건강영향평가의 제도화 방안 연구

연구보고서 2011-39-1 건강영향평가의 제도화 방안 연구 발 행 일 저 자 발 행 인 발 행 처 주 소 전 화 홈페이지 등 록 인 쇄 가 격 2011년 12월 이 상 영 외 김 용 하 한국보건사회연구원 서울특별시 은평구 진흥로 235(우: 122-705) 대표전화: 02) 380-8000 http://www.kihasa.re.kr 1994년 7월 1일 (제8-142호) 한국장애인고용안정협회 10,000원 ⓒ 한국보건사회연구원 2011 ISBN 978-89-8187-835-1 93510

머 리 말

국민소득의 증대와 사회발전에 따라 건강에 대한 국민들이 욕구가 급 속히 증대되고 있다. 이에 따라 국민의 건강증진을 위한 다양한 대책이 강구되고 있는데, 세계보건기구(WHO)는 “모든 정책에 있어서의 건 강”(Health in All Policies)이라는 가치 하에 1986년 오타와 선언을 통해 “건강한 공공정책”(Healthy Public Policy)을 건강증진정책 추진 의 핵심 요소의 하나로 지목하였다. 아울러 2010년 아델레이드 선언 (Adelaide Statement)에서는 모든 정책 개발에서 건강과 웰빙 (well-being)을 가장 중요한 요소로 포함시킬 때 가장 성공적인 정책 개발의 결과를 얻을 수 있다는 점을 강조하였다. 이러한 건강한 공공정책의 실현을 위해서는 건강영향평가가 대표적인 정책적 수단으로 활용될 수 있으나, 현재 우리나라는 󰡔환경보건법󰡕에 따라 극히 제한된 범위 내에서만 건강영향평가가 이루어지고 있다. 이에 따라 본 연구는 다양한 사회정책영역으로 건강영향평가를 확대 실시하기 위한 제도설계와 구체적인 대안을 제시하고 있다. 본 연구는 사회정책에 대한 건강영향평가제도를 도입하기 위한 정책 대안을 모색하는 데 목적을 두고 현행 건강영향평가의 현황과 문제점을 분석하고 이를 바탕으로 포괄적인 건강영향평가제도의 도입방안을 제시 하고자 한다. 특히, 사회정책에 대한 건강영향평가제도 도입의 기본방향 을 설정하고, 다양한 사회정책에 맞는 평가유형 개발과 평가절차 및 방

법, 평가 추진체계, 평가의 활성화를 위한 동기부여 방안, 법적 근거 확 보방안 등을 제시하고 있다. 본 연구는 우리 연구원의 이상영 건강증진연구실장의 책임 하에 김동 진 연구위원, 김어지나 전문연구원, 신정훈 연구원에 의해 수행되었다. 연구진은 연구추진과정에서 귀중한 조언을 제공해주신 정부관계자와 관 련전문가들에게 깊은 감사를 표시하고 있다. 아울러 본 보고서를 검독 해준 우리 연구원의 김남순 연구위원, 김혜련 연구위원에게도 감사의 뜻을 전하고 있다. 마지막으로 본 보고서의 내용은 연구진의 개인적인 의견이며 우리 연 구원의 공식 견해가 아님을 밝혀 둔다. 2011년 12월 한국보건사회연구원장

김 용 하

목 차

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Abstract ··· 1

요약 ··· 3

제1장 서 론 ··· 13

제1절 연구배경 및 필요성 ··· 13 제2절 연구목적 ··· 18 제3절 연구방법 ··· 18

제2장 현행 건강영향평가의 현행과 문제점 ··· 23

제1절 현 황 ··· 23 제2절 문제점 ··· 37

제3장 포괄적 건강영향평가제도 도입에 관한 국민의식조사 ··· 43

제1절 조사개요 ··· 44 제2절 주요 조사결과 ··· 49 제3절 조사결과의 시사점 ··· 67

제4장 포괄적 건강영향평가제도 도입방안 ··· 71

제1절 제도 도입의 기본방향 ··· 72 제2절 평가대상 정책 및 평가의 종류 ··· 75 제3절 평가체계 및 절차 ··· 90 제4절 평가방법 ··· 118 제5절 건강영향평가에 대한 동기부여 ··· 136 제6절 환경영향평가와의 관계 설정 ··· 138

제7절 건강영향평가 재원조달 ··· 139 제8절 평가결과의 활용 ··· 141 제9절 평가의 법적 근거 ··· 141

제5장 결 론 ··· 149

참고문헌 ··· 153

부 록 ··· 159

부록 1. 스코핑 매트릭스의 사례: 사업내용별 건강결정요인 분석·· 159 부록 2. 발암성 물질의 발암위해도 결과표(예시) ··· 160 부록 3. 소각시 배출되는 중금속의 호흡노출로 인한 위해성 평가(예시) ··· 161 부록 4. 환경보건 관련법규 ··· 162 부록 5. 성별영향평가 관련법규 ··· 167 부록 6. 건강영향평가 제도 도입에 대한 국민인식조사 ··· 168 부록 7. 일부 외국의 건강영향평가 사례 ··· 172 부록 8. 유럽정책 건강영향평가(EPHIA) 가이드 ··· 176 부록 9. 호주 건강영향평가 법률제정과 행정체제 ··· 209

부록 10. 영국 Luton Borough Council의 지방자치단체를 위한 건강영향평가 간편 가이드 ··· 305

Contents

표 목차

〈표 Ⅰ-1〉 외국의 건강영향평가제도 현황 ···14 〈표 Ⅰ-2〉 우리나라의 영향평가제도 ···15 〈표 Ⅰ-3〉 건강영향평가제도에 대한 국민인식 조사 개요 ···19 〈표 Ⅱ-1〉 환경영향평가제도 내 건강영향의 방법 등에 관한 연구 현황··24 〈표 Ⅱ-2〉 대기질에 대한 건강영향 예측 대상 물질 ···29 〈표 Ⅱ-3〉 환경영향평가 내 건강영향평가의 스코핑 매트릭스(1) ····30 〈표 Ⅱ-4〉 환경영향평가 내 건강영향평가의 스코핑 매트릭스(2) ····31 〈표 Ⅱ-5〉 환경영향평가 내 건강영향평가의 스코핑 매트릭스(3) ····32 〈표 Ⅱ-6〉 환경영향평가 내 건강영향평가의 정성적 평가(1) ···32 〈표 Ⅱ-7〉 환경영향평가 내 건강영향평가의 정성적 평가(2) ···33 〈표 Ⅱ-8〉 정량적 평가의 평가기준 ···34 〈표 Ⅲ-1〉 국민인식조사 응답자의 성별 및 연령 분포 ···45 〈표 Ⅲ-2〉 국민조사 응답자의 지역별, 연령별 분포 ···46 〈표 Ⅲ-3〉 국민조사 응답자의 결혼 및 자녀 여부 ···46 〈표 Ⅲ-4〉 국민인식조사 2차 응답자의 성별 및 연령 분포 ···47 〈표 Ⅲ-5〉 2차 국민조사 응답자의 지역별, 연령별 분포 ···48 〈표 Ⅲ-6〉 2차 국민조사 응답자의 결혼 및 자녀 여부 ···48 〈표 Ⅲ-7〉 정부나 지자체의 정책 추진으로 인한 건강상 영향 ···49 〈표 Ⅲ-8〉 건강영향평가제도 도입에 대한에 대한 견해 ···51 〈표 Ⅲ-9〉 정책추진상의 부담을 고려한 건강영향평가 필요성에 대한 인식···52 〈표 Ⅲ-10〉 중앙정부와 지자체 중 건강영향평가가 더 필요한 곳 ···52 〈표 Ⅲ-11〉 건강영향평가가 가장 필요한 정책 영역 ···53 〈표 Ⅲ-12〉‘환경’ 분야를 가장 필요한 정책영역으로 선택한 이유···54 〈표 Ⅲ-13〉‘복지’ 분야를 가장 필요한 정책영역으로 선택한 이유···54

〈표 Ⅲ-14〉‘교통’ 분야를 가장 필요한 정책영역으로 선택한 이유···55 〈표 Ⅲ-15〉‘건설’ 분야를 가장 필요한 정책영역으로 선택한 이유···56 〈표 Ⅲ-16〉‘산업’ 분야를 가장 필요한 정책영역으로 선택한 이유···56 〈표 Ⅲ-17〉 문화분야를 가장 필요한 정책영역으로 선택한 이유 ···57 〈표 Ⅲ-18〉 교육 분야를 가장 필요한 정책영역으로 선택한 이유 ···57 〈표 Ⅲ-19〉 스포츠 분야를 가장 필요한 정책영역으로 선택한 이유 ··57 〈표 Ⅲ-20〉 관광분야를 가장 필요한 정책영역으로 선택한 이유 ···58 〈표 Ⅲ-21〉 건강영향평가 실시 시 가장 우선적으로 고려해야 할 대상··58 〈표 Ⅲ-22〉 건강영향평가 결과 공개에 대한 의견 ···59 〈표 Ⅲ-23〉 건강에 대한 부정적 영향이 크다고 평가될 경우 조치 ···60 〈표 Ⅲ-24〉 건강영향평가 담당기관에 대한 견해 ···60 〈표 Ⅲ-25〉 건강영향평가 실시에 대한 자율성 부여 정도 ···61 〈표 Ⅲ-26〉 건강영향평가 전문 기관 설립에 대한 의견 ···62 〈표 Ⅲ-27〉 건강영향평가 통합 실시에 대한 의견 ···62 〈표 Ⅲ-28〉 건강영향평가 실시 시기 ···63 〈표 Ⅲ-29〉 건강영향평가 제도의 단계적 도입에 대한 의견 ···64 〈표 Ⅲ-30〉 단계적 정책 도입의 경우 우선적으로 도입해야 할 정책 ··64 〈표 Ⅲ-31〉 건강영향평가에 대한 지역주민 참여의 필요성에 대한 인식··65 〈표 Ⅲ-32〉 건강영향평가를 실시한 정책에 대한 국민들의 신뢰도 변화··65 〈표 Ⅲ-33〉 정책으로 인한 건강상 나쁜 영향이 발생할 경우 처리 방안··66 〈표 Ⅲ-34〉 건강영향평가 결과 공개 방법 ···66 〈표 Ⅳ-1〉 건강영향평가 대상 정책영역(안) ···77 〈표 Ⅳ-2〉 건강영향평가의 의무적 실시 방법 간 장단점 비교 ···82 〈표 Ⅳ-3〉 EPHIA의 건강영향평가 유형 ···86 〈표 Ⅳ-4〉 현실적으로 권장되는 건강영향평가 유형 ···89

Contents

〈표 Ⅳ-5〉 환경영향평가 절차의 원칙 ···94 〈표 Ⅳ-6〉 환경영향평가법 제17조 ···98 〈표 Ⅳ-7〉 여성발전기본법 ···104 〈표 Ⅳ-8〉 건강영향평가 운영관련 고려사항 ···109 〈표 Ⅳ-9〉 건강영향평가 가이드라인 사례 ···118

〈표 Ⅳ-10〉 Luton Borough Council의 스크리닝 절차 ···122

〈표 Ⅳ-11〉 Luton Borough Council의 스크리닝을 위한 Health Matrix ···123

〈표 Ⅳ-12〉 Luton Borough Council의 Scoping Matrix ····126

〈표 Ⅳ-13〉 EPHIA의 건강결정 요인 ···129 〈표 Ⅳ-14〉 EPHIA의 절차 ···131 〈표 Ⅳ-15〉 포괄적 건강영향평가의 스크리닝 도구 ···134 〈표 Ⅳ-16〉 2010년도 정부합동평가 대상시책 ···137 〈표 Ⅳ-17〉 서울시 성별영향평가 예산 집행 내역 ···140

그림 목차

〔그림 Ⅳ-1〕 환경영향평가 절차 ···97 〔그림 Ⅳ-2〕 성별영향평가 업무 흐름 ···100 〔그림 Ⅳ-3〕 평가흐름도: 중앙행정기관 ···102 〔그림 Ⅳ-4〕 평가흐름도: 지방자치단체 및 시‧도교육청 ···103 〔그림 Ⅳ-5〕 건강영향평가 체계 및 절차 ···117

〔그림 Ⅳ-6〕 Whitehead & Dahlgren의 건강 결정요인 ···128

1 Ab st ra ct

Abstract

Institutionalizing The Health Impact

Assessments in Korea

This research aims to provide effective measures to introduce health impact assessments for various social policies in Korea.

The Health impact assessments have been implemented in the framework of environmental impact assessment in Korea. But based on WHO's "Healthy public policy" or "Health in All policies", this research recommends that the health impact assessments should be implemented in all social policy areas in order to meet people's demand for a healthier life.

This research conducted a sample survey for 1,000 people aged over 19 years, and the result of survey shows that more than 80 percent of the interviewees agreed that health impact assessment should be extended to social policies, and the results of the heath impact assessments should be exposed to the public in an efficient way.

This research tries to provide overall directions in introducing health impact assessments in social policies, and develop various levels of the assessments according to the limitations of resources and the characteristics of social policies assessed.

Also, this research develops methodologies for the assessments, and motivations to encourage policy makers at central and local

2 건 강 영 향 평 가 의 제 도 화 방 안 연 구

levels to conduct the health impact assessments for their policies. This research lays out several alternative schemes for the legislation of the health impact assessments for social policies.

3 요 약

요 약

1. 연구결과

⧠ 현행 환경평가내의 건강영향평가의 문제점 ○ 개발사업 위주의 평가: 󰡔환경보건법󰡕에 따라 시행하는 건강영향 평가는 산업입지 및 산업단지의 조성 사업, 에너지 개발 사업, 폐 기물처리시설, 분뇨처리 시설 및 축산폐수 공공처리시설의 설치 등으로 국한되어 있음. ○ 평가 항목 및 내용상의 한계: 현행 건강영향평가의 평가영역이 대기 질 및 악취, 수질, 소음 및 진동 등으로 국한되어 있으며, 평가지표도 위해도 지수나 발암위해도 등으로 한정되어 있어 육 체적 건강과 정신적 건강, 심리적 건강 등 건강의 다양한 측면을 고려하지 못하고 있음. ○ 평가사업의 사전적 결정과 외형규모에 따른 선정 기준: 현재 개 발사업자가 사업계획을 제출하면 여기에 대해 평가를 실시하는 구조로 되어 있음. － 보다 체계적인 건강영향평가가 이루어지기 위해서는 국가가 출발점이 되어 평가대상 정책을 선별하고 건강영향평가를 실 시하는 형태로 전환되어야 함. ⧠ 건강영향평가 제도에 대한 국민인식 ○ 응답자의 38.1%가 건강영향평가 제도를 모든 분야로 확대해서

4 건 강 영 향 평 가 의 제 도 화 방 안 연 구 실시하는 것에 대하여 ‘매우 필요하다’고 응답하였으며, 50.5%는 ‘필요하다’고 응답함으로써 88.6%의 국민들이 건강영향평가 제 도를 확대해야 한다고 인식하고 있었음. ○ 건강영향평가가 가장 필요한 정책영역으로 ‘환경분야’를 지적한 응 답자가 30.2%, 복지분야 12.1%, 교통 11.5%, 건설 9.5%, 산업 9.5%, 문화 8.0%, 교육 7.8%, 스포츠 7.0%, 관광 4.4% 등이었음. ○ 건강영향평가를 실시할 때 가장 우선적으로 고려해야 할 대상은 노 인(24.4%)과 아동(24.2%) 및 영유아(23.0%)인 것으로 조사되었다. 청소년과 가임여성은 각각 16.0%와 12.1%인 것으로 나타났음. ○ 건강영향평가 결과의 활용과 관련하여, 특정 정책이나 제도를 시 행할 때 건강에 부정적인 영향이 크다고 평가된다면 ‘내용 수정 후 평가를 다시 받도록 해야 한다’고 생각하는 응답자는 59.4% 였으며, ‘내용 수정 후 정책이나 제도를 실시해야 한다’는 응답자 는 25.0%였음.

2. 정책제안

가. 평가대상 정책영역

⧠ 모든 사회정책을 그 대상으로 하되, 제외되는 정책영역을 관련 법규 에 명시하는 네거티브 방식을 도입하는 것이 바람직 ○ 제외하는 정책영역은 건강과 연관성이 낮거나 국가적인 기밀 유 지 등의 필요가 있는 영역으로 설정할 필요 － 대상영역: 방송통신, 보훈, 교육, 과학기술, 통상, 정보, 안전, 문화, 체육, 관광, 농림수산, 식품, 보건, 복지, 산업, 환경, 노 동, 국토개발, 해양개발 － 제외영역: 조세, 조달, 통계, 감사, 법제, 국방 및 병무, 국가안 보, 재정, 금융, 통일, 외교, 법무, 행정

5 요 약

나. 평가유형

⧠ 자율평가 및 의무평가의 이원화(two track) ○ 건강영향평가는 자율평가와 의무평가로 이원화(two track)하여 실시할 필요 － 의무적으로 평가를 받아야 하는 정책을 선정함에 있어서 사전 적인 기준을 정하고 이에 해당할 경우 의무적으로 건강영향평 가를 받도록 하는 방법, 그리고 각 정부부처별로 연간 일정 수의 정책에 대해 평가를 받도록 하는 방법을 고려할 수 있음. － 사전에 기준을 설정하고 여기에 따라 건강영향평가를 의무적으 로 실시할 정책을 선정하는 방식에는 여러 가지 문제점이 있기 때문에 중앙정부부처 및 지방자치단체별로 연간 2개씩 일정 수 의 정책을 평가받도록 하는 방법이 바람직할 것으로 판단됨. ※ 성별영향평가는 중앙부처 및 지방자치단체별로 연간 2개 이 상 의무평가 ⧠ 자체평가 및 외부평가 병행 ○ 정책부처가 자체적으로 실시하는 자체평가와 외부 전문평가기관 이 수행하는 외부평가로 구분하여 시행 － 자체평가시 건강영향평가의 전 과정을 해당 정책부처가 관장 하더라도 각 단계별로 각계 전문가로 구성되는 위원회 등을 운영할 필요(영국 Luton Borough Council의 운영그룹 (Steering Group)을 구성의 예)

※ 유럽정책건강영향평가(European Policy Health Impact Assessment: EPHIA)도 운영그룹(Steering Group)을 구성 제안

－ 외부평가는 정책부서가 건강영향평가에 대한 책임을 가지되 이 기 관에 건강영향평가를 위탁하는 형태로 운영하는 방안 고려 필요

6 건 강 영 향 평 가 의 제 도 화 방 안 연 구 ⧠ 속성평가, 중간적 평가, 종합평가 ○ 평가의 시간 및 예산상의 제약을 고려하여 3가지 형태의 평가를 선택할 수 있도록 함. ⧠ 사전적 평가, 회고적 평가, 동시적 평가 ○ 이 세 가지 평가를 모두 실시하는데 따르는 절차적 부담 등을 고 려하여 사전적(prospective) 평가에 중점을 두어 실시 ⧠ 제도 도입초기에는 자율평가의 경우 자체평가, 간이평가(또는 중위평 가), 향후적 평가의 형태로 실시하고, 의무평가의 경우는 외부평가, 종합평가, 향후적 평가(또는 동시적 평가)의 형태로 실시 구 분 의무적 평가 여부 자율평가 의무평가 평가주체 자체평가 ○ × 외부평가 _{× ○} 평가수준 간이평가 ○ × 중위평가 ○ × 종합평가 _{× ○} 평가시점 향후적 평가 ○ ○ 동시적 평가 × ○ 주: ○ 현실적 타당성 높음, × 현실적 타당성성 낮음

다. 평가체계 및 절차

⧠ 연간 건강영향평가 계획 수립, 각 부처 및 지자체에 건강영향평가 계획 통보, 평가대상정책 선정, 평가대상정책 선정결과 보건복지부 통보, 연간 건강영향평가계획 확정, 건강영향평가 실시, 각 정책부처 의 평가실적 보건복지부 보고, 건강영향평가 추진실적 및 향후 계획 작성 등의 절차로 추진

7 요 약 건강영향평가 체계 및 절차 ① 연간 건강영향평가 계획 수립 ∙연초에 보건복지부가 계획 수립 ∙계획에 대한 “건강영향평가총괄위원회” 자문‧심의 ← “건강영향평가총괄위원회” 구성‧운영 ↓ ② 각 부처 및 지자체에 계획통보 ∙자율평가 및 의무평가의 기본방향, 목표, 추진일정 등 제시 ∙평가대상 정책 선정 기준 및 방법 제시 ∙평가대상 정책 선정결과 요청 ↓ ③ 평가대상 정책 선정 ∙각 부처 및 지차제별 자체선정 ∙자율평가 및 의무평가 대상 정책 선정 ∙각 부처 및 지자체별 건강영향평가위원회 심의자문 등을 거처 선정 ← 부처별 및 지자체별 “건강영향평가위원회” 구성‧운영 ↓ ④ 평가대상 정책 선정결과 보건복지부 통보 ↓ ⑤ 각 연도 건강영향평가 계획 확정 ∙보건복지부 담당 ∙선정된 평가대상정책에 대한 부처간 협의 ∙건강영향평가위원회 심의 ↓ ⑥ 건강영향평가 실시 ∙각 부처별 평가 실시 ∙자체평가, 외부위탁평가 ∙부처별 건강영향평가위원회(스크리닝 위원회, 스코핑위원회 등) 운영) ← 보건복지부의 모니터링 - 스크리닝(screening) ← 중앙부처 및 지자체에 대한 교육‧훈련 제공 (건강영향평가센터) - 스코핑(scoping) - 평가(appraisal) ← 외부평가 실시, 결과제공_{(건강영향평가센터)} - 대안마련(alternatives) - 보고서 작성 및 보고(report) ↓ ⑦ 각 정책부터의 평가실적 보건복지부 보고 ↓ ⑧ 건강영향평가 추진실적 및 향후 계획 작성 ∙보건복지부가 총괄 ∙조치내용에 대한 부처간 협의 ⑨ 평가결과 대국민 공개

8 건 강 영 향 평 가 의 제 도 화 방 안 연 구

라. 평가방법

마. 건강영향평가에 대한 동기부여

⧠ 건강영향평가를 적극 추진하는 지방자치단체의 경우 지방자치단체 합동평가에서 가산점을 부여하는 방안을 검토할 필요 ※ 2010년도 정부합동평가는 8개 분야의 38개 시책에 대해 이루어졌 는데, 사회복지 분야, 환경‧산림‧문화분야‧보건위생‧지역경제개발, 중점과제 등의 영역에서 건강영향평가 가능 ⧠ 지방자치단체 합동평가에서와 같이 재정 인센티브 부여, 표창, 수범 사례 확산 등을 고려할 수 있음.

9 요 약 ○ 재정인센티브는 지자체 합동평가에서와 같이 주로 주관부처의 결정 에 의해 이루어지도록 하며, 이를 위한 별도의 예산 확보가 필요

바. 현행 환경영향평가와의 관계 설정

⧠ 환경영향평가 중에서 건강항목에 대한 평가도 포괄적 건강영향평가 제도에 편입하는 것이 가장 이상적 ○ 그러나 현재의 평가가 환경보건법이라는 법적 근거를 갖추고 있 다는 점과 현재의 환경영향평가 내 건강항목 평가도 아직까지 평 가대상사업이나 평가항목이 매우 제한되어 있다는 점 고려 － 단기적으로 물리적 환경변화에 따른 건강영향평가는 환경보건 법에 따른 현행 체제를 유지하다가 평가항목과 적용대상범위 가 확대되고 난 이후 전체적으로 건강영향평가에 통합

사. 건강영향평가 재원조달

⧠ 건강영향평가 재원은 사업수행자(중앙정책부처와 지방자치단체)가 담 당하도록 함. ※ 환경영향평가 과정에 소요되는 비용 일체는 개발사업자가 부담, 성 별영향평가는 중앙사업에 대한 평가의 경우 여성가족부가 부담하 고, 지방자치단체의 평가에 소요되는 비용은 지방자치단체 부담 ⧠ 다만, 건강영향평가 사업을 위한 연구 개발 및 기술지원 사업을 위 해 국책연구기관에 건강영향평가센터를 설치할 경우 이 센터의 운영 비는 정부출연금으로 지원

아. 평가결과의 활용

⧠ 평가결과에 따른 부정적 건강영향을 관리하기 위한 대책(회피

10 건 강 영 향 평 가 의 제 도 화 방 안 연 구

(avoiding), 최소화(minimizing), 조정(rectifying), 감소(reducing), 보상(compensation)대책) 평가의 마지막단계에서 수립 ⧠ 평가결과와 대책을 마련하여 정책을 조정한 최종적인 결과는 건강영 향평가센터에서 축적‧관리하며, 국민에게 온라인과 가칭 “건강영향평 가 백서” 발간 등 오프라인을 통해 공개

자. 평가의 법적근거

⧠ 제1안: 󰡔보건의료기본법󰡕 상에 중앙정부 및 지방자치단체는 건강영 향평가를 적극 실시하여야 한다는 선언적 내용을 포함한 다음, 가칭 󰡔건강영향평가법󰡕을 제정하여 건강영향평가에 대한 구체적인 내용 규정 ⧠ 제2안: 󰡔국민건강증진법󰡕, 동법 시행령 및 시행규칙에 건강영향평가 에 관한 사항 규정 ⧠ 󰡔국민건강증진법󰡕에 건강영향평가에 관한 사항을 규정할 경우에는 가칭 󰡔건강영향평가법󰡕과 같은 별도의 법령을 제정할 필요가 없어 입법의 효율성이 높은 것으로 판단 ⧠ 󰡔환경보건법󰡕과의 관계와 관련하여서는, 󰡔국민건강증진법󰡕에서 건강 영향평가와 관련된 사항을 전반적으로 규정하되, 물리적 환경변화에 따른 건강영향평가는 󰡔환경보건법󰡕과 󰡔환경영향평가법󰡕에 위임한 것 으로 하는 방안 고려

K I H A S A

01

서 론

13 제 1 장 서 론

제1장 서 론

제1절 연구배경 및 필요성

건강에 대한 국민들의 관심과 욕구의 증대는 우리나라 뿐 아니라 세 계적인 추세이다. 이에 따라 세계보건기구(WHO)는 “모든 정책에서의 건강”(Health in All Policies: HIAP)을 주창함과 동시에 1986년 제1 차 세계건강증진대회 오타와 선언에서 “건강한 공공정책”(Healthy Public Policy)을 건강증진정책 추진의 다섯 가지 핵심 요소 중 하나로 지목하였다. 여기서 “건강한 공공정책”이란 정책의 영향을 받는 개인이 나 지역사회의 건강을 증대시키고 건강의 형평성을 향상시키는 정책을 의미한다. 2010년 호주에서 개최된 국제회의에서 아델레이드 선언(Adelaide Statement)이 공표되었는데, 중앙정부 및 지역단위 뿐 아니라 국제적 수준의 공공정책 리더들과 입안자들을 대상으로 하고 있는 이 선언은 모든 정책 개발에서 건강과 웰빙(well-being)을 가장 중요한 요소로 포 함시킬 때 가장 성공적인 정책 개발의 결과를 얻을 수 있다는 점을 강 조하고 있다. 건강영향평가는 이러한 “건강한 공공정책”의 실현을 위한 가장 효과 적이고 대표적인 수단의 하나이다. 이에 따라 미국, 캐나다, 호주, 영국, 네덜란드, EU 등 선진국을 중심으로 한 세계 각국은 중앙정부 및 지방

14 건 강 영 향 평 가 의 제 도 화 방 안 연 구 국가 관련 법 실시주체 대상 형태 미국 국가 환경 정책법(1969) 대상계획 등의 제안 기관 대기질, 수질, 야상 동·식물, 문화적 자원 환경영향평가 캐나다 환경영향 평가법(1992) 대상계획 등의 제안 기관 에너지, 교통 및 통신, 임업, 광산, 농업, 폐기물 관리, 폐수 및 슬러지 관리, 제조업 환경영향평가 호주 환경보호법₍₁₉₇₄₎ 대상계획 등의 제안 기관 명확히 규정하고 있지 않음 환경영향평가 영국 도시계획법₍₁₉₈₈₎ 대상계획 등의 제안 기관 운송, 농업, 주택, 에너지, 산업, 광산, 수자원 건강영향평가 네덜란드 EU Directive 대상계획 등의 제안 기관 일정 규모 이상의 철도, 도로, 건설, 지역 개발 계획 등 건강영향평가 EU EU Directive 규정 없음 농업, 임업, 어업, 산업, 교통, 폐기물 처리, 수 관리, 통신, 관광 등 건강영향평가 태국 국가보건법₍₂₀₀₀₎ 대상계획 등의 제안 기관 산업, 농업, 도시 및 운송, 수자원 관리, 국제 무역 및 협약 건강영향평가 자치단체의 정책에 대한 건강영향평가를 광범위하게 채택하고 있다. 그러나 세계적으로도 건강영향평가가 환경영향평가의 차원에서 이루 어지는 경우가 많은데, 이는 건강영향평가에 대한 관심이 환경 분야에 서부터 출발했기 때문에 나타난 현상이며, 현재 각국이 개발하여 사용 하고 있는 건강영향평가의 가이드라인 상으로는 특정한 분야의 정책만 을 대상으로 하는 것이 아니라 중앙정부 및 지방자치단체에서 이루어지 는 모든 정책 영역에 걸쳐 건강영향평가를 실시하도록 되어 있다. 〈표 Ⅰ-1〉외국의 건강영향평가제도 현황 자료: 서미경외, 건강영향평가제도 법제화 및 실행방안 연구, 2008.

15 제 1 장 서 론 교통 인구 재해 환경 성별 근거법령 도시교통 정비촉진법 수도권 정비계획법 자연재해 대책법 환경영향 평가법 여성발전 기본법 환경·교통·재해 등에 관한 영향법(2001.1) 주관부처 국토해양부 국토해양부 행정안전부 환경부 여성가족부 시행년도 1987년 1984년 1996년 1981년 2002년 실시목적 사업의 시행으로 발생할 교통장해 등 교통상의 문제점/효과를 예측·분석하고 이에 대한 대책 강구 사업이 인구에 미치는 영향을 예측·분석하고 이에 대한 대책 강구 사업이 재해의 가능성과 재해의 정도 및 규모 등에 미치는 영향을 예측·분석하고 대책 강구 사업으로 인한 자연환경, 생활환경 및 사회·경제환 경에 미치는 해로운 영향을 예측·분석하 고 대책 강구 자원·책임 및 권한과 제도 속에 반영되어 있는 성별 불평등 현상의 분석. 궁극적으로 양성평등에 기여 대상지역 도시교통정비 지역내외 수도권(서울, 인천, 경기) 전국 전국 중앙행정기관 46개, 지방자치단체 16개, 시도별 기초지방자치단 체 중 1개 평가대상 범위 특정시설 또는 개발사업 정책 (기관별 2개 이상) 한편, 현재 우리나라는 교통영향평가, 인구영향평가, 재해영향평가, 환경영향평가, 성별영향평가 등 5개의 영향평가제도를 운영하고 있는데, 건강영향평가는 환경영향평가의 틀 속에서 일부 건강항목에 대한 평가 를 실시하는 것으로 되어 있다. 이에 따라 물리적 환경변화에 대한 건 강영향만을 평가하고 있는데, 󰡔환경보건법󰡕에 따라 일부 개발사업 및 시설 설치 사업에 대해 건강영향 평가를 실시하고 있다. 평가 대상 사 업은 산업입지 및 산업단지, 화력발전소, 폐기물처리 시설, 분뇨처리 시 설 및 축산물공공처리 시설 설치 사업 등이며, 평가항목도 대기질(악취 포함), 수질(음용수에 한함), 소음‧진동 등으로 극히 제한되어 있다. 〈표 Ⅰ-2〉 우리나라의 영향평가제도

16 건 강 영 향 평 가 의 제 도 화 방 안 연 구 교통 인구 재해 환경 성별 평가시기 사업 실시 전, 계획단계 정책실시전 ~정책집행 평가방법 ∙ 사업실시자가 평가에 필요한 계획서를 환경부장관 또는 승인기 관의 장에게 제출 ∙ 승인기관의 장 또는 환경부장관이 검토 후 계획서대로 수행승인, 일부 수정 후 수행 또는 사업 수행 불가 판정을 내림 ∙ 사업자가 비용부담 ∙ 해당주민의 의견 수용을 위한 공청회 실시 자체평가: 정책실시자가 평가서 제출 심층평가: 규모가 크고 중·장기적으로 진행되는 정책-여성개발 원에서 연구용역 형태로 추진 평가결과의 구속력 사업자는 승인을 받지 못하면 사업을 실시하지 못함 정책의 개선을 권고함 자료: 서미경 외, 건강영향평가제도 법제화 및 실행방안 연구, 2008. 이와 같이 제한된 범위 내에서의 건강영향평가는 WHO 등 국제기 구나 선진국에서 추구하고 있는 “건강한 공공정책”의 실현에 한계로 작용함은 물론 국민건강 보호 대책의 사각지대와 같은 의미로 다가오 고 있다. 이러한 상황을 타파하기 위해서는 다양한 사회정책에 대한 건강영향 평가 제도의 도입이 이루어져야 한다. 이러한 다양한 사회정책에 대한 영향평가제도의 사례가 성별영향평가이다. 교통영향평가, 인구영향평가, 재해영향평가, 환경영향평가 등은 개별 사업자가 사업승인을 얻기 위해 해당 사업의 파급영향에 대해 자비부담으로 평가를 실시한다. 그러나 성별영향평가는 중앙행정기관 지방자치단체가 추진하는 각종 정책 및 사업 등에 대해 평가를 실시한다. 건강영향평가도 개별 개발 사업에 대해 사업자의 책임 하에 실시하는 것이 아니라 성별영향평가와 같은 형태로 전환되어야 한다. 이를 위해서는 사회정책영역에 대한 건강영향평가 제도를 법제화하는 한편, 각 사회정책영역의 특성에 맞는 평가절차, 평가방법, 평가기준 등 을 개발함과 아울러 평가과정에서 필요한 각종 근거(evidence)를 충분

17 제 1 장 서 론 히 확보해야 한다. 이러한 맥락 하에 한국보건사회연구원은 “건강영향평가시스템 구축 및 운영” 사업을 운영해 오면서 보건 및 비보건 분야의 건강영향평가 시스템 구축을 위한 선제적 연구를 추진해 오고 있다. 특히 한국보건사회연구원은 세계보건기구(WHO) 서태평양지역

(Western Pacific Region) 건강영향평가 작업그룹(Thematic Working Group on Health Impact Assessment)1)_{의 의장기관(2010.4월~2013.4} 월)으로서 역할을 담당하고 있다. 그 과정에서 2010년 4월 서울에서 TWG on HIA 1차 회의를 개최 하여 중기 활동계획(2010~2012) 초안(draft)을 마련하였으며, 2010년 11월에는 뉴질랜드에서 TWG on HIA 2차 회의를 개최하여 각국의 건강영향평가 추진현황에 대한 기술협력 방안을 논의하였다. 아울러, 그간 건강도시사업에 대한 건강영향 평가를 실시하여 평가결 과를 관련 지방자치단체에 환류하는 역할을 담당하여 왔다. 공모방식으 로 지방자치단체의 평가대상 건강도시사업을 선정하여 평가를 실시하였 다. 평가사업은 건강한 아파트 만들기 사업(경기도시흥시보건소), 동적 골 산책로 조성사업(광주동구보건소), 도시 저소득층 주거환경 개선 사 업(진주시보건소), 어린이 무료예방접종 지원사업(진주시보건소), 서울~ 하남BRT구축사업(서울강동구보건소) 등이었다. 이러한 노력에 병행하여 지금의 단계에서는 각종 사회정책에 대한 건 강영향평가의 제도화를 추진하기 위한 제도설계와 정책대안 마련이 요 구되고 있다. 1) 회원국가 및 기관: 8개국(캄보디아, 베트남, 라오스, 태국, 필리핀, 몽골, 중국, 한국)의 10 개 기관, 국제파트너 3개국(일본, 호주, 뉴질랜드), WHO 서태평양지역 사무소, WHO 동 남아지역사무소, UNEP

18 건 강 영 향 평 가 의 제 도 화 방 안 연 구

제2절 연구목적

본 연구는 사회정책에 대한 건강영향평가제도를 도입하기 위한 정책 대안을 모색하는 데 목적을 두고 현행 건강영향평가의 현황과 문제점을 분석하고 이를 바탕으로 포괄적인 건강영향평가제도의 도입방안을 제시 하고자 한다. 구체적인 목적으로는 첫째, 건강영향평가제도 도입의 기본방향을 설 정하고, 둘째, 다양한 사회정책별 특성에 맞게 적용될 수 있는 평가의 유형을 개발하며, 셋째, 건강영향평가의 절차와 방법을 개발‧제시한다. 넷째로는 평가의 추진체계를 설계하며, 다섯째, 건강영향평가의 활성 화를 위한 동기부여 방안을 모색하며, 여섯째, 환경영향평가와의 합리적 관계 및 역할분담방안을 제시한다. 마지막으로 평가결과의 활용방법과 평가를 위한 소요재원 조달 방안을 제시하며, 건강영향평가의 제도화를 위한 관련 법령의 제‧개정 방안을 제시한다.

제3절 연구방법

본 연구의 추진을 위해서는 기존 문헌 및 자료분석과 건강영향평가 전문가와의 정책간담회를 개최하였으며, 관련국 현지 출장을 통한 자료 수집 등을 실시하였다. 아울러, 사회정책에 대한 건강영향평가제도 실시의 필요성 등에 대한 국민 인식조사를 실시하였다. 국민인식조사는 두차례에 걸쳐 실시하였는 데, 우선 1차 조사의 조사대상은 전국의 20세 이상 성인 남녀였으며, 조사기간은 2011.9.20~9.28이었다. 표본규모는 1,000명으로, 표본은 성 별‧지역별‧연령별 인구비례에 따라 무작위 추출하였다. 조사방법은 전문

19 제 1 장 서 론 조사원에 의한 개별면접 조사였다. 표본오차는 95% 신뢰수준에서 ±3.1%이다. 2차 조사는 2011.11.4~11.11 기간 중 실시되었으며, 조사 대상은 1,004명이었다. 나머지 사항은 1차 조사와 동일하다. 이 조사결 과는 사회정책에 대한 건강영향평가제도 도입의 필요성을 제시하는데 뿐만 아니라 제도도입 방안을 모색하는데도 활용되었다. 〈표 Ⅰ-3〉건강영향평가제도에 대한 국민인식 조사 개요 구 분 내 용 1차 조사 2차 조사 조사대상 전국의 20세 이상 성인 남녀 조사기간 2011. 9. 20 ~ 9. 28 2011. 11. 4 ~ 11. 11 표본크기 1,000명 1,004명 표본추출방법 성별‧지역별‧연령별 인구비례에 의한 무작위 표본 추출 자료수집방법 전문 조사원에 의한 개별 면접조사 표본오차 95% 신뢰수준에서 ±3.1P

K I H A S A

02

현행 건강영향평가의 현황과 문제점

23 제 2 장 현 행 건 강 영 향 평 가 의 현 황 과 문 제 점

제2장 현행 건강영향평가의

현황과 문제점

제1절 현 황

2)

1. 건강영향평가 추진배경

현재 우리나라에서 시행되고 있는 건강영향평가는 환경영향평가제도 의 틀 내에서 실시되고 있다. 이와 같이 건강영향평가가 환경영향평가 차원에서 수행되게 된 것은 2009년 3월 21일 󰡔환경보건법󰡕이 제정되면 서부터였다. 그 이전에는 산업단지, 폐기물처리 시설 등 개발사업에 환 경영향평가를 실시하고 있었으나 건강부문에 대한 고려가 미흡하였다. 특히 사전 환경성검토에서는 건강영향을 검토할 방법이 매우 제한적이 었다. 환경영향평가의 평가항목에 위생공중보건이 포함되어 있었으나 의 료 및 상하수도 시설 등 기초현황조사에 불과하였다3)_. 이에 따라 2009년 󰡔환경보건법󰡕제정과 함께 2010년부터 건강영향평 가가 시작되었는데, 제13조에 건강영향평가에 관한 사항을 규정하고 있 으며 이에 따라 환경영향평가의 검토항목에 환경유해인자가 건강에 미 치는 영향을 포함하도록 되어 있다. 즉, 󰡔환경보건법󰡕제13조(건강영향 항목의 추가‧평가 등)에서는 “사전 2) 여기에 대해서는 전반적으로 한국환경정책평가연구원, “건강영향평가제도 소개”, ppt자료, 2011.6.15(수), 2011의 자료를 인용 3) 한국환경정책평가연구원, “건강영향평가제도 소개”, ppt자료, 2011.6.15(수), 2011

24 건 강 영 향 평 가 의 제 도 화 방 안 연 구 사업명 기 간 내 용 법적사항 시범사업 건강영향평가 기법개발 및 시범사업연구 (Ⅰ) 2006.5~ 2007.6 ∙국내외제도운용 현황비교 분석 ∙평가방법 및 기법 개발 ∙제도시행방안도출 ∙가이드라인마련 ∙시범사업실시 ∙기초자료확보·구축 ∙산업단 ∙소각장 ∙매립장 건강영향평가 기법개발 및 시범사업연구 (Ⅱ) 2007.10~ 2008.7 ∙환경영향평가와의 연계방안모색 ∙국외평가사례 및 작성지침 분석 ∙건강결정요인 및 평가기법 보완 ∙가이드라인 및 DB 업그레이드 ∙기시범사업 보완 ∙발전소 ∙도로건설 ∙소각장 ∙매립장 ∙산업단지 건강영향평가 기법개발 및 시범사업연구 (Ⅲ) 2008.10~ 2009.8 ∙법규정비 ∙국외평가사례 분석 ∙평가기법 개선 ∙제도홍보 ∙시범사업 실시 ∙가이드라인 및 DB갱신 ∙환경영향평가법 시행규칙 별표1의 평가대행자 등록요건 ∙환경영향평가서 작성 등에 관한규정(환경부 고시 제2008-223호) 별표 2, 3 ∙환경영향평가 대행비용 산정기준(환경부 고시 제2008- 224호) 별표 3 ∙환경영향평가 협의 등에 관한 업무처리규정 (환경부예규 제340호) ∙건강영향 항목의 검토 및 평가에 관한 ∙댐 ∙공항 ∙도시개발 ∙분뇨 및 축산폐수처리 시설 환경성 검토 또는 환경영향평가 대상이 되는 행정계획 및 개발사업 중 대통령령으로 정하는 행정계획 및 개발사업에 대하여 검토‧평가 항목에 환경유해인자가 국민건강에 미치는 영향을 추가하여 평가” 하여야 한다 고 규정되어 있다. 이와 같이 󰡔환경보건법󰡕상에 건강영향평가와 관련된 사항을 규정하기 까지의 과정에서 건강영향평가 방법 개발 등과 관련하여 이루어진 연구 들을 소개하면 다음과 같다(표 Ⅱ-1). 〈표 Ⅱ-1〉 환경영향평가제도 내 건강영향의 방법 등에 관한 연구 현황

25 제 2 장 현 행 건 강 영 향 평 가 의 현 황 과 문 제 점 사업명 기 간 내 용 법적사항 시범사업 업무처리지침(환경부 예규 제400호) ∙환경보건법 제13조, 시행령 별표1 ∙건강영향평가항목의 평가매뉴얼(사업자용, 협의기관용) 건강영향평가 기법개발 및 시범사업연구 (Ⅳ) 2009.11~ 2010.11 ∙제도운영 실태조사 및 개선방안 도출 ∙평가 매뉴얼 및 법규 보완 ∙설명회 및 교육 실시 ∙홍보용 리플렛 제작 ∙제도 시행 전 모의평가 실시 ∙DB 갱신 및 정보시스템 매뉴얼 제작 제도정비(안) ∙환경보건법 시행령 별표1 ∙건강영향 항목의 검토 및 평가에 관한 업무처리지침(환경부예 규 제400호) ∙건강영향평가 항목의 평가매뉴얼 <모의평가> ∙산업단지 2건 ∙매립장 건강영향평가 운영 실태 및 개선방안 연구(Ⅰ) 2010.11~ 2011.04 ∙건강영향평가 지침 검토 ∙제도운영 실태조사 및 검토서 분석 ∙제도운영의 비용편익분석 ∙정보시스템운영, DB 갱신 제도정비(안) ∙환경보건법 시행령 별표 1 ∙건강영향 항목의 검토 및 평가에 관한 업무처리지침(환경부예 규 제400호) ∙건강영향 항목의 평가 매뉴얼 자료: 환경정책평가연구원, 전게서 이러한 현재의 건강영향평가는 2012년까지 한시적으로 적용되도록 되어 있다. 따라서 앞으로 환경영향평가 틀 내에서의 건강영향평가는 물론 보다 넓은 차원에서의 건강영향평가제도 도입에 대한 검토가 필요 하다.

2. 건강영향 항목의 추가‧평가 대상사업

󰡔환경보건법󰡕 시행령 별표 1에는 건강영향 항목의 추가‧평가 대상사업 으로 ① 산업입지 및 산업단지의 조성, ② 에너지 개발, ③ 폐기물처리시 설, 분뇨처리 시설 및 축산폐수공공처리시설의 설치 등을 규정하고 있다.

26 건 강 영 향 평 가 의 제 도 화 방 안 연 구 산업입지와 관련하여서는, 󰡔산업입지 및 개발에 관한 법률󰡕 제2조 제 5호에 따른 가목 및 나목에 따른 국가산업단지 또는 일반산업단지 개발 사업으로서 개발면적이 150,000m²이상인 사업, 그리고 󰡔산업집적 활성 화 및 공장설립에 관한 법률󰡕 제2조 제1호에 따른 공장의 설립 사업으 로서 조성 면적이 150,000m²이상인 사업(다만, 가목에 해당하여 법 제 13조에 따른 협의를 한 공장용지에 공장을 설립하는 경우를 제외한다) 이 대상이다. 에너지 개발과 관련하여서는, 󰡔전원개발촉진법󰡕 제2조 제2호에 따른 전원 개발사업 중 발전시설 용량이 10,000Kw 이상인 화력발전소의 설치 사업, 그리고 󰡔전기사업법󰡕 제2조 제1호에 따른 전기사업 중 발 전시설 용량이 10,000Kw 이상인 화력발전소의 설치사업이 평가의 대 상이다. 폐기물처리 시설 등과 관련하여서는, 󰡔폐기물관리법󰡕 제2조 제8호에 따른 폐기물처리시설 중 다음의 어느 하나에 해당하는 시설의 설치사업 이 평가 대상이다. 즉, ① 최종처리시설 중 폐기물매립시설의 조성 면적 이 300,000m² 이상이거나 매립용적이 3,300,000m³ 이상인 매립시설, ② 최종처리시설 중 지정폐기물 처리시설의 조성 면적이 50,000m² 이 상이거나 매립용적이 250,000m³ 이상인 매립시설, ③ 중간처리시설 중 처리능력이 1일 100톤 이상인 소각 시설 등이 평가의 대상이 된다. 아울러 분뇨처리시설과 관련하여서는, 󰡔가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률󰡕 제2조 제8호 또는 제9호에 따른 처리시설 또는 공공처리시 설로서 처리용량이 1일 100㎘ 이상인 시설의 설치 사업이 평가 대상이 다. 다만, 󰡔하수도법󰡕 제2조 제9호에 따른 공공하수처리시설로 분뇨 또 는 축산폐수를 유입시켜 처리하는 처리시설의 설치사업은 제외된다.

27 제 2 장 현 행 건 강 영 향 평 가 의 현 황 과 문 제 점 환경부예규 제400호 제1조(목적) 이 예규는 ｢환경보건법｣ 제13조제1항에 따라 환경유해인자가 국민 건강에 미치는 영향을 검토‧평가하는데 필요한 항목 및 방법 등을 정함을 목적으로 한다. 제2조(적용범위) 이 지침은 환경성평가 협의업무 담당자가 ｢환경보건법 시행령｣ 별 표 1에서 정한 대상사업의 환경영향평가서 중 위생‧공중보건 항목 을 검토‧평가하는데 적용한다. 제3조(평가내용 및 방법) ① 환경유해인자가 국민건강에 미치는 영향을 검토‧평가하는데 필 요한 항목 및 방법은 별표와 같다.

3. 건강영향평가 항목

환경영향평가 내에서의 건강영향평가 항목은 ① 악취물질을 포함한 대기질, ② 수질, ③ 소음 및 진동 등이다. 수질은 음용수로 활용할 경 우에만 평가를 실시하며, 전체적으로 사업의 특성에 따라 평가 항목이 조정이 가능하다.

4. 건강영향 항목의 검토 및 평가 방법

환경부예규 제400호에는 건강영향 항목의 검토 및 평가 방법에 관한 사항이 규정되어 있다.

28 건 강 영 향 평 가 의 제 도 화 방 안 연 구 ② 발암위해도 평가 등 정량적인 평가방법은 ｢건강영향 항목의 평 가 매뉴얼｣ (환경보건정책과 발간)을 따른다. 제4조(대행자 교육) 환경부장관 및 지방환경관서의 장은 건강영향을 평가하고자 하는 환경영향평가대행자가 건강영향 항목의 평가와 관련된 교육을 이수 할 수 있도록 지원하여야 한다. 제5조(유효기간) 이 예규는 ｢훈령‧예규 등의 발령 및 관리에 관한 규정｣(대통령훈령 제248호)에 따라 이 예규를 발령한 후의 법령이나 현실 여건의 변 화 등을 검토하여야 하는 2012년 12월 31일까지 효력을 가진다. 환경부예규 제400호에 따르면 현황조사, 건강영향예측, 저감방안, 사 후환경영향조사, 불가피한 건강영향 분석 등을 실시하도록 되어 있다.

가. 현황 조사

현황조사와 관련하여, 조사항목은 사업지역 및 주변지역의 인구, 사망 률, 유병률, 인구집단분석(인구추이, 연령별‧성별 인구), 어린이, 노인 등 환경취약계층의 분포 현황 등이다. 평가대상지역은 사업시행으로 인해 건강영향이 미칠 것으로 예상되는 지역의 범위를 과학적으로 예측 분석하여 설정하도록 되어 있다.

29 제 2 장 현 행 건 강 영 향 평 가 의 현 황 과 문 제 점

나. 건강영향 예측

개발사업의 시행으로 인해 발생하는 오염물질 중에서 건강에 영향을 미칠 것으로 예상되는 물질에 대해 건강영향을 예측하는데, 이는 크게 대기질과 수질로 구분된다. 대기질과 관련된 예측항목은 산업단지, 산업단지내 석유 정 제시설, 화력발전소, 소각장, 매립장, 분뇨처리시설 등으로 구분된다(표 Ⅱ-2). 〈표 Ⅱ-2〉 대기질에 대한 건강영향 예측 대상 물질 대상지역 대상물질 대 기 질 및 악 취 산업 단지

SO2, NO2, PM10, O3, Pb, 벤젠, CO, 포름알데히드, 스티렌, 시안화수소, 염화수소, 암모니아, 황화수소, 니켈, 6가크롬, 염화비닐, 카드뮴, 비소, 수은

산업단지내

석유정제 시설 톨루엔, 에틸벤젠, m-자일렌, n-헥산, 시클로헥산을 추가 화력발전소 SO2, NO2, PM10, O3, Pb, 벤젠, CO, 비소, 베릴륨,

카드뮴, 크롬+6, 수은, 니켈

소각장

SO2, NO2, PM10, O3, 염화수소, Pb, 벤젠, CO, 다이옥신, 암모니아, 황화수소, 아세트알데히드, 수은, 비소, 카드뮴, 6가크롬, 니켈 매립장 NO2, PM10, 황화수소, 암모니아, 벤젠, 톨루엔, 에틸벤젠, 자일렌, 1,2-디클로로에탄, 클로로포름, 트리클로로에틸렌, 염화비닐, 사엽화탄소 분뇨처리시설 복합악취, 암모니아, 황화수소, 아세트알데히드, 스티렌 수 질 구리, 납, 수은, 시안, 비소, 유기 인, 6가크롬, 카드뮴, PCE, TCE, 페놀, PCB, 1,2-디클로로에탄, 벤젠, 클로로포름, 안티몬 자료: 환경정책평가연구원, 전게서 앞에서 제시된 대상 물질의 선정원칙은 위해성이 있다고 알려진 물 질, 배출량 산정이 가능한 물질, 위해도 평가가 가능한 물질 등이다. 건강영향의 예측범위는 조사범위를 준용하며, 예측방법으로는 스코핑 (scoping), 정성적 평가, 정량적 평가 등이 사용된다.

30 건 강 영 향 평 가 의 제 도 화 방 안 연 구 1) 스코핑(scoping) 스코핑은 특정 사업과 관련된 건강영향 이슈(issue)들을 보다 구체적 으로 파악하고 건강영향평가를 어느 정도의 범위로, 어떤 방법을 사용 해서 실시할 것인지 결정하기 위한 절차이다. 이를 위해서는 일반적으 로 스코핑 매트릭스(scoping matrix)를 이용하는 데, 환경부 예규 제 400호 별표 1에 제시된 스코핑 매트릭스는 다음과 같다(표 Ⅱ-3). 〈표 Ⅱ-3〉 환경영향평가 내 건강영향평가의 스코핑 매트릭스(1) 항 목 검토내용 건강영향평가의 목적은 무엇인가? 평가에 포함되는 이해관계자는 누구인가? 건강영향평가 대상 인구집단 및 취약집단은 누구인가? 건강영향평가의 공간적 범위는 어디까지인가? 건강영향평가의 시간적 범위는 어디까지인가? 건강영향평가의 시간계획은 어떻게 되는가? 건강영향평가의 형태는 무엇으로 하는가? 긍정적 영향으로 예상되는 것은 무엇인가? 부정적 영향으로 예상되는 것은 무엇인가? 중점적으로 평가하여야 할 분야는 무엇인가? 수집하여야 할 자료는 무엇인가? 건강영향평가를 위하여 이용 가능한 자료는 무엇인가? 건강영향평가에 사용할 수 있는 방법은 무엇인가? 부정적 영향을 최소화 할 수 있는 대안은 무엇인가? 부정적 영향을 최소화 할 수 있는 저감대책은 무엇인가? 대중의 관심 수준은 어느 정도인가? 법적 필요사항과 관련된 것이 있는가? ※ 이상의 사항들에 대하여 충분히 논의하여 범위, 내용, 방법 등을 결정한다. 자료: 환경정책평가연구원, 전게서

31 제 2 장 현 행 건 강 영 향 평 가 의 현 황 과 문 제 점 건강영향평가의 목적은 무엇이며, 평가에 포함되는 이해관계자는 누 구이며, 건강영향평가 대상 인구집단 및 취약집단은 누구인지 등에 대 한 검토 내용을 기술함과 아울러 제안된 내용별로 대기질, 악취, 수질, 소음 및 진동 등 건강결정요인을 분석한다. 이를 위한 스코핑 매트릭스 (2)는 아래와 같다(표 Ⅱ-4). 〈표 Ⅱ-4〉 환경영향평가 내 건강영향평가의 스코핑 매트릭스(2) 제안내용 물리적 요인 비고 (추가고려 사항) 대기질 악취 수질 소음‧진동 ※ 긍정적 영향은 +, 부정적 영향은 -(미치는 영향 정도(고려 필요성)에 따라 달리 표기함(예: +, ++, +++), 개수가 많을수록 영향이 큼. ※ 평가가 불확실한 건강결정요인에 대해서는 ‘?’로 표시하고, 향후 해당 건강결정요인에 대 한 권고사항 작성 시 검토하도록 할 수 있음. ※ 제안내용과 건강결정요인과의 상관관계가 미미한 경우는 공란으로 두도록 함. 자료: 환경정책평가연구원, 전게서 건강영향평가의 형태를 결정하기 위해서는 다음과 같은 스코핑 매트 릭스를 작성한다(표 Ⅱ-5). 즉, 이 매트릭스 작성을 통해 건강영향평가를 수행하기에 시간이 제한적인지, 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 기회가 제한적인지, 외부적 요인으로 인해 의사결정 과정의 시간계획이 결정되는 지, 건강영향평가를 수행하기에 이용 가능한 재원이 매우 제한적인지 등을 점검한다. 이러한 점검 결과에 따라 속성평가(desk-top assessment)나 중 간평가(intermediate assessment), 종합평가(comprehensive assessment) 중 어느 것을 실시할 것인지를 결정하게 된다.

32 건 강 영 향 평 가 의 제 도 화 방 안 연 구 〈표 Ⅱ-5〉 환경영향평가 내 건강영향평가의 스코핑 매트릭스(3) 속성평가 수행 내 용 중간적 또는 종합적 평가 수행 그렇다 ∙건강영향평가를 수행하기에 시간이 제한적인가? 아니다 그렇다 ∙의사결정에 영향을 미칠 수 있는 기회가 제한적인가? 아니다 그렇다 ∙외부적 요인으로 인해 의사결정 과정의 시간계획이 결정되는가? 아니다 그렇다 ∙건강영향평가를 수행하기에 이용 가능한 재원이 매우 제한적인가? 아니다 자료: 환경정책평가연구원, 전게서 2) 정성적 평가 제안내용별로 잠재적 건강영향을 분석함에 있어서 평가자의 판단에 따 른 정성적 평가를 병행하게 되는데, 긍정적 영향 및 부정적 영향의 종류, 영향의 정도, 영향의 발생가능성 등으로 종합적으로 분석한다. 환경부예 규 400호의 별표 3에는 이를 위한 양식이 제시되어 있다(표 Ⅱ-6). 〈표 Ⅱ-6〉 환경영향평가 내 건강영향평가의 정성적 평가(1) 제안 내용 긍정적 영향 부정적 영향 권고 사항 영향 영향정도* 영향가능성** 위해대상*** * 영향정도: 계획으로 인한 부정적 영향의 심각성 정도를 의미; ‘크게 심각하지 않음’, ‘어느 정도 심각함’, ‘심각함’으로 구분 ** 영향가능성: 부정적 영향의 발생가능성 정도를 의미: ‘이론적으로 가능’, ‘가능성이 있음’, ‘확실히 발생’으로 구분 *** 위해대상: 대상지역이나 주변지역에서 일반적으로 영향을 받을 수 있는 사람을 의미: ‘지 역주민’, ‘주변지역 주민’, ‘취약집단자’, ‘근로자’ 자료: 환경정책평가연구원, 전게서 아울러 환경부 예규 별표 4에 따라 어린이, 노인 등 취약계층을 중심 으로 한 인구집단에 미치는 여향을 분석하도록 되어 있다(표 Ⅱ-7).

33 제 2 장 현 행 건 강 영 향 평 가 의 현 황 과 문 제 점 〈표 Ⅱ-7〉 환경영향평가 내 건강영향평가의 정성적 평가(2) 대상그룹 어린이 노인 성인여성 성인남성 <물리적 요인> ∙대기질 ∙악취 ∙수질 ∙소음‧진동 자료: 환경정책평가연구원, 전게서 3) 정량적 평가 정량적 평가는 대기질 및 악취, 수질, 소음‧진동 등 건강결정요인별 로 실시한다. 대기질 및 악취에 대한 정량적 평가는 배출량 산정, 대기 확산모델을 이용한 영향평가 예상 지역에서의 오염물질 농도예측, 대기 오염불질별 C-R함수를 이용한 건강영향평가 검토, 국내역학조사 결과와 의 비교 검토, 비발암성 물질의 경우 위해도 지수 계산, 발암성물질의 경우 발암위해도 계산 등을 통해 이루어진다. 수질에 대한 정량적 평가는 수질 오염물질의 발생량 산정, 상수원보 호 구역이나 취수장 원수 중 건강영향 추가평가 항목의 현황 농도 확인, 수질 모델링 등을 통한 상수원보호구역 및 취수장에서의 오염물질 농도 예측, 오염물질별 평가기준과 비교한 위해도 지수 계산 등을 통해 이루 어진다. 다만, 정량적 자료가 부족할 경우 정성적 평가를 실시한다. 수질 평가를 실시하는 입지조건은 ① 저수를 광역상수원으로 이용하는 댐으로부터 일정거리 이내, ② 상수원보호 구역으로부터 일정거리 이내, ③ 취수장으로부터 일정거리 이내 등이다. 소음 및 진동에 대한 정략적 평가는 소음예측 모형을 이용한 소음예 측, 예측소음도와 소음환경기준의 비교 등을 통해서 이루어지며, WHO 의 권고기준을 활용한다.

34 건 강 영 향 평 가 의 제 도 화 방 안 연 구 전체적으로 정량적 평가는 국가환경기준 등 관련법 상의 기준이 있는 물질에 대해서는 이러한 기준과의 비교 또는 허용위해도 수준과의 비교 를 통해서 이루어진다. 평가기준과 관련하여, 대기질의 비발암성 물질에 대해서는 위해도 지 수(Hazard quotient)를 활용하는데, 위해도 지수는 예측농도(μg/m3)/호 흡노출참고치(μg/m3)에 의해 산정된다. 발암성 물질에 대해서는 발암위 해도(CR)를 활용하는데, 발암위해도(CR)는 호흡단위위해도((μg/m3)-1× 예측농도((μg/m3)-1과 발암잠재력(mg/kg/day)×인체노출량(mg/kg/day) 에 의해 산정된다. 여기서 호흡노출참고치는 기대수명 동안 오염물질을 흡입하더라도 위 해한 영향이 나타나지 않는 값을 말한다. 호흡단위위해도는 사람이 대 기중에서 1μg/m3의 농도로 존재하고 있는 오염물질을 평생 동안 흡입 하였을 때 발암가능성의 상한값을 말한다. 발암잠재력은 특정 물질에 기대수명동안 노출되었을 때 증가되는 발암 위해의 상한값을 말한다. 이렇게 해서 산출된 지수들의 평가기준은 대기질의 위해도지수의 경우 1, 발암 위해도의 경우 10-4~10-6, 악취물질의 위해도 지수의 경우 1 등이다(표 Ⅱ-8). 〈표 Ⅱ-8〉 정량적 평가의 평가기준 건강결정요인 구분 평가지표 평가기준 비고 대기질 비발암성 물질 위해도 지수 1 발암성 물질 발암위해도 10-4~10-6 10-6이 원칙 악취 악취물질 위해도 지수 1 수질 수질오염물질 국가환경 기준 소음‧진동 소음 국가환경 기준 자료: 환경정책평가연구원, 전게서

35 제 2 장 현 행 건 강 영 향 평 가 의 현 황 과 문 제 점

다. 저감화 방안 마련

건강영향평가의 일환으로 대기질, 악취, 수질, 소음 및 진동 등 건강 결정요인별로 평가결과를 바탕으로 건강상의 부정적 영향을 최소화 할 수 있는 대책을 수립한다. 저감대책의 종류로는 회피(avoiding), 최소화(minimizing), 조정 (rectifying), 감소(reducing), 보상(compensation) 등이 있다. 회피는 당초 계획했던 사업 전체 또는 그 일부의 시행을 포기함으로써 부정적 건강영향이 발생하지 않도록 하는 것을 말한다. 최소화는 사업의 정도 나 규모를 축소함으로써 부정적 건강영향을 줄이는 것을 말한다. 조정 은 사업으로 인해 영향을 받은 환경을 교정 또는 복원함으로써 건강상 의 영향이 발생하지 않도록 하는 것을 의미하며, 감소는 사업이 진행되 는 동안 환경을 보전‧유지함으로써 일정한 기간이 지난 후 영향을 감소 시키는 것을 말한다. 보상은 대체자원 또는 대체 환경을 제공함으로써 건강영향을 보상하는 것을 의미한다.

라. 사후 환경영향조사

사업이 시행된 이후 건강영향을 모니터링하는데, 그 방법은 환경영향 평가서 작성방법 내용, 사후 환경영향조사계획의 내용을 준용하도록 되 어 있다.

마. 불가피한 건강영향 분석

평가대상 사업의 시행으로 건강에 영향을 미칠 것으로 예상되는 사항 중에서 저감대책 마련이 현실적으로 곤란한 경우는 항목별로 구분하여 분석 기재하도록 되어 있다.

36 건 강 영 향 평 가 의 제 도 화 방 안 연 구

5. 환경영향평가 내 건강영향평가 절차

4) 현재 건강영향평가는 환경영향평가의 틀 속에서 이루어지기 때문에 건강영향평가만의 별도의 절차를 거치는 것은 아니고 전체적인 환경영 향평가의 절차를 거치게 된다. 건강영향평가는 제안의 특성 분석, 스크 리닝(screening), 스코핑(scoping), 평가, 저감방안 및 모니터링계획 수 립 등의 과정을 거치게 된다. 제안의 특성 분석은 제안 사업의 사업계 획, 시행자, 승인기관, 사업목적, 예산 등 일반사항과 환경, 건강에 관한 사항을 분석하는 단계이다. 스크리닝(screening)은 여러 정책, 사업, 프로그램 중에서 어떤 것을 대상으로 건강영향평가를 실시할지를 선별하는 과정으로 정책, 사업, 프 로그램들과 관련된 건강 이슈를 발굴하는 단계이다. 그러나 환경영향평 가에서는 개발 사업 등의 시행자가 해당 사업에 대해 평가를 제안하는 것이므로 스크리닝 과정이 필요 없다. 건강영향평가의 구체적 절차에 대해서는 포괄적 건강영향평가제도 도 입 방안에서 소개하기로 한다.

6. 환경영향 평가 내 건강영향평가 운영 현황

2010년 1월 1일~2011년 3월 31일 기간 중 접수된 환경영향평가 대 상사업은 산업단지 74건, 화력발전소 8건, 소각장 1건, 매립장 2건, 분 뇨 및 축산폐수처리시설 2건 등으로 산업단지 조성이 가장 높은 비율을 차지하였다. 이중에서 건강영향평가 대상이 되는 사업은 산업단지 15건, 화력발전소 3건, 매립장 1건, 분뇨 및 축산폐수처리시설 1건 등이다. 4) 포괄적 건강영향평가 제도 도입방안에서 보다 구체적으로 언급

37 제 2 장 현 행 건 강 영 향 평 가 의 현 황 과 문 제 점

제2절 문제점

환경영향평가의 틀 속에서 추진되고 있는 현행 건강영향평가는 평가 의 대상이나 평가항목, 평가방법 등에서 가장 협소한 의미의 건강영향평 가라 할 수 있다. 이러한 측면에서 현행 건강영향평가는 “건강한 공공정 책의 실현”이라는 세계적인 추세에 부응하지 못하고 있다. 환경정책뿐 아니라 모든 사회정책 영역에 있어서 정책(policy), 사업(project), 프로 그램(program)의 시행으로 인한 잠재적인 건강영향을 평가함으로써 보 다 건강친화적인 사회정책의 수립 및 집행을 도모하기에는 부적합하다.

1. 개발사업 위주의 평가

󰡔환경보건법󰡕 시행령에 따라 시행하는 건강영향평가는 산업입지 및 산업단지의 조성 사업, 에너지 개발 사업, 폐기물처리시설, 분뇨처리 시 설 및 축산폐수 공공처리시설의 설치 등으로 국한되어 있다. 이러한 개 발사업과 시설 설치에 대한 건강영향평가는 국민이 건강을 보호하는데 있어서 필요조건이기는 하지만 충분조건이 되기에는 미흡하다. 건강에 영향을 미치는 요인은 개인의 연령, 성별, 유전적 요인, 생활 양식, 사회적 및 지역사회, 생활 및 근로여건, 사회‧경제‧문화‧환경적 여건 등 매우 다양하다. 따라서 진정한 의미의 건강영향평가는 고용, 교 육훈련에 대한 접근도, 각종 복지수당 등 경제적 요인, 지역사회 네트워 크, 문화, 생활양식, 범죄에 대한 두려움 등 사회‧심리적 요인, 공공서 비스, 대중교통, 레크리에이션, 레저에 대한 접근도 등 거의 모든 사회 정책적 측면에 대한 평가이다. 이런 의미에서 현재 이루어지고 있는 건강영향평가는 건강결정요인 중에서 물리적 환경이 건강에 미치는 영향만을 고려한다는 점에서 “환 경의 건강영향평가”로 지칭하는 것이 적절할지 모른다.

38 건 강 영 향 평 가 의 제 도 화 방 안 연 구 따라서 하드웨어적(H/W)인 사업(project)이나 시설설치를 넘어서 소 프트웨어(S/W) 성격의 정책, 제도변화, 프로그램 등으로 평가 대상을 확대해야만 건강결정요인을 광범위하게 고려한 건강영향가가 이루어질 수 있다. 아울러 정책의 영역도 환경분야를 넘어서 모든 사회정책 영역으로 범 위를 확대해야 한다.

2. 대상사업 범위의 제한

물리적 환경 영향평가의 측면에서만 보더라도 산업단지 조성, 발전소 건설, 소각장 및 매립장 설치, 분뇨 및 축산폐수처리시설 설치 등으로 국한되어 있는 현행 평가 대상사업은 그 범위가 지나치게 좁다. 이외에 도 국민의 건강에 영향을 미칠 수 있는 물리적 환경변화는 수 없이 많 다. 대량 밀집 거주 지역의 건설이나 도시내 쉼터 공간의 설치, 산업단 지나 소각장, 매립지 이외의 환경위해 시설의 설치 등으로 범위를 확대 해야 한다.

3. 평가 항목 및 내용상의 한계

현행 건강영향평가의 평가영역이 대기질 및 악취, 수질, 소음 및 진 동 등으로 국한되어 있으나 생태계의 파괴나 일조권 및 조망권 제한 등 보다 다양한 영역을 포함할 수 있도록 해야 한다. 아울러 현행 평가지 표는 위해도 지수나 발암위해도 등을 통해 위해물질이나 소음진동이 건 강에 미치는 영향만을 고려하고 있다. 진정한 건강영향평가가 이루어지 기 위해서는 육체적 건강뿐 아니라 정신적 건강이나 심리상태 등에 미 치는 영향 등도 고려해야 한다.

39 제 2 장 현 행 건 강 영 향 평 가 의 현 황 과 문 제 점

4. 평가사업의 사전적 결정과 외형규모에 따른 선정 기준

현행 건강영향평가제도는 사업자가 사업계획을 제출하면 여기에 대해 평가를 실시하는 구조로 되어 있다. 관련 법규에 따라 평가 대상사업이 정해져 있지만 사업자가 필요한 자료를 작성하여 제출하고 여기에 대해 평가를 실시하도록 되어 있다. 보다 체계적인 건강영향평가가 이루어지기 위해서는 국가가 출발점이 되어 평가대상 정책을 선별하고 건강영향평가를 실시하는 형태로 전환 되어야 한다. 즉, 관련 법규에 미리 평가 대상 정책 선정의 기준을 설 정해 놓는 것이 아니라 그 범위를 개방하여 일차적으로는 모든 사회정 책이 잠재적인 평가 대상이 되며, 그중에서 스크리닝(screening)을 통해 서 평가대상 정책을 결정하도록 해야 한다. 물론 환경분야에서는 사전에 관련 법규를 통해 평가대상 사업의 기준 을 정해 놓을 필요성은 일부 인정된다. 그러나 이 경우 기준의 경계선 에 놓인 사업에 대한 문제가 발생할 수 있으며, 외형적인 규모와 상관 없이 건강상의 영향이 커서 평가의 필요성은 있으나 평가 대상에서는 제외되는 문제점이 발생할 수 있다.

K I H A S A

03

포괄적 건강영향평가제도 도입에 관한

국민의식조사

43 제 3 장 포 괄 적 건 강 영 향 평 가 제 도 도 입 에 관 한 국 민 의 식 조 사

제3장 포괄적 건강영향평가제도

도입에 관한 국민의식조사

본 연구에서는 모든 사회정책을 포함한 정책영역에 대해 건강영향평 가 제도를 도입하는 방안을 제시하는 데 목적으로 두고 있다. 외형적으 로는 현재 이루어지고 있는 물리적 환경변화에 따른 건강영향 평가를 확대하는 것이지만 접근방법 등에 있어서 큰 차이가 있기 때문에 포괄 적 건강영향평가제도 도입이라는 새로운 용어를 사용하였다. 포괄적 건 강영향평가 제도를 도입할 경우 󰡔환경보건법󰡕에 따른 기존의 건강영향 평가를 어떻게 할 것이냐의 문제는 뒤의 포괄적 건강영향평가 제도 도 입방안에서 언급하고자 한다. 본 연구에서는 포괄적 건강영향평가제도 도입의 필요성에 대한 근거 를 제시하기 위해 포괄적 건강영향평가제도의 미도입으로 인한 사회적 인 부작용 사례들을 국내외에서 조사하여 제시하고자 하였다. 그러나 이러한 사례를 발굴하는 것이 현실적으로 매우 어렵고, 이러한 사례가 건강영향평가의 미실시로 인한 것인지를 판단함에 있어 주관적이고 자 의적인 기준이 적용될 수박에 없다는 인식하에 이 방법보다는 건강영향 평가제도 도입에 관한 국민의 의식을 조사하여 그 결과를 활하였다. 이러한 조사결과를 이용함에 있어 건강영향평가제도에 대한 충분한 지식을 갖지 못한 일반 국민들을 대상으로 제도 도입의 필요성을 조사 하는 것이 문제점이 있을 수 있다. 이러한 문제점을 해결하기 위해 조 사 시작단계에서 건강영향평가 제도에 대해 충분히 설명한 다음 조사를