국 문 요 약 최근 기후변화 적응 분야의 연구에 있어 리스크 평가가 적응정책 수립의 중간 과정으로서 논의되고 있다. 기후변 화 리스크 평가는 기존의 기후변화 영향평가, 취약성 평가와 더불어 적응정책을 도출하는 데 있어, 관리방안 구성의 매개체로서 역할을 하는 것으로 알려져 있으며 영국 적응정책 수립에 활용되었다. 목적은 영국의 국가 적응정책 수립 에 활용된 정성적 리스크 평가의 방법의 일부를 국내 적응정책 수립의 각 부문에 대해 적용하고, 이를 유형화하여 관리방안의 방향을 도출하고자 하는 것이다. 방법으로는 델파이 기법을 응용한 전문가 설문조사와 Klinke and Renn(2002)이 제안한 유형화의 방법을 적용하였다. 논문에 사용된 기후변화 리스크는 국내 기후변화 영향 및 취약성 보고서, 국가기후변화적응대책, 영국 리스크 평가에 사용된 목록 등을 활용하였다. 분석결과 총 125개 리스크 중 42개 가 선택되었다. 리스크의 영향정도와 관리의 시급성이 높은 리스크의 경우는 이상기상, 극한기상과 관련하여 반복적 이고 피해규모가 커지는 풍수해 관련 리스크가 다수를 차지하였다. 또한, 생태계 변화, 기반시설 대응과 같은 중장기 적 대응이 필요한 리스크도 다수 도출되었다. 국내의 기후변화 리스크는 사회적 신뢰와 촉발메커니즘, 책임성 등이 관리에서 요구되는 유형으로 나타났다. 시사점으로 시민사회의 역량강화와 상호간 신뢰, 정책구성에 있어 시민참여 등을 통해 자율적 적응의 폭을 넓일 것을 제안하였다. ❙주제어❙ 기후변화 리스크 평가, 정성적 리스크 평가, 리스크 유형화 Abstract
Recently, climate change risk assessment has been discussed as a medium process for making climate change adaptation policies in the research field of climate change adaptation. Climate change risk assessment has been understood to have an intermediary role among impact assessment, vulnerable assessment and policy, and is used in the process of devising adaptation policies in the United Kingdom (UK). This paper quantitatively assessed the risks of climate change in Korea, applied the methods used in the UK, underwent the classification process and suggested implications of Korean
기후변화 적응을 위한 리스크 평가 및 유형화:
영국의 정성적 리스크 평가 방법론 적용*
김동현**
Risk Assessment and Clasification for Climate Change Adaptation:
Application on the Method of Climate Change Risk Assessment in the UK
Dong Hyun Kim**
한국환경정책․평가연구원(Korea Environment Institute)
adaptation policies. A survey of experts, based on Delphi’s method and the classification criterion developed by Klinke and Renn(2002), was also carried out. A list of climate risks was created from the climate change impact and vulnerability assessment report of Korea, first national adaptation policy of Korea, and general climate risks of the UK. From the results, 42 risks out of total 125 risks were selected based on their importance. The assessed risks with factors, such as high impact and urgency, are related to repeated and large scale damage from storms and floods caused by abnormal or extreme weather events. Ecological changes and social infrastructure risks were engaged as required as a policy response for medium to longer term. As for making the classification, types of climate risks were suggested to manage the basic capacity in relation to social trust, triggering mechanism and responsibility. Following suggestions are put forward as the base of autonomous adaptation: increasing the capacity of civil society, mutual trust and civil participation in adaptation policy process. ❙Keywords❙ Climate Change Risk Assessment, Qualitative Risk Assessment, Risk Classification
Ⅰ. 연구의 배경 및 목적
기후변화 적응정책을 마련하는 과정은 각 나라마다 차이가 있지만, 대부분의 국가에 서는 과학적 근거를 기반으로 하는 영향 및 취약성 평가를 활용하고 있다. 이들은 기후 변화 적응정책 마련을 위한 주요한 틀로서 온실가스 배출 시나리오에 따른 사회·경제 적인 영향과 취약성을 평가하고 있으며 이를 근거로 하여 대책을 마련하고 있다. 영국 의 경우 기후변화 적응과 관련하여 다양한 부문에서 선도적인 역할을 하고 있음에도 불구하고, 기후변화 적응전략을 도출한 후 상당한 시간이 지난 2013년에서야 국가 기 후변화 적응정책을 발표하였다. 이러한 배경에는 2009년에 발표된 기후변화 영향 및 취약성 평가 결과를 바탕으로, 과학적 근거와 정책과 연계할 수 있도록 하는 기후변화 리스크 평가를 2012년에 수행한 일련의 과정이 있다. 영국에서 국가차원에서 적응정책 을 만드는 데 있어 국가단위의 리스크 평가를 수행하고 이를 정책과 연계한 이유는 기후변화 그 자체가 지니는 불확실성을 정책이행에 있어 조금이나마 줄이고자 했기 때문이다. 리스크 평가에서 활용되는 전문가와 이해관계자들의 합의에 기초한 판단은 정책이 지향해야 할 목표를 설정하는 데 있어 불확실성을 현 수준에서 줄일 수 있는 근거를 제공한다. 국내의 경우는 제1차 국가기후변화적응대책(2011-2015)이 수립되었고, 세부이행계획 이 마련되어 시행되고 있다. 범부처적인 기후변화 적응에 대한 종합대책이 수립되고 이행되고 있음에도 불구하고 적응대책을 수립하는 과정은 어떠한 사항을 기준으로 정책목표와 정책의 관리대상, 단위사업의 필요성, 효과 등을 도출하였는지에 대한 근거 가 부족하다. 제2차 국가기후변화적응대책은 2015년도에 수립되어 2016년부터 시행될 예정이다. 1차 대책의 수립과정에서 나타난 한계를 보완하기 위해서는 영국에서 시행 한 바 있는 정성적 리스크 평가의 방법을 고려해 볼 필요가 있다. 이러한 배경하에서 본 연구는 영국의 국가 적응정책 수립에 활용된 정성적 리스크 평가의 방법을 검토하고 이를 국내 적응정책 수립의 각 부문에 대해 기초적인 부분에 서 적용하여, 국내 적응정책 수립의 시사점을 도출하고자 한다. 연구의 방법으로는 영 국의 정성적 리스크 평가 방법을 기초로 하였다. 세부적으로는 델파이 기법을 응용한 전문가 설문조사의 기법을 활용하여 분석에 적용하였고, 평가결과를 표준화할 수 있는 수식을 설문조사에 맞추어 이용하였다. 또한 리스크 평가 결과의 정책관리방안과 연계 를 위해 Klinke and Renn(2002)의 연구에서 제안한 유형화 과정을 적용하였다.
Ⅱ. 선행연구 검토
1. 적응정책 수립을 위한 리스크 평가의 의미
리스크는 다양한 분야에서 사용되는 개념이다. 일반적으로는 재해 혹은 일련의 바 람직하지 않은 결과를 가져오는 사건과 그 사건의 확률로 정의된다(Brooks, 2003; Jones and Boer, 2003; Smith, 1996). 많은 연구에서는 <표 1>과 같이 확률과 정도의 함수로 리스크를 논의한다. 이는 바람직하지 않은 특정한 사건이 가져올 수 있는 피해 의 규모를 추정하는 데 활용된다. 기후변화와 관련해서, 리스크는 재해 혹은 일련의 바람직하지 않은 결과를 가져오는 사건이 기후변화로 인해 발생하거나 그 확률이 증가 할 수 있음을 의미한다.
표 1 리스크에 대한 정의 연구자 리스크에 대한 정의 Adams (1995) 역효과를 가지는 정도와 확률의 조합 Crichton (1999) 재해, 취약성, 노출의 세 가지 요소로 구성된 손실의 확률 Downing et al (2001) 인간 및 복지체계에 대한 잠재적 위협의 발생 확률 IPCC (2001) 영향의 정도와 확률의 함수
Jones and Boer (2003) 피해를 유발하는 잠재적인 사건에 대한 확률과 결과의 조합 Morgan and Henrion (1990) 손상 혹은 손실에 대한 노출정도
Smith (1996) 구체적인 재해/재난이 발생할 확률과 손실의 조합 Stenchion (1997) 바람직하지 않은 사건이 발생할 확률
UNDHA (1992) 특정한 기간과 지역에 발생한 재해로 인하여 예상되는 손실
하지만 적응 정책을 수립하는 사회․경제적인 측면에서 기후변화와 관련된 리스크 는 그 자체로 인한 사건의 발생과 확률보다는 사회적 체계의 내부적 구성요소의 변동 성과 관련된다(Adger, 1999; Adger, Kelly, 1999; Brooks, 2003). 즉, 사회의 민감한 부 문, 취약한 계층, 네트워크, 거버넌스, 제도적 여건, 사회적 행태 등이 기후변화라는 외 재적 요소와 더해져 리스크로 전환될 수 있음을 의미한다.
이러한 기후변화 리스크에 대한 평가는 과학적 근거 마련을 위해 시행되는 기후변화 영향평가, 취약성 평가와 밀접한 관련성을 지닌다. IPCC에서는 적응대책 수립에 있어 기후변화와 관련된 평가를 CCIAV(Climate Change Impact, Adaptation, Vulnerability) 로 명명하고 있으며 여기에는 취약성 평가, 영향평가, 적응평가, 통합평가와 리스크 관 리까지 포함하고 있다(전성우 외, 2011; Füssel, 2007; Sarewitz, Pielke Jr, keykyah, 2003). 기후변화 영향평가는 기후변화 현상이 원인이며 이로 인하여 나타날 수 있는 결과가 어떠한 것인가에 초점을 맞추고 있다. 즉, 원인의 변화에 따른 결과의 범위는 생물․물 리적인 것에서부터 사회․경제적인 것에 이르기까지 다양하다. 취약성 평가는 대상을 한정하고 있지는 않지만 어떠한 체계에 관심을 두는지에 따라 달라진다. 특히 취약성 의 개념과 취약성 평가 내 요소인 노출, 민감도, 적응역량의 개념은 적용 대상에 따라 광범위하게 이용되고 있다. 리스크 평가는 체계와 대상에 초점이 맞추어진 영향평가
및 취약성평가와는 달리 평가의 주요한 목표로서 사회·경제적인 체계와 관련된 의사결 정과정을 중요시한다. 기후변화 리스크 평가가 앞선 기후변화 영향평가 및 취약성 평가와 달리 구분되는 것은 두 가지 특성에 기인한다. 하나는 리스크 평가에 있어 포함되는 발생정도와 발생 확률의 개념이다. 리스크 평가는 특정한 사건을 중심으로 기술하고 있으며 이러한 사 건이 발생할 확률과 정도(크기)를 고려하여 분석한다. 이는 정량적 리스크 분석 혹은 평가뿐만 아니라 정성적 리스크 평가에도 공통적으로 적용된다. 다른 하나는 리스크가 의사결정과정에 있어 촉발메커니즘(triggering mechanism)으 로서 역할을 한다는 것이다. 기후변화 영향평가 또는 취약성 평가는 모델에 의한 과학 적 결과를 내포하고 있다. 하지만 이를 근거로 하여 기후변화 적응에 대한 정책의제화 과정(policy agenda process)으로 연결되거나 구체적인 정책목표를 도출하기는 쉽지 않다. 리스크 관리를 위한 평가의 과정은 무엇을 리스크로 관리할 것인가라는 문제와 어떠한 리스크를 우선적으로 관리해야 하는가라는 근거를 정책 의사결정과정에 제시 한다(Füssel, 2007). 리스크 평가는 정책적 활용의 측면에서 취약성 평가와 다른 의미를 지닌다. 취약성 평가의 경우 노출, 민감도, 역량의 프레임워크에서 지표를 중심으로 평가한다. 취약성 평가는 현재 상태를 판단하기에는 적합하나 미래에 어떠한 부분에서 정책적 개입이 필 요한지에 대해 제시하지 못하는 한계가 있다. 예를 들어 취약성 평가의 거의 모든 부분 에 사용되는 지표 중 하나인 관리 인력의 경우, 현재의 상태를 파악하기 위해서는 인력 의 수로 판단할 수 있으나 미래에 대한 정책적 대비를 위해서는 단순한 인력 증가의 숫자가 아니라 그들이 관리해야 할 목표와 임무가 무엇인지가 더욱 중요한 의미를 지 닌다. 따라서 본 연구는 정책적 측면에서 관리해야 하는 기후변화 리스크를 도출하고 평가를 하기 위해 이를 기 시행한 바 있는 영국의 리스크 방법을 다음에서 검토하였다.
2. 영국의 기후변화 리스크 평가
영국은 적응정책에서 기후변화 리스크를 고려하기 위해 기후변화 리스크 평가를 제도적으로 도입하고 있다. 2008년 제정된 영국의 ｢기후변화법(Climate Act 2008)｣은 기후변화에 대한 리스크 평가(Climate Change Risk Assessment, CCRA)를 국가적응 정책(National Adaptation Program, NAP), 적응보고권한(Adaptation ReportingPower, ARP)과 함께 주요한 적응의 방법으로 운용하고 있다(HM Government, 2012). 이는 스코틀랜드, 웨일즈, 북아일랜드를 포함한 영국 전체에 대한 기후변화 리스크 평 가를 5년 단위로 시행하여 국가적응정책에 반영하도록 하고 있다. 그림 1 영국의 기후변화 리스크 평가와 국가적응정책 영국의 기후변화 리스크 평가는 기후변화 예측 보고서인 UKCP09를 기본으로 하여 다양한 자료를 이용한다. 리스크 평가 방법으로는 전문가와 이해관계자의 정성적인 평 가를 활용한다. 이러한 정성적 평가는 과학적 합리성을 보완하기 위해 그 근거를 제시 하고 합의하도록 하고 있다. 또한, 이해관계자 워크숍, 다른 정부보고서 문헌검토, 전문 가 검토 등 다양한 방법을 통하여 리스크 평가에 대한 합의된 결과를 도출한다.
영국의 기후변화 리스크 평가는 DEFRA(Department for Environment, Food and Rural Affairs)가 2010년에 발간한 ｢Method for Undertaking the CCRA Part II-Detailed Methods for Stage 3: Assess Risk｣에 기반하고 있다. 이는 리스크의 선별 (risk screening), 리스크의 선택(risk selection), 취약성의 평가(assess vulnerability), 현 재의 리스크에 대한 이해(current risk), 미래의 리스크에 대한 평가(future risk)로 구분 되어진다(DEFRA, 2012b).
그림 2 영국 기후변화 리스크 평가의 5가지 단계 자료: DEFRA(2012b). 첫 번째 단계인 리스크 선별(risk screening) 과정은 문헌고찰 및 11개 세부 분야의 전문가 컨설팅을 통하여 이루어진다. 우선 700여 개의 리스크에 대한 목록을 개발하고 (tier 1) 체계적 방법을 통하여 부문 내, 부문 간 연결고리를 작성한다. 이러한 과정을 통하여 각 부문 간 연결되어져 있는 리스크를 확인하고 리스크 간의 관계를 파악한다. 두 번째 단계인 리스크 선택(risk selection)은 리스크의 발생 가능성과 정도, 시급성 등을 전문가 조사를 통하여 점수화를 실시하고 전문가 환류 과정을 통하여 100여 개의 리스크로 압축하는 과정을 의미한다. 이 과정을 통하여 관리 가능한 중요 리스크를 선 택하며, 리스크를 코드화하고 기술적인 설명을 덧붙인 리스크 메트릭(risk metric)을 작성한다. 세 번째 단계인 취약성 평가는 해당 리스크와 취약성 평가 연구결과를 토대로 하여 여러 계층에서 나타나는 사회적 취약성, 조직의 역량, 현 정부정책의 적응정도가 어느 정도인지를 파악하는 단계이다. 이를 통하여 해당 리스크에 대한 현재의 상태를 파악 할 수 있도록 한다. 네 번째 단계는 현재의 리스크에 대한 이해이다. 기후변화 리스크 평가가 목표로 하 는 것이 단기적인 5년 이내에 관리 가능한 리스크를 파악하고자 하는 것이며 따라서 현재 고려되어야 하는 정도가 높은 리스크에 대한 정보를 제공한다. 이는 앞서 점수화 된 발생가능성, 시급성 등으로 판단하며, 이를 판단하는 데 이용된 정보의 신뢰성을 같이 평가한다.
다섯 번째 단계는 미래의 리스크에 대한 이해이다. 이는 미래의 온실가스 배출 상황 의 변화에 따라 어떠한 리스크가 중요한 부분으로 나타날 것인지, 그리고 시간에 따라 어떻게 리스크의 정도가 변화할 것인지에 대해 살펴본다. 이를 위하여 온실가스의 배 출정도와 2020년, 2050년, 2080년으로 구분된 기간에 대하여 리스크의 잠재적 변동을 파악한다. 영국의 기후변화 리스크 평가는 두 가지의 중요한 틀을 가지고 평가를 진행한다. 하 나는 리스크에 대한 정도(magnitude)와 시기(timing)에 관한 것이며, 다른 하나는 리스 크에 대한 점수표(scorecards)이다. 리스크에 대한 정도와 시기에 관한 것은 선택되어 진 중요 리스크에 대한 기술과 이러한 리스크에 대한 코드, 그리고 2020년, 2050년, 2080년 각 기간에 있어 리스크 발생의 정도를 파악하여 나타낸 표이다. 이는 기후변화 영향에 따른 리스크를 기회의 요인과 위협의 요인을 구분하고 있으며 이에 따라 각각 리스크를 평가하고 있다. 또한, 각 리스크에 이용된 정보의 수준을 확인하여 리스크 평가의 결과에 대한 신뢰정도를 나타내 준다. 리스크에 대한 점수표는 해당 리스크에 대하여 온실가스 배출의 수준과 해당 기간을 모두 고려하여 리스크 영향의 정도를 점수화된다. 각 부문에 맞는 기후변화 관련 변수 의 민감도를 이해하며, 미래의 기후변화 효과, 현재 인구의 변동성, 미래의 시점에서 추정된 리스크 및 변화를 모두 포함한다. 이는 미래에 발생할 잠재적 리스크에 대한 정성적 평가를 의미한다. 점수화 방법에 있어 영국의 기후변화 리스크 평가는 정성적인 방법을 이용하고 있다 (DEFRA, 2012b). 결과의 정도(magnitude), 가능성(likelihood), 의사결정의 시급성 (urgency)에 대한 정보를 제공하고 전문가의 평가와 워크숍을 통하여 리스크별 점수를 도출한다. 각 부문의 기후변화 영향 보고서를 검토한 후 이를 기초로 하여 사회적, 경 제적, 환경적 측면에서 리스크의 정도(magnitude)를 1~3점으로 평가하고 발생가능성, 시급성에 대하여서도 1~3점으로 평가한다. 이러한 평가에 대한 기준은 정성적인 평가표를 통하여 종합적으로 판단되어진다. 부분별 점수는 동일한 가중치를 통하여 100점으로 환산되며, 리스크별 점수는 부문별 합의된 임계치를 통하여 중요리스크로 선택된다. 특히 리스크의 정도가 높은 부문과 의사결정의 시급성이 높은 부문에 대하여 해당 부분에서 관리하여야 할 리스크를 도출 한다.
그림 3 리스크 평가에 있어 이용되는 정도와 시기에 관한 표 및 점수표
이러한 영국의 기후변화 리스크 평가는 일관된 방법으로 리스크에 포함된 위협과 기 회의 정도, 신뢰성, 발생가능성, 시급성 등을 다면적으로 고려한 분석이라는 점에는 장 점이 있다. 또한, 현재의 기후변화에 대한 지식과 정보를 통합하고 있으며 기회를 고려 하고 있다는 점에도 장점이 있다. 이는 기후변화 영향에 대한 과학적인 결과보고서와 이에 대한 사회․경제적인 적응 정책 사이에 존재하는 틈을 메워 주는 중요한 단계로 서 역할을 한다. 하지만 많은 영역에서 기후변화 영향에 대한 적절한 증거가 부족하다 는 점, 정보의 부족으로 인해 많은 부분에서 양적인 분석이 쉽지 않다는 점, 위험에 대하여 다른 영역과 상호작용에 대한 효과 분석이 불가능하다는 점이 한계이다. 본 연구에서는 이러한 방법의 단계에서 기초적인 개념을 활용하되, 그 방법에 있어 서는 국내 여건에 맞는 설문조사를 활용할 것이다. 설문조사를 적용한 리스크 평가의 방식은 영국에서 적용된 리스크 평가의 방법과 차이가 있으나, 국내 기후변화 연구의 여건과 전문가의 제약 등을 고려하여 델파이 기법의 적용으로 보완하였다. 또한, 전문 가 평가의 판단 근거 등은 이를 제안하고 산정하기 위한 국내 연구의 부족과 한계, 설 문조사 상의 한계 등으로 인하여 제외하였다.
Ⅲ. 분석방법
1. 기후변화 리스크의 도출
분석에 사용된 리스크는 영국 기후변화 리스크 평가 내 리스크 목록을 참고하여 (DEFRA, 2012b), 제1차 국가기후변화적응대책(관계부처 합동, 2010), 한국 기후변화 평가 보고서(환경부·국립환경과학원, 2010), 기후변화 부문별 취약성 지도(환경부·국립 환경과학원, 2012) 등 국내 기후변화 관련 보고서를 중심으로 도출하였다. 기초자료를 통해 도출된 기후변화 리스크는 총 125개를 도출하였으며 부문별 개수와 예시, 리스크 의 원인은 <표 2>와 같다1). 1) 125개의 사용된 리스크를 모두 제시하기에는 지면의 제약이 있어 실제 사용된 리스크 중 대표적인 것을 제시하였음. 본 연구 의 목적이 정책적 관리가 필요한 리스크를 도출하는 것이며, 결과는 <표 8>에 구체적으로 제시하였음.표 2 기후변화 리스크의 구성 및 대표 예시 부문 리스크 개수 리스크 목록 대표 예시 리스크 원인 건강 18개 · 폭염으로 인한 여름철 사망률 증가 기온상승 · 자외선 노출로 인한 질병 증가(피부암, 백내장 등) 자외선 증가 농업 19개 · 질 좋은 농지의 홍수 위험 증가 기상재해 · 작물해충과 질병으로 인한 위험 증가 생태계 변화 물관리 16개 · 가뭄으로 인한 하천 건천화 확대 가뭄 · 홍수, 태풍 등으로 인한 수해 발생 증가 기상재해 산림 12개 · 봄, 가을철 산불 증가와 대형화 가뭄 · 아열대성 해충으로 인한 수목 및 임산물에 대한 피해 생태계 변화 생태계 12개 · 연안의 후퇴로 인한 생물종과 서식지 감소 해수면 상승 · 자생생물종 생육 또는 서식 분포역의 축소 생태계 변화 재난/ 재해 28개 · 급경사지 및 노후저수지 등의 재해 증가 기상재해 · 심각한 홍수 위험에 처한 도로의 증가 기상재해 해양/ 수산 20개 · 연안의 외력변화로 인한 연안 입지시설 피해 증가 해수면 상승 · 찬물서식 어류와 갑각류 생산의 감소 기온 상승
2. 전문가 설문조사
본 연구에서는 전문가 설문조사를 이용한 정성적 방법을 통해 기후변화 리스크를 평 가한다. 건강, 농업, 물관리, 산림, 생태계, 재난/재해, 해양/수산 등 총 7개 적응 부문별 로 전문가 집단을 구성하였으며, 부문별로 13~18명의 전문가2)를 선정하여 3회에 걸친 조사를 실시하였다. 각 조사에서는 이전조사에 도출된 결과를 제시하였고, 이를 바탕 으로 합의된 평가결과가 도출되도록 설계하였다. 설문조사는 전화 및 온라인 메일을 통해 2012년 10월 15일부터 11월 6일까지 실시되었다. 설문조사의 결과를 도출하는 데 있어 처음 계획한 인원의 응답을 모두 받고자 하였으나, 조사 기간을 넘긴 경우 다음 조사 결과를 도출하는 과정에서 일부 제외하였다. 1차 조사에서는 기후변화 영향에 따른 핵심 리스크의 선택 및 우선순위를 파악하는 것을 목적으로 하였다. 설문지 내 부문별로 기후변화 영향을 제시하였는데, ｢국가기후 변화적응대책(2011년-2015년)｣, 환경부․국립환경과학원의 ｢기후변화 부문별 취약성 2) 건강 16명, 농업 18명, 물관리 14명, 산림 12명, 생태계 14명, 재난/재해 14명, 해양/수산 16명으로 구성하였으며, 전문가는 한국환경정책∙평가연구원 국가기후변화적응센터 내 기후변화 적응전문가 리스트를 활용함.지도(2012)｣, ｢한국 기후변화 평가 보고서(2010)｣ 내에 명시되어 있는 기후변화 영향에 관한 사항을 활용하였다. 이렇게 제시된 기후변화 영향을 고려하여 국내에서 정책적으 로 고려하여 할 리스크를 선택하고 우선적으로 관리해야 할 리스크의 순위를 선택하도 록 구성하였다. 2차 조사에서는 1차 설문조사의 결과를 취합하여 핵심 리스크를 제시 하고 이에 따른 리스크 평가를 실시하였다. 핵심 리스크에 대하여 영향의 정도, 관리의 시급성, 국내에서의 발생가능성을 평가하였으며, 정성적으로 판단할 수 있는 기준을 제시하였다. 또한, 본 연구에서는 사용되지 않았지만 RCP 시나리오에 따른 리스크의 중요성 변화를 조사하였다. 3차 조사에서는 2차 조사의 분석 결과를 제시하고 시급성 과 발생가능성이 높은 리스크에 대하여 현재의 적응역량과 비교적 적절한 적응역량의 수준을 조사하였다3).
3. 설문조사지 구성
4) 설문조사는 3차에 걸쳐 시행되었으므로 각 설문조사지는 다르게 구성하였다. 1차 설 문지는 우리나라의 부문별 기후변화 영향과 125개 리스크 중 각 부문에 해당되는 목록 을 제시한 후, 정책적 관리가 필요한 리스크를 선택/비선택하고 우선순위를 결정하게 하였다. 2차 설문지의 경우 1차 설문의 결과를 바탕으로 하여 해당 리스크가 경제·사 회·환경 측면에서 미치는 영향의 정도, 국가적 차원에서 관리해야 하는 시급성의 정도, 발생가능성의 정도, RCP 시나리오에 따른 중요성의 정도를 5점 척도로 평가할 수 있 도록 하였다. 3차 설문지에는 1차와 2차 결과를 제시하고 적응역량의 현재 상태를 지 표별로 제시한 후, 이를 기준으로 리스크를 관리하기 위해 필요한 우리나라의 바람직 한 역량 수준을 평가하였다.4. 기후변화 리스크 평가 방법
1차 설문을 통하여 리스크 목록 중 핵심 리스크를 선택하는 과정은 평가자별 선택/ 비선택의 결과와 우선순위를 고려하여 선정한다. 리스크 선택 점수의 기준은 부문별로 만점을 기준으로 상위 50%에 해당되는 것으로 하였다5). 3) 2차 조사 결과의 일부와 3차 조사 결과는 본 연구에서 목적으로 하는 기후변화 리스크 평가에 해당되지 않아 분석에서는 제외하였음. 4) 설문지는 건강, 농업, 물관리, 산림, 생태계, 재난/재해, 해양/수산 등 총 7개 부문에 각각 작성되었으며, 지면상 모두 제시할 수 없어 대표적인 예시를 제시하였음(붙임 1 참고).(식 1) 리스크 선택 점수 총 전문가의 수 해당 리스크를 선택한 전문가의 수 × 순위 개수 × 순위 개수 × 순위 개수 × 2차 설문을 통한 리스크 평가는 점수표를 통하여 구성된다. 이는 1차 설문을 통해 선정된 핵심 리스크에 대하여 정도와 시급성, 발생가능성을 5점 척도로 전문가들이 평 가하는 것을 의미한다. (식 2)에 따라 각 전문가들이 평가한 점수는 계산되며, (식 3)을 통하여 리스크별 전문가 평가의 합산 결과가 도출된다. 각 전문가들이 평가한 점수는 평가 점수의 범주 및 가중치와 경제·사회·환경에 미치는 영향 정도에 대한 기준, 발생 가능성에 대한 기준, 시급성에 대한 기준은 <표 3> ~ <표 6>과 같다. (식 2) 전문가별 리스크 평가결과 합산 × × × (: 리스크 항목, : 평가자, : 리스크 항목에 대한 평가자의 점수, : 리 스크가 경제적 측면에서 미치는 영향, : 리스크가 환경적 측면에서 미치는 영향, : 리스크가 사회적 측면에서 미치는 영향, : 리스크의 국내 발생 가능 성, : 관리의 시급성) (식 3) 번째 리스크의 평가 점수 :
(: 리스크 항목, : 평가자, : 리스크 항목에 대한 평가자의 점수, : 리스크 항목에 대한 평가 점수) 5) 선행연구 등에 제시된 명확한 기준이 없어, 50%로 설정하고 진행하였음.분류 경제 환경 사회 고 - 국가 자산과 기반시설의 상습피해가 발생하여 손실이 발생하는 경우 - 국가경제 혹은 지역경제에 악영향 을 미치는 결과가 나타나는 경우 - 경제 및 산업 부문 간에 걸쳐 피해 가 나타나는 경우 - 국가 기간 교통망 및 통신 네트워 크의 손실피해가 나타나는 경우 - 생산기반시설 파괴로 대규모 실업 이 나타나 경제적 손실이 발생하 는 경우 - 생물종, 서식지, 경관 등의 손실 및 장기적인 회복불능 상태가 발생하 는 경우 - 국가적으로 혹은 국제적으로 중요 한 서식처 및 보존지역의 파괴 및 장기적인 피해가 예상되는 경우 - 생태계 기능 및 서비스의 불능이 광범위하게 나타나는 경우 - 토양, 수질, 대기 질의 광범위하고 지속적인 하락이 예상되는 경우 - 한 피해가 부문 간 피해로 확산되 어지는 경우 - 높은 치사율과 심각한 피해를 가 져오는 경우 - 사회기반시설(수도/가스/전기)의 손실 및 붕괴가 심각하게 발생하 는 경우 - 취약계층에 미치는 주요한 결과들 이 나타나는 경우 - 국가 차원에서의 건강재원 부담이 크게 증가하는 경우 - 커뮤니티 기반의 서비스가 크게 감소되는 경우 - 문화자산 및 공동체 자산에 주요 한 피해와 손실을 입는 경우 - 긴급한 응급서비스가 주요한 역할 을 해야 하는 경우 - 개인의 안전에 부정적 영향을 미 치는 큰 요인이 증가하는 경우(강 력 범죄, 폭동 등의 발생) 중 - 국가 자산과 기반시설에 대한 광 범위한 피해가 발생하는 경우 - 국가 전반에는 큰 영향을 미치지 않지만 지역경제에 큰 영향을 미 치는 경우 - 국가 기반시설 운영 및 서비스 공 급에 있어 비상계획을 요하는 정 도의 문제가 발생하는 경우 - 국가 기간 교통망 및 통신 네트워 크의 마비가 지역적 혹은 일시적 으로 나타나는 경우 - 산업시설의 생산중단으로 일시적 실업이 나타나 경제적 손실이 발 생하는 경우 - 생물종, 서식지, 경관 등의 손실이 발생하고 장기간의 회복기간을 요하는 경우 - 국가적으로 혹은 국제적으로 중요한 서식처 및 보존지역의 파괴 및 피 해가 당분간 이상 지속되는 경우 - 지역적 차원에서 토양, 수질, 대기 질의 하락이 예상되는 경우 - 생태계 기능 및 서비스 불능이 지 역적으로 나타나는 경우 - 심각하지는 않지만 국민 다수에 영향을 미치는 경우 - 사회기반시설(수도/가스/전기)의 손실 및 붕괴가 일시적 혹은 지역 적으로 발생하는 경우 - 사회 내 불평등의 증가(상승하는 서비스 제공비용으로 인해) - 건강과 관련된 국가 재정이 증대 되는 경우 - 개인의 안전에 부정적 영향을 미 치는 사소한 요인이 증가하는 경 우(경범죄 등의 발생) 표 3 리스크 평가 점수의 범주 및 가중치 기준 점수 가중치 영향의 정도 경제 아주 크다 =5, 크다 = 4, 보통이다 = 3 작다 = 2, 아주 작다 = 1 1/3 * 1/5 = 1/15 환경 아주 크다 =5, 크다 = 4, 보통이다 = 3 작다 = 2, 아주 작다 = 1 1/3 * 1/5 = 1/15 사회 아주 크다 =5, 크다 = 4, 보통이다 = 3 작다 = 2, 아주 작다 = 1 1/3 * 1/5 = 1/15 발생가능성 아주 크다 =5, 크다 = 4, 보통이다 = 3 작다 = 2, 아주 작다 = 1 1/5 시급성 아주 크다 =5, 크다 = 4, 보통이다 = 3 작다 = 2, 아주 작다 = 1 1/5 표 4 리스크가 경제, 환경, 사회에 미칠 영향정도에 대한 판단 기준
분류 경제 환경 사회 저 - 피해가 아주 사소하거나 매우 지 역적인 형태로 나타나는 경우 - 피해가 발생하기는 하나 국가경제 나 지역경제에 큰 영향을 미치지 않는 경우 - 지역 내 교통망 혹은 통신망의 일 시적 피해가 나타나는 경우 - 생물종, 서식지, 경관 또는 생태계 서비스에 영향을 미치는 단기적 인 역효과 - 지역차원의 토양/물/대기 질의 하락 - 중요한 서식처의 지역적이고 단기 적인 손실 - 일부 사람에게 영향을 미치는 경우 - 커뮤니티 서비스의 경미한 감소가 나타나는 경우 - 국가가 정책적으로 대응할 수 있 는 범위 내의 경우 분류 시급성 고 - 5년 이내에 기반시설, 투자, 커뮤니티, 생태계 다양성 등의 회복력을 확보할 수 있는 주요 정책에 대한 적극적인 결정이 요구 - 의사결정이 빠른 시일 내에 결정되어야 할 사항들이며 투자의 회수기간을 고려하는 것 보다 빠르게 대처해야 할 사안임 - 결정할 수 있는 정책적 옵션이 제한적이며 융통성이 적음 - 발생할 수 있는 피해에 비해, 현재의 리스크와 적응옵션에 대한 이해수준이 낮은 상태임 ➜ 단시간 내에 적응 역량을 높이기 위한 대책을 세우지 않으면, 오적응의 고착가능성과 함께 적응역 량이 시간이 지남에 따라 급격히 낮아짐 중 - 2050년 전까지 기반시설, 투자, 커뮤니티, 생태계 다양성 등의 회복력을 확보할 수 있는 주요 정책에 대한 결정사항이 요구 - 지속적이고 중장기적인 의사결정이 이루어져야 하며 계획적으로 대처해야 할 사안임 - 발생할 수 있는 피해와 리스크, 적응옵션에 대해 어느 정도의 이해수준이 있음 - 결정 사항들이 다소 융통성을 지니고 있고, 장기적으로 적응역량이 증가할 가능성이 있음 ➜ 적응역량을 높이기 위한 대책을 세우지 않으면, 오적응으로 인한 리스크가 발생할 가능이 있으며 중장기적인 피해가 나타날 수 있음
자료: 영국 CCRA 2012(DEFRA, 2012a)를 참고하여 국내에 맞게 작성하였음.
표 5 리스크의 국내 발생가능성에 대한 판단 기준 분류 발생 가능성 고 - 60%보다 높은 확률로 발생할 가능성 - 현재에도 어느 정도 발생하고 있고 향후 확대될 가능성이 있는 경우 중 - 30 ~ 60% 사이의 확률로 발생할 가능성 - 현재에는 잠재적으로 발생할 가능성이 있으며 향후 발생할 가능성이 비교적 높은 경우 저 - 30%보다 낮은 확률로 발생할 가능성 - 현재에는 발생하지 않고 있으며, 가까운 미래에 발생할 가능성이 낮은 경우 자료: 영국 CCRA 2012(DEFRA, 2012a)를 참고하여 국내에 맞게 작성하였음.
분류 시급성 저 - 2050년 전까지 주요 정책, 투자 및 정책의사결정이 필요하지 않음 - 발생할 수 있는 피해에 비해 위험과 적응옵션에 대한 이해수준이 높아 현재 수준으로도 적절한 상태임 - 결정 사항들의 융통성이 높음. 시간이 경과함에 따라 적응역량이 증가할 가능성이 있음 ➜ 적응력이 약간 부족하거나 또는 전혀 부족하지 않고, 오적응을 피하기 위해 적응력을 높일 필요가 없음 자료: 영국 CCRA 2012(DEFRA, 2012a)를 참고하여 국내에 맞게 작성하였음.
Ⅳ. 분석결과
1. 기후변화 리스크 평가의 결과
1차 설문의 결과, 국내 기후변화 영향을 고려하였을 때 적응정책에서 중요하게 다루 어야 할 핵심 리스크는 <표 7>과 같이 총 42개가 선택되었다. 제안된 리스크 목록 125 개 가운데 약 34%가 핵심 리스크로 선정되었다. 가장 많은 리스크가 도출된 부문은 농업으로 전체 19개 중 11개가 핵심 리스크로 선 정되었다. 그 다음은 건강(7개), 재난/재해(7개) 부문으로 나타났다. 리스크 선택률은 농업이 가장 높았으며, 산림, 건강 등의 순으로 나타났다. 문헌을 통하여 도출한 리스 크는 재난/재해 부문에 가장 많이 나타나고 있으나, 국내의 기후변화 영향을 고려하여 적응정책에서 중요하게 고려되어야 할 리스크는 농업 부문인 것으로 나타났다. 표 7 리스크 목록 및 선택된 리스크의 개수 적응 부문 리스크 목록 개수 및 비율 선택된 리스크 개수 및 비율 리스크 선택률 건강 18개 14% 7개 17% 39% 농업 19개 15% 11개 26% 58% 물관리 16개 13% 3개 7% 19% 산림 12개 10% 5개 12% 42% 생태계 12개 10% 4개 10% 33% 재난/재해 28개 22% 7개 17% 25% 해양/수산 20개 16% 5개 12% 25% 합계 125개 42개 34%부 문 번호 내 용 선택 비율 (%) 1순위 (개수) 2순위 (개수) 3순위 (개수) 정도 시급성 발생 가능성 리스크 평가 점수 (100점 만점) 건 강 KH-1 폭염으로 인한 여름철 사망률 증가 100 12 3 0 3.77 4.31 4.25 55.29 KH-2 유해물질 노출, 대기오염으로 인한 질병률 증가(천식, 아토피, 알레르기 등) 100 12 2 1 3.88 4.06 4.13 51.95 KH-3 극한 기상(홍수, 폭풍, 해일 등)으로 인한 사망자 발생 93 9 6 0 3.98 3.75 3.75 44.77 KH-4 폭염으로 인한 질병 증가(열사병, 심혈관 질환 등) 100 6 9 0 3.65 3.88 3.88 43.80 KH-5 매개곤충에 의한 매개체 전파질환 증가 100 8 4 3 3.33 3.50 3.56 33.25 KH-6 극한 기상(홍수, 폭풍, 해일 등)으로 인한 부상자 발생 93 4 7 4 3.56 3.38 3.63 34.87 KH-7 기온상승으로 인한 여름 질병률 및 전염병 증가 93 6 3 2 3.46 3.50 3.75 36.31 농 업 KA-1 따뜻해진 날씨로 인한 곡물(벼, 보리, 밀 등) 생산량의 변화 100 17 1 0 3.56 4.13 3.94 46.29 KA-2 기상재해로 인한 농업기반시설의 파괴 위험 증가 94 13 5 0 3.81 4 4.13 50.33 KA-3 작물해충과 질병으로 인한 위험 증가 94 10 6 2 3.71 3.94 4 46.73 KA-4 기온상승으로 인한 가축의 질병 및 사망 증가 89 12 5 0 3.54 3.57 3.56 35.96 KA-5 기상재해로 인한 농작물 재배시설의 파괴 위험(비닐하우스 등) 증가 78 12 5 1 3.63 3.75 3.88 42.14 KA-6 새로운 작물재배의 가능성 증가 89 6 7 4 2.65 2.88 3.44 20.92 KA-7 기온상승으로 인한 가축의 스트레스 증가 78 7 9 1 2.90 3.25 3.44 25.88 KA-8 봄, 가을철 작물 관개를 위한 물 수요의 증가 72 9 5 3 3.27 3.31 3.31 28.71 KA-9 여름철 사과 및 고랭지 여름채소의 생산량과 품질 변화 78 6 7 5 3.15 3.25 3.38 27.60 KA-10 질 좋은 농지의 홍수 위험 증가 72 9 4 4 3.48 3.44 3.44 32.89 KA-11 따뜻해진 날씨로 인한 곡물(벼, 보리, 밀 등)의 품질 변화 72 6 9 3 3.10 3.38 3.69 30.91 1차 설문조사를 통하여 선택된 리스크에 대해 2차 설문조사를 통하여 평가된 리스크 별 평가결과의 종합 점수는 <표 8>과 같이 정리할 수 있다. 또한, 리스크의 영향정도와 국가 수준에서 관리가 시급한 정도는 <그림 4>와 같이 나타낼 수 있다. 표 8 리스크 선택 및 부문별 평가 결과
부 문 번호 내 용 선택 비율 (%) 1순위 (개수) 2순위 (개수) 3순위 (개수) 정도 시급성 발생 가능성 리스크 평가 점수 (100점 만점) 물 관 리 KW-1 홍수, 태풍 등으로 인한 수해 발생 증가 93 12 0 1 4.04 4.42 4.58 65.47 KW-2 기상재해로 인한 하천제방 및 시설물 피해 증가 93 7 5 1 3.61 3.75 3.83 41.53 KW-3 기온상승으로 인한 수질 및 수생태 변화 증가 80 7 3 1 3.60 3.5 3.58 36.11 산 림 KF-1 기상재해로 인한 산지토사재해 증가 100 10 2 1 4.18 4.46 4.08 60.82 KF-2 산림생태계 변화로 인한 병해충 및 산림생물 다양성 변화 가능성 증가 100 8 4 1 3.51 3.69 3.38 35.12 KF-3 봄, 가을철 산불 증가와 대형화 92 11 1 0 3.97 3.77 3.83 45.94 KF-4 기온상승으로 인한 고산 및 아고산 식물의 감소 92 6 3 4 2.72 2.69 3.23 18.91 KF-5 기온상승으로 인한 산림지역의 물부족 현상 증가 77 8 1 4 3.21 3 3 23.08 생 태 계 KE-1 생물종의 이동패턴 변화 및 외래종 침투 증가 92 10 1 0 3.85 4.23 4.23 55.08 KE-2 기후변화에 적응하지 못하는 생물종의 감소 92 9 2 0 3.82 3.92 4.23 50.73 KE-3 자생생물종 생육 또는 서식 분포역의 축소 83 9 2 1 3.54 4.23 4.08 48.83 KE-4 해충으로 인한 생물다양성의 감소 83 6 3 3 3.77 3.46 3.77 39.34 재 난 / 재 해 KD-1 재해의 대규모화로 인하여 증가되는 사회․경제적 피해액 증가 93 13 0 0 4.03 4.62 4.62 68.60 KD-2 극한 기후사상으로 인한 기반시설의 반복적 피해 가능성 증가 93 10 3 0 3.62 4.23 4.23 51.77 KD-3 급경사지 및 노후저수지 등의 재해 증가 93 8 2 2 3.15 3.23 4 32.61 KD-4 심각한 홍수위험에 처한 동산과 부동산과 예상 피해액 증가 80 5 7 1 2.87 3.38 3.54 27.52 KD-5 홍수 위험에 처한 물 관련 기반시설 증가 80 8 2 1 3.31 3.39 3.54 31.69 KD-6 해수면 상승으로 인한 연안지역 기반시설 침수 증가 80 8 1 3 3.60 3.77 3.85 41.73 KD-7 도로 네트워크에서의 산사태 증가 80 6 5 0 3.15 3.08 3.69 28.67 해 양 / 수 산 KM-1 수온상승으로 인한 해파리, 불가시리, 성게 등 유해생물 증가 및 어업 손실 발생 가능성 증가 93 8 4 2 3.67 4.08 4.31 51.52 KM-2 연안의 침식으로 인한 퇴적물 공급량 변동과 지형변화 가속화 93 6 5 4 3.38 3.62 3.77 36.90 KM-3 수온상승으로 인한 회유성, 정착성 어종의 서식지 및 어장 변화 가능성 증가 87 11 0 0 3.44 3.62 4.08 40.52 KM-4 연안의 외력변화로 인한 연안입지시설 피해증가 73 10 4 0 3.28 3.92 3.92 40.41 KM-5 수온상승으로 인한 연안 양식 수산생물 질병 발생 위험성 증가 93 5 4 3 3 3.08 3.46 25.56
리스크의 경제․환경․사회 등의 종합적인 영향 정도와 적응정책에 있어 관리의 시 급성을 동시에 고려한 결과, 물관리 부문에서 ‘홍수, 태풍 등으로 인한 수해 발생 증가 (KW-1)’, ‘재해의 대규모화로 인하여 증가되는 사회․경제적 피해액 증가(KD-1)’, ‘기상재해로 인한 산지토사재해 증가(KF-1)’ 등이 기후변화 적응에서 가장 중요하게 고 려되어야 할 리스크로 나타났다. 이는 이상기상, 극한기상 등으로 인해 반복적이고 있고 피해규모가 커지는 풍수해에 대해 적극적인 정책으로 대비해야 할 필요성을 의미한다. 리스크의 영향 정도가 보통 이상이지만, 관리의 시급성이 보다 중요하게 고려되어야 할 리스크로는 중장기적이고 지속적인 정책대응이 필요한 사항들이 높게 나타났다. 해 양생태계 변화, 생물종 변화, 생물종 서식 변화 등과 관련된 리스크의 평가 결과가 높 았으며, 환경변화로 인한 질병 및 사망 등과 관련된 리스크, 기반시설 관련 리스크 등 이 포함되었다. 이들 리스크는 ‘수온상승으로 인한 해파리, 불가시리, 성게 등 유해생 물 증가 및 어업 손실 발생 가능성 증가(KM-1)’, ‘폭염으로 인한 여름철 사망률 증가 (KH-1)’, ‘극한 기후사상으로 인한 기반시설의 반복적 피해 가능성 증가(KD-2)’, ‘기후 변화에 적응하지 못하는 생물종의 감소(KE-2)’, ‘생물종의 이동패턴 변화 및 외래종 침 투 증가(KE-1)’, ‘기상재해로 인한 농업기반시설의 파괴 위험 증가(KA-2)’, ‘유해물질 노출, 대기오염으로 인한 질병률 증가(KH-2)’, ‘자생생물종 생육 또는 서식 분포역의 축소(KE-3)’, ‘수온상승으로 인한 회유성, 정착성 어종의 서식지 및 어장 변화 가능성 증가(KM-3)’ 등이다. 기후변화 리스크 평가의 결과를 부문별로 살펴보면, 건강 부문의 경우 폭염, 대기오 염, 유해물질 등 인체와 관련된 직접적인 환경변화가 초래하는 사망, 질병 등의 리스크 가 중요하게 관리되어야 할 것으로 나타났다. 농업 부문의 경우는 농업기반시설 관련 리스크를 비롯하여 생산량, 농산품 품질 등이 주요한 리스크로 나타났다. 물관리 부문 의 경우는 풍수해와 관련된 시설물 관련 리스크가, 산림의 경우는 산불, 산사태, 산림 생태계 등이 중요한 것으로 파악되었다. 생태계 부문에서는 생물종의 서식지와 다양 성, 이동 등과 관련해서, 재난/재해 부문의 경우는 재해의 반복성과 대규모화, 기반시 설 관련 리스크가 중요하게 나타났다. 기반시설에서의 반복적 피해와 산사태에 의한 도로, 물관련 기반시설 등이 높게 평가되었다. 해양/수산 부문에서는 해양생태계, 연안 침식, 연안입지 기반시설 등이 중요한 리스크로 나타났다.
그림 4 리스크 평가의 결과
주: 각 리스크 코드는 <표 8>을 참고할 것.
2. 리스크의 유형화를 통한 평가결과의 정책관리방안으로 연계
리스크 평가결과를 관리방안으로 연계하는 방안으로는 Klinke and Renn(2002)의 논 의를 응용하여 적용할 수 있다. Klinke and Renn(1999)는 리스크의 유형을 피해의 정 도와 발생의 정도에 따라 6개로 구분하고 그리스 신화에 나오는 이름으로 명명하였다 (Klinke and Renn, 1999). 이는 다모클레스의 칼(Sword of Damokles), 키클롭스 (Cyclops), 피티아(Pythia), 판도라의 상자(Pandora's Box), 카산드라(Cassandra), 메두 사(Medusa) 등으로 구분된다. 다모클레스의 칼은 큰 피해가 예상되는 위협과 가능성 이 잠재적으로 존재하는 상태를 의미한다. 이는 핵 에너지 유출, 대규모 화학공장 사 고, 댐 붕괴 등의 예가 있다. 키클롭스는 발생의 정도가 불확실하기는 하나 피해의 정 도가 상대적으로 크다는 것은 잘 알려져 있는 경우이다. 이는 자연 재해, 지진, 화산 폭팔 등의 예가 있다. 피티아는 모호한 영역에 있는 리스크의 유형이다. 발생의 정도는 물론 피해의 정도 역시 일정부분 모호한 경우이다. 온실가스 증가, 빙하해빙 등으로
인한 위험이 여기에 해당된다. 판도라의 상자는 어떠한 결과가 나타날지 예측하기 어 려운 경우의 리스크이다. 대표적인 예는 프레온 가스로 인하여 오존층이 파괴되고 이 러한 결과가 가져올 리스크가 해당된다. 카산드라는 잘 알려져 있으며, 위험과 발생 가능성이 모두 큰 경우이다. 하지만 이러한 리스크를 대비하는 데 있어서는 촉발메커 니즘이 잘 작동되지 않아 잘 대응되지 못하는 경우이다. 대표적인 예로는 기후변화로 인하여 나타나는 생태계 파괴와 종다양성의 파괴 등의 리스크가 여기에 해당된다. 메 두사의 경우 과학적으로는 위협의 가능성이 존재하나 그 가능성이 낮고, 대중도 인지 하지 못하는 형태의 리스크를 의미한다.
Klinke and Renn(2002)는 이러한 리스크의 유형에 따라 정책적 방향과 대응 수준을 제시하고 있다. 피티아의 경우는 예방적 조치의 개선, 판도라의 상자는 대체수단의 공 급, 키클롭스의 경우는 확률을 확실히 하는 것, 디모클레스의 칼의 경우는 재난의 잠재 성을 감소시키는 것, 카산드라의 경우는 책임성을 강화시키는 것, 메두사의 경우는 신 뢰를 형성하는 것이다.
본 연구에서 수행한 리스크 평가의 결과를 Klinke and Renn(2002)가 제안한 유형으 로 구분해 보면 <그림 5>와 같다. 국내 기후변화 관련 리스크 중 핵심 리스크는 총 42 개로 나타났는데, 이를 정도와 발생 가능성의 두 축을 기준으로 리스크를 유형화할 수 있다. 이들 리스크는 1차설문에서 중요하다고 선택되어진 리스크이기 때문에 모든 리 스크가 중요 영역(intolerable area)에 포함되고 있다. 하지만 리스크별로 포함되어지는 유형은 차이가 있는 것으로 나타났다. 도출된 핵심 리스크는 Klinke and Renn(2002)의 유형 분류에 따르면 카산드라(Cassandra), 판도라(Pandora), 그리고 중요영역이기는 하나 분류가 되지 않는 그룹으로 구분된다.
Klinke and Renn(2002)이 제안하고 있는 리스크 유형에 따른 리스크 관리의 방안은 리스크 기반의 관리방안(risk-based management), 예방 기반의 관리방안(precaution- based management), 담론 기반의 관리방안(discourse-based management)으로 구분 되어진다. 리스크 기반의 관리방안은 다모클레스, 키클롭스의 리스크 유형에 해당되며, 잠재적 인 리스크의 발생가능성을 알기 위해 모니터링과 연구개발이 필요한 부분이다. 또한 발생가능성이 낮으나 피해가 상대적으로 큰 재난에 대비하기 위해 이를 대비하는 데 있어 인센티브 및 보험과 같은 관리방안이 필요하며, 조금 더 보완적이고(redundancy) 탄력적인 형태(resilience)의 기술적 정책이 필요하다.
(a) 전체 리스크 유형화의 결과
(b) 리스크 유형화 결과의 확대
그림 5 국내 기후변화 핵심 리스크의 유형화(Klinke and Renn(2002) 논의의 적용)
예방 기반의 관리방안은 판도라와 피티아의 리스크 유형이 해당된다. 판도라와 피티 아 유형의 경우 가능성과 정도의 범위가 상대적으로 넓은 리스크의 유형이다. 이는 리 스크 관리에 있어 예방적 조치, 대체할만한 수단의 개발을 통하여 리스크 발생가능성 을 줄여서 관리하는 방법이다. 잠재적인 피해가 발생할 수 있는 것에 대한 모니터링과 기능적으로 동일한 대체 수단의 개발, 다양화와 유연화, 조직 내 역량강화, 책임성 강 화와 같은 정책적 옵션이 존재한다. 담론 기반의 관리방안의 경우는 카산드라와 메두사와 같은 리스크 유형이 해당된다. 리스크의 발생가능성과 정도가 어느 정도 존재하고 있으나, 피해의 원인과 결과 사이 의 시간적 차이로 인하여 이를 리스크로 인지하지 못하는 경우가 해당된다. 이러한 시 간적 차이로 인하여 메두사와 같은 유형으로 변화하기도 한다. 이러한 유형에서는 리 스크가 인식되어질 수 있는 사회적 신뢰와 논의가 필요하다. 또한, 리스크로 인식되어 관리될 수 있도록 하는 촉발메커니즘이 필요하다. 도출된 대부분의 리스크가 카산드라와 판도라 유형에 속해 있는 국내 리스크 평가결 과를 해석하는 데 있어 리스크 유형의 분류는 중요한 의미를 제공한다. 카산드라 유형 에 속한 대표적인 리스크들을 보면 폭염으로 인한 여름철 사망률 증가, 기상재해로 인 한 농업기반시설의 파괴 위험 증가, 극한 기후사상으로 인한 재해의 반복적 증가, 기상 재해로 인한 농작물 재배시설 파괴위험 등이 해당된다. 이러한 리스크들은 매년 반복 적으로 발생하고 있으나 지속적인 발생이 아닌 특정 계절에 집중된 피해로서 사건이 발생한 이후에 쉽게 잊혀지는 사항들이다. 이러한 리스크의 경우 집중적으로 관리해야 할 정책 시행의 촉발메커니즘이 요구되는 부분들이다. 이러한 형태의 리스크는 지속적 이고 중장기적인 계획에 의한 관리가 필요한 사항이다. 중장기적 계획에 의한 관리는 단기적으로는 효과가 나타나지 않지만 10~20년 이후 해당 부문의 리스크를 저감할 수 있는 기초적인 방안부터 포함하여 이행될 수 있기 때문이다. 기후변화로 인한 반복적 피해가 더 크게 나타나지 않고 해결될 수 있도록 하는 종합적이고 중장기적인 노력이 요구되는 부분이다. 또한, 판도라 유형에 속한 대표적인 리스크들은 급경사지 및 노후저수지 등의 재해 증가, 도로 네트워크에서의 산사태 증가, 기온상승으로 인한 가축의 스트레스 증가, 기 온상승으로 인한 산림지역의 물부족 현상 증가 등이 포함된다. 여기에는 주로 생태계 관련 리스크들이 많으며, 중장기적이고 모니터링이 필요한 사항들이 다수 포함된다. 이러한 유형의 리스크들은 지속적인 모니터링과 예방적 조치, 역량강화, 대체수단 개
발 등이 요구되는 부분이다. 이러한 형태의 리스크들은 기존에 관리하고 있는 부분을 어떻게 강화할 것인가와 관련된다. 모니터링의 경우 급경사지, 노후 저수지, 산사태 위 험도로 등 지속적인 감시와 피해 가능성에 대한 사전 관리가 필요한 부분에서 이루어 질 필요가 있다. 또한, 기초적인 여건, 즉 물부족, 생태계 등과 관련된 리스크에 있어서 는 대체적인 수단의 개발과 관리 조직 내 역할 구분, 책임성 강화 등이 함께 논의되어 야 할 것이다.
Ⅴ. 연구의 한계 및 시사점
본 연구는 기후변화 적응의 측면에서 리스크 목록을 도출하고 전문가 설문조사를 통 하여 정성적인 리스크 평가를 실시하였다. 리스크 평가의 방법은 영국 기후변화 리스 크 평가를 참고하였으며 델파이를 응용한 전문가 설문조사를 활용하였다. 리스크 평가 의 결과는 Klinke and Renn(2002)이 제안하고 있는 리스크 유형화와 관리방향에 적용 하여 연계하였다. 리스크 평가의 결과 전체 125개 리스크 중 42개의 리스크가 선택되었으며, 이들 리 스크를 대상으로 한 평가의 결과 상당수의 리스크가 그 정도가 심하고 관리가 시급한 것으로 나타났다. 이를 부문별로 살펴보면, 건강 부문에서는 폭염으로 인한 여름철 사 망률 증가가, 농업 부문에서는 기상재해로 인한 농업기반시설의 파괴 위험 증가가, 물 관리 부문에서는 홍수, 태풍 등으로 인한 수해 발생 증가가, 산림 부문에서는 기상재해 로 인한 산지토사재해 증가가, 생태계 부문에서는 생물종의 이동패턴 변화 및 외래종 침투 증가가 재난/재해 부문에서는 재해의 대규모화로 인하여 증가되는 사회․경제적 피해액 증가가, 해양/수산 부문에서는 수온상승으로 인한 해파리, 불가시리, 성게 등 유해생물 증가 및 어업손실 발생가능성 증가가 가장 우선적으로 관리해야 할 리스크로 나타났다. 또한, 기후변화 리스크의 원인별로 검토한 결과 정도가 가장 심한 것은 가뭄 이었으며, 시급성과 발생가능성이 가장 높은 것은 대기오염 및 화학물질과 관련된 리 스크로 나타났다. 본 연구에서 활용한 리스크 평가의 방법은 영국에서 시행한 리스크 평가 중 일부만 적용한 것이다. 영국에서는 정성적 리스크 평가를 함에 있어 최대한 객관성을 확보하 고자 해당 평가에 대한 과학적 근거와 기준, 상호 합의 및 조정, 경제적 평가 등 다양한분석이 추가로 수행된다. 하지만 영국의 리스크 평가 역시 한계는 존재한다. 정책과 연계하기 위한 구조가 명확하지 않으며, 어떠한 부분에서 정부의 개입이 필요한지 그 리고 평가 결과에 대한 타당성의 논의 등이 아직 해결되지 않은 부분이다. 하지만 미래 에 대한 불확실한 상황을 고려하였을 때, 모든 전문가의 의견을 취합하거나 완벽한 과 학적 근거의 연구를 기다릴 수만은 없다. 따라서 최소한 전문가의 합의를 이끌어낼 수 있는 수준에서, 그리고 현재를 기준으로 하여 대비가능한 위험이 무엇인지 논의하고 준비하고자 하는 것이다. 다소 과학적 엄밀성과 근거는 부족할 수 있고, 타당성과 전문 성은 부족할 수 있다 하더라도 기후변화 적응을 위한 최소한의 근거를 만들고자 하는 것이다. 국내에서는 기후변화의 영향과 분야별 과학적 근거에 대한 논의가 아직 부족하고, 정성적 리스크 평가에 대한 인지와 필요성에 대한 논의도 초기 단계이다. 이는 과학적 연구결과와 정책적 개입의 과정을 연계하고자 하는 중간적 매개체에 대한 경험과 이해 가 부족한 상황에서 비롯한다. 본 연구는 기초적인 단계에서 영국의 리스크 평가방법 을 적용한 것으로서 리스크를 탐색하고 전문가의 경험과 판단에 근거한 평가를 수행한 것이다. 전문가가 어떠한 근거에서 평가점수를 부여하였는지, 이러한 방법에 대한 타 당성, 전문가의 대표성 등은 한계가 있음을 밝혀둔다. 방법의 타당성에 있어서는 이를 보완적으로 해결하기 위해 3차에 걸친 설문을 시행하였고, 현재의 수준에서 적응역량 을 함께 고려할 수 있도록 하였다. 또한, 리스크 목록을 도출하는 데 있어 전문가들의 합의과정이 아닌 선행연구를 활용하였기 때문에 국내에 발생할 수 있는 가능성을 중심 으로 수행하여 보완하였다. 전문가 선정의 경우는 현재 국내 기후변화 적응 관련 연구 의 중심이 되고 있는 국가기후변화적응센터 내 부문별 전문가 목록을 활용하여 어느 정도의 전문성과 대표성을 확보하고자 하였다. 본 연구에서 수행한 리스크 평가는 적응정책 수립에 있어 기후변화 영향평가, 취약 성 평가와 적응정책의 중간 매개단계로서 중요한 함의를 지닌다. 기후변화 영향평가와 취약성 평가에서 도출된 과학적 결과는 그 자체로 정책 의제로 연결되기 힘들다. 영향 평가의 경우 무엇이 정책적으로 관리되어야 하는 것인지 직접적으로 논의하지 않으며 취약성 평가의 경우 결과를 반영하여 정책으로 연결시키기 위한 대리변수가 무엇인지 명확하게 제안하지는 않는다. 리스크 평가는 이러한 기후변화 영향평가와 취약성 평가 를 기반으로 하며, 리스크 목록의 도출과 상대적인 평가를 통하여 무엇을 관리해야 하 는지에 대한 우선순위와 방향을 제시해줄 수 있다. 또한, 리스크의 유형화는 향후 적응
정책의 수단이 어떻게 구성되어야 하는지에 대한 방향을 제시할 수 있다. 본 연구의 결과를 토대로 기후변화 적응정책 구성에 있어 시사점은 앞서 리스크 평 가와 유형화의 결과를 토대로 도출할 수 있다. 국내 기후변화 적응과 관련한 리스크 관리에서 부족한 부분은 사회적 신뢰, 책임성, 리스크 인지에 대한 촉발메커니즘이었 다. 이러한 부분을 해결하기 위해서는 기초적인 적응역량에 대한 강화가 뒷받침되어야 할 것이다. 적응역량은 다양하게 논의할 수 있으나, 사회적 신뢰와 책임성, 인지 등에 관련된 부분은 제도적 기반에 기초한 역량이라 할 수 있다. 사회적 관계에 기반을 둔 적응역량은 사회적 관계와 커뮤니케이션을 통하여 기후변화와 관계된 정보와 리스크 를 인지하고 이에 집합적으로 대응할 수 있는 역량을 의미한다. 이는 사회의 구성원들 간 기후변화를 얼마나 리스크로 인지하고 있는지, 그리고 서로 신뢰를 기반으로 하여 정보를 공유할 수 있는지, 이러한 리스크에 대하여 한 사회가 공동체로 대응할 수 있는 지를 의미한다. 국내의 경우 인터넷을 기반으로 한 소셜 네트워크가 급속히 성장하고 있으나, 상호 간의 신뢰는 낮은 수준이며 사회 전반에 걸쳐 양질의 정보가 공유되고 있지 못하다. 또한, 공동체 사회의 붕괴로 인하여 사회 문제 전반에 걸친 정부 및 공동 체 불신이 나타나고 있으며 공동체 단위에서 이러한 리스크를 대응할 수 있는 역량이 점차 떨어지고 있다. 사회적 관계에 기반을 둔 적응역량을 구축하기 위해서는 사회전반의 신뢰수준을 높 이는 것이 필요하다. 이는 국가가 적응정책을 시행하는 데 있어 단순한 정부중심의 정 책홍보가 아닌, 시민사회와의 협력 그리고 정책 구성과정에 있어 시민참여가 필요함을 의미한다. 기후변화 적응이 필요한 부분(needs) 그리고 시민의 적응행동을 이끌어낼 수 있는 과정상의 참여가 필요하다는 것이다. 이러한 과정을 통해서 낮은 수준에서 인 지되고 있는 기후변화에 대하여 모두가 공동으로 대응해야 하는 것이며, 적응을 위해 서 행동변화가 필요하다는 인식이 자연스럽게 증진될 수 있을 것이다. 이는 적응의 논 의에 있어서 계획된 적응(planned adaptation)과 자율적 적응(autonomous adaptation) 중 자율적 적응의 폭을 넓힘으로써 계획된 적응의 자원을 충분히 확보할 수 있고 두 적응의 관점이 서로 유기적으로 연결될 수 있음을 의미한다. 이러한 기초적 적응역량 의 구축은 보다 효과적인 적응정책을 가능하게 할 것이다.
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