 부 연 구 위 원 전 문 연 구 원 전 문 연 구 원 초빙연구위원.

(2) 연구 담당 송 김 성 박 허. 미 용 주 주 윤. 령 렬 인 영 진. 연 구 위 원 부연구위원 전문연구원 전문연구원 초빙연구위원. 연구 총괄, 제1장～제2장, 제4장, 제6장～제9장 제4장, 부록 제3장, 제5장 제2장, 제6장 자문.

(3) i. 머 리 말. 살기 좋은 농촌을 만들어야 한다는 데 반대할 이는 아무도 없을 것이다. 중앙정부가 본격적인 정책 의제로서 살기 좋은 농촌 만들기 논의를 주도하 면서 짧은 시간 동안 사회적 공론화가 진행되고 공감대도 형성되었다. 그 러나 살기 좋은 농촌이 무엇인지, 농촌은 살기 좋은 상태인지, 보다 살기 좋은 농촌을 만들기 위해서 정책은 어떻게 변화되어야 하는지 등에 대해 분석적 접근을 시도한 예는 거의 없었다. 이 연구는 살기 좋은 농촌 만들기라는 매력적인 화두를 계기로 보다 거 시적이고 중장기적 관점에서 농촌을 둘러싼 여건을 진단해 보고 미래 농촌 정책의 방향을 설정하는 기회로 삼는 것이 필요하다는 문제 인식에서 기획 되었다. 2년차 연구로서 1년차에 해당하는 올해 연구에서는 농촌지역 현황 진단과 농촌정책의 과제 도출에 초점을 맞추었다. 통계자료 분석, 설문 조사, 계량모형 구축, 현장 조사 등 다양한 연구 방 법을 동원하여 농촌지역을 진단하고 정책적 과제를 파악하였다. 아직까지 우리 농촌지역은 살기 좋은 곳이라고 하기에는 부족한 점이 많다는 것이 확인되었다. 또한 현재 농촌정책이 보다 현장 친화적이고 장기적인 관점에 서 기획되어야 하며 풍부한 메뉴 도입과 다양한 참여자들의 협력을 필요로 한다는 결과를 도출하였다. 이러한 결과를 바탕으로 내년 2차연도 연구에서는 본격적으로 농촌의 미래를 전망하고 농촌정책의 새로운 패러다임을 구상하여 구체적인 전략 을 모색할 예정이다. 부디 살기 좋은 농촌 만들기의 해법을 찾는 데 이 보 고서가 기여하기를 바란다. 2007. 11. 한국농촌경제연구원장 최 정 섭.

(4) iii. 요. 약. 연구 목적과 방법 이 연구는 ‘살기 좋은 농촌 만들기’라는 관점에서 우리 농촌의 현황을 진단하고 농촌의 미래상을 전망함으로써 농촌정책의 패러다임과 전략을 수립하는 것을 주요 목적으로 한다. 단, 제1차연도 연구 초점은 “농촌지역 진단과 농촌정책의 과제”이며, 제2차연도에는 “농촌의 미래 전망과 농촌정 책의 새로운 패러다임 구축”에 초점을 맞춘다. 따라서 제1차연도 연구에서 는 살기 좋은 농촌 만들기의 개념 설정, 살기 좋은 농촌 만들기의 관점에 서 농촌지역 현황 진단, 기존 농촌정책의 성과와 문제점 파악, 농촌정책의 과제 도출 등에 주력한다. 연구 목적 달성을 위해 문헌 연구, 통계자료 수집 분석, 전문가 조사 분 석, 농촌주민과 도시민을 대상으로 한 설문조사와 분석, 중앙정부와 지자 체 공무원 인터뷰 조사, 정책 평가 및 정책의 영향력 전망을 위한 계량모 형 정립 등이 이루어졌다. 특히 ‘살기 좋은 농촌’으로서의 농촌지역 현황 진단을 위해 지역발전지수(RDI: Regional Development Index)를 개발하고 농촌정책의 성과 분석을 위해 다양한 분석을 시도하였음을 특기할 수 있 다. 살기 좋은 농촌의 정의 우선 이 연구에서는 농촌을 삶터, 일터, 쉼터, 공동체의 터로서 개념화하 였다. 그리고 살기 좋은 농촌이란 첫째, 정주에 필요한 시설 및 서비스가 충분히 제공되고, 둘째, 고용기회가 풍부하여 경제적 활력이 있으며, 셋째, 아름답고 깨끗한 환경과 경관을 보유하고 있고 매력적인 지역자원도 풍부 하며, 넷째, 주민 간의 공동체적 유대감이 높고 주민참여 기회가 다양한 곳 이라고 정의하였다..

(5) iv 살기 좋은 농촌 진단 살기 좋은 농촌으로서 농촌지역 현황 진단은 객관적 지표에 의한 평가와 주민들의 주관적 판단에 의한 진단을 병행하였다. 객관적 진단을 위해서 통계자료를 중심으로 지역발전지수를 개발하여 살펴보았다. 대도시 및 지 방거점도시 연계권에 속하는 농촌지역과 도농통합시 지역은 높은 지역발 전지수를 보이는 반면, 나머지 대부분의 군 지역은 그렇지 못하였다. 삶터, 일터, 공동체의 터 등 거의 모든 부문에 있어서 전통적인 농촌은 상대적으 로 살기 좋은 곳이라고 할 수 없었다. 다만, 쉼터로서의 기능에 있어서는 오히려 그러한 지역의 지역발전지수가 높았다. 특히 일터로서의 농촌지역 간 격차는 매우 컸다. 그런데 이러한 양극화의 경향은 시간의 흐름에 따라 더욱 강화되고 있다고 분석되었다. 농촌지역에 대한 주관적 판단으로는 도시민과 농촌주민 모두 농촌이 삶 터, 일터로서는 살기 좋은 곳이 아니지만, 쉼터, 공동체의 터로서는 살기 좋은 곳이라는 인식이 강하였다. 그러나 주민들의 정주 의향은 객관적인 농촌 현황 진단에서 우위를 보이는 농촌지역에의 정주를 희망하는 것으로 나타났다. 즉, 살기 좋은 농촌을 만들기 위해서는 삶터와 일터로서의 농촌 기능 제고에 보다 주력해야 한다. 동시에 쉼터로서 농촌지역의 잠재력을 활용한 살기 좋은 농촌 만들기 역시 경쟁력 있는 전략이라고 할 수 있다. 기존 농촌정책의 성과 살기 좋은 농촌 만들기를 위해 오랜 기간 농촌정책을 추진하였다. 과연 살기 좋은 농촌으로서 농촌지역의 발전에 기존 농촌정책이 어떠한 기여를 하였는지 평가해 보았다. 그간의 농촌정책은 삶터로서의 농촌 발전에 주력 해 온 반면에 일터, 공동체의 터로서의 농촌 발전에는 상대적으로 관심을 기울이지 않았다. 또한 전문가 조사에서 가장 살기 좋은 농촌 만들기에 기 여하였다고 추천된 대표적 농촌개발사업을 중심으로 한 계량적 정책 평가 에서는 사업을 추진하지 않은 것보다는 특정 부문의 개선 효과가 있었지만 농촌지역의 전반적 상황을 개선시키는 데 농촌정책이 크게 기여하지 못했 다고 분석되었다..

(6) v 기존 농촌정책이 살기 좋은 농촌 만들기를 위해 보다 효과적인 것으로 진화하기 위해서는 여러 가지 개선해야 할 점이 있는 것으로 관찰되었다. 무엇보다 살기 좋은 농촌 현황 진단에서도 나타난 바와 같이 농촌지역마다 강점과 약점이 다르기 때문에 다양한 처방이 필요하다는 것이다. 또한 농 촌지역 현장에서 발생하는 새로운 수요들에 모두 대응하기에는 현재의 전 국 일률적인 정책 사업의 내용과 정책 추진 체계로서는 한계가 있다고 분 석되었다. 살기 좋은 농촌 만들기를 위한 농촌정책 재편 과제 살기 좋은 농촌 만들기를 위해 농촌정책의 목표는 삶터, 일터, 쉼터, 공 동체의 터로서 농촌지역이 균형 있게 발전될 수 있도록 재편되어야 한다. 우선, 농촌지역에 따라 그 현황과 과제가 다양함으로 농촌정책의 목표는 지역별로 차별화되어야 할 것이다. 둘째, 농촌정책의 사업 메뉴가 삶터 부 문에만 편향되지 않고 일터, 쉼터, 공동체의 터로서 농촌 발전을 위해 다양 한 내용을 포함할 수 있도록 개발되어야 할 것이다. 이에 더하여 사업 메 뉴를 취사선택하는 방식에 있어서도 농촌지역 지자체의 책임과 권한을 보 다 강화하는 방식으로 변화하여야 할 것이다. 셋째, 농촌정책의 추진 체계 에 있어서도 많은 과제가 있다. 정책 사업 메뉴를 기획하는 데에서부터 중 앙정부 부처 간의 조정제도가 확립되어야 하며, 정책의 실행 주기가 현재 보다는 장기화되어야 하고, 계획에 의한 정책 집행이 이루어질 수 있도록 정비되어야 한다. 더욱 중요한 과제는 농촌지역 지자체의 역량을 강화할 수 있는 혁신적 지원과 주민참여의 제도화에 있다. 더불어 농촌지역을 현 장에서 직접 지원하고 중앙정부 정책 사업의 집행에도 참여할 수 있는 현 장 파트너 그룹 양성이 이루어져야 한다..

(7) vi ABSTRACT. Reorganization of Rural Policies for Making Livable Rural Areas Objectives and Methods The purpose of this study is to examine the status of rural areas, to forecast their future, and to establish strategies and a paradigm of rural policies in the view of making livable rural areas. This study is a two-year collaborative research. The first year topic is to examine the rural status and to seek policy subjects. The second year topic is to forecast the future of rural areas and to analyze a new paradigm of rural policies. Therefore, the first year report aims to give a definition of “making livable rural areas,” analyze the rural status, figure out outcomes and problems of the previous and present rural policies, and develop new rural policies. The methods are literature reviews, statistical data analysis, expert surveys, questionnaire surveys of rural and urban residents, interviews with central and local government officials, and econometric analysis to evaluate rural policies. We developed especially the Rural Development Index(RDI) to evaluate livable rural areas.. The Definition of “a Livable Rural Area” This study defines a rural area as a living place, a working place, a leisure place, and a community place. A livable rural area is 1) an area that has facilities and services enough to settle down there, 2) that has active local economy enough to provide local residents with many job opportunities, 3) that has beautiful and clean environment and landscape, and is rich in attractive amenities, and 4) that has a good communality between inhabitants and various opportunities to participate in local activities..

(8) vii. The Examination of Rural Status We used both objective and subjective indexes to evaluate the current rural situation from a new perspective on the livable rural area. The RDI was used as an objective diagnosis based on statistical data. The rural areas connected closely with metropolises, cities, and suburban towns have high scores on the RDI. On the other hand, most rural areas(Guns) show lower scores in the RDI. The RDI says that traditional rural areas are nice places for a leisure, but don’t have good capacities as a living place, a working place, and a community place. There exists a big gap particularly in the working function among rural areas. The serious problem is that the bi-polarization of rural areas in four functions has been deepened as year has gone by. On the subjective evaluation of urban and rural residents, most of them say that rural areas have been weakly developed in living and working functions, but have strengths as leisure and community places. Many people wish to settle down in regions that show high scores on the RDI. Therefore, rural polices should focus on improving living and working conditions and on maximizing the amenity potential of rural areas as leisure places in order to make livable rural areas.. Outcomes and Problems of the Rural Policies The government has introduced many rural policies to improve rural areas. According to our rural policy evaluation, they have contributed to a significant improvement of rural areas as living places, but have not put an emphasis on developing working and community powers. According to an econometric analysis of rural policy outcomes, even the rural development program that experts said had the most positive effects had beneficial effects only in limited sectors, without much impact on improving the overall circumstances of rural areas. As for making livable rural areas, the present rural policies for the total rural areas should be turned into programs that can reflect local characteristics, strengths, and weaknesses, and that can respond to new local demands of rural areas..

(9) viii. Reorganization of Rural Policies for Making Livable Rural Areas The objective of rural policy for making livable rural areas is to reorganize policies that can balance rural development toward a living place, a working place, a leisure place, and a community place. First, the policy purpose should be differentiated by region because rural areas have different situations and problems. Second, rural program should not focus on only the living sector but contain various items for all the living, working, leisure and community sectors. In addition, when a local government selects a rural program, the municipality should be endowed with stronger responsibility and authority. Third, on the operation system of rural policy, a coordination system between departments in the central government should be needed from the time of planning a program. The operation year of a policy should be longer than now, and the program should be executed according to a local plan. The most important thing is to institutionalize innovative assistance and residents' participation to improve the renovation capacity of municipal governments, and cultivate local partner groups that can participate in local activities and programs of the central government. Researchers: Mi-Ryung Song(Ph.D), Yong-Lyoul Kim(Ph.D), Joo-In Seong, Joo-Young Park, and Yoon-Jin Heo Research period: 2007. 1 ~ 2007. 11. E-mail: [email protected].

(10) ix. 차. 례. 제1장 서론 1. 연구 배경 및 필요성 ············································································ 1 2. 연구 목적 ······························································································ 3 3. 주요 연구 내용 ····················································································· 4 4. 연구 범위 및 방법 ··············································································· 6 제2장 ‘살기 좋은 농촌’의 개념과 분석 과제 1. 농촌정책의 전개와 패러다임 변화 ····················································· 9 2. 살기 좋은 농촌 만들기의 등장 배경과 특징 ·································· 16 3. 살기 좋은 농촌 만들기의 쟁점과 주요 분석 과제 ························· 23 제3장 농촌지역의 유형화 1. 유형화 개요 ························································································· 31 2. 정주 밀도와 중심지 접근성에 의한 읍․면 유형화 ······················· 33 3. 도시 연계권역을 기준으로 한 시․군 유형화 ································ 38 제4장 ‘살기 좋은 농촌’ 현황 진단 1. 지역발전지수 구성 ············································································· 47 2. 지역발전지수로 본 ‘살기 좋은 농촌’ 현황 진단 ···························· 56 3. 소결 ······································································································ 82 제5장 농촌주민과 도시민의 ‘살기 좋은 농촌’ 인식과 농촌 정주수요 1. 조사 개요 ···························································································· 87 2. 주관적 인식에 의한 농촌 진단 ························································· 89 3. 살기 좋은 농촌으로서의 발전을 위한 진단 ·································· 107.

(11) x 4. 소결 ···································································································· 122 제6장 살기 좋은 농촌 만들기를 위한 농촌정책 추진 실태와 성과 평가 1. 농촌정책의 현황 ··············································································· 127 2. 농촌정책의 성과 ··············································································· 131 3. 농촌정책 추진 실태와 새로운 정책 수요 ······································ 144 4. 소결 ···································································································· 157 제7장 선진국의 농촌정책 사례와 시사점 1. 선진국 농촌정책의 개요 ·································································· 161 2. 선진국 농촌정책 사례의 특징 ························································· 163 3. 선진국 농촌정책 사례의 시사점 ····················································· 178 제8장 살기 좋은 농촌 만들기를 위한 농촌정책의 과제 1. 지역 진단에 기초한 살기 좋은 농촌 만들기 목표 설정 ············· 182 2. 살기 좋은 농촌 만들기를 위한 정책 메뉴 보완 ·························· 187 3. 살기 좋은 농촌 만들기를 위한 농촌정책 추진 전략 ··················· 191 제9장 요약 및 결론 1. 연구결과 요약 ··················································································· 199 2. 정책 방향과 과제 ············································································· 201 부록 ············································································································· 205 참고 문헌 ···································································································· 212.

(12) xi. 표 차 례 제2장 표 2- 1. 농촌정책의 추진 시기별․주요 연구별 주제어 ·················· 15 표 2- 2. 과거 농촌정책과 살기 좋은 농촌 만들기 정책의 차이 ···· 21 표 2- 3. 선행연구의 살기 좋은 지역(농촌, 도시) 개념 정의 ·········· 26 제3장 표 3- 1. 읍․면 유형별 특성 비교 ····················································· 37 표 3- 2. 통근․통학 연계권역 구분 및 해당 시․군 목록 ·············· 43 표 3- 3. 시․군 권역별 읍․면 유형 분포 ········································ 45 제4장 표 4- 1. 지역발전지수 구성 변수 ······················································· 51 표 4- 2. 지역경제력지수의 세부 변수 ················································ 52 표 4- 3. 주민활력지수의 세부 변수 ··················································· 53 표 4- 4. 공공서비스충족지수의 세부 변수 ········································ 54 표 4- 5. 삶의여유공간지수의 세부 변수 ············································ 56 표 4- 6. AHP기법에 의한 지역발전지수의 지표 간 가중치 ··········· 58 표 4- 7. 개별지수 간 상관관계 ··························································· 63 표 4- 8. 지역발전지수 상위 10개 지역 ·············································· 64 표 4- 9. 군지역 지역발전지수 상위 10개 지역 ································ 65 표 4-10. 지역발전지수 하위 10개 지역 ············································· 66 표 4-11. 상위지역과 하위지역의 지수 평균 비교 ····························· 67 표 4-12. 지역발전지수와 개별 지수들의 시계열 변화량 간 상관관계 ················································································· 71 표 4-13. 유형별 지역경제력지수 변화 패턴 ······································ 74 표 4-14. 유형별 주민활력지수 변화 패턴 ·········································· 76.

(13) xii 표 4-15. 유형별 공공서비스충족지수 변화 패턴 ······························· 79 표 4-16. 유형별 삶의여유공간지수 변화 패턴 ·································· 81 제5장 표 5- 1. 농촌의 전반적 생활 여건에 대한 주민 인식 ····················· 90 표 5- 2. ‘살기 좋은 농촌’에 대한 주민 평가 (지역발전지수별 비교) ·························································· 91 표 5- 3. 농촌의 생활 여건에 대한 긍정적 답변 비율(각 부문 발전지수별 상․중․하 지역으로 구분한 비교) ················ 92 표 5- 4. ‘살기 좋은 농촌’에 대한 도시민 인식 비교(응답자의 농촌 체험관광 및 거주 경험 유무에 따른 비교) ·············· 93 표 5- 5. 농촌주민들의 주요 농촌 생활 부문별 여건 평가 ·············· 94 표 5- 6. 농촌 생활에 대한 부정적 평가 비율(지역발전지수에 따른 거주 지역 유형별 비교) ·············································· 95 표 5- 7. 농촌 생활에 대한 부정적 평가 비율(응답자 거주 유형별 비교) ·········································································· 96 표 5- 8. 향후 농촌 정주 의향(지역발전지수에 따른 시․군 구분 비교) ································································· 97 표 5- 9. 향후 농촌 정주 의향(응답자 인식 유형별 비교) ··············· 99 표 5-10. 농촌주민들이 현재 거주지를 떠나려는 동기 ····················· 99 표 5-11. 농촌주민의 주요 서비스 부문별 실태 평가 ····················· 100 표 5-12. 농촌의 주요 서비스 부문별 불만족 정도 (지역발전지수별 응답자 거주 지역 구분 비교) ··············· 101 표 5-13. 서비스 부문별 불만족 정도(읍․면 유형별 비교) ··········· 102 표 5-14. 농촌 생활에서 예상되는 문제점에 대한 도시민 인식 ···· 103 표 5-15. 주민들의 부문별 서비스 이용 지역(시․군 유형별 비교)106 표 5-16. 응답자 거주지역 유형별 어메니티 자원 평가 ················· 109 표 5-17. 농촌의 어메니티 자원 관련 인식 (응답자 인식 유형별 비교) ················································ 110.

(14) xiii 표 5-18. 농촌주민들이 꼽은 마을 발전을 위해 필요한 사업 ········ 111 표 5-19. 농촌주민들이 희망하는 마을 가꾸기 활동 ······················· 112 표 5-20. 도시민 특성에 따른 농촌 이주 의향 ································ 114 표 5-21. 도시민의 농촌 체재 및 정주에 대한 농촌주민 인식 ········· 115 표 5-22. 도시민 농촌 이주의 영향에 대한 농촌주민 인식 ············ 116 표 5-23. 농촌 이주 희망자의 이주 준비 및 이주 계획 시기 ········ 117 표 5-24. 도시민의 농촌 이주 의향과 준비 ······································ 119 표 5-25. 이주를 희망하는 농촌지역의 모습 ···································· 120 표 5-26. 도시민이 선호하는 이주 희망 농촌지역의 도시 접근성 ·········································································· 120 제6장 표 6- 1. 충남 S군 농촌정책 사업의 현황 ········································ 147 제7장 표 7- 1. 선진국의 농촌정책 패러다임 변화 ···································· 162 표 7- 2. 유럽연합의 지역 구분과 지역별 정책 목표 ····················· 165 표 7- 3. 유럽연합 농촌정책의 대상 부문 ········································ 170.

(15) xiv. 그림 차례. 제1장 그림 1- 1. 연구 흐름도 ·········································································· 8 제2장 그림 2- 1. 농촌정책의 변화 추세 ······················································· 10 그림 2- 2. 살기 좋은 지역 만들기 개념도 ········································ 19 그림 2- 3. ‘살기 좋은 농촌 만들기’ 정책 추진 체계 ······················ 20 그림 2- 4. ‘살기 좋은 농촌’ 개념도 ··················································· 28 제3장 그림 3- 1. 읍․면 유형 구분 개념도 ················································· 35 그림 3- 2. 유형별 읍․면 분포 현황 ················································· 37 그림 3- 3. 네트워크 분석을 통한 시․군 연계권역 설정 예시 ····················································································· 40 그림 3- 4. 통근․통학 연계권역 설정 개념도(Dendrogram) 예시 ·· 40 그림 3- 5. 통근․통학 연계권의 공간적 분포 양상 ························· 44 제4장 그림 4- 1. 지역발전지수 구성 체계 ··················································· 50 그림 4- 2. 지역경제력지수 분포(2005년) ··········································· 60 그림 4- 3. 주민활력지수 분포(2005년) ·············································· 60 그림 4- 4. 공공서비스충족지수 분포(2005년) ··································· 61 그림 4- 5. 삶의여유공간지수 분포(2005년) ······································· 61 그림 4- 6. 지역발전지수의 지역별 분포 변화(2000-2005) ··············· 67 그림 4- 7. 지역발전지수의 시계열 변화(2000-2005) ························ 67.

(16) xv 그림 4- 8. 농촌지역 유형별 평균 지수 분포 ···································· 69 그림 4- 9. 농촌지역 유형별 전체 평균 지수와의 차이 ··················· 69 그림 4-10. 신활력사업 대상지역의 평균 지수 분포 ························· 70 그림 4-11. 지역경제력지수와 지역발전지수 변화량의 상관관계 ···· 73 그림 4-12. 주민활력지수와 지역발전지수 변화량의 상관관계 ········ 75 그림 4-13. 공공서비스충족지수와 지역발전지수 변화량의 상관관계 ·············································································· 77 그림 4-14. 삶의여유공간지수와 지역발전지수 변화량의 상관관계 ·············································································· 80 제5장 그림 5- 1. 주요 서비스별 읍․면 소재지 이용 주민 비율 (시․군 유형별 비교) ······················································ 107 그림 5- 2. 도시민의 농촌 이주 의향 (2005년과 2007년 조사 결과 비교) ······························· 118 그림 5- 3. 도시민 농촌 유치에 필요한 지원책(농촌주민 의견) ··· 121 제6장 그림 6- 1. 농촌정책 사업의 추진 체계 ············································ 128 그림 6- 2. 농촌정책 사업의 시기별 진전과 현황 ··························· 130 그림 6- 3. 살기 좋은 농촌 만들기에 기여한 농촌정책 사업 (전문가 조사) ··································································· 136 그림 6- 4. 농촌정책 사업 계량평가 모형 구축 단계 ····················· 139 그림 6- 5. 정책시행 전후 성과지표 달성도 비교 ··························· 144 그림 6- 6. 관련 부서 간 의견 대립으로 인한 S군의 사업 추진 지연 사례 ·········································································· 149 그림 6- 7. J군 마을개발사업 TF팀 구성 사례 ································ 149 그림 6- 8. 지역 주민이 구상한 에코뮤지엄 개발 개념도 ·············· 152 그림 6- 9. 주민이 그린 마을발전계획도 ·········································· 154.

(17) xvi 그림 6-10. 마을발전계획 주민발표회 ··············································· 154 그림 6-11. J군의 마을간사 역할과 사업 체계도 ····························· 156 그림 6-12. J군의 마을간사를 매개로 한 네트워킹 ························· 156 제7장 그림 7- 1. 유럽연합의 농촌정책 목표 변화 ···································· 163 그림 7- 2. 농촌정책의 위치 ······························································· 167 그림 7- 3. LEADER 프로그램 추진 체계 ······································· 174 제8장 그림 8- 1. 농촌정책 ‘정책메뉴군’ 도입을 중심으로 한 중앙․지방 간 협력 방안의 예 ······································ 188 그림 8- 2. ‘지방-중앙 지역개발 협약제도’(가칭)의 개요 ··············· 189 그림 8- 3. 농촌 인지적 정책영향 평가위원회의 구조와 기능 ······ 193 그림 8- 4. 국토계획체계와 농촌정비사업의 연계 ··························· 196.

(18) 서. 론. 1. 연구 배경 및 필요성. 일반적인 의미에서 ‘살기 좋은 농촌 만들기’를 지향하며 오랜 기간에 걸 쳐 농촌정책이 추진되어 오고 있다. 농촌정책 추진으로 인해 과거에는 절 대적으로 부족하였던 농촌의 시설과 서비스 수준이 향상되었다. 최근에는 물리적 시설 정비나 서비스 수준 제고뿐만 아니라 지역의 역량 강화와 주 민참여 촉진 등을 위한 새로운 정책의 필요와 가치가 강조되는 가운데 농 촌정책의 대상 및 영역이 빠르게 확대되고 있다. 그러나 농촌정책이 지향하는 목표, 목표 달성을 위한 수단의 적합성과 충분성, 중장기적 안목에서 농촌정책의 추진 체계 등에 대해 통합된 논의 나 이해는 여전히 부족하다. 관련되는 정책 사업의 개수나 예산은 과거와 비교해 큰 폭으로 확장되었음에도 불구하고, 농촌정책의 개념에 대해서 통 일된 인식이 부족하다. 심지어는 농촌의 범위에 대한 논란이 상존하고 농 촌의 현황 파악을 위한 기초 통계조차 구축되어 있지 못한 실정이다. 이러 한 문제에 더하여 농업정책 축소, 도시민들의 가치관과 라이프스타일 변 화, 지방자치제 정착 등 여건 변화가 진전됨에 따라 농촌정책의 목표, 수 단, 추진 체계 등을 다듬어야 한다는 요구는 더욱 증대되고 있다. 이러한 상황에서 2005년부터 논의되기 시작하였던 ‘살기 좋은 지역 만들 기’라는 의제가 최근에 정책화되면서 새로운 관심을 환기시킨다. ‘살기 좋 은 지역 만들기’라는 정책 의제는 ‘쾌적하고, 아름답고, 특색 있는 지역공. 1장. 제.

(19) 서론. 2. 동체(community)’를 목표로 설정하는 한편 추진 전략에 있어 지역의 자율 성과 책임, 주민참여를 강조하는 것이 그 요체이다. 이는 암묵적으로 농촌 정책이 막연히 지향해 왔던 정책 목표를 직접적으로 명시하는 한편, 그간 의 농촌정책에서 소홀히 다루었던 지역의 자율성과 책임, 주민참여를 본격 적인 추진 전략으로 내세웠다는 데 의의가 있다. 반면에 그간의 농촌정책 역시 적어도 일반적인 의미에서는 살기 좋은 농 촌 만들기를 지향하여 왔다는 점을 상기하면1 과연 ‘살기 좋은 농촌은 어 떤 곳인가’, 현재 우리 농촌은 ‘살기 좋은 곳인가’, 이전의 농촌정책과 뚜렷 이 구분되는 새로운 ‘살기 좋은 농촌 만들기 전략은 무엇인가’ 등에 대해 서 의문을 갖게 된다. 또한 지역의 자율성과 책임, 주민참여 등을 강조하면 서도 지나치게 정해진 틀을 중앙정부가 주도적으로 제시함으로써 크게 차 별적이지 않은 또 하나의 정책 사업을 추가하려는 의도에 지나지 않는다는 비판을 받기도 한다. 이처럼 ‘살기 좋은 농촌 만들기’ 정책 의제는 농촌정책과 관련하여 나름 의 의의와 비판적 논의를 재생산해내고 있다. 따라서 이를 새로운 유행어 의 하나로 폄하하거나 비판하기보다는, 이 화두를 계기로 거시적이고 중장 기적 관점에서 농촌을 둘러싼 여건을 진단해 보고 미래 농촌정책의 방향을 설정하는 기회로 삼는 것이 유용하다고 하겠다. 더욱이 현재는 그간 추진해 온 농촌정책 및 참여정부 농촌정책의 성과 평가의 적시이자, 농촌정책의 새로운 영역 출현 및 농촌정책 사업의 부처 이관 등이 이루어지는 시점이며,2 지방자치제 정착에 따라 농촌정책 분야. 1. 2. ‘살기 좋은 농촌 만들기’와 관련되는 정책 범위는 ｢농림어업인 삶의 질 향상 및 농산어촌 지역개발 촉진에 관한 특별법｣에 규정된 사업들과 복합생활공간 조성정책에 관련된 사업들을 모두 포괄하는 것으로 함축되고 있다. 이는 결국 농촌개발사업 전반을 포함하는 농촌정책을 의미한다고 할 수 있다. 2005년 12월에는 도시민을 농촌에 유치하기 위한 복합생활공간 조성정책 방안 이 수립되었다. 또한 2006년 8월에는 기존에 행정자치부에서 담당했던 오지종 합개발사업과 농어촌주거환경개선사업, 신활력사업 등이 농림부로 이관되는 등 농촌개발사업 추진 체계의 개편이 이루어지고 있다..

(20) 서론. 3. 에서도 중앙정부와 지자체의 기능 설정 논의가 구체화되어야 하는 시점이 다. 따라서 ‘살기 좋은 농촌 만들기’라는 관점 하에서 ① 농촌지역의 여건 을 진단할 뿐만 아니라 ② 사회 여러 부문의 변화 흐름을 통찰하면서 농촌 의 미래상을 보다 정교하고 치밀하게 전망하는 한편 ③ 기존 농촌정책의 성과와 문제점을 다각도로 분석하고 ④ 선진국들의 농촌정책을 검토함으 로써 ⑤ 우리 농촌의 중장기 비전과 전략을 수립하고 체계화하는 것이 필 요하다.. 2. 연구 목적. 이 연구는 ‘살기 좋은 농촌 만들기’라는 관점에서 우리 농촌의 현황을 진단하고 농촌의 미래상을 전망함으로써 농촌정책의 중장기적 틀과 전략 을 수립하는 것을 주요 목적으로 한다. 단, 제1차연도 연구 초점은 “농촌지 역 진단과 농촌정책의 과제”이며, 제2차연도에는 “농촌의 미래 전망과 농 촌정책의 새로운 패러다임 구축”에 초점을 맞춘다.3 따라서 제1차연도 연 구에서는 살기 좋은 농촌 만들기의 개념 설정, 살기 좋은 농촌 만들기의 관점에서 농촌지역 현황 진단, 기존 농촌정책의 적용 과정에서 나타난 성 과와 문제점 파악, 농촌정책의 방향과 과제 도출에 주력하였다.. 3. 제2차연도 연구는 제1차연도 연구에서 도출된 농촌정책의 과제들을 중심으로 구체적인 실천 전략을 수립하는 것이 주요 내용이다. 따라서 농촌의 현실 진단 뿐만 아니라 농촌의 미래 전망을 바탕으로 해서 우리가 지향해야 할 농촌정책 의 패러다임을 제시하는 작업이 함께 이루어질 것이다..

(21) 4. 서론. 3. 주요 연구 내용. 연구의 내용은 크게 여섯 가지로 나눌 수 있다. 첫째, 제2장에서는 ‘살기 좋은 농촌’이 무엇인지에 대한 개념을 구체화함으로써 연구의 관점을 보다 분명하게 정립하고자 하였다. 선행연구들을 중심으로 살기 좋은 농촌 만들 기의 등장 배경과 특징을 살펴봄으로써 살기 좋은 농촌을 조작적으로 정의 하고 농촌의 현황을 살기 좋은 농촌 만들기 관점에서 진단해 볼 수 있는 구체적인 분석 과제를 도출하였다. 둘째, 제3장에서는 지리적 ‘농촌성(rurality)’을 기준으로 농촌지역 유형 화를 시도하였다. 농촌성은 정주 패턴 및 중심지 접근성으로 보았고 도시 와의 관계에 초점을 맞추어 전국의 농촌지역을 특성이 다른 4개의 권역으 로 설정하였다. 이는 농촌의 여건에 따라 비교적 유사한 특성을 지니는 곳 들과 차별적인 성질을 나타내는 곳들로 나누어 각기 그에 적합한 농촌정책 을 도입해야 한다는 문제의식에 기초한 것이다. 또한 ‘살기 좋은 농촌’의 현황 진단에 있어 농촌지역 유형별로 발전 수준 및 주민 인식을 보다 입체 적으로 분석하는 논의의 출발점으로 삼았다. 셋째, 제4장과 제5장에서는 현재 농촌을 ‘살기 좋은 곳’이라고 할 수 있 는지 현황을 진단하였다. 특히 제4장에서는 통계자료를 이용하여 객관적인 현황을 진단하고, 제5장에서는 주민들의 주관적인 인식을 중심으로 현황을 진단하였다. 먼저 제4장에서는 ‘살기 좋은 농촌’으로서의 발전 정도를 비 교 평가할 수 있는 지역발전지수(RDI: Regional Development Index)를 개 발하여 적용하였다. 농촌을 삶터, 일터, 쉼터, 공동체의 터 등으로 개념화 하여 각각의 발전 정도를 살펴볼 수 있는 지표를 선정하고 지수화함으로써 농촌지역의 현황을 분석하고 지역간, 시계열별 다양한 비교를 시도하였다. 한편, 제5장에서는 농촌이 살기 좋은 곳이라고 할 수 있는지 농촌주민의 주관적인 만족도를 중심으로 살펴보았다. 농촌주민의 정주 여건 실태를 주 민의 생활권 및 각종 서비스 이용 실태를 중심으로 파악하며 농촌에 대한 인식과 정주 만족도, 향후 정주 의향 등을 파악하였다. 농촌주민의 주관적.

(22) 서론. 5. 인식 결과를 농촌 유형별 객관적 현황 진단 결과와도 비교하였다. 이와 더 불어 현재의 농촌주민뿐만 아니라 잠재적인 농촌주민으로서 도시민의 농 촌 체재 및 정주수요 분석도 병행하였다. 도시민이 생각하는 살기 좋은 농 촌의 상과 농촌에 대한 정주수요 등을 파악하고 살기 좋은 농촌 만들기를 위한 정책 과제에 대해서도 조사 분석하였다. 넷째, 농촌정책의 현황과 성과를 평가하는 부분은 제6장이다. 기존 농촌 정책의 성과 평가를 정성적 평가, 계량모형 개발을 통한 정량적 평가, 현장 점검을 통한 평가 등 다각도로 시도하였다. 무엇보다 농촌정책 사업 추진 과정에 대한 농촌지역 적용 사례 분석을 통해 농촌정책이 집행되는 농촌의 현실적 문제점과 새로운 수요를 발굴함으로써 향후 농촌정책의 과제를 도 출하는 데 초석으로 삼고자 하였다. 다섯째, 제7장에서는 선진국의 농촌정책 사례를 살펴보아 우리나라 농촌 정책의 방향과 과제를 도출하는 데 시사점을 찾고자 하였다. 우리나라 농 촌정책의 진화 방향을 탐색하는 데 선진국의 경험을 그대로 답습할 수 없 는 것은 분명하다. 그러나 각국 농촌정책의 목표, 수단, 추진 체계 등의 최 근 변화 상황과 특징 등을 일별해보는 것이 일단의 시사점을 찾는 데 유용 성은 충분하다고 보았기 때문이다. 끝으로, 제8장에서는 살기 좋은 농촌 만들기를 위한 농촌정책의 과제를 도출하였다. 이는 앞에서의 다양한 분석 내용을 토대로 하되 향후 농촌정 책이 어떤 측면에서 개선되고 재편되어야 하는지를 정립하는 부분이자 제 2차연도 연구에서 중점적으로 검토해야 하는 부분이다..