재정헌법률 제4조는 입법자를 구속하는 규정으로서, 연방입법자가 제정하는 재정조정법률의 내용상 한계를 정하고 있다. 공행정의 부담 은 각 지역단체가 담당한 강제사무(Pflichtaufgaben)로부터 도출되는 것 이며, 여기에는 사경제적 행정(Privatwirtschaftverwaltung)도 포함된다. 이 로부터 도출되는 부담이 각 지역단체의 재정필요를 결정하는 것이다.
지역단체의 수입은 지역단체 각각의 부과금수익과 사경제적 활동을 통한 수익들로 이루어진다. 이러한 수입이 지역단체의 급부능력을 결 정하게 된다. 재정조정법률은 연방부과금에 대한 지방자치단체의 참 여분을 지방자치단체의 재정능력(Finanzkraft)에 기초하여 결정한다.41)
오스트리아 연방헌법재판소는 재정조정법률에 관한 연방입법자의 법 정책적인 광범한 재량권한을 인정하고 있다.42) 그러나 복잡한 연방과 주, 지방자치단체의 관계속에서 객관적인 재정조정이 형성되어야 하
41) 오스트리아 연방헌법재판소는, 주나 지방자치단체의 재정능력을 재정적 급부능력 의 척도(Indikator)로 보고 있다(VfSlg 11.577, 12.505, 15.938).
42) VfSlg 14.262, 15.681, 15.938.
제 7 절 재정헌법률(Finanzverfassungsgesetz)
며, 각 지역단체의 이해관계조정이 중재와 협력을 통해서 이루어져야 한다고 보았다. 기본적인 부분에 있어서 합의가 객관성의 핵심이며, 제4 조에 대한 위반은 특히 중대한 침해의 경우만 인정되는 것으로 본다.43)
. 부과금제도
재정헌법률 제5조는 연방헌법 제18조 제1항의 내용을 반복한 것에 불과하다. 재정헌법률 제6조 내지 제10조는 부과금규정에 관한 입법 권한을 제11조는 집행권한을 규율하고 있다.
1. 부과금의 형식과 종류
재정헌법률 제6조 제1항은 부과금의 형식을 구체적으로 정하고 있 지만 엄격하지는 않으며, 부과금형식의 규정은 입법과 집행권한의 분 배가 용이하도록 돕고 있다. 부과금형식은 분류적인 것이므로, 제1항 에 적합하지 않는 부과금은 인정되지 않는다. 동일한 과세대상에 대 한 같은 종류의 부과금은 제1항에 위반된다는 연방헌법재판소의 판례 에 대하여, 1988년 재정헌법률개정을 통해 제2항이 명시적으로 규정 되었다. 이에 따라 같은 과세대상에 대하여 유사한 종류의 부과금이 인정될 수 있으나, 다만 한시적으로 허용되었다가 1996년 재정헌법률 제17조 제3a항을 통해 그 효력이 지속되고 있다.
2. 연방의 입법권한
재정헌법률 제7조는 제6조와 관련하여 연방입법권을 규정하고 있다.
특히 제5항은 지방자치단체로 하여금 부과금에 관한 규율을 조례로 정 할 수 있도록 “자유로운 결정권한(freies Beschlussrecht)”을 부여할 수 있는 근거를 마련하였다. 이 때문에 지방자치단체는 독자적으로 부과
43) VfSlg 12.832, 15.039, 16.849.
금규율을 정할 수 있으나 새로운 부과금의 종류를 정하는 부과금창설 권한(Abgabenerfindungsrecht)까지 인정되는 것은 아니다. 재정헌법률 제 7조 제5항은 주입법권이 역시 지방자치단체에 부과금에 관한 권한을 부여할 수 있는 제8조 제5항과 충돌할 가능성이 있는데, 현재는 2008 년 재정조정법 제15조 제3항에44) 의해서 양자간의 관계를 중재하고 있다.
3. 주의 입법권한
재정헌법률 제8조는 주의 부과금입법권에 관하여 규정하고 있으나 전반적으로 제6조 또는 제7조와의 관계가 명확하지 않은 것으로 평가 된다. 제4항은 주 입법권의 내용적 한계로서 소위 “통일된 부과금경제 성 원칙(Gebot der einheitlichen Abgabenwirtschaft)”을 규정하고 있다.
이에 따라 주간 통상을 제한하는 주의 관세 등은 허용되지 않는다.
제5항에 따라 연방이 지방자치단체에 부여한 부과금에 대한 권한을 주의 입법자는 확장할 수는 있지만 제한할 수는 없는 것으로 오스트 리아 연방헌법재판소는 보고 있다.45)
4. 주와 지방자치단체의 입법권 통제
일반적으로 주법률에 대하여 연방정부가 이의를 제기할 때에는 연 방헌법 제98조 제4항에 의하여 규율될 수 있으나, 부과금에 관한 법 률은 재정헌법률 제9조에 의해 규율된다. 이는 주의회에 대한 법적 통제라기보다 연방 전체의 이해관계와 주의 이해관계간 조정을 위한 규정이라 할 수 있다. 연방정부의 이의제기에 대해서는 제한이 없다.
연방정부의 이의제기를 심사할 공동상임위원회의 표결에서 가부동수
44) 제15조 (3) 지방자치단체는 주법률을 통해 그 밖에 권한이 유보되지 않는 한, 자 치단체의회의 결정으로 다음의 부과금들을 공고할 수 있다.
45) VfSlg 10.947, 11.294.
제 7 절 재정헌법률(Finanzverfassungsgesetz)
일 경우, 연방정부의 이의제기는 부결된다. 연방정부의 이의제기가 정 당하다는 명시적인 공동상임위원회의 결정이 있어야 주의 입법절차는 중단된다.
재정헌법률 제10조에 따라 지방자치단체의 부과금 규율은 연방재정 부장관이 주정부를 통해 간접적으로 통제한다. 이것은 지방자치단체 에 대한 주정부의 통제권한을 전제하고 있는 것이다.
. 재정분배와 보조금
재정헌법률 제12조는 연방의 주와 지방자치에 대한, 주의 지방자치 에 대한 소위 “재원이전제도(Dotationssystem)”를 규정하고 있다. 이는 일반적인 수익분배를 보충하여 주와 지방자치단체의 재정을 지원하는 것이다. 제1항의 기준분배(Schlüsselzuweisungen)는 일반적인 예산필요 의 충당을 위한 재원이전이며, 필요분배(Bedarfszuweisungen)는 예산 외 재정충당을 위한 재원이전이며, 제2항의 목적기속보조금(Zweckgebundene Züschüsse)은 주의 배타적 행정사무를 위해 재원을 지원하는 것이다.
기준분배는 일반적인 예산지원에 사용되는 것이지만, 필요분배와 목 적기속보조금은 특별한 재정목적을 위해 지급되는 것이라는 점에서 차이가 있다. 따라서 기준분배를 특정된 재정목적에 사용할 수 없고, 필요분배와 목적기속보조금은 일정한 요건이 법률로 정해지게 된다.
이러한 성격 때문에 재정지원을 해주는 연방이나 주는 지원을 받는 주나 지방자치단체에 속하는 관할영역에 대하여 일정한 통제권한을 통하여 간접적인 영향력을 행사할 수 있다(재정헌법률 제13조).
. 주의 신용, 예산법, 재정통계
주와 지방자치단체는 각각 주법률로 차관(대부)에 대하여 규율할 수 있다(재정헌법률 제14조 제1문). 이와 관련된 주법에 대하여 연방정부
가 이의를 제기할 때에는 재정헌법률 제9조의 절차가 진행된다(제2 문). 이는 연방전체의 이익을 보호하기 위한 것이다. 반대로 재정헌법 률 제15조는 연방 스스로 주와 지방자치단체를 위한 차관에 대하여 규율할 수 있는 권한을 부여하고 있다.
그 밖에 재정헌법률 제16조는 연방재정부장관의 재정집행업무, 특히 재정통계를 위한 권한(제1항)과 주와 지방자치단체의 재정권한에 대한 양도와 담보 등의 금지(제2항)를 규정하고 있다. 제2항은 특히 주나 지방자치단체의 재정권한이 공법적 성격을 갖고 있음을 나타내는 것 이다.
8
첫째, 오스트리아 역시 우리나라와 마찬가지로 의회에서 행정부가 편성한 예산을 의결한다는 점은 유사하다. 주의 대표적 성격을 갖는 연방상원이 연방예산의결에 참여하지 않는 것은, 각 주의 이해관계 때문에 연방예산편성이나 확정이 어려워질 것을 예방하기 위한 것으 로 보인다.
둘째, 오스트리아는 의원내각제에 기초한 국가로 변모하였기 때문 에, 과거 예산을 집행하는 왕(행정부)에 대하여 엄격한 통제권을 행사 했던 의회와는 달리, 의회에게 강력한 통제권한을 부여하지는 않은 것으로 볼 수 있다.
셋째, 오스트리아의 경우 연방의회의 다수파에 기초하여 연방정부가 구성되었기 때문에, 상대적으로 연방정부의 예산심의에 대하여 의회 의 통제가 약한 것은 이해될 수 있다. 그러나 국민의 대표기관으로서 국회와 또 다른 국민의 대표기관으로서 대통령을 두고 있으며, 오히 려 대통령중심제를 취하고 있는 우리의 경우에는, 행정부에 대한 통
제 8 절 오스트리아 재정헌법체제를 통한 시사점
제권한으로서 국회의 예산통제권한을 어느 정도 인정할 것인지 신중 하게 접근해야 한다. 특히 예산에 관하여 대통령과 국회의 견해가 다 를 때, 예산의결권을 가진 국회가 정치적 이유든, 경제적 이유든 일정 하게 예산안에 의원들의 이해관계를 반영시킬 수 있는 가능성이 오스 트리아에서보다는 크기 때문이다. 이 점이 예산의 효율적 운영 등에 장애가 될 수 있다면, 헌법적 측면에서도 그러한 의회의 예산변경에 관한 권한을 제한하는, 예컨대 삭감은 가능하나 새로운 증액이나 비 목의 설치 등은 강력하게 제한하는 방식을 통해서 의회의 권한에 대 한 제한을 고려해 볼 수 있다. 하지만 이러한 방법은 곧 의회나 행정 부, 어느 쪽에 더 큰 예산에 관한 권한을 부여할 것인가 하는 예산권 한에 대한 근본적인 헌법적 의문을 발생시킬 수 있다.
넷째, 헌법차원에서 오스트리아 연방재정부장관에게 여러 권한들을 부여하고 있는 것은 중요한 특징이라고 할 수 있다. 대통령의 승인을 거쳐 국회에 송부되는 한국의 경우 대통령을 중심으로 한 행정부의 구성이라는 특징을 나타낸 것이라고 볼 수 있고, 내각의 모든 장관들 이 동일한 권한을 갖기 때문에 사무의 관장에 따라 예산에 관한 것은 연방재정부장관의 권한으로 규정된 것이라고 볼 수 있을 것이다. 예 산에 관한 정부 내 권한을 대통령이 법률을 통해 조정할 수 있는 것 과는 달리 오스트리아는 이러한 행정부각료의 권한이 헌법상 보장된 것이 큰 차이점이라 할 수 있다.
다섯째, 예산이 법률의 형식으로 규정된다는 점에서, 법률이 아닌 독 자적인 형식의 예산을 가지고 있는 한국의 경우, 예산의 형식을 법률 로 변경해 볼 수 있는 가능성도 생각해 볼 수 있다. 이에 따라 예산의 법규범성 인정에 법논리적으로 일관된 설명이 가능하기 때문이다.
여섯째, 예산(연방재정법률)에서 경기조정안에 대한 구체적인 법적 근거를 두고, 추가적인 연방재원의 투입을 즉각적으로 가능하도록 또 한 이에 대한 준비금을 예비할 수 있도록 사전적인 조치들을 취하고
있는 것은 적극적으로 고려할 만한 내용이다. 이러한 경기조정예비안 은 급변하고 예상치 못한 돌발상황에 조금 더 시의적절하게 대처할 수 있는 가능성을 헌법적으로 보장하고 있기 때문이다. 매 번 중대상 황의 발생 때마다 의회의 동의와 통제를 거쳐야 한다면, 민주적 정당 성 측면에서는 큰 문제가 없으나, 효율적인 위기대처나 위기관리 측 면에서는 지향할 만한 것은 아니다.