행정분쟁해결법 - 행정법상 재판외 분쟁해결법제연구

(1) 입법 연혁

1) 1990년 행정분쟁해결법의 제정

1960년대부터 시작된 재판외 분쟁해결 운동으로 인해 많은 주정부 와 연방행정기관들은 이미 기존 법령을 적극적으로 해석하여 재결 대 신에 합의와 제3자의 개입을 특징으로 하는 재판외 행정분쟁해결제도 를 시행하고 있었다.⁸³⁾ 이를 전국적으로 확대하기 위해 1990년 연방 의회는 행정부에 재판외 분쟁해결을 고려할 것을 요구하는 행정분쟁 해결법(Administrative Dispute Resolution Act of 1990)을 제정하였다. 기 존 행정절차의 형식화, 고비용화로 인해 분쟁해결이 어려워지자 수년 간 사적 부문에서 이용되어온 재판외 분쟁해결수단은 신속, 저렴한 방법으로 훨씬 효과적이고 합리적인 결과를 도출할 수 있다는 인식하 에 입법화가 이루어졌다.⁸⁴⁾

행정분쟁해결법의 제정목적은 연방행정기관이 조정, 화해, 중재 기타 비공식적인 분쟁해결기법을 이용하도록 권한을 부여하고 장려하는 데에 있다. 동법은 기존의 연방행정절차법(APA)을 개정하여 연방행정프로그 램에 관해 발생한 행정 분쟁을 해결하기 위해 재판외 분쟁해결방법을 이용하는 데 당사자의 동의를 얻도록 한다. 행정기관의 재판외 분쟁해 결제도 이용여부 결정은 완전한 재량사항이나, 동법은 적절한 재판외

82) Pub.L. No-552, 104 Stat. 2736, (codified at 5 U.S.C, §§571-584 (1994& Supp. IV 1998))

83) 선정원, 민원배심원제를 통한 민원처리혁신방안에 관한 연구, ｢한국행정연구｣, 통 권 제12권 제1호(2003년 봄), 106쪽.

84) Congress findings

분쟁해결기법 결정에 가이드라인을 제시함으로써 행정기관들이 동 제도

88) Jonathan D. Mester, The Administrative Dispute Resolution Act of 1996: Will the new era of ADR in federal administrative agencies occur at the expense of public accountability?, 13 Ohio St. J. on Disp. Resol. 167(1997), p.172.

1996년에 항구적 수권을 부여한 법⁸⁹⁾을 제정하였다. 즉, 1996년법은 행 조정촉진(faciliation), 사실확인(fact finding), 약식심리(minitrials), 중재

89) Administrative Dispute Resolution Act of 1996, Pub. L. No.104-320, 110 Stat.

3870(1996), 5 U.S.C. §571-584(1994 & Supp. IV 1998) 90) 5 U.S.C. §575(c)

(arbitration) 그리고 옴부즈만(ombudsman)의 사용 또는 그들의 결합 등이 포함되고 이에 국한되지 아니한다고 한다.⁹³⁾

동법의 체계를 간략히 살펴보면, 우선 제571조에서는 본법에서 사용 되는 중요한 용어가 정의되어 있다. 이에 따르면 ‘분쟁해결절차’란 분 쟁해결을 위하여 중립인이 선임되고, 특정당사자가 참여하는 분쟁사 안을 해결하기 위해 재판외 분쟁해결수단이 사용되는 각각의 과정을 말한다고 한다. 제572조는 일반적 수권에 관한 규정으로서, 행정기관 에 재판외 분쟁해결 이용에 대한 포괄적 권한을 부여하는 동시에 재 판외 분쟁해결을 채택할 수 없는 예외적인 경우를 열거하고 있다. 제 573조는 중립인의 선정, 역할, 보수에 관해 규정하며, 제574조는 중립 인과 당사자에게 적용되는 비밀유지 의무에 관한 규정이다. 제575조 부터 580조까지는 중재에 관해 규정되어 있다. 제575조는 행정기관이 채택할 수 있는 ‘중재’의 권한을, 제576조는 중재합의, 제577, 578조는 중재인의 선정과 권한, 제579조는 중재절차, 제580조는 중재판정의 효 력에 대한 것이다. 다음 중재판정 등에 대한 사법심사에 대해서는 제 581조가 규정하고 있고, 제583, 584조는 행정기관의 재판외 분쟁해결 이용을 위한 지원서비스와 지출승인에 대한 규정이다.⁹⁴⁾

(3) 주요내용

1) 일반적 수권과 적용 예외

행정청은 당사자들의 동의가 있으면 재판외 분쟁해결절차를 이용할 수 있으며, 이러한 절차는 다른 가능한 분쟁해결수단을 제한하기보다 는 보완하는 절차라고 할 수 있다. 다만, 다음의 경우에는 행정청은 재판외 분쟁해결절차를 이용하지 못한다. 즉, ⅰ) 어떤 사안이 선례로

93) 5 U.S.C. §571 (3)

94) 1990년법의 정보의 편집(Compilation of information)에 관한 제582조는 1996년 10 월 9일 재제정법에 의하여 삭제되었다.

서의 가치(precedential value)때문에 명확하고 권위있는 해결이 필요한 경우 재판외 분쟁해결절차로서는 권위 있는 선례가 되기 어려울 때,

ⅱ) 사안 자체가 연방정부의 정책에 관한 중대한 문제여서 최종적인 해결 이전에 추가적인 절차를 요구하는 경우에, 동 절차를 이용해서 는 행정청의 유효한 정책수행에 기여하기 어려울 때, ⅲ) 확립된 정책 의 일관성 유지가 특히 중요하기 때문에 개별 결정간에 차이가 없어 야 하는 사안의 경우, 동 절차에 따르면 일관된 결론에 이르기 어려 울 때, ⅳ) 사안이 당사자가 아닌 제3자 또는 조직에 중대한 영향을 미칠 때, ⅴ) 절차에 대한 공식적 기록이 중요한 경우 재판외 분쟁해 결절차가 그러한 기록을 제공할 수 없을 때, ⅵ) 행정청이 상황의 변 화에 따라 사안의 처리를 변경할 수 있도록 관할권을 유지해야 하는 경우에 재판외 분쟁해결절차가 이러한 행정청의 이행을 방해하는 때 이다.⁹⁵⁾ 여기에 해당되지 않는 행정분쟁에 있어서도 사인에 의한 의 사결정과 공익 사이에 균형이 유지되도록 주의를 기울여야 한다.

2) 중립인

중립인(neutral)이란 “분쟁의 해결에 있어 분쟁의 쟁점과 관련하여 특별히 당사자들을 돕는 역할을 하는 개인”⁹⁶⁾으로서, 연방정부의 영구 적 또는 임시적 공무원 또는 피용자이거나 분쟁해결절차의 당사자들 이 선출한 개인을 말한다.⁹⁷⁾ 행정사건에서의 분쟁은 공익과 사익이 충돌하는 것이 대부분이므로 독립적, 전문적인 중립인의 역할이 중요 하다. 중립인은 각 당사자의 이해관계를 제시하거나 해결대안을 모색 하면서 원만한 대화가 이루어지도록 배려하는 등 협상의 성공에 크게 기여한다.⁹⁸⁾ 중립인은 행정절차가 진행되기 전단계에 개입할 수도 있

95) 5 U.S.C. §572 (b) 96) 5 U.S.C. §571 (9) 97) 5 U.S.C. §573 (a)

98) 황해봉, 행정법상 분쟁조정제도와 국민참여에 의한 행정분쟁해결제도 2, ｢법제｣,

고, 행정청이 결정을 내리는 시점에 등장할 수도 있다. 동법상 중립인 이 될 수 있는 자격은 일반적으로 ⅰ) 중립인 역할에 관련된 경험이 있고, ⅱ) 관련문제의 전문가이며, ⅲ) 사안의 집행절차 등과 무관하고,

ⅳ) 사안과 이해관계가 없을 뿐만 아니라 사안에 대해 편견을 가질 위 치에 있지 않아야 한다.⁹⁹⁾ 또한 한 사건에는 복수의 중립인이 있을 수 있고, 중립인은 대개 변호사인 경우가 많지만 판사나 행정청의 직 원인 경우도 있고, 변호사가 아닌 전문가가 될 수도 있다.¹⁰⁰⁾

3) 비밀유지

가. 중립인의 비밀유지 의무

분쟁해결절차에 참여한 중립인은 원칙적으로 다음의 경우를 제외하 고 분쟁해결에 관한 자신의 의사소통 또는 자신에게 은밀히 제공된 어떠한 의사소통도 자발적으로 공개시킬 수 없고 지득이나 강제를 통 하여 공개하도록 요구받지 아니한다.¹⁰¹⁾ ⅰ) 분쟁해결절차의 모든 당사 자와 중립인이 서면으로 동의하고, 만약 당사자가 아닌 참가인의 경 우에는 그 역시 서면으로 동의한 경우, ⅱ) 분쟁해결에 관한 의사소통 이 이미 공표된 경우, ⅲ) 제정법상 공개가 요구되는 경우, ⅳ) 법원이 의사소통의 공개가 장래의 사건에 있어서 당사자의 비밀성을 축소함 으로써 일반적으로 분쟁해결절차의 완전성을 능가할만큼 충분히 중대 하게 a) 명백한 부정의(injustice)를 방지하기 위해, b) 법률 위반의 입증

통권 제572호, 법제처, 2005.8, 57쪽.

99) 5 U.S.C. §573 (a) 100) 황해봉, 앞글, 57쪽.

101) 5 U.S.C. §574 (a) 다만, 당사자들은 중립인에 의한 공개에 대한 대체적 비밀절 차에 합의할 수 있으며, 또한 분쟁해결 의사소통에 관하여 인지 요청이나 다른 법 적 과정을 통하여 공개에 대한 요구가 중립인에게 있을 때에는 중립인은 당사자들 과 모든 이해영향이 있는 비당사자 참가자들(nonparty participants)에게 그 요구를 통지하여야 하고 15일이내에 정보의 공개에 거절하지 않는 때에는 그것을 공개할 수 있다(동조 (d), (e)항 참조).

을 돕기 위해, 또는 c) 공중의 건강과 안전의 위해를 방지하기 위해 필수적이라고 판단한 경우에는 비밀유지의무가 적용되지 아니한다.

나. 당사자의 비밀유지 의무

또한 분쟁해결절차의 당사자도 일정한 예외적인 경우를 제외하고는 어떠한 분쟁해결 의사소통도 자발적으로 공개시킬 수 없고 또는 지득 이나 강제과정을 통해 공개시킬 것을 요구받지 아니한다.¹⁰²⁾ 즉, ⅰ) 당사자가 의사소통의 공개를 원하는 경우, ⅱ) 분쟁해결절차의 모든 당사자가 서면으로 동의한 경우, ⅲ) 분쟁해결에 관한 의사소통이 이 미 공표된 경우, ⅳ) 제정법상 공표가 요구되는 경우, ⅴ) 법원이 의사 소통의 공개가 장래의 사건에 있어서 당사자의 비밀성을 축소함으로 써 일반적으로 분쟁해결절차의 완전성을 능가할만큼 충분히 중대하게 a) 명백한 부정의(injustice)를 방지하기 위해, b) 법률 위반의 입증을 돕 기 위해, 또는 c) 공중의 건강과 안전의 위해를 방지하기 위해 필수적 이라고 판단한 경우, ⅵ) 분쟁해결 의사소통이 분쟁해결절차에 의해 이루어진 합의나 판정에 관련되어 있는 경우, ⅶ) 중립인의 의사소통 을 제외하고 분쟁해결에 관한 의사소통이 모든 당사자에게 제공되었 거나 입수 가능한 경우를 제외하고는 비밀유지 의무가 있다. 이를 위 반하여 공개된 의사소통은 어떤 것이든지 그 분쟁의 쟁점과 관련한 절차에서 받아들여질 수 없다.¹⁰³⁾

다. 예 외

그러나 이러한 비밀유지에 대해서는 중립인과 당사자에 대해 공통 적으로 적용되는 다음과 같은 예외가 있다.¹⁰⁴⁾

102) 5 U.S.C. §574 (b) 103) 5 U.S.C. §574 (c)

104) 한귀현, 행정상의 갈등해소를 위한 법제개선방안 연구, 연구보고 2004-3, 한국법 제연구원, 2004, 62-63쪽.

첫째, 다른 수단으로는 조사될 수 없는 증거는 비공개로 될 수 없

는지 여부를 먼저 검토한 후, 행정분쟁해결법상 제574조의 비밀유지 의 예외 규정에 해당하는지 여부를 판단하여 공개여부를 결정해야 한 다. 이것은 분쟁해결상의 의사소통이 행정기록인 경우 그 공개 여부

문서에서 행정법상 재판외 분쟁해결법제연구 (페이지 99-112)