지속가능성과 국토문제

토지는 삶의 터전이자 생산요소의 하나이다. 따라서 이러한 목적으로 이용하여 야 할 땅이 모자라면 그만큼 삶의 질이 떨어지고 생산활동에 지장을 줄 수밖에 없다. 우리는 지난 30여 년 간의 압축성장과 급격한 도시화를 겪으면서 토지수요 가 크게 늘었다. 그러나 국토가 좁다는 이유로 수요관리에 치중하면서 국토의 계 획적, 환경친화적 관리체계의 미흡으로 무질서한 개발이 일어나는 한편으로 도시 용지의 부족, 급속한 지가상승과 이로 인한 자본이득의 편중 등의 토지문제를 안 고 있다. 또한 국토의 과학적 관리체제 미흡 등으로 인해 국토의 지속가능한 관 리가 사회문제화 되고 있다(국토연구원 1999, 195∼202; 박헌주 외 1999b, 17∼

24). 이러한 문제점을 앞에서 논의한 국토의 지속가능성 개념을 실천하기 위한 세 가지 기준과 연결시키면 아래 <그림 1>과 같이 정리할 수 있다.

토지문제 지속가능성 실천기준

국토의 무질서한 개발

환경성 고려 미흡

환경적 지속성

도시적 용지의 부족

형 평 성

비싼 토지가격과 개발이익 환수 미흡

효 율 성

토지의 과학적 관리 미흡과 비효율적 이용

<그림 1> 토지문제와 국토의 지속가능성 실천기준간의 관계

1) 국토의 무질서한 개발

국민경제생활에 필요한 토지를 원활히 공급하여 용지부족으로 인한 땅값의 상 승을 억제하고, 보전과 개발이 조화를 이루는 국토관리를 목적으로 1993년 국토 이용관리법을 전면 개정하여 국토면적의 27%를 준농림지역으로 지정하였다. 그 러나 이 지역은 도시계획과 같은 계획수단 없이 국토이용관리법과 개별법에 의 해 토지를 이용 관리함으로써 개발압력이 높은 일부지역에서 무질서한 개발이 이루어져 왔다.

1997년에 준농림지역의 용적률을 400%에서 100% 이하로 제한하였고, 2000년 에는 이를 다시 80%로 낮추었지만, 이러한 조치는 임시방편적인 관리방안에 지 나지 않는다. 전 국토를 계획적으로 이용․관리하기 위한 제도적 장치와 수단을 마련하지 않고서는 국토의 무질서한 개발을 억제하고 국토를 지속가능하게 관리 하는 데 한계가 있다. 특히 땅값이 적게 드는 고밀 공동주택지를 땅값이 싼 도시 외곽에 많이 조성하여 도시주변이 도심보다 더 고밀도로 이용되는 기현상을 보 이고 있다. 그러나 국토의 질서 있는 이용과 관리를 목적으로 하고 있는 국토이 용관리법은 계획적인 토지이용을 도시지역에 한정시키고, 나머지 86%의 국토는 집행력 있는 종합적 계획을 수립하지 않고 개별법에서 정한 택지개발계획, 산업 단지개발계획 등으로 토지를 이용토록 규정하고 있다. 이러한 토지개발은 해당 사업목적을 달성하기 위해 필요한 최소한의 계획만 세우기 때문에 국토이용관리 차원에서 비도시지역의 질서 있는 개발을 유도하기 어렵다.

물론, 토지이용을 결정하고 각종 개발사업의 시행을 계획하는 공간계획체계는 전국계획(국토종합개발계획), 도계획, 시․군계획, 도시계획, 광역계획, 농어촌계 획, 특정계획 등 매우 다양한 제도가 시행되고 있다. 그러나 생활권의 광역화로 인한 비도시지역의 무질서한 개발에 대해서는 효과적으로 대응하지 못하고 있다.

이는 국토건설종합계획법상의 종합개발계획과 농어촌정주권개발계획 등 비도시 지역을 관리할 수 있는 대부분의 계획이 집행력이 미흡하고, 특정 목적사업을 수 행하기 위해 해당 사업지구 만을 대상으로 국지적으로 수립되기 때문이다.

이러한 이유로 인해 하나의 생활권 안에서 도시계획구역과 비도시계획구역은 물론이고 도시와 농촌간의 연계성이 미흡하여 상호 단절된 상태에서 토지를 이 용․관리하고 있어 도로 등 기반시설과 학교 등 공공시설을 제대로 갖추지 않은

채 소규모 고층아파트와 음식․숙박업소, 영세공장 등이 무질서하게 난립되었다.

이러한 개발은 결국 자연경관의 훼손과 기반시설 및 공공용지 부족을 초래하여 국토의 지속가능성에 대한 부정적인 인식을 심었다.

또한 도시계획법을 적용할 수 있는 광역시, 통합시는 도시계획, 종합개발계획, 장기발전계획, 정주권개발계획, 교통정비기본계획, 환경관리계획 등 내용이 비슷 한 각종 법정 또는 비법정계획을 중복 수립하고 있어 계획에 의한 국토의 지소 가능성 확보에도 어려움이 있다. 최근 들어 정부는 준농림지역의 난개발을 비롯 한 국토이용체계상의 이러한 해소하기 위한 국토이용체계 개선을 추진하고 있다.

2) 환경성 고려 미흡

우리나라의 토지이용 변화를 살펴보면 산업화와 도시화 과정을 거치면서 친환 경적 용도라고 할 수 있는 농경지와 산림지는 지속적으로 감소하고, 대지와 공장 용지, 공공용지 등 도시적 용지는 꾸준히 증가하여 왔다. 인구의 지속적 증가와 산업화의 진전에 따라 도시적 용지의 신규 공급은 불가피하다. 이러한 용도의 토 지는 대부분 도시 주변의 농지와 산지를 전용하여 공급하여야 한다. 농경지와 산 림지는 치산, 치수 등 국토보전기능과 맑은 공기 및 깨끗한 물의 공급, 생물서식 공간의 제공 등 환경보전 기능을 수행한다. 이러한 친환경적 용지가 도시적 용지 로 전용되면 국토의 환경용량이 저하되기 쉽다. 따라서 도시용지로 전용이 불가 피한 농경지와 산림지에 대해 환경적 중요성을 인식하여 체계적이며 환경친화적 인 관리계획을 수립하여 이용하고, 무분별한 전용을 억제하여야 할 것이다

제도적 측면에서는 각종 토지개발사업의 환경성 검토를 위한 환경영향평가제 도와 사전환경성검토제도가 미흡하여 개발에 의한 환경훼손을 충분히 억제할 수 없다. 환경영향평가 대상사업은 대부분 사업용량과 면적이 큰 사업이다. 소규모 사업은 환경에 미치는 영향이 크더라도 평가대상에서 제외되어 환경성 평가에서 개발사업의 입지여건 또는 사업별 특수성이 고려되지 못하고 있다. 그리고 환경 영향평가는 사업계획이 확정된 후에 실시됨으로써 개발사업을 용인해 주는 결과 를 초래한다는 지적이 있다. 환경영향평가시 시행하는 주민의견을 수렴하기 위해 개최하는 설명회나 공청회도 형식적인 경우가 많다.

사전환경성검토제도 역시 전략환경평가로서의 역할이 미흡하다. 환경정책 이외

에 경제개발, 산업, 국토이용, 에너지 등 환경에 큰 영향을 미치는 정책들과의 연 계가 미흡하다. 사전환경성 검토의 대상이 행정계획과 개발사업에 한정되어 법령 개정이나 제도 신설에 대한 환경성 검토도 어렵다. 준농림지역을 도입하기 위한 국토이용관리법 개정안에 대해 환경성 검토가 이루어졌다면 국토의 난개발 문제 는 어느 정도 방지가 되었을 것이라는 지적이 있다. 환경영향평가제도와 달리 사 전환경성검토제도는 주민 또는 국민의 의견이 반영되지 않아 정부주도형 환경정 책의 틀을 탈피하지 못하고 있다.

3) 도시적 용지의 부족

토지는 생산과 생활의 필수적인 요소이다. 우리는 지난 40여 년 동안 세계에서 유례를 찾기 어려우리 만치 급속한 산업화와 도시화, 핵가족화를 겪으면서 도시 적 토지수요가 엄청나게 늘어났다. 1975∼1995년 중 도시인구는 1.8배 늘었는데 대지는 1.2배, 공공시설용지는 1.3배 증가에 그쳐 도시용지가 부족한 실정이다.

인구밀도가 높을수록 국토면적에서 도시용지가 차지하는 비중이 높아진다. 우 리나라의 도시용지는 2000년 현재 국토면적의 5.5%로서 국토여건이 비슷한 일본 7%, 영국 13%보다 낮은 수준이다. 이 때문에 국토의 2.3%에서 모든 국민이 살 고, 0.5%에서 생산활동을 수행하고 있다. 실제로 ㏊당 인구밀도는 서울이 175인 으로 런던 43인, 동경 53인 등에 비해 매우 높다. 도시용지 ㎢당 인구밀도는 8,370명으로 일본의 3,540명보다 2.3배나 조밀하다. 한정된 국토의 효율적 이용을 위해 토지의 집약적 이용이 바람직하다. 그러나 최소한의 필요토지조차 확보하지 않고 조밀하게 이용하는 토지이용정책은 오히려 국토의 지속가능성을 저해할 수 있다.

4) 비싼 토지가격과 개발이익 환수 미흡

도시용지의 부족으로 인해 개발이 땅값 상승을 부추기는 한편으로 개발이익이 제대로 환수되지 않아 사유화되고 있다. 이는 토지의 무분별한 개발을 조장하고, 토지를 소유한 계층과 그렇지 못한 계층 간의 토지부(富) 배분의 형평성 문제를 유발하고 있다. 우리나라의 연평균 지가상승률은 1960년대의 경우 무려 50%에 이르렀고, 1970년대 이후에도 20%를 훨씬 넘었다. 이 때문에 1992년 이후 지속

적인 지가 안정에도 불구하고 1997년 말 기준 지가총액은 GDP의 3.7배로서 미 국 0.6배, 영국 1.1배, 일본 3.4배에 비해 현저히 높은 수준이다.

도시지역의 개발전후 지가상승률은 주거지역이 1.8배, 녹지지역이 1.7배이며, 농촌지역은 1.6배와 3.8배에 이른다. 그러나 개발이익에 대한 세 부담은 매우 낮 다. 과표가 공시지가의 30%에 지나지 않고, 종합토지세의 실효세율도 0.06% 수 준으로 일본 0.2%, 미국 1.4%에 비해 크게 낮다. 양도과세는 비과세 및 감면조항 이 많아 자본이득의 대부분이 사유화되고 있다. 개발부담금도 개발이익의 25%만

도시지역의 개발전후 지가상승률은 주거지역이 1.8배, 녹지지역이 1.7배이며, 농촌지역은 1.6배와 3.8배에 이른다. 그러나 개발이익에 대한 세 부담은 매우 낮 다. 과표가 공시지가의 30%에 지나지 않고, 종합토지세의 실효세율도 0.06% 수 준으로 일본 0.2%, 미국 1.4%에 비해 크게 낮다. 양도과세는 비과세 및 감면조항 이 많아 자본이득의 대부분이 사유화되고 있다. 개발부담금도 개발이익의 25%만