전통적으로 소송에 의한 분쟁해결이 주를 이뤘던 미국에서는 20세 기 들어서 비로소 재판외 분쟁해결(ADR)이 주목받기 시작하였다. 특 히 1960년대부터 법원의 사건적체에 따라 소송 절차가 지연되는 일이 빈번하게 발생하고 법관수 증원, 시설확충 등으로도 해결되지 않자 사법부 및 학계를 중심으로 소송 절차에 의하지 않는 분쟁해결 수단 을 모색하는 움직임이 생겨나게 되었다. 이것이 이른바 재판외 분쟁 해결 운동(ADR Movement)이다. 1970년대부터 일부 지역에서 미국 변 호사협회 등 여러 민간단체의 자생적 재판외 분쟁해결 프로그램이 등 장하고, 행정부 혹은 민간차원에서 재판외 분쟁해결의 도입 실험이 행해졌다. 1976년 연방대법원장 워렌 버거는 “사법제도에 대한 불만요 인 연구회의’76)를 소집하여, 분쟁해결센터로서의 법원을 확립하기 위
75) 미국의 재판외 행정분쟁해결법제를 개관함에 있어서 1990년대을 기준으로 삼는 이유는 1990년대가 미국 정부의 ADR 추진 역사 중에서 가장 생산적인 시기였다고 판단되기 때문이다. 즉, 1990년대에 재판외 행정분쟁해결에 관한 여러 법률이 제정 됨으로써, 정부의 갈등 해결 방식이 소송중심에서 재판외 해결방식으로 변화되었다.
76) The National Conference on the Causes of Popular Dissatisfaction with the Administration of Justice(일명 Pound Conference) 법관, 변호사, 법원행정관, 법학교수 등이 참석한 이 회의에서 하버드대학교의 Frank Sander 교수는 “분쟁해결센터”로서의 법원을 제 시하면서, 법원이 다양한 유형의 분쟁해결절차를 마련함으로써 재판에 의하지 않아 도 될 사건으로 인해 업무 마비가 되는 것을 막고 법원이 제역할을 다할 수 있도 록 하자고 주장하였다. 당시 법무장관 Griffin Bell도 법원이 상대적으로 경미한 분 쟁해결에도 전통적 소송방식을 적용하는 것은 지나치게 시간과 비용이 많이 든다 는 점을 인식하고, 지역사회단위에서 대체적 분쟁해결수단을 제공하기 위해 최초의
해 중재제도를 연방차원에서 실시할 것을 제안하였다. 이에 따라 연 방법원에서 재판외 분쟁해결의 이용이 활발해졌고, 1990년대에 이르 러 각종 입법을 통해 법원, 행정기관 등에서 재판외 분쟁해결제도의 도입이 의무화되었다.77)
(2) 1990년대 법제정에 따른 변화
재판외 분쟁해결의 확대는 1990년대에 제정된 세개의 입법을 통해 법원과 행정기관에서 그 제도화가 이루어졌다. 하나는 민사사법개혁 법(Civil Justice Reform Act)으로서 동법은 모든 연방지방법원에 ‘법원 부속형 재판외 분쟁해결의 이용촉진을 위한 계획’을 의무적으로 수립 하도록 하였다. 이것은 1998년 대체적 분쟁해결법(Alternative Dispute Resolution Act)의 제정으로 민사사건에 관하여 모든 연방지방법원에 재 판외 분쟁해결의 도입이 의무화되었다. 다음은 행정분쟁해결법(Admini- strative Dispute Resolution Act)으로서 모든 행정기관에 행정분쟁 해결 을 위해 재판외 분쟁해결제도를 이용할 것을 명하였다. 이것은 1996년 재수권을 통해 행정상 재판외 분쟁해결에 대한 포괄적 수권법으로 현 재까지 적용되고 있다. 마지막으로 전통적 규칙 제정 절차 외에 협상에 의한 규칙제정을 인정하는 협상에의한규칙제정법(Negotiated Rulemaking Act)이 마련됨으로써 행정입법에 있어서도 재판외 분쟁해결방법이 도 입되기 시작했다.
상린분쟁해결센터(neighborhood justice center)에 대한 재정지원을 결정하였다. 이희 정a, 앞글, 164-165쪽 참조.
77) 1980년대 들어 재판외 분쟁해결의 장점을 인식하여 행정절차의 사법화 및 소송 증가로 고전하는 행정기관이 재판외 분쟁해결수단을 활용하는 문제에 관심을 가졌 던 곳이 미국행정협의회였다. 행정협의회는 연방정부내에 있어서 각행정기관의 절 차의 개선방법을 모색하는 것을 목적으로 하여 설치된 행정기관으로서, 1990년법 및 1996년법의 제정에 관하여 다양한 권고를 행하고 행정기관에 의한 재판외 분쟁 해결이용의 촉진에 대해 중심적인 역할을 해왔다. 大橋眞由美, 行政紛爭解決の現代 的構造, 弘文堂, 2005, 206-207쪽.
한편, 대통령과 정부 역시 재판외 분쟁해결의 확대 움직임을 지원했 다.78) 1991년 부시 대통령은 정부 공무원에게 분쟁해결의 기법을 훈 련시킬 것을 명하는 행정명령79)을 발하였지만, 이러한 절차들은 비공 식적인 협상이나 토론이 실패한 경우에만 이용될 수 있다는 다소 부 정적인 태도를 취하였다. 그러나, 1996년 클린턴 대통령은 재판외 분 쟁해결을 적극 지지하여 소송 담당 공무원은 재판에 회부되기 전에 분쟁을 신속하고 적합하게 해결하기 위해 재판외 분쟁해결방법을 이 용할 수 있다고 판단되면, 법관은 당사자들에게 적합한 재판외 분쟁 해결 기법 사용을 제안해야 한다는 행정명령80)을 발하였다. 법무부장 관이었던 Janet Reno도 행정기관에서의 재판외 분쟁해결 사용을 적극 찬성하여 1995년 법무부령81)으로 모든 민사소송 변호사들을 훈련시키 고 재판외 분쟁해결에 관한 정책보고서를 발간할 것을 명령하였다.
일반적으로 재판외 분쟁해결방법으로 제시되는 것은 알선, 조정, 중 재로서 모두 제3자가 개입하여 분쟁해결을 도모한다는 특징이 있다.
이밖에도 미국에서는 약식심리, 사건평가, 분쟁해결회의, 약식배심원 심리, 조기중립인평가 등 조정과 중재의 기법으로부터 파생된 다양한 방법이 채택되고 있다.
이하에서는 미국의 재판외 행정분쟁해결제도의 법적 근거가 되고 있는 세가지 법률 즉, 행정기관의 재판외 분쟁해결 채택에 관한 행정 분쟁해결법, 행정입법에 있어서 재판외 분쟁해결방식에 관한 협상에 의한규칙제정법, 법원에서 재판외 분쟁해결 도입에 관한 대체적분쟁
78) 이에 대한 자세한 내용은 Jeffery M. Senger(a), Symposium : Turning the Ship of State, 2000 J.Disp. Resol. 79(2000), pp. 82-84 참조
79) Exec. Order No. 12778, 56 Fed. Reg. 55195(1991) 80) Exec. Order No. 12988, 61 Fed. Reg. 4729(1996)
81) Memorandum from the Department of Justice to all Offices, Boards, and Divisions(Apr.
6, 1995). 이것은 다음의 웹사이트에서 찾아볼 수 있다: U.S. Department of Justice, Promoting the Broader Appropriate Use of Alternative Dispute Resolution Techniques(Apr.
6, 1995) <http://www. .usdoj.gov/crt/adr/agorder.html>.
해결법의 주요 내용에 대해서 살펴보기로 한다.