환경친화적인 토지이용 및 공급기반 조성

토지의 환경친화적 이용을 위해서는 토지적성평가를 통해 국토를 보전용지와 개발가능용지로 구분하여 보전용지를 우선 관리하면서 개발이 필요한 용지를 환 경친화적으로 계획, 단계적으로 개발하여야 한다. 특히 환경성을 고려한 도시적 용지의 안정적 공급과 농지보전을 통해 환경친화적인 국토이용을 도모할 필요가 있다. 이를 위해서는 향후 필요한 용지의 소요(need)에 대한 전망이 필요하다.

1) 용지소요 전망 및 도시용지의 안정적 확보 (1) 용지소요 전망

제4차 국토계획은 계획기간의 토지소요를 계획적 국토관리 차원에서 필요한 용지를 사전에 확보하는 "필요용지 개념"과 도시용지와 농업용지 소요를 포괄하 는 "생산용지 개념"의 두 가지 개념을 기초로 추계하고 있다. 농지를 도시개발 후보지로 간주하는 종래의 사고를 지양하고, 식량 생산과 자연생태계 보전에 필 요한 생산용지의 하나라는 인식에 기초한 것이다. 제4차 국토계획에서 제시한 도 시용지는 2020년까지 3,848㎢, 2028년까지는 5,024㎢가 추가로 소요되며, 농지는 2020년까지 쌀자급도를 90% 수준으로 유지할 경우 약 17,000㎢가 필요한 것으로 계획하고 있다. 그러나 농지보전정책이 지속되지 않으면 2028년까지 자연적 농지 감소 추세에 의해 농지는 8,500∼10,000㎢ 수준으로 감소될 전망이다.

<표 9> 생산용지 소요면적

(단위 : ㎢)

구 분 2000∼2020 2000∼2028

도 시 용 지 3,848 5,024

주 거 용 지 1,378 1,832

상 업 용 지 276 367

공 업 용 지 178 193

공 공 용 지 2,016 2,632

농 업 용 지 17,000 17,000

자료 : 국토연구원, 제4차 국토종합계획 시안: 부문별보고서(제2권), 1999, 227쪽.

(2) 도시용지의 안정적 공급방안 제시

2020년까지 총 3,848㎢의 도시용지를 공급하기 위해서는 개발가능지의 분석이 필요하다. 제4차 계획은 개발가능지를 시나리오별로 19,120㎢∼19,670㎢로 제시하 고 있다. 도시용지는 입지가 매우 중요하다. 따라서 도시용지의 안정적 공급은 미시적 관점에서 각 지역별로 필요한 용지를 추계하고, 개발가능지를 분석한 이 후에 제시할 수 있다.

제4차 국토계획에서 제시한 도시용지 공급의 기본방향은 두 가지이다. 첫째는 산지 및 기개발지내 나대지의 우선 공급이고, 둘째는 지역성에 기초한 농지의 선 택적 전용이다. 도시개발에 필요한 토지의 공급은 농지전용보다는 가급적 산지 및 구릉지 개발과 기존 도시지역의 토지이용도를 높이는 방법이 바람직하다. 농 지를 제외한 나대지나 구릉지 등에서 개발가능한 토지는 전국적으로 11,893㎢이 다. 이들 개발가능지를 골고루 이용한다면 농지를 많이 전용하지 않고서도 도시 용지 소요면적을 충족시킬 수 있다(국토연구원 1999, 230). 그러나 도시용지는 입 지적인 제약 때문에 주변지역의 농지를 전용하여 공급할 수밖에 없어 농지보전 과 상충되므로 지역의 성격을 고려하여 공급전략을 수립하여야 할 것이다.

도시성이 강한 지역과 비교적 강한 지역의 농지 중 농업진흥지역내 농지는 보 전하고 농업진흥지역 밖 농지만을 전용할 경우 2,915㎢의 도시용지를 공급할 수 있다. 이는 2028년까지 필요한 도시용지의 75.8%를 충당할 수 있다. 한편 도시성 이 강한 지역의 경우 농업진흥지역내 논이라 하더라도 도시화 압력이 높기 때문 에 도시성이 강한 지역의 농지를 모두 도시용지로 전용할 때 2,322.4㎢의 농지를 도시용지로 공급할 수 있다. 그러나 도시성이 강한 지역이라도 농업진흥지역내 농지는 단순한 농지보전 뿐만이 아니라 도시의 쾌적성 확보를 위해서도 보전하 는 것이 바람직하다.

2) 환경친화적 토지이용체제 확립

토지이용이 환경친화적으로 이루어지기 위해서는 계획단계부터 개발 및 사후 관리에 이르기까지 전 과정에 친환경적인 이념이 반영되는 것을 의미한다. 이를 위해 다음 세 가지의 기본방향을 제시하고자 한다. 첫째, 토지이용 실태조사 및 적성평가를 실시하고, 이를 지리정보체계와 연계하여 데이터베이스로 구축하여야 한다. 둘째로 국토를 보전용지와 개발용지로 구분하여 보전용지를 우선 관리하면 서 개발이 필요한 용지는 환경성을 고려하여 계획적으로 공급해야 할 것이다. 셋 째로 도시 주변의 산지와 구릉지 개발은 주변과 어울리도록 환경친화성을 제고 하는 것이 중요하다.

(1) 토지적성에 따른 토지이용체계의 확립

합리적인 토지이용과 보전을 위해서는 개발에 적합한 토지와 보전이 필요한 토지를 파악하는 것이 선행되어야 한다. 여기에는 토지의 경사도, 토양 등 물리 적 요인뿐만 아니라 도시화의 압력 정도, 경작의 적합성, 환경적 보전가치 등 해 당 토지의 사회 경제적 여건도 종합적으로 고려되어야 한다.

국토이용체계 개편안이 시행되면, 각 지자체는 관할 행정구역 전체를 대상으로 토지적성평가(land suitability analysis)를 실시하고, 이를 기초로 도시(군)계획을 수립하여야 한다. 따라서 토지이용계획은 토지적성평가를 통해 구축된 토지의 속 성 및 적성에 관한 자료를 근거로 지역 특성과 개발가능한 토지용량을 기초로 계획을 수립할 수 있을 것이다. 이 때 개발압력이 높은 지역에서는 토지의 수용 가능 용량에 따라 도시용지를 추가로 공급하거나 개발밀도를 조정하여야 할 것 이다. 그리고 개발압력이 낮은 지역은 우량농지와 산지를 보전하고 경작이 불리 한 지역은 농업투자를 지원하여 농지를 보전하는 등의 토지이용계획을 수립할 수 있을 것이다.

(2) 개발계획과 환경관리계획의 연계 또는 통합

지속가능한 개발전략이란 『의제 21』 또는 1992년 지구정상회담에서 채택된 바에 따라 개발과 환경보전을 통합하는 모든 전략을 의미하는 것이라 하겠다. 이 와 같은 전략을 시행하기 위해서는 공간적 위계, 즉 국가, 지역 또는 도시, 단 지․마을․건축물별로 지속성 계획(sustainability plan)을 수립할 필요가 있다(김 귀곤, 새국토연구협의회 2000a, 206). 이러한 관점에서 볼 때, 새로운 국토이용체 계를 구축하기 위한 도시(군)계획이 지속가능한 계획으로서 성공적으로 정착하려 면 개발계획과 환경관리계획이 서로 연관성을 가지고 수립, 집행되어야 한다.

각종 개발계획에 의해 발생되는 자연환경의 오염 및 훼손 등을 예방 또는 저 감하기 위한 환경관리계획의 유형 및 효과를 분석하고 현행 계획체제의 문제점 을 파악하여, 각 개발계획의 단계별로 개발계획과 환경계획의 연계 또는 통합방 안을 모색하여야 할 것이다. 국토종합계획―도종합계획―도시(군)계획―지구단위 계획으로 구성된 공간계획과 독일의 환경관리계획인 경관관리프로그램―경관관 리기본계획―녹지정비계획―세부경관관리계획과 같은 형태의 환경관리계획을 체 계화하여 상호 유기적으로 계획이 수립될 수 있는 체계의 구축이 필요하다. 아울

러 환경친화적 토지이용계획의 과제인 자연환경의 보전과 훼손된 자연환경의 개 선 및 복원을 위하여 필요한 대안도 제시되어야 할 것이다.

(3) 토지의 합리적 관리 및 환경친화적 공급

토지를 합리적, 환경친화적으로 이용, 관리하기 위해서는 도시지역 뿐만 아니 라 비도시지역에 대해서도 구체적인 토지개발 및 이용에 관한 기준이 적용되어 야 할 것이다. 농지에 대해서는 토지적성평가를 근거로 도시개발압력이 매우 높 은 지역의 농지는 개발 또는 전용이 가능해야 할 것이나, 이를 제외한 대부분 지 역의 농지는 보전하는 것을 원칙으로 정립해야 할 것이다. 아울러 도시적 용지로 전용되는 우량농지에 대해서는 개발압력이 적은 지역에서 이에 해당하는 면적을 반드시 대체 조성토록 관련제도를 더욱 강화하여야 할 것이다.

토지공급에 있어서도 도시개발에 필요한 용지는 농지의 전용보다는 가급적 구 릉지나 산지 개발을 통해 공급하되, 산지의 경우 전용에 대한 구체적인 기준이 마련되어야 할 것이다. 또한 기존 도시지역의 나대지 개발, 저밀도지역의 재개발 등 기 개발된 토지의 이용도를 높이는 방안을 강조해야 할 것이다. 토지적성평가 결과에 따라 개발압력이 높은 대도시 주변의 산지나 구릉지는 생태계, 자연환경, 용수공급, 기반시설 등을 최대한 고려할 수 있는 객관화되고 세분화된 환경친화 적 토지개발기준을 마련하여 개발사업의 친환경성을 유도하고 개별 사업에 대한 환경성 여부를 평가할 수 있는 체제를 확립해야 할 것이다.

공공 및 민간개발계획의 환경성을 제고하기 위한 방안으로 생태적 계획기법을 개발하여 제도화 할 필요가 있다. 산업단지의 경우 경제적 효율성과 생태적 보전 을 도모할 수 있는 환경보전적․생태지향적 산업단지 계획이 필요하다. 도로건설 사업의 경우 자연환경이나 생태계가 파괴되지 않도록 다양한 공법 및 계획기법 의 개발이 필요하다. 도시개발사업의 경우 보전축과 녹지축 및 환경관리권 중심 의 공간구조 설정하고, 기존 지형을 최대한 활용하고 에너지 및 폐기물의 순환을 고려한 토지이용계획 수립하는 내용 등이 포함되어야 한다.

각종 개발사업의 환경적합성을 강화하기 위해서는 사업의 계획부터 설계 및 공사에 이르기까지 모든 단계에서 환경성이 평가되어야 한다. 또한 사후적으로도

각종 개발사업의 환경적합성을 강화하기 위해서는 사업의 계획부터 설계 및 공사에 이르기까지 모든 단계에서 환경성이 평가되어야 한다. 또한 사후적으로도